政府与民间资本合作

政府与民间资本合作（通用8篇）

政府与民间资本合作 篇1

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。①、PPP的狭义定义

可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。PPP的狭义定义更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。②、PPP的广义定义

是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。③、PPP通常模式

是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式的意义

提高了资源使用效能和建设、运营效率。加快转变政府职能，完善财政投入 及管理方式，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。

①、推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

②、推广运用PPP模式，是加快转变政府职能,规范政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，更好地实现政府职能转变。

③、推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

三、PPP模式的分类

PPP模式广义上可以分为外包、特许经营和私有化三大类。①、外包类

PPP项目由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。②、特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。根据项目的实际收益情况，通过建立有效的监管机制，协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。③、私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

四、PPP模式的优点

在公共服务领域推PPP模式，是激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，采用PPP模式，对统筹 做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

①、消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。

②、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

③、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。④、政府部门和民间部门可以取长补短。发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

⑤、有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

⑥、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

⑦、有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

五、PPP模式的必要条件

①、政府支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。②、政策保障.A、减少审批环节，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

B、多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。

C、完善财税支持政策。通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

D、做好金融服务。金融机构应符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。③、法律保证

政府与民间资本合作 篇2

关键词：PPP项目,社会资本,风险防范

一、引言

PPP模式的出现不是偶然事件,而是社会经济发展到一定阶段的产物,它是国家为实现进一步发展的重要举措,更是顺应了现阶段提出的供给侧改革的要求。一方面,它有利于转换政府的职能,有效减轻政府的财务负担。以往,国家公共基础设施都是政府投资建设,但是长期单一方式的发展已使政府“积劳成疾”,债务负担不断加重,PPP模式就是在这种背景下产生的。PPP模式可以说是一种新的融资方式,它可以使政府从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力。另一方面,还可以让更多的社会资本参与到社会主义经济发展的浪潮中来,促进投资主体的多元化。PPP项目的推广可以充分利用社会闲置资金,提高生产效率,传播最佳管理理念和经验。

PPP项目作为一种新生事物,在我国的发展还不成熟,失败的案例也时有发生,在其背后存在许多问题和风险。我们应该从中发现潜在的风险,并采取有效措施加以防范,我相信我国的PPP项目会有一片新天地。

二、PPP项目存在的风险

(一)融资风险

一般,PPP项目周期比较长,要持续二三十年甚至更长的时间,建设和运营资金十分巨大,加上我国融资结构不合理、金融市场不健全,资金筹措将是PPP项目发展的主要障碍。我国金融机构主要为国有企业提供资金需求,而对于私营企业的贷款门槛较高,加之项目周期较长,信用风险大,更成为金融机构为其放贷的一大顾虑。社会资本筹措不到所需资金,PPP项目就不能顺利落地实施,这也是许多PPP项目夭折的重要原因。

(二)法律政策变动风险

任何PPP项目的实施,都是以项目落地之时有效的法律政策为依据,而PPP项目周期较长,谁也不能保证法律政策不会变化。法律政策一旦变动,很可能偏离合同签订时各方的预期,对合同的某一方带来严重不利的后果,很可能造成项目成本增加、项目不可行,也有些是影响关联产业发展,进而间接造成项目收益下降的情况,使一个项目由盛转衰。这方面的风险,在高速公路行业,目前受影响比较大的有免征鲜活农产品的“绿色通道”政策、节假日免征小客车通行费政策,以及酝酿之中的降低通行费标准的政策,都将对项目的预期收益造成严重的影响。

(三)市场收益不足风险

PPP项目多为基础设施建设项目,设计高速公路、区域开发、环境治理等方面,盈利能力较弱,而盈利能力是社会资本最看中的地方,这又成为社会资本望而却步的壁垒。以前基础设施都是由政府投资建设,以提高人们的社会福利,收益甚微甚至无收益可言,以至于政府债务负担不断加重。而社会资本却以自己的利益最大化为原则来投资建设项目,PPP项目的微薄收入不能满足他们的需求。如果提高价格会引起人们的不满,使社会福利降低,社会资本不是慈善机构,他们不会“赔本赚吆喝”,所以,这一问题有待解决。

(四)市场需求变化风险

由于宏观经济、社会环境、人口变化等方面的原因是PPP项目的产出与人们的需求不匹配,使PPP项目提前进入衰退期。因为此项目周期较长,经济的发展又如此迅速,这一风险的发生也不容小觑。就拿我国老百姓常提的三大件来说,上世纪50~60年代,“三大件”是手表、自行车和缝纫机;80年代是电视机、冰箱和洗衣机;90年代是电话、电脑和空调。这些变化都与经济的发展密不可分,改革开放以来,我国的经济更是飞速发展,人们的生活水平普遍提高,消费需求自然会有所变化。

