国有资本经营预算会计基础论文

［摘要］国有资本经营收益是国有资本经营预算的主要来源，对国有资本经营收益的确认和管理是实施国有资本经营预算的必要环节。通过对国有资本经营收益范围的认定，国有资本经营收益的归属确认，提出国有资本经营收益征缴应遵循的原则、方法，对当前全面推进建立健全国有资产经营预算有重要借鉴意义。以下是小编精心整理的《国有资本经营预算会计基础论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

国有资本经营预算会计基础论文 篇1：

省域国有资本经营预算制度的建构

摘要：当前，我国中央国有资本经营预算已开始进入实施阶段，而省域国有资本经营预算尚处于探索阶段，这期间存在对国有资本经营预算的认识不到位、被纳入国有资本经营预算的企业范围较窄、国有资本经营预算和公共财政预算间缺乏互相衔接的通道、尚未形成刚性有效的激励约束机制等问题。因此，应建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，建立以权责制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、能够使国企与民生实现正和博弈的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。

关键词：省域国有资本经营预算;制度建构;双元结构财政;分级所有

2007年9月，国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(下文简称《意见》)，决定从2007年1月起在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行国有资本经营预算的时间和步骤由各省(区、市)及计划单列市政府决定。目前，中央国有资本经营预算已开始进入实施阶段，而地方层面的国有资本经营预算工作不仅明显滞后于中央，而且存在许多亟待解决的问题。本文在对山东、湖北、福建等省市国有资本经营预算试点情况进行调研的基础上，对各试点的异同进行比较，在总结各地试点工作中存在的共性问题的基础上，对省域国有资本经营预算制度的建构提出设计方案。

一、省域国有资本经营预算的实践进展

国有资本经营预算指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本收益支出计划的专门预算。编制国有资本经营预算，有利于加强国有资本收益管理，提高国有资本营运质量，使国有资本不断保值增值。《意见》的正式颁布与实施，结束了我国国有企业自1994年以来不上缴利润的时代。自中央国有资本经营预算制度实施以来，中央国有资本经营预算支出1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。中央级国有资本经营预算制度的顺利实施为进一步扩大中央国有资本经营预算试点范围及推动地方国有资本经营预算试点工作奠定了良好基础。

在央企试行国有资本经营预算后，各地国资监管部门也开始按照中央国资委的指导意见，在所辖范围内对国有资本收益分配制度和国有资本经营预算制度进行因地制宜的探索。然而，由于《意见》对地方国有资本经营预算的具体做法没有统一规定，各地都是根据国有资产管理体制改革的基本要求和自身实际进行探索和有益实践，并积累了一些经验。截至2009年底，全国36个省、市、自治区、直辖市、计划单列市中，有20个省市出台了试行国有资本经营预算的实施意见、制度办法。其中，10个省市开始单独编制年度国有资本经营预算草案，两个省的地市级以下也开展了国有资本经营预算试行工作。根据2009年第四季度地方国有资本经营预算报表反映，2009年，地方国有资本经营预算收入98亿元。其中，省本级国有资本经营预算收入76亿元，地市级及以下国有资本经营预算收入22亿元;地方国有资本经营预算支出94亿元。其中，省本级国有资本经营预算支出73亿元，地市级及以下国有资本经营预算支出21亿元。地方国有资本经营预算收入历年累计250亿元，地方国有资本经营预算支出历年累计236亿元。很明显，无论在总量规模上，还是在推进速度方面，地方国有资本经营预算的试点均滞后于央企。有关研究资料显示，我国仍有16个省市未建立国有资本经营预算，已建立国有资本经营预算的20个省市中，也还有10个省市未单独编报国有资本经营预算。以深圳、武汉、青岛、上海、北京和安徽等为代表的省市在探索国有资产经营管理体制方面走在了全国的前列，基本上构建了适合自身特点的国有资本经营预算制度框架。各省市在具体实践过程中也各不相同，在取得了一定成效和经验的同时，由于缺乏成熟理论的指导和成功经验的借鉴，目前各地的国有资本经营预算还没有形成行之有效、可以推广的实践模式。

二、省域国有资本经营预算的实施情况与存在的问题

各地国有资本经营预算的执行很大程度上与地区国有经济的总量及运行情况密切相关，国有经济发展较好的地区，其在国有资本经营预算的探索上也更加成熟。通过实地考察深圳、武汉、青岛、福建、上海、北京、安徽等样本省市的国有资本经营预算的基本做法可看出，各省市在实践中，其做法不尽相同，也存在不同的问题。

(一)省域国有资本经营预算实施情况

从各省市国有资本经营预算执行的情况看，由于存在各自探索时间及模式上的差异，各省市在国资收益的总量上，以及在国有资本经营预算执行的力度上都各不相同。《意见》颁布后，各省市的国有资本经营预算主要参照中央模式，具体实施情况如下：

1.国有资本经营预算的编制主体主要是地方财政部门或国资委。《意见》中规定，由财政部门编制国有资本经营预算草案，国资委负责提出本单位年度国有资本经营预算建议草案。上海、北京、安徽等省市由财政部门负责编制国资预算，但也有一些省市的国资预算是由国资委负责编制，如深圳、武汉、福建。而青岛市虽然是由财政部门负责编制国资预算，但由于国资委对国有经济的运行情况较为熟悉，具体编制工作仍是国资委负责，财政部门处于缺位状态。

2.省域国有资本经营预算的编制层次主要分为两种，即“国资委——国有企业”的两层次和“国资委——国有资产经营公司——国有企业”的三层次。在国有资本经营预算的编制层次上，深圳采取三层次的方式，而上海则采取两层次的方式。武汉市建立了“市国资委——国有资产经营机构——企业”的两级预算体系和三层次编制模式。北京市的国有资本经营预算的主管单位是财政部门，国资委作为预算单位参与其中。青岛市成立了四大投资公司，但这四大投资公司与国资委其他监管企业一样，并没有上下产权关系。因此，青岛市国有资本经营预算的编制层次实际上也是采取“国资委——国有企业”的两层次。安徽省国有资本经营预算也是“国资委——国有企业”两层次的预算体系。

3.国有资本经营预算缴拨方式有所不同。从国有资本经营预算的缴拨方式看，各省市基本上都设立了国有资本收益专户，但在归口管理上有所不同，有些地方与公共预算分开管理，而有些地方则与公共预算统一管理。武汉、青岛都实行与公共预算的统一管理，深圳、福建、上海、北京、安徽等省市则实行国资预算与公共预算的分开管理。需要说明的是，有些省市国有资本经营预算的专户虽然设在财政部门，与公共预算进行统一管理，但其资金没有互相平衡，并没有实现二者的互通衔接。

4.各省市的收缴比例不一。各省市在收缴比例的规定上各不相同，有些省市采取“一刀

切”，即规定统一比例，有些省市则根据情况进行调整。深圳、武汉及福建都只是规定了最低征收比例，具体征收多少则由国资委视情况而定。青岛、北京则采取统一比例征收的方法。上海先实行统一征收，待条件成熟之后，要分行业、分企业进行，目前也是按照20%征收。安徽省国资收缴比例分资源性行业和竞争性行业收缴，资源性行业按10%收缴，竞争性行业按5%收缴。此外，各地方在收缴比例的高低上也不同，深圳、武汉的征收比例较高，达到30%;青岛市的征收比例最低，只有5%，但从2010年起，其征收比例提高到10%。

5.省域国有资本经营预算的收入结构基本上与中央保持一致。收入主要包括：国有企业、国有独资公司中国家应分得的税后利润;国有控股、参股公司中国家股应分得的股息、红利;企业国有产(股)权转让净收入;国有企业及国有独资公司清算净收益，国有控股、参股公司清算净收益中国家股应分享的净收益;其他按规定应上缴的国有资产收益。虽然各省市的具体表述有所不同，但在具体内容上并无实质性区别。

6.省域国有资本经营预算的支出方向主要分为资本性支出、费用性支出和其他支出。《意见》中将国有资本经营预算的支出方向归结为以下几方面：一是资本性支出。这是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求及国家战略和安全等需要，安排的资本性支出。二是费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。三是其他支出。该项支出的内容，为依据国家宏观经济政策及不同时期国有企业改革和发展的任务统筹安排确定的资金，必要时可部分用于社会保障支出。资本性支出和费用性支出是国有资本经营预算支出中的最主要内容，在其他支出项目上，各省市有所区别。福建省在支出内容上设置了担保支出(即经省政府批准后建立“所出资企业专项担保资金”的支出)和应急支出，深圳市设置了融资支出;福建省和武汉市没有设置其他支出项目。

(二)省域国有资本经营预算存在的共性问题

各省市在实践过程中已构建出一套适合各自特点的制度框架，不同的制度设置存在的问题也各不相同。但仍有一些问题是各省市在推行国有资本经营预算过程中碰到的共性问题。

1.国有企业对国有资本经营预算的认识不到位。这主要表现在两方面：一是国有企业上缴利润的意识不到位。由于受长期以来(1994年实行分税制以来)国企利润不再强制性上缴的制度惯性的影响，企业对恢复收缴税后利润制度存在抵触心理，更谈不上形成自觉意识。企业上缴利润意识不到位，部分企业甚至有拒缴心理，直接加大了国有资本经营预算实施的难度。二是国有企业对开展国有资本经营预算工作的认识不到位。国有企业还未能准确认识开展国有资本经营预算的意义，仍沿袭传统的国有资产管理思路和方法，没有实现国有资本出资人这一职能定位的转变。有的企业涉足行业过多，未能通过预算管理来实行国有经济有退有进的方针;有的企业认为企业经营活动受外界环境影响大，预算编制的可操作性不强;也有部分企业满足于企业发展现状，通过国有资本预算管理来提升经营水平的压力和动力不足。

2.被纳入国有资本经营预算的企业范围较窄。目前，在我国各省市国有资本经营预算执行过程中，基本上仅将国资委监管的国有企业纳入预算范围。如，根据《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》，北京市国有资本经营预算范围仅限于北京市国资委及代表市政府履行出资人职责的机构部门所监管或所属的国家出资企业，这就使市属的金融类国有企业和北京市事业单位的经营性国有资产游离于国资收益征缴范围之外。青岛市国资委实施监管的国有企业有27户，基本涵盖了大型企业集团、上市公司、政府投资公司和公共基础服务类企业，但是仍有相当一部分企业归属其他政府部门和机构监管。而财政部门并没有把这些非国资委监管的企业纳入国有资本经营预算，这就造成了国资委监管和非监管企业之间的待遇差异，一定程度上增加了国有资本经营预算执行的难度。

3.国有资本经营预算和公共财政预算间缺乏互相衔接的通道。从我国各省市国有资本经营预算的收支范围看，普遍存在的问题是，国有资本经营预算和公共财政预算之间缺乏互通衔接的通道。即使有些省市在其他支出中把社会保障作为其中一项内容，但是在具体执行中并没有落实到位。国有资本的收入和支出基本上是在国资监管的结构体内循环，缺乏同公共财政预算互相衔接的通道。国有资本是全民所有，国家代表人民行使所有权。因此，国有资本的收益应是全民共享的一种收益，应惠及全民。然而，从深圳市国有资产收益的支出看，其主要是用于资本性支出、企业改革成本支出及国有资产的监管费用支出，基本上是在国有资本监管机构的内部循环，用于社会保障等民生支出方面的几乎没有。国有资本经营预算同公共财政缺乏互通衔接的通道使国有资本失去反馈公共事业的路径，有违国有资本全民所有的本质。

4.尚未形成有效的激励约束机制。国有资本经营预算考评作为国有资本经营预算管理的一项重要职能，主要是对预算执行者的预算执行情况及工作业绩进行考核与测评，并按其优劣给予奖惩的管理活动。然而，从目前执行的情况看，各省市还未形成刚性有效的激励约束机制。多数省市采取将国有资本经营预算执行情况与企业负责人业绩考核相结合的方法，按经营业绩考核办法奖罚，却没有具体规定国有资产收益指标在业绩考核中的比重。倘若比重很小，那么企业负责人仍然能够以自身利益最大化为目标进行利润的隐性转移。有些省市对超额完成收益上缴任务的企业，只是按企业超额上缴收益的一定比例从未分配利润中提取奖励资金，而不是进行实质性地返还，激励效力不够直接有效。

三、省域国有资本经营预算制度的建构

建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，能够服务于地方政府的公共财政职能，实现与公共财政预算的有效对接。因此，应建立以权责发生制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、同时兼顾国企与民生的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。

(一)引入权责发生制编制国有资本经营预算

目前，大多数省市的国有资本经营预算制度主要以收付实现制为基础，反映出资企业的资金来源、占用和结余情况。而其预算收支的对象——国有企业则是以权责发生制为基础，这就使收付实现制与现行的企业会计基础存在矛盾，从而难以全面、准确地反映国有资本的来源、使用及效益情况。此外，在收付实现制下，国有资本经营预算收支反映的内容和结果不够全面，收入、支出、结余处理方法不当，没有反映真实的负债情况，收益性支出和资本性支出混淆。相反，实施权责发生制可实现与出资企业会计基础的有效对接，反映出资人所拥有经济资源的全貌及资产和债务状况，提供真实反映运营绩效的信息，从而较为准确地反映损益，实现国有资产保值，达到保障