三、P P P项目的风险防范

PPP项目在我国的发展还不够成熟,虽然国家近年来积极推进PPP项目,但是由于存在以上风险和种种问题,使许多有利于经济发展的项目不能有效实施。PPP项目是国家现阶段经济发展的重要举措,与经济结构性调整和“大众创新、万众创业”的号召不谋而合。因此,国家和社会应该引起高度重视,采取有效的措施来规避PPP项目的潜在风险和各种问题,为PPP项目的成功实施保驾护航。

(一)建立合理的风险分配机制

风险分配的核心原则是有效分配,也就是将风险转移给最有能力承担的一方,使政府和社会资本各施其职,充分发挥自己的长处,提高整个项目的效率,最终实现互利共赢。为了达到这一目的,承担风险的一方必须对该风险具有一定的控制力,有将风险转移的渠道,对于该风险具有更大的控制力或经济动机,承担该风险更有效率;在风险发生时,不应将风险转移给合同的另一方。因此政府应对此进行周密的考虑,并设置清晰合理的风险分配框架。投资估算风险、建设风险、资金风险、市场风险、财务风险由项目公司承担;政策风险、政府采购风险由政府承担。之所以这样分配,其实就是让专业的人去做专业的事儿,让最有能力承担风险的合作者承担风险。并通过一些边界条件的设定,使得项目在建设运营过程中既做到成本最低,又做到收益最大。

(二)采取适当的利益补偿措施

企业的本质是获得利润,而PPP模式的盈利性却很差,这正是吸引不到民间资本的重要原因。为此,政府应该制定合理的利益补偿机制,从而让更多的社会资本为经济的发展注入新鲜血液。其一,通过政府购买服务的方式,增加项目的盈利性。政府可以租用其场地,开展各种活动,比如国家可以租用体育馆举行各种比赛等;其二,给予适当的资源补偿。在将此项目交由社会资本运营时,可以适当划拨一定的土地让其进行开发,以满足项目公司通过合理合法渠道获得预期收益。

(三)完善与之有关的法律和监管制度

我国是一个法治国家,无论做什么事情都要有法可依,PPP项目也不例外。PPP项目作为我国的新生事物,正在以自己独有的方式发展,国家和政府对于它的认识还不够深刻。因此,政府应该加强对PPP知识的学习,制定完善的法律和监管制度,为PPP项目的顺利进行创造良好的环境和政策支持,必要情况下可以开设PPP项目的咨询服务。

PPP项目在实施过程中会存在许多风险,本文通过对我国PPP项目进程中的主要风险进行分析,并提出了相关的措施,希望能对PPP项目在我国的发展有一定的借鉴意义。

参考文献

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[4]杨卫华,戴大双.BOT项目风险分担理论研究与进展评述[J].中国科技论文在线,在线发表论文,2006-10-29.

[5]Terry Lyons,Martin Skit more.Project risk management in the Queensland engineering construction industry.a survey.International Journal of Project Management.2010.

政府与民间资本合作 篇3

关键词： 英国ppp；公共服务；社会资本

一、政府和社会资本合作（ppp）涵义的界定

ppp模式，又被称之为公司合营模式，这种模式的发展来自于早期英国的“公共私营合作”的融资机制，是指国家政府和私人组织之间，为了更好的建设城市中的基础实施项目而进行合作，或者为了在短时间内能更高效率的提供某种公共物品和服务，这种关系的建立需要以特权协议为基础，ppp模式，又被称之为公司合营模式，这种模式的发展来自于早期英国的“公共私营合作”的融资机制，是指国家政府和私人组织之间，为了更好的建设城市中的基础实施项目而进行合作，或者为了在短时间内能更高效率的提供某种公共物品和服务，这种关系的建立需要以特权协议为基础，在双方的合作过程中通过合同来确定彼此的权利义务关系，为了避免在合同履行的过程中出现的纠纷，以及对于合同中出现的问题予以解决，最终能够高质量、高效率的完成合同。ppp模式的一个特点是将政府的部分责任转移到社会企业，政府与社会企业形成了一种“利益共同分享、责任共同承担、全程加强合作”这样的模式。这是ppp项目的广义的含义，有的国家对于ppp项目做了狭义的界定，狭义的ppp指的是在政府和私人资本的合作过程中强调出现的问题和遇到的风险双方共同承担的机制，这一模式主要遵循项目的衡工量值原则。