国有出资人合法权益的目标。此外，采用权责发生制是大多数发达国家的通行做法，未引入权责发生制的国家也在创造条件适时地进行权责发生制改革。因此，我国应借鉴国际经验，努力向国际惯例靠拢，实行以权责发生制为会计基础的国有资本经营预算。当然，由于省域国有资本经营预算的实施尚处于探索阶段，且考虑到我国当前的经济发展水平、财政管理水平、人员技术条件等尚不成熟的因素，我国的国有资本经营预算制度可选择渐进式改革的方式，即从收付实现制逐步过渡到权责发生制。

(二)采用以国资委为主体并提交人大审批的三层次编制模式

作为国有资产出资人代表的各级国资委应主要负责国有资本经营预算的编制工作。在明确国资委为国有资本经营预算的编制主体的基础上，省域国有资本经营预算还应构建“国资委——国有资本营运机构(国有资本经营公司)——国有资本经营单位(国有企业)”三层次预算编制模式，以与我国目前实行的国有资产管理体制相适应。可借鉴武汉市国资委的做法，省(市)国资委作为预算的一级编制主体，负责全省国有资本经营预算编制和执行的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的情况。市国资委可委托国有资产经营机构及出资企业承担国有资本经营预算的具体执行工作，从而使其成为国有资本经营预算的二级编制主体。所投资企业在负责国有资本收益申报工作的基础上可借鉴上海市国资委的经验，建立企业层面的国资预算。省域国有资本经营预算的三层次编制模式有利于省国资委实施宏观战略调控，并对国有资本营运机构进行专业化管理，有利于更好地发挥国有企业的经营自主权，从而明确国资委、国有资本营运机构和国有企业各级主体在预算编制中的责权利关系。当然，对于那些国有企业较少、国有经济并不发达的地区，则可根据实际情况采用“两层次”的编制模式以提高经济运行效率。

要保证预算的权威性与透明度，在统一的政府预算平台上实现公共财政预算与国有资本经营预算的互通衔接，还应设立省域国有资本经营预算的财政专户，并作为公共财政的附加预算上报省级人大讨论，在立法机关经过修正与改进后，接受人大的审批后执行。在人大审议过程中，应积极配合公众监督，以完整的法制化程序来确定和实施国资收益分配问题，使国有资本财政收支制度走上透明、规范的法制化进程，让国民间接地享有国有资产终极所有者的权利。

(三)根据行业来规定分红比例，并将所有国有企业纳入国有资本经营预算中

现行政策对中央企业笼统地征收10%、5%的利润是不妥当的，“两税”合并后，央企的税收支出由33%减少到25%，而国家向央企征收红利的比例上限仅为10%。所以，央企依然留有可观的利润，仍有可能利用其充足的现金流进行过度乃至不合理的投资，从而降低投资效率，这不利于国有资产的保值增值，并在一定程度上损害了民众的社会福利。央企如此，省域的国企亦是如此。对此，各省应借鉴深圳、武汉的做法，提高分红比例，并根据各地国有经济的发展状况进行不同的规定。对国有经济比较发达、国有企业性质差异较大的城市，应根据不同行业、不同企业的实际情况采取灵活的比例确定方式，但应确定一个最低的收缴比例。对国有企业性质差异不大、国有资本经营预算刚刚起步的地区，应采取“一刀切”的硬性规定，待条件成熟后再采取分行业、分企业的方法。具体到收缴比例上，可根据企业赢利与否以及行业自身的实际情况作相应调整。若是国家鼓励要做大做强的企业或者企业处于资本支出大规模增加的阶段，分红比例不宜过高;反之，应适当提高分红比例。

由于国有资本经营预算执行之初，人们对制度的了解及认识不够深刻，在实际操作上也存在难点。因此，很多省仅将国资委监管的和政府监管的企业纳入国资预算的范围。中央国有资本收益收取对象也仅为国务院国资委下属的央企及中国烟草总公司，国有金融部门、地方国企等国有独资企业等尚未纳入范畴，国有控股参股公司的股利股息也由于集团公司的截留而未能如实收缴。这不仅容易造成国有企业间的不公平感，给执行工作带来难度，同时也不利于国有经济布局结构的调整。因此，应根据央企分红试点及各地的成功经验，逐步扩大国资委监管企业的范围，建立囊括所有国企的国有资本经营预算制度。

(四)国有资本经营预算支出要同时考虑民生和国企，既要有用于国企的支出，又要有用于民生的支出

一方面，要有适当比例的利润回归国企，用于其资本性支出与费用性支出。应在资本性支出项下增设“研发支出”作为二级项，用于满足国企自主创新支出的需要。把红利用于国企的创新投资有助于形成对国企创新的激励机制，促进国企改革与发展，使技术创新成为内在的持续过程。而费用性支出是消耗支出，为经济资源的流出受益期短于一年或一个经济周期的支出项目。主要包括企业政策性亏损补贴支出、财政贴息支出、债务利息支出等。另一方面，国有资本经营预算还应与公共预算、社会保障预算相配合，除用于国有企业的再投资及支付改革成本外，还应考虑向民生领域倾斜，弥补政府公共福利性支出的缺口，缩小收入分配差距，改善消费结构，促进宏观经济稳定等。让红利惠及民生，最主要的是向民生中的教育领域倾斜，这有助于提高劳动者的知识技能和劳动力的边际产出，从而满足工业化和城市化的需求，也有助于提高国民素质。

(五)设计激励约束体系以防范国企的利润规避行为

在各省试行国有资本经营预算的过程中，出于惯性思维及效用最大化的经济人动机，国有企业会尽可能利用信息不对称进行“内部人控制”，通过加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等途径将利润从末端向前端转移，以规避红利上缴或截留部分利润。为了防范与杜绝这种倾向的发生，各省应完善国有资本收益的汇算清缴制度，将经营预算的有关指标落实到出资企业及其所投资企业，力争实现对预算收入的实时掌握和跟踪监控，从而确保企业国有资本收益及时足额入库，从制度上防止企业漏交、滞留或坐支国有资本收益的情形。对纳入利润上缴范围的国企设置激励约束机制，把对各部门的激励约束建立在严格的业绩考核基础上，把业绩考核制度和奖惩制度紧密结合起来，综合运用物质和精神激励，激发国企上缴红利的积极性，减少国有资产流失，实现国有资产保值增值的目标。对有正常盈利且无隐瞒真实利润或超额完成收益上缴任务的企业，应给予其一定的利润返还;反之，对有正常赢利而又瞒报虚报利润的企业，实行责任追究和惩处制度，取消红利返还并收取一定比例的滞纳金或加大下一年度红利上缴比例。同时，可抓住企业支出欲望较强的心理，从收缴方面考虑支出，对上缴利润较多、较为积极主动的企业，在安排国有资本收益支出时给予一定倾斜。青岛市采用这一方法，取得了较好的效果。对国企管理者，可将国有资本收益上缴情况纳入企业负责人业绩考核内容中，业绩考核加入民情民意，并将其作为经营者年薪收人考核的重要指标，以增强经营者上缴国有资本收益的积极性。

在激励国企及其经营者的同时，要加强决算审计，保证国有资本收益上缴的利润基数、范围、规模的准确性。应聘请权威中介机构对国有资本经营决算数据进行专项审计，确保决算的真实性与精确性。通过对国有资产的安全、保值、增值情况和国有资产收益的收缴、管理和使用等情况进行审计，有助于全面了解国有资本的运营和监管机制，保证利润基数的合理性，减少利润规避行为。并且通过设计有效的激励约束机制可以发现在国有资产收益的征收使用中存在的缺陷、漏洞，为国资委加强国有资产管理、推动省域国有资本经营预算的规范实施提供有价值的参考。

(责任编辑：张佳睿)

作者：陈少晖 朱珍

国有资本经营预算会计基础论文 篇2：

论国有资本经营收益构成及确认

[摘 要] 国有资本经营收益是国有资本经营预算的主要来源，对国有资本经营收益的确认和管理是实施国有资本经营预算的必要环节。通过对国有资本经营收益范围的认定，国有资本经营收益的归属确认，提出国有资本经营收益征缴应遵循的原则、方法，对当前全面推进建立健全国有资产经营预算有重要借鉴意义。

[关键词] 国有资本;国有资本经营收益;确认;征缴

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国有资本经营收益是指国有资本经营、转让、清算等形成的财政预算收入，包括国有企业、国有独资公司依法上缴的税后净利润，国有控股、参股企业分配的国有股利，以及企业国有产权转让收入和企业清算净收益中国家所得的部分，是政府非税收入的重要组成部分。

一、国有资本经营收益构成及归属

(一)国有资本经营收益的构成

从整体来看，国有资本经营收益按形式可分为两大部分：一是税后利润类收益，即企业实现的税后利润应属国有资本分得的部分，包括股息、红利、承包上缴利润等;二是产权(股权)转让类收益。具体来讲，国有资本经营收益包括以下内容：

1. 国有企业应上缴国家的税后利润，是指企业税后净利润扣除弥补以前年度亏损后的余额，按一定比例上缴的税后利润，上缴后的余额可按规定提取公积金、公益金。

2. 有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例应分取的红利，是指有限责任公司中，国家作为出资者根据股东会批准的利润分配方案，按照出资比例应分得的红利。

3. 股份有限公司中国家股应分得的现金股利，是指经股东会批准的利润分配方案中国家股应分得的现金股利。

4. 国有产权转让收入，是指国有企业的产权持有人转让国有产权取得的收入。

5. 对有限责任公司中国家出资转让的收入、股份有限公司中国家股股权转让(包括配股权转让)的收入，是指国家出资转让收入、国家股股权(配股权)转让收入。

6. 各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分。

7. 其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益和其他按规定应上缴的国有资本收益。

(二)国有资本经营收益的归属

根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)的规定，国有企业要“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”。从权益上讲，企业实现的税后利润归投资者所有，应当依法向投资者分配。财政部、原国家国有资产管理局、中国人民银行颁发了《国有资产收益收缴管理办法》[(94)财工字第295号]，把国有企业应上交的利润纳入了国有资产收益范围。为了支持国有企业增强资本积累，作为过渡措施，按照国务院的规定，国有企业的税后利润暂缓收缴。

此后国有企业一直遵循“税后利润作为国家再投资，留在企业内部作为企业发展基金”的行为模式。这是因为当时国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款，还本付息由企业来负担。另外，当时的国有企业承担了部分政府职能。但是近年来，随着国企改革和社保体系的逐步建立，国有企业的经营状况和社会负担早已迥然不同，国有企业改革也取得了比较重大的进展，尽管还有许多国企仍在亏损，但国有企业总体在向着盈利的方向发展。数据显示，2005年全国国有企业实现利润总额9 500亿元，其中前10名央企2005年实现的利润占全国国企实现利润的53%，占166家央企实现总利润的80%以上。另据国务院国资委2007年1月发布的统计数据显示，2006年全国国有企业实现利润1.1万亿元，其中159家中央企业实现利润7 546.9亿元，同比增长18.2%;1 031家省市级国有及国有控股企业实现利润2 097.2亿元，同比增长38%。据财政部研究机构估算，2007年中央企业的收益将超过8 000亿元，如果加上地方国有企业利润，收益规模将超过1.2万亿元。然而，国有企业税后利润一直没有上缴[1]。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，多种企业组织形式和多种所有制经济成分相互并存，国有资本要保值增值，就必须按“谁投资，谁受益”的市场化原则，向被投资企业取得相应的回报。而且，国家对企业的投资，无论采取何种形式和渠道，从其资金性质上来讲，都属财政资金范畴，投资的效益就反映了财政资金的使用效益，因此，国有资本经营收益就成为衡量财政资金使用效益的重要指标之一，收取国有资本经营收益是财政义不容辞的责任和应尽的义务。2003年国资委成立，国有企业出资人到位后，国有企业经营状况明显好转，这为国有企业经营收益上缴提供了现实的可行性。

2006年6月财政部会同国务院国资委起草，并向各部委广泛征询意见的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，对于国有或国有控股企业上缴国有资本经营收益及分红的范围划定，不仅涵盖了国资委统领的央企以及地方各级国企，还包括中央汇金公司作为主要出资人的各大国有或国有控股金融企业，以及国家各部委下属的国有企业。

2007年5月31日，国务院常务会议研究决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各地政府决定。会议提出试行国有资本经营预算要坚持的首个原则是“统筹兼顾、适度集中”，统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。实行国有资本经营预算，是国家以所有者身份取得企业国有资本收益，用于支持实施产业发展规划、国有经济布局和结构调整、企业技术进步、补偿国有企业改革成本以及补充社会保障。