二、英国ppp制度的历史演变和现状

1.英国ppp制度的历史演变

现代ppp的发展起源于20世纪90年代的英国，并不是有的学者指出的ppp中有特许经营而认为是源于法国，这是一种共识，英国在1990年实施国有公用事业私有化的改革举措后，整个英国社会私人资本的发站内异常迅速，已经逐渐起到了缓解政府财政的压力、促进市场经济的发展，提高行业的效率的作用，但同时存在一些反对的声音。在上世纪九十年代之后，英国政府对于私人与政府合作参与公共服务建设的模式并不大感兴趣，虽然相关的法律已做了明文规定可以通过外包、公私合营和伙伴关系吸引民间资本参与公共基础设施建设。但同时又设置了相应的障碍，法律规定任何民间参与的公共建设项目的时候，必须首先做一个证明，目的在与证明民间资本与政府合作的模式下，所使用的成本和效益要优于传统政府的自己经营的模式，这就是让政府与民间合作而又做了适当限制。随后在1992年，欧盟各国签订了马斯特里赫特条约，英国参与这个条约并且承诺做出降低财政赤字以促进经济一体化。由此可见，在政府遭遇到财政支出受到控制，又需要改善基础设施的压力之下，英国政府出于解决自身困境，而思考如何将民间资本引入公共建设。然而多数的部门及民间投资者仍然对这一方案保持观望的态度。英国财政部后边由于经济压力的形式，于1993年成立了民间融资小组，1994年又宣布，所有资本性投资项目需要与民间融资进行可行性的测试。到这里的发展慢慢形成了PFI，从过去政府注重“公共设施建设”转变为更加强调“公共服务的提供”。在今天看来，这是基础设施投资领域理念的一次巨大的飞跃。但是，英国以PFI仍然处于尝试阶段，并未完全开展。

直到1997年，英国时执政政府，对政府与民间合作制度的法律规定做了一系列的修改，这样才使得PFI的模式真正的被广泛运用。英国的政府为了适应经济的发展，要求各部门按照提出PFI项目清单。在同年12月，英国《地方政府契约法案》公布实施，地方政府在这一法案中主要做出了授予民间私人资本具有签订PFI的法定资格。在不断的相关法律进一步完善的过程中，PFI模式得到迅速发展，英国逐渐建立了完整的法律监督机制，并且在不断的政府和民间资本合作过程中的纠纷处理以及法律运用，积累了相对丰富的实践经验，在以后的经济和社会发展过程中，英国政府又推出来PFI合同标准和“物超所值”的管理办法。在一系列的立法不断完善的过程，使得政府和民间资本的合作在法律上有了坚实的保障。这也就使得私人资本看到了完善的机制，对这一模式充满信心，极大的激发了民间资本与政府合作建设基础设施的热情。这样英国的ppp模式成为世界各国学习的先例。

2.英国ppp的应用现状

英国ppp模式的发展目前有几个显著的特点：一是英国ppp发展的逐渐呈现规模庞大的趋势。根据英国政府公布的相关数据可以得出，英国的ppp项目的发展规模和投入的资金数量占全球的2/3以上，并且多集中在一些基础交通设施的建设，还有教育设施的建设和医院基础设施的建设。二是，英国公共服务领域应用增加。以伦敦地铁为例，可以看到在1997年伦敦地铁的修建由于资金问题的阻碍，以至于工程不能有效的突进，最后政府经过多方面的综合考虑，决定以ppp模式的方式与私人资本合作修建伦敦地铁，这一模式的运用，使得这一工程在资金上的得到保障而最后完成对地铁系统的全面改造。最后，经过4年的讨论论证，伦敦地铁系统的运营和维护以特许经营的方式转给了3个基本运营公司，合同为期30年。英国的ppp模式应用非常广泛，在住房问题上也得以应用，由于英国的经济发达，市场经济体系相对比较完善，同时住房的制度体系也比较完善，所以运用ppp模式时机成熟，并且取得了很好的效果。

三、英国ppp制度的价值和经验

1.英国ppp制度的价值分析

学习和了解英国整个ppp的模式，可以看到英国ppp模式三个显著的特点是招商管理、风险管理和绩效管理。

（1）招商管理指的是在整个合作项目的进行过程中，从项目的设计到方案的拿出到最后的阶段确定，政府都要秉承“物超所值”的理念。这一理念的逻辑根源在于财政的支付应该受到严格的监督，因为财政的资金主要来源于赋税。招商阶段的“物超所值”要做到以下几个方面的工作：一是制定详细的目标，对于要采取的方法和达到预期的效果都做计划。二是采取合适的收购程序和设置良好的竞争机制，达到最佳化的“物超所值”的目的。三是选择最佳的竞标方案，在协商过程中，均应项目方案的质量。四是进行采购过程中的动态都适用于这个原则，对于原先设定的条件有不适宜的地方予以修正，达到最佳的采购目标、

（2）风险管理值得是在ppp的模式下，除了双方在合同中明确的风险承担和责任承担外，更为重要的是建立合同合作机制。在ppp模式下，出现各种风险也非常正常，由于基础设施的资金、技术和管理，企业自身具有专业能力化解风险，而政府显得就有些弱了，从英国ppp模式运行的经验可以看到，首先要对风险进行正确的认识和充分的估计，然后做好应对的准备。政府如果把所有的风险都转嫁给企业，让企业承担所有的风险，这就大大的增加了企业的成本，公司合营机制，是一种基于平等的交易和共同目标建立的合作机制。这样双方进入合作以后，遇到的问题都可以得到有效解决。