二、加强国有资本经营收益确认和管理的必要性

(一)国有资本经营收益是《公司法》赋予股东的基本权力

资本的收益权是《公司法》赋予股东的最基本的权力之一，国有资本经营预算依据的是资产所有权及其派生出来的收益权和支配权，国资机构对履行出资人职责的国有资本理应以资产所有者身份享有资本性收益，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息和依法由国有资本享有的其他收益，以及国有资本的转让收入。

按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，建立国有资本经营预算的原则性制度框架，要将国有资本经营收支从公共预算中分离出来单独反映，这既是深化财政预算管理体制改革的措施之一，也是中国财政预算体制的重大调整。而作为国有资本经营预算重要组成部分的国有资本经营收益，既是国资机构作为出资人应享有的资本回报，也是国资机构履行出资人其他职能的需要。

(二)国有资本分享经营收益是市场经济条件下现代产权制度的必然要求

国有企业改革的目标是建立现代企业制度，而现代产权制度则是构建现代企业制度的基础。党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。建立国有资本收益制度正是这种现代产权制度的必然要求。在市场经济条件下，产权是一个集合范畴，包括剩余索取权、经营者选择权及重大决策权等一系列派生性权利。其中，剩余索取权是指对企业税后净利的终极所有权和分配权，是产权中最重要的权利。剩余收益的索取方式有现金收益和账面收益两种，在股份制企业中，现金收益表现为股息和红利，账面收益表现为增加的所有者权益，如增加的资本公积和未分配利润等。无论采用何种剩余收益的索取形式，只要国家拥有国有资本的所有权，就应当行使对国有资本的投资收益权，或者说应当分享国有资本的经营收益。

(三)国有资本参与国有企业税后利润分配是维护市场主体公平竞争的需要

以公有制经济为主体，多种经济成分并存，是我国社会主义市场经济制度的重要特征。在市场竞争主体范围内，不仅包括国有企业，也有集体企业、私营企业、外资企业以及混合所有制企业等。而其中国有企业的经营活动遵循市场经济活动的一般规律，对于建立社会主义市场经济体制具有举足轻重的作用。按照市场经济的要求，企业实现利润的基本分配模式是先征税后给投资者分配投资收益。作为市场竞争主体的国有企业，在实现利润的分配上也应遵循这一模式，即国家对其实现利润征收所得税后，再参与税后利润的分配。相反，如果国有企业实现利润采取“税利合一”的形式上缴国家财政，就使国有企业在市场经济活动中处于一种特殊的优势地位，这样既不利于国有企业经营机制的转换，也不利于市场经济环境中公平竞争机制的形成。

(四)国有资本经营收益是实现国有资本保值增值的重要途径

实现国有资本保值增值，发展壮大国有经济，必须建立在国有企业加快发展的基础上。国有资本收益的征收很大程度上是为了进一步扶持企业发展，从宏观上便于政府调整优化国有经济布局和结构。没有国有资本经营收益的确认，国家就难于对企业统一规划、调控，企业发展就会陷于盲目和失去强有力的经济支撑。将国有资本经营收益重点投入对国有企业的追加资本、增购股份等资本性支出;支持国有企业自主创新、资源战略投资等发展经费支出和发展环境建设支出;支持国有企业重组改制等改革经费支出以及划转社保基金和公共预算的支出等，是实现国有资本保值增值的需要，对于培植国有经济发展后劲，促进国有企业的改革与发展具有重要意义。

三、国有资本经营收益确认的原则、方法

(一)国有资本经营收益确认的原则

1. 必须遵循等量资本获取等量收益的原则。等量资本获取等量收益是市场经济的一条基本原则，坚持这一基本原则对于保证国有资本的保值增值尤为重要。大量事实证明，在国有企业股份制改造过程中，由于所有权虚置和企业治理结构的失衡，在许多国有资本参股甚至控股的混合所有制企业，如股份制上市公司中，国有资本的收益权往往得不到充分的保证，一些企业在“内部人控制”下，采取各种手段侵蚀国有资本股权收益，如同股不同资、同股不同利、同股不同权、国有股低价转让、剥夺国有股配股权等，使国有资本缩水贬值。为此，必须强调等量资本获取等量收益的原则，以有效防范国有资产的流失。

2. 必须遵循“统筹兼顾、适度集中”的原则。要统筹兼顾企业自身发展和国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本经营收益分配的比例。需要注意以下两点：第一，国家股东在确定分红比例时，应确保企业用利润进行再投资符合国家关于国有经济布局战略调整的方向和范围的指导方针;第二，国家股东应根据市场上的投资回报率等因素，为该企业或该行业确定一个合适的“标杆回报率”。在确定“标杆回报率”时，需考虑两方面的因素：一是国有企业承担的一定程度的“公益”职能;二是国有企业享受的国家给予的垄断地位等特权和隐性补贴。

3. 必须遵循“循序渐进，分类处理”的原则。从国外的经验看，采取“一刀切”是行不通的。因为企业的现金流和资本结构不同，对不同行业的不同企业需要一个不同的比例。可以先在收益较高的如电力、电信、石油等带有明显垄断性的行业进行试点，优先考虑收缴垄断行业的超额利润，对已完成企业改制和主辅分离的国有企业也应列入优先收缴名单。对于具有一定垄断性行业的企业，应确定相对较高的收益上缴比例;而对于一般竞争性行业的企业，可适当降低上缴收益的比例。同时，要考虑国企改制成本和补充社会保障资金的需求。分红比例不一定很高，如果分红比例过高，对企业的竞争力会有负面影响。

(二)国有资本经营收益确认的方法

在全国建立统一的国有资本经营预算制度之前，北京、上海、深圳等地进行了相关探索。从它们的经验来看，国有资本经营收益的投资权、分配权的合理使用与有效监督十分重要。深圳市实行国企红利征管已近10年，上缴利润每年约为15亿元，到2006年底国有资产收益累计达108亿元，其中用于企业改革支出约20亿元，用于支持企业发展壮大约80亿元。深圳国有企业大多已实现了多元化的产权结构，分红由董事会、股东会讨论决定，目前分红比例一般不超过20%，少数企业在30%~40%之间，其多元化的产权结构，可以保证分红不会过度，不会影响企业的运营与发展。

从全球范围来看，不同国家对国有企业的分红政策及分红比例差别也很大。分红水平高的达到盈利的80%~90%，一般的为盈利的1/3~2/3。

国资委在制定国有资本经营预算试行草案时，提出按行业不同设定不同的上缴参数，企业根据其在行业中的排名不同，乘以行业参数，计算出可以上缴的比例。央企分红的比例大致在0%~15%之间，有些行业可能不收缴，有些行业收缴高一些，主要的依据是相关行业的布局调整情况。这种按行业划分比例的缴纳红利方式，其实是一种过渡性方案。