（3）绩效管理的主要内容包括监测机制和支付机制，体现了ppp在服务方面特别注重的一个理念，以及在合作过程中的全程监管原则。绩效监管是以产出标准为依据的，它指ppp在投资过程中，政府部门必须确定自己所参与项目于的质量，以及长期在提供服务的成本。并且对所做的工作予以绩效监测，即由政府部门对项目的实施进行监测，最后根据服务的发展情况进行支付。英国在PFI项目中，将绩效指标化为具体分值，称为绩效分值。分值的确定需要科学的分析和提供服务需要达标。这是ppp项目最鲜明的特征之一，也是ppp合同的重要组成部分。

四、英国ppp立法经验的借鉴和启发

1.英国ppp立法经验的借鉴

通过前文对英国ppp应用成功经验的总结，这对于ppp模式在中国未来的发展具有很大的借鉴作用和启发。中国政府可以在借鉴英国ppp立法模式的基础上，结合中国的实际发展和在目前ppp模式运用过程中遇到的问题，可以从以下几个方面借鉴和学习：

第一、建立专门的基础设施管理的部门或机构。在对于基础设施在投资运营的发展效率上，我国政府需要进一步提高城市基础设施的建设水平，主要是学习英国的发展模式，建立一个专门的基础设施管理机构。这一机构的建立以加强对于城市基础设施的建设过程中政府和私人资本的合作，根据不同的企业类型和基础设施项目的大小，政府可以采取不同的管理模式，以管理合同、租赁或者特许经营等模式通过引入民间资本参与城市基础实施建设，这样就可以通过竞争的形式提高城市公共设施建设的效率和质量。

第二，形成有效的管理体系。ppp模式的成功的关键在于政府的有效监管。ppp的发展模式是政府和民间合作的结果，因此在ppp的发展过程中，政府的监管具有重要作用，但是政府制定监管框架要充分与ppp项目的参与者进行协商，此外，从英国相关的法例可以看出所有的基础项目涉及的参与人员、地方团体和相关行业代表都是作为行业的当事人。英国着重强调的一点就是利益相关方一定要进去监管过程才可以形成监管模式。

第三，在城市建設过程中采取收费制度。在ppp项目中处理资金的模式，我国各级政府要增加各级资金的来源，除了税务和上级政府的特定拨款外，建立城市基础设施的收费制度是资金来源的重要方式之一。英国由于经济比较发达，长期的市场建设比较完善，所以政府的资金筹集主要通过发行政府债券。但是由于我国的资本市场还不完善，一般难以以发行市政债券作为筹集资金的方式，在资金稳定的情况下，最重要的是建立资金专项使用，从而保证资金的使用，将专项资金存在制定的账户，进行统一的安排的预算方式，专项资金的优点可以提供一个稳定的城市基础建设安全。

第四，确定合理的风险分担机制。ppp项目的成功的主要一个因素是项目风险的处理是否合理。通常根据各方的获利来确定风险的原则，使项目参加的部门和参与人都能接受的风险，英国ppp项目的风险控制模式是：一方处于有利位置的最有控制力，而这也使他减少风险发生时处理风险花费的成本是最少的，同时对于风险的控制在某一方面，也就有了为了管理风险所做的努力。

第五，应当适当放宽政府扶持的政策。政府应该制定关于ppp的模式使用的优惠的国家政策，因为在一些大型领域设施的建设领域应用ppp模式条件很困难，因此政府应该适当放宽这方面的投资政策，在保险基金、社会基金和住房基金等大型基础设施领域投资ppp项目，政府放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善改善在基础设施建设中资金不足的局面，而且还有利于缓解各种基金的压力。此外，从英国的ppp模式发展过程来看，ppp的应用领域呈现规律性的变化，最初的发展都集中在硬件经济基础设施的建设，如铁路、公路，随后发展到社会基础设施领域，像医院、学校、保障房等，英国ppp的发展路径对我国ppp的发展具有重要的借鉴作用。随着国内ppp项目的发展，通过公司合营的发展，不断的提升公共服务水平或者经验，并且需要进一步加强我国医疗领域ppp模式的运用。英国ppp模式成功推动了基础设施的建设，我国也应该学习这一推动方式。