近几年央企虽得到了快速的发展，财务指标也好转，但是由于发展过快，企业对资金的需求非常大，许多企业都在努力通过各种渠道来进行融资，比如IPO、发债等，如果收缴红利比例太高，在某种程度上会对企业的发展产生不利影响。

分红比例的划分，将是对企业的发展战略规划以及预算、财务体系的一个整体调整，应该结合行业和企业的实际情况，设计出比较切实的比例和缴纳方式。不同行业、不同企业应该有不同的分红率，整齐划一的、适用于所有企业的分红率很难是合理的分红率。具体来讲，第一，按行业分类上缴的具体形式是将企业分为垄断性企业、部分垄断性企业和充分竞争性企业3类。按照这样一个分类，上缴的国企红利比重应是由高到低。对于垄断性企业，可按固定比例，如按可分配利润的15%~25%，最好不要超过30%。第二，对于不同企业的合理的分类标准应是具体企业的增长潜力，应根据企业或业务所处的成长阶段和发展前景确定不同的分红率。具体来讲：(1)处于成熟阶段的业务，盈利丰厚但增长潜力已经基本穷尽，再投资的回报率很低。对于这样的业务，合理的分红政策应该是，用高分红率把现金拿走，投资于有较高回报率的业务;(2)处于成长期、具有高增长前景的业务，例如正在进行研发的高科技项目，合理的分红政策应该是低分红或不分红。此外，国家股东的分红政策尤其应该鼓励企业用留下的利润支持高风险但有前途的创新投资项目。把企业从成熟业务所获得的利润再投资于高风险的创新活动，是大型企业技术进步的一个重要源泉。国家股东应该尽力对所提议的创新投资作出正确的技术和商业判断，进而在眼前利益和长远利益之间做出合理的平衡，确定合理的分红政策，以鼓励企业的创新精神[2]。

对国有资本经营收益的收缴亦应采用分类的办法，具体来讲：对企业改制中国资转让、国资经营公司国有股份、股权转让收益应由国资委在产权变更环节负责收缴;对国资经营红利收益宜由各资产经营公司在董事会、股东大会通过企业利润分配方案后收缴;对国有独资企业要核定利润上缴比例，分别由作为出资人的资产经营公司或国资委负责收缴;对其他国资经营收益(如经营权拍卖、配股权转让、国资经营绩效收益等)按源头控股原则由国资委负责收缴[3]。

目前需要解决的难点是：一是部分国有企业及其领导缺乏国有资本经营收益上缴意识，拖延、截留甚至阻挠国有资本收益的征缴;二是国有资本经营收益征缴主体缺乏独立性，处于有职无权状态，对国有资产授权经营公司收益分配的不规范行为缺乏制约;三是由于统一的国有资本出资人制度尚未建立，国有资产授权经营公司仍处于多头管理状态，使国有资本经营收益的征缴和经营预算难以正常进行。

针对上述存在的问题，我们认为，国有资本经营收益的征缴应主要抓好以下几项工作：第一，落实出资人职责。落实出资人职责是解决国有资本经营收益问题的前提。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调了“建立健全国有资产管理和监督体制”，明确了由“国资委”代表政府统一履行出资人职责。国资委受政府委托并代表政府履行出资人职责，从而拥有国有资本经营收益权，要以政策法规的形式树立和强化国有企业必须向国资委上缴国有资本经营收益的观念和意识。第二，正确行使出资人权利。正确行使出资人权利是加强国有资本经营收益管理的关键。尽快建立和完善国有资本出资人制度，在对国有产权进行界定和评估的基础上，将目前分散在各个行政主管部门的国有资本所有权职能集中收归统一的国有资产专职管理机构，以确保政出一门。第三，尽快出台与国有资本经营收益征缴相关的配套措施，如国有资本经营公司外部财务监督机制、国有资本进入退出机制、国有资本经营绩效考核与奖惩机制、国有股权管理与转让机制等[4]。第四，逐步建立政府国有资产财务报告制度。以权责发生制为基础，通过建立规范的国有资本经营预决算报表体系，进而形成政府国有资产年度财务报告制度，其中财务决算报告和审计报告要严格披露国有资本构成及经营收益相关信息。这不仅是政府履行国有资产出资人的要求，同时也是政府接受公众监督的重要手段。完整的政府财务报告应包括现金流量、资产负债等多方面的信息，以向各方提供政府履行国有资产出资人职责，监督、管理、营运国有经济资源的全部信息，从而使得信息使用者对于政府出资人行为有一个客观和全面的判断，这对于建立透明型和绩效型政府，将产生重大而深远的影响[5]。

主要参考文献

[1] 刘虹. 开启国企红利时代[J]. 上海国资，2007(6).

[2] 世界银行. 中国经济季报[R]. 2007年5月.

[3] 夏林生. 编制国有资本经营预算初探[J]. 预算管理与会计，2005(3)：42-44.

[4] 胡苏. 国有资本投资收益征缴制度的重建[J]. 发展研究，2006(7)：12-14.

[5] 武汉市国资委政策法规处课题组. 浅议国有资本经营预算制度的会计基础[EB/OL]. 国务院国有资产监督管理委员会网站，2007-04-11.

作者：孔玉生　苗　晴　宋文阁

国有资本经营预算会计基础论文 篇3：

亟待细化预算公开

财政部首次对地方预决算公开进行专项检查，并将部分未公开部门预决算报告的地方政府公开曝光。相比去年，2016年的专项检查增加了对真实性的要求，重点关注是否存在预算空转、虚列收支等问题

“福建省档案局、省工商联等38家省直预算单位未公开2015年部门预算和2014年部门决算。江苏省南京市高淳区66家预算单位中，55家未公开2014年部门决算。”

上述地方政府部门被财政部公开点名。财政部指出，未按规定公开部门预决算报告，触犯了《预算法》的红线。同样被点名指出的还有山东省、宁波市、贵阳市、厦门市思明区、湖南省临武县、内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。

2016年9月，财政部公布了去年底对地方2015年预算和2014年决算公开情况专项检查结果，并按当时承诺将检查结果向社会公布。这是财政部首次对地方预决算公开进行专项检查，并将部分地方政府名单曝光。

2016年11月24日，财政部又部署了2016年度地方预决算公开情况专项检查工作，检查的力度和要求都高于去年。

相比财政部的专项检查，国内外民间机构和学界也纷纷对地方政府财政公开透明给与评价。上海财经大学给出的2016年省级政府透明度平均分只有42分;清华大学给出的2016年市级政府财政透明平均分只有44分，县级城市平均分只有32分;IBP(国际预算合作伙伴协会)给出的2015年中国预算开放度只有14分。