2.英国ppp项目的发展对我国的启发

一个方面是，我国要加快完善ppp模式的相关立法制度，作为一种不断适用长期发展的过程，ppp要持续更好的发展需要完备的法律制度。目前，我国制定的适应ppp模式的相关法律法规还不够完善，在ppp模式实践运用中还存在很多的问题，我国需要学习英国的管理经验，进一步明确ppp模式的具体操作，包括市场准入制度、政府采购方式、预算管理机制、风险分担方式、争议解决方式等。地方财政的支持对于ppp模式的运用具有重要意义，我国应该建立关于ppp项目的评价和使用的相关规定和标准以及范围的使用，使得地方政府在ppp项目中有指导性的工具，更好的规范市场发展和降低投资风险。

另一个方面，基础领域的建设是我国运用ppp模式的重点。我国的基础设施建设是由政府财政支持建设的，经常会出现项目资金的短缺、建设效率低下，质量得不到保证。随着我国新型城镇化战略目标的不断发展，需要建设大量的基础设施，这就会导致地方财政的压力加大，这就需要学习英国在基础设施和公共服务项目的公私合营向市场方向的转变。

五、结语

近年，我国ppp项目建设被提上日程，随着一系列的顶层设计的不断发展，为了我国ppp模式更好的发展，在借鉴英国ppp制度典范的基础上，对完善我国相关法律法规的制定、管理机构的设置、标准化工具的操作和专业培训机构的建立都有重要意义。当前我国决策层大力推广ppp的应用与发展，并不单单是作为政府和民间资本合作的工具，而是在此基础上，推动一场公共基础服务的变革。因此，立足改革创新的行政理念，结合国外先进经验，走出一条具有中国特色，适合中国国情的ppp发展道路势在必行。

参考文献：

[1]王守清.欧亚基础设施建设公司合作（ppp）案例分析[M]，辽宁科学技术出版社，2010版.

[2]陈双，夏志坚.浅析ppp模式在中国的发展[J].经济论坛.2010（10）.

[3]孟春，高伟.ppp模式的国际经验与启示[N].中国经济时报.2014.

[4]王梅.市政工程公私合作项目（ppp）投融资决策研究[M]，经济科学出版社，2008年.

作者简介：

仇晓光，吉林财经大学法学院，副教授。周海宝，吉林财经大学2015级法律硕士。

政府与民间资本合作 篇4

时间：2015-09-18 10:11 来源：PPP知乎 作者：张华东

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政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，凡属事务性管理服务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的发展前景。国务院加强地方政府性债务管理，将地方政府存量债务纳入预算管理，将成为大规模推广PPP模式的基础。

PPP模式最早由英国政府于1992年提出，目前已在世界范围内得到了广泛的推广与运用。在中国，PPP项目的应用早在1995年就已经开始了，在二十多年来的PPP项目的实践与推广中积累了很多成功和经验和失败的教训。大量PPP项目在国内的应用，从理论层面和实践层面为我们提供了将PPP项目模式与我国国情相结合的现实素材，积淀了正反两方面的经验。

目前，从中央到地方的我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式仍然缺少统一认识，本章意在对PPP项目全生命周期视角下的一些重要PPP投融资模式类型的分析，对社会金融资本方介入PPP交易架构提出建议，以期对社会各界理解和适用PPP模式给予实操方法上的启发，基于PPP合同管理，更好地促进政府和社会资本的广泛和深度合作。

从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。在我国，关于PPP模式的法规与政策分类，重要的文件规定有：

(一)《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发【2015】42号，2015年5月19日)

“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。”

具体PPP投融资类型包括：

1、特许经营;

2、转让—运营—移交(TOT);

3、改建—运营—移交(ROT);

4、建设—运营—移交(BOT);

5、建设—拥有—运营(BOO);

6、其他PPP投融资类型。

(二)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委第25号令，2015年4月25日)

基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;(即BOT、ROT)。

2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府;(即BOO、ROO)。

3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营;(即BTO)。

4、国家规定的其他方式。

(三)国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号，2014年12月2日)(附：政府和社会资本合作项目通用合同指南)

项目适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

操作模式选择：

1、经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(B00T)等模式推进。、准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。

3、非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

4、积极开展创新，灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。(四)财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号，2014年11月29日)(附：政府和社会资本合作项目操作流程图)

适用范围：本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。本指南有效期3年。

PPP项目运作方式主要包括：

1、委托运营(O & M)，指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。

2、管理合同(MC)，指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，通常作为转让-运营-移交的过渡方式。

3、建设-运营-移交(BOT)

4、建设-拥有-运营(BOO)

5、转让-运营-移交(TOT)

6、改建-运营-移交(ROT)

7、其他PPP投融资类型。

综上可知，我国PPP新政文件中对PPP投融资模式的一些类型做出了列举，同时国家鼓励社会各界创新，结合项目实际，灵活创设具体的PPP项目投融资模式。2015年4月21日，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，决定用制度创新激发民间投资活力，该法规被认为是PPP推进的基本法。国办发[2015]42号文中给出了PPP最新定义：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”

在新的时代背景下，PPP模式在我国的发展将是大势所趋，是我国解决地方政府性债务、吸纳民间资本、推进体制改革的重要举措，从中央到地方都在积极颁布和推行与PPP相关之法规和政策。PPP模式的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中，引进资源、改善服务和创新经济模型，发挥资源和资金的最大价值，提供完善的服务设施和创造优良的社会效益。PPP模式，不仅仅是一种项目融资方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相对完备的PPP合同上的社会契约精神，要求政府于企业作为平等的合同双方，分配风险、分担责任和分享利益。

PPP模式合作的程序是资源控制权的转移，社会资本建设项目，政府定义项目运营特征，社会资本在一定期限内提供公共服务，项目所有权最终归于政府。根据财政部2014年11月29日《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财经【2014】113号)，政府和社会资本合作项目(PPP)合作模式操作流程，分为项目识别(项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证)，项目准备(管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核)，项目采购(资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署)，项目执行(项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估)，项目移交(移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价)等多个环节。PPP模式的结构形式非常灵活广泛，几乎包含了介于完全由政府直接供给与完全由社会资本提供公共产品之间的所有公共服务供给模式。总体而言，PPP合同可以分为：服务合同，管理合同，委托经营合同或租赁合同，建设-运营-移交(BOT)及类似安排，特许经营权，合资企业等基本类型。

PPP并不是一个具体、确定的投融资模式。当听到一个项目采用PPP模式时，没人明了该项目的具体架构安排。只有明示该PPP项目的实质内容，如为BOT、BT、TOT等，我们才能知道该项目的准确内核。此外，BOT等会有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各种变化和变种。结合我国国情与法规政策，可将PPP模式分为合同承包、特许经营和私有化三大类。

结构的每个选项都有不同特点，本章针对共性问题，分析PPP合同核心条款设计。

(一)背景条款

具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。这是对PPP结构选择与特点以及项目目的的核心陈述，决定了项目的后续全过程设计和处理，具有重要意义，为项目合同的必备篇章。

(二)原则条款

在所选在PPP结构下，项目合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违反声明和保证应承担相应责任;明确关于合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等效力优先次序，以及履约原则和违约处理原则。

(三)主体条款

1、包括政府主体、社会资本主体，重点明确项目合同各主体资格(如签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构;签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。)并概括性地约定各主体的主要权利和义务(如政府方依法监管权力和行使项目合同约定的权利，遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等义务;社会资本主体按约定获得政府支持的权利和按约定实施项目、获得相应回报的权利等，按约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等。)

2、主体条款部分还应当明确项目公司的设立及其存续期间的法人治理结构及经营管理机制等事项，如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等;政府股份享有的分配权益;政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排等。

(四)标的条款

1、在PPP 合同的这个部分，应主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等，为项目合同的必备篇章。、在合作内容方面，着重明确合作项目的边界范围。如涉及投资的，应明确投资标的物的范围;涉及工程建设的，应明确项目建设内容;涉及提供服务的，应明确服务对象及内容等，以及政府为合作项目提供的主要条件或支持措施。

3、明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径以及合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。

4、如有必要，可做出合作期间内的排他性约定以及项目合同各方的履约担保事项。

(五)执行条款

该部分内容是有效履行PPP项目合同的核心，应当详尽约定执行规划、方案以及流程。

1、项目前期工作。

(1)重点约定项目公司设立、管理架构组建，技术、商业、财务和经济等方面的各项准备，实施方案编制和审核以及合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。

(2)对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体承担的，应明确费用范围、确认和支付方式，以及前期工作成果和知识产权归属。

(3)项目合同应明确各方在前期工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

2、工程建设。

(1)重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。

(2)如涉及土地整理事项，项目合同应约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主体及费用负担，并对维护社会稳定、妥善处理后续遗留问题提出明确要求。

(3)在该部分，项目合同还应约定工程完工之后的保修安排和质保金、保修期保函的设置和使用。

(4)若需要，可对项目建设招标采购、工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。

项目合同应明确各方在工程建设工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

3、绩效检测与支付

项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全称监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性，鼓励推进第三方评估，评价结果向社会公示，作为合同调整的重要参考依据，并据此作为价费标准、财政补贴等的支付依据。

(六)资金条款

1、根据投资概算等约定项目投资规模、投资计划(分)、投资控制与超支责任、融资方案和资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。

2、如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件以及设定对投融资的特别监管措施，各方投融资违约行为的认定和违约责任。

(七)验收条款

项目验收应遵照国家及地方主管部门关于基本建设项目验收管理的规定执行，通常包括专项验收和竣工验收。项目合同应约定项目验收的计划、标准、费用和工作机制等要求。如有必要，应针对特定环节做出专项安排。

(八)运营条款：

1、运营包括试运营和正式运营，重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项，适用于包含项目运营环节的合作项目。