接受《财经》记者采访的专家认为，财政透明是政府工作透明度的重要构成，可以让公众明白财政收支的来龙去脉，监督职能部门是否将每一笔钱都用到刀刃上。目前，中国地方财政透明度不容乐观。一些地方的相关部门忽视了对政府资产负债统计等信息的公开，导致地方出现政绩工程、拍脑袋工程。

上海财经大学省级财政透明度课题组成员邓淑莲还发现，财政公开透明也遭遇了法律的“天花板”。对新预算法没有规定公开的内容，地方政府没有动力去做法律规定之外的事情。因此，应当完善法律法规，及早出台《预算法实施条例》，为财政透明度的提升提供法律保障。

财政透明度遭遇“天花板”

财政部在对财政公开做的首次专项检查中发现，政府预算公开率几乎为100%，但是完整性不足;部门预算的公开率则相对较低。为了回应和解决专项检查中发现的问题，财政部公布了《地方预决算公开操作规程》，对地方预决算作出更细致的规定。

政府部门在行动，民间也从未停下监督财政公开透明的脚步。国内外学者和机构的观察发现，尽管中国地方政府财政透明度近几年来有进步，但总体而言还是处于较低水平，面临着各类制约的“天花板”。

2015年底，财政部在全国范围内开展了地方2015年预算和2014年决算公开情况专项检查，涉及省市县三级预算单位近26万个。

专项检查针对的是新《预算法》颁布以来地方各级政府预决算、部门预决算公开情况。财政部表示，“将在检查结束后，将本次检查结果对各省(区、市)政府和部门预决算公开情况进行排序，并对社会公布。”

财政部在专项检查中发现，政府预决算公开情况较好，省、市两级政府预决算公开率均达到100%;县级政府预算公开率达到100%、决算公开率达到99%。但政府预决算存在公开内容不够完整和细化的情况，17个省级政府(含计划单列市)、159个市级政府未对2015年税收返还和转移支付的地区预算汇总情况进行说明;11个省级政府、138个市级政府未公开2014年举借债务情况说明。

这意味着，超过三分之一、近半数的省级政府和市级政府未对税收返还和转移支付，以及举借债务的情况进行说明。

检查结果还发现，部门预算的情况更加糟糕。截至2015年10月31日，全国有14.48%的单位未公开2015年部门预算，22.27%的单位未公开2014年部门决算。

中国财政科学研究院办公室主任王泽彩对记者透露，从2015年检查情况看，已公开的预决算中，存在内容不完整、不细化等问题。一些政府和部门只公布了一般公共预算，没有公开政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支情况。而且有的预决算只公布到大类，没有细化到款、项，甚至有的公布的类只是几个重点类，没有全部予以公开。

据悉，新预算法实施之后，开始推行全口径预算，过去的一本预算(一般公共预算)变成了现在四本预算(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)。但无论是法律规定，还是地方政府的实际操作中，一般公共预算的公开程度和详细程度都远高于其他三本预算。

此外，财政支出有两种分类方式：一种是经济分类，一种是功能分类。经济分类和功能分类中都有类、款、项三级科目，三级是逐步细化的关系。

邓淑莲表示，政府预算的问题在于公开信息过于笼统;部门预算的公开程度远不如政府预算，这一点在上海财大的调研中也可以得出相同的结论。

根据上海财经大学公共政策研究中心《2016年中國财政透明度报告》，2016年，省级政府部门预算的平均得分低于政府预算中的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。而且不仅仅是2016年，从2014年到2016年三年的维度上观察也是如此(见图1)。

邓淑莲对记者分析称，部门预算公开程度欠佳，原因在于部门预算其实是政府预算的细化，部门预算的公开难度大于政府预算。“但是说到底还是在于政府是否严格要求部门公开，关键在于想不想让更加细化的财政信息被公众看到。”邓淑莲坦言。

针对2015年底专项检查出来的结果，财政部有关负责人称，造成这些问题的原因，除了部分地方特别是基层党政领导和预算部门负责人对公开的重要性认识不够到位，接受社会监督意识相对淡薄之外，一个重要方面是一些地方还没有结合现行法规制度，对地方预决算公开的表样体例、详略程度、公开方式等作出更加明确、细化的规定，预决算公开缺乏更为具体的操作规范。

为了推动地方做好这项工作，财政部2016年11月21日发布了《地方预决算公开操作规程》。

几天之后，11月24日，财政部部署了2016年度的地方预决算公开情况专项检查工作。通过记者对比两年的专项检查要求发现，2016年的专项检查工作在以往的及时性、完整性、公开形式的基础要求上，增加了对真实性的要求，“聚焦2015年决算，重点关注是否存在预算空转、虚列收支问题”。

新预算法规定，对未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的，根据情节给予降级、撤职或开除处分。王泽彩分析称，在2016年专项检查中增加“真实性”要求，一方面是贯彻新预算法的要求，另一方面也通过查处预算空转、虚列收支问题进一步增加预决算透明度。

“今年是地方党委、政府换届之年，一些地方决策者在组织税收收入和非税收入时，不惜违背《预算法》、《税收征管法》等规定，通过‘虚列收入、虚列支出’的方式，‘空转’财政收支，获得政绩考核的理想位次。”王澤彩对《财经》记者直言。

官方对于财政公开透明的内部自查力度不小。国内外民间和学界对于地方政府的财政公开透明的监督和评价工作则更早地开展起来了。

上海财经大学连续九年对31个省级政府财政透明度进行评价，虽然总体上省级财政透明一直在进步，但2016年省级政府透明度平均分仍然只有42分(见图2)。

清华大学连续六年对295个市级政府和358家县市级政府财政透明进行评价，2016年市级政府平均分只有44分，县级城市情况更为糟糕，平均分只有32分。

IBP(国际预算合作伙伴协会)2015年的全球“预算开放度调查”中，中国仅得14分，是五类中最差的一类。

上海财经大学省级财政透明度课题组成员刘小兵分析称，地方政府财政透明之所以得分较低，是因为政府部门的公开意识比较缺乏，有种种顾虑，“基本上就是按照上面，即法律或者上级政府的要求，要求做到什么程度，它就做到什么程度。

刘小兵认为，现行法律对财政公开的要求并不高。新预算法规定，经人大审议的预算、预算调整、预算执行情况要在批准后20日内向社会公开。这意味着，财政公开透明的程度取决于政府报给人大审批的详细程度。