2、项目合同应约定项目运营维护与设施修理事项，详细内容可在合同附件中描述。

3、项目合同应约定在运营过程中产生的主副产品的权属和处置权限，以及运营期间由于政府特殊要求造成社会资本主体支出增加、收入减少的补偿方式、补偿金额、支付程序及协商机制。

(九)核算条款

在PPP合同中，应对项目的投资规模、投资计划与资金到位方案等进行系统、科学的核算和评估，约定合作项目收入、回报模式，价格确定和调整方式，财务监管及违约责任等事项。

十)移交条款

1、政府移交资产：重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围、履约标准、移交程序及违约责任等。

2、社会资本方移交项目：重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。

3、项目合同应明确各方在移交工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

(十一)担保条款

1、如有必要，可以约定项目合同各方的履约担保事项，明确履约担保的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条件和退还等。

2、对于合作周期较长的项目，可分阶段安排履约担保。(十二)保险条款

1、项目合同应约定工程建设期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。

2、项目合同应约定运营期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。

(十三)信息披露与保密条款

1、为维护公共利益、促进依法行政、提高项目透明度，合同各方有义务按照法律法规和项目合同约定，向对方或社会披露相关信息。详细披露事项可在合同附件中明确。

2、项目合同应约定保密信息范围、保密措施、保密责任。保密信息通常包括项目涉及国家安全、商业秘密或合同各方约定的其他信息。

(十四)廉政与反贿赂条款

1、项目合同应约定各方恪守廉洁从政、廉洁从业和防范腐败的责任。

2、项目合同应约定反不正当竞争和商业贿赂条款，保证项目过程的法治与公平。

(十五)合同的变更、修订与转让条款

1、项目合同应对合同内容变更或修订的触发条件、变更程序、处理方法等进行约定。、项目合同应约定合同权利义务是否允许转让;如允许转让，应约定需满足的条件和程序。

(十六)特许经营权条款

1、从本质上讲，特许经营模式是将政府的角色从服务提供者变成服务价格和质量的规范者。

2、特许经营权是政府允许社会资本运营商在指定区域内负责全面提供公共服务，同时负责所有资本投资，但在项目合同中必须强化监管措施，防止垄断利益损害。

(十七)不可抗力和法律变更

1、项目合同应约定不可抗力事件的类型和范围，根据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，分别约定不可抗力事件的处理。

2、项目合同应约定如在项目合同生效后发布新的法律、法规或对法律、法规进行修订，影响项目运行或各方项目收益时，变更项目合同或解除项目合同的触发条件、影响评估、处理程序等原则和事项。

(十八)解约条款

1、按照公平合理的原则，重点约定合同的退出机制，即明确合同解除事由、解除程序以及合同解除后的结算、项目移交等事项。

2、结合项目特点和合同解除事由，可分别约定在合同解除时项目接管、项目持续运行、公共利益保护以及其他处置措施等。

(十九)违约条款

1、其他章节关于违约的未约定事项，在本章中予以约定;或者对于合同中涉及违约的各种情形在合同中予以集中约定，并对相应的违约责任进行明确细化。

2、项目合同应明确各方在各个环节中违约行为的认定和违约责任，可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。

(二十)纠纷解决条款

1、重点约定争议解决方式，如协商、调解、仲裁或诉讼。

2、项目合同应当约定争议期间的合同履行，除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施。

二十一)兜底条款

约定项目合同的其他未尽事项，包括合同适用的法律、语言、货币等事项。上述是对PPP合同核心条款设计的二十一项重点提示。在此，提醒读者注意，除PPP交易架构中最核心的政府与社会资本合作合同(《PPP主合同》)外，PPP交易架构与关联的其他各种各样的交易安排，也应属于广义PPP投融资体系的内容，这些内容须遵守和围绕《PPP主合同》发挥其作用。

PPP模式的合作，是政府于社会资本之间的一种长期合约关系，政府于社会资本通过合同结成稳定的契约关系。运用PPP模式需遵循一下主要原则：

1、风险最优分配原则。PPP模式致力于在政府和社会资本之间实现最优的风险分配，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，将风险分配给对政府而言能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。

2、项目产出导向原则。PPP项目的目的是实现在项目建设完成后，项目资产需要达到一定标准或要求的各项物理、技术、经济指标和各项服务的交付范围、绩效水平。

3、合同主体的地位平等原则。在PPP项目下，合同各方应是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障各方的权利义务。

4、切实履约原则。PPP模式的项目目标的实现，建立在各利益相关方对PPP相关协议的切实履行的基础上，包括实际履行、全面履行和善意履行。

5、公开透明原则。针对项目采购、建设和运营的关键环节，明确政府的监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目的阳光运行。

6、合理回报原则。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运营成本，提高资源配置效率，获取合理的投资回报。