政府报给人大审批的预决算详细程度过低，仅要求本级一般公共预算支出按功能分类编到项，基本支出按经济性质分类编到款。其余三本预算仅要求按功能分类编到项。

刘小兵称，一般公共预算支出中，仅要求基本支出按经济分类编制，对于占大头的项目支出却没有要求。而其他三本账只按功能分类编制。这意味着各级政府送给各级人大审批的预决算是不全面的。因此，预算法的要求不高，报给人大审批的预决算不够详细，这也是导致地方政府公开财政信息有限的一个因素。

财政透明度亟待“补课”

经历了十余年的探索，中国的财政公开透明取得了长足的进步。但相对于让公众看得懂、能监督的财政公开透明的目标，还有相当的距离。为此，业内专家提出了可操作的解决方案。

王泽彩向记者梳理了中国财政公开的历史进程。改革开放前，中国将预决算列为国家机密，不存在预决算信息公开制度。改革开放到上世纪90年代属于预决算公开的探索阶段。1999年，全国人大常委会提出编制部门预算、细化预算，并在2000年选取教育部等四个部委试点报送部门预算，这是财政透明度增强的标志性信号(见图3)。

上世纪90年代至今，中国预决算公开走上正轨。2007年，国务院政府信息公开条例将财政预算、决算报告列为重点公开的政府信息，走出了制度化预算公开的第一步;2009年首次公开经全国人大批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出等4张预算表，这是实质性推进预算公开的标志性事件;2010年中央部门预算首次公开;2011年，“三公经费”预算首次公开;2013年十八届三中全会，提出建立全面规范公开透明的预算制度;2014年修订预算法，将预决算公开上升到法律层面加以保障。

2015年根据新预算法的规定，中央和地方对政府预算、调整预算、转移支付、决算和部门预算、三公经费等依法实行全面公开。2016年中央又选择了20多个部门和单位的支出绩效评价报告和项目支出绩效目标予以公开，对建立现代预算管理制度具有促进作用。

一些基层政府也做了有益的尝试。本世纪初以来，一些地方政府尝试参与式预算的探索，譬如浙江温岭市、江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市、上海闵行区、河南焦作市、四川巴中市白庙乡等等。

以焦作和温岭为例。焦作的预算改革从1998年开始，更多地借鉴了巴西的“参与式预算”模式，大体分为七个步骤：信息公开、部门申报、财政汇审、民主评议、专家论证、社会听征、人大审查，构成了一个完整的民众参与的循环系统。比如在民意测评环节，焦作市通过焦作电视台专栏节目、网络等形式，对市委市政府确定的重大支出项目和事关民生等公共支出项目进行公示，公开征集社会意见，邀请公众进行网上投票。在听证环节，2008 年焦作市财政局召开了部分政府财政投资项目社会听证会议，邀请人大代表、政协委员、专家、预算单位代表、财政监督员和普通公众代表等参加听证。

温岭从1999年开始尝试参与式预算，目前主要有两种形式：一种是以人大预算审查监督为主的新河镇模式;另一种是以公民协商建设项目为主的泽国镇模式。其中泽国的做法包括政府选出一批事关民生问题的城建项目，就项目进行民主恳谈。采用乒乓球摇号方式，按2‰比例从全镇18岁以上公民中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈会，填写民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序。

然而，天津财经大学经济学院教授李炜光直言，“现在不如前几年热闹了。”地方政府面临换届，如果没有制度保障，试点和改革的持续性不是特别长。只有和体制层面的推广结合起来，这种尝试才有望形成制度和法律。

一直推动中国财政公开透明的全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪向《财经》记者描述了财政公开透明的目标状态，即预算公开透明是为了监督，所以预算公开的细化程度，要足以让公众对财政和政府行为进行有效的监督。

为了达到这个目标，他认为有几个方面亟待“补课”。基于四本賬的范围，第一，全面系统地公开支出的经济分类。目前一般公共预算中，只有基本支出按照经济分类公开，占三分之二的项目支出是不公开的。同时其他三本账中，没有按经济分类公开。第二，应该编制并公开每一个具体项目的预算，让公众了解每一个项目干了什么事，钱都花在什么地方。第三，将预算相关的统计资料公开。比如公布了基本工资，还应该公布有多少工作人员、有多少不同类别的工作人员;公布了修缮费，还应该公布相关的房屋面积。这样才能真正实现对预决算和政府行为的监督。

“实际上这些统计资料每个单位都是有的，都是现成的，只是不公布出来而已。”蒋洪称。

《财经》记者了解到，地方政府在上报给财政部的部门决算报表中，包含“机构人员情况表”这类统计数据，但是被要求公开的部门决算报表远不如上报给财政部的部门决算报表详细，所以很多统计资料公众无从获取。

记者对比了上报给财政部的部门决算报表和《地方预决算公开操作规程》中要求公开的部门决算报表，发现前者包含了26个表，包括财政专户、资产负债、机构人员情况等公众不容易获取的信息。而后者仅要求部门预算公开8张报表。

蒋洪认为，内部监督管理的确是必须的，上级需要掌握下级的情况。但现在的问题是，强调内部监督远远大于外部监督;内部监督的步伐远远快于外部监督。

目前我们所说的四本账并未覆盖所有的公共收支，还有相当一部分资金在四本账之外。所以为了达到财政公开透明的目标，在四本账的范围之外，蒋洪认为还有两件事情可以做。一个是要把财政全面纳入法制化管理，不允许账外有账。二是法律不仅仅就收支定规矩，还要从资产负债方面加以规定。他认为，可以先将已有会计基础的、经营性的资产和负债纳入法制轨道，例如国有资本经营，以及社会保险基金的资产负债;再逐步完善一般公共预算资产负债表的编制，逐步纳入法制轨道。

邓淑莲对记者举例称，现在的国有资本经营预算仅仅公开了国有企业经营情况的小部分信息，即仅是盈利的国有企业上缴财政利润(上缴部分大约占国企盈利的10%)的预算，且支出只按功能分类公开;不盈利的国有企业财务信息不在政府财政信息公开之列。所以国有资本经营预算公开的信息很有限。

另外，针对诸多专家呼吁的公开资产负债表，记者观察到财政部从2017年起开始编制2016年度政府财务报告，包含了资产负债表等内容。2018年至2020年，将会在试点的基础上，全面开展政府综合财务报告编制工作。

“如果开始编制综合财务报告，将会加快推动财政公开进程。实际上上世纪90年代就提了编政府财务报告，20多年一直推动不力。”邓淑莲感慨。

记者采访的多位专家表示，为了达到财政公开的目标，无论是四本账之内，还是四本账范围之外，还需要将法律的天花板再抬高一些。新预算法已经公布，多位专家都寄望预算法实施条例加快出台，从而细化预算公开的具体要求。

作者：周哲 王延春