7、强调质量和效率原则。政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域和公共服务领域的有效供给和服务质量，提高公共资源的配置和运行效率。

8、合法合规合约原则。PPP项目合同及项目经营等文件和程序，要与相关的法律法规和政策、技术规范和标准相匹配，确保合规合法、内容全面、结构合理和具有可操作性。、强调国际经验与国内实践相结合原则。在PPP项目中，要广泛借鉴国外先进经验，及时总结国内各类实践，促进各类项目的健康、有效发展，促进社会公共服务。

10、鼓励创新原则。PPP并不是一个具体、确定的投融资模式，要把握PPP项目的实质内容，积极探索、务实创新，适应当前深化投融资体制改革的现实需要。

我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式缺少统一认识。PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号，2014年9月23日)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号，2014年12月2日)，财政部和国家发改委均对PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交提出了细化要求。在PPP方案设计和招投标阶段，项目公司设立，建设、融资和运营等环节均有原则性规定。但在PPP新政下须考虑绩效考核、中期评估、项目透明化等新规定的影响。

国家发展改革委在2014年12月2日发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)之附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，2014年12月30日财政部根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)，为科学规范推广运用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, 以下简称PPP)模式，现就规范PPP合同管理工作，发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)之附件《PPP项目合同指南(试行)》

根据前述PPP模式的主要原则和国家法律法规之规定，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，以实现社会治理和经济发展的目的。

下文扼要分析一下PPP项目的主要风险以及PPP合同面临的主要问题：

一)政治风险

基于政治、政府和官员的风险，足以导致项目失败、合同的变更或失效，主要有以下几点：

1、审批延误风险

审批延误风险只要是指由于项目的审批程序过于复杂，导致立项周期过长和项目成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目的正常运作带来威胁，比如某些行业里一直存在的成本价格倒挂现象。

2、政治决策失误风险

政治决策失误是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误的风险。

3、政治反对风险

政治反对风险是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起指正甚至公众反对项目建设所造成的风险。

4、政府信用风险

政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险，以及项目相关的基础设备、配套设备不到位引发的风险。

5、政府官员腐败风险

政府官员腐败风险是指政府或官员或其代表利用其权力影响力要求或索取不合法的财物，直接增加项目公司在关系维持方面的成本，并加大了政府在将来的违约风险。

(二)法律风险

基于法律体系不完善或法律法规变更所带来的风险，主要包括：

1、法律及监管体系不完善

PPP项目涉及的法律法规比较多，我国PPP项目还在起步阶段，现有的PPP立法，层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差、部门利益之争等原因造成的风险。

2、法律变更风险

求、收费、合同的有效性等变化，从而危害到项目的正常建设和运行，甚至导致项目终止或失败。

3、民事、行政、刑事责任风险

在项目中的一些不法行为所导致的法律风险，比如环境污染、滥用职权、安全事故等。

(三)市场风险

在市场层面，由于项目的周期性，也会存在一定的风险，导致合同相应问题，主要是：

1、项目唯一性风险

指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险，从而引发市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一些列后续风险。

2、融资风险

指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是融资困难，如逾期未能完成融资，可能导致中标资格被取消等后果。

3、市场收益不足风险

指项目运营后的收益不能收回投资或不能达到预定水平的风险。

4、市场需求变化风险

指由于经济环境、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素使市场需求发生变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

5、收费变更风险

指由于PPP产品或服务的收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

(四)不可抗力风险

指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等

(五)税收、利率、外汇、通货膨胀、环保等社会管理风险

市场利率变动的不确定性、外汇汇率变化和兑换风险、物价上升或货币购买力下降、政府或社会团体对项目的环保要求提高等导致的风险。

上述是对PPP项目的主要风险的简要列举，这些类型的风险足以带来一系列的PPP合同问题，且一个PPP项目不止于一份PPP合同，一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果。从微观分析，PPP项目的风险，贯穿于PPP项目的从设计、融资、建造、运营、维护至移交的全生命周期，广泛存在于项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交的完整周期和过程之中。基于前述PPP项目之风险分析，PPP合同管理对于运用PPP模式需要特别注意的问题包括以下六大方面：

一、主体稳定性问题

PPP项目的合作主体是政府与社会资本，由于项目周期与监管问题、市场风险与不可抗力因素等可能导致履约主体的能力变更或者主体退出，势必影响PPP合同的稳定性和执行力，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对此已有规定：“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”

在PPP合同内容与合同管理方面，必须对主体稳定性及相关问题作出明确约定。

二、政府债务问题

PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，尽管政府财政预算机制与政府资产负债管控措施日渐建立并开展，但并未有效建立，且存在政治风险无法避免的情况，PPP项目仍然可能突破财政承受能力而导致政府债务风险。在PPP合同中应当对实际履约能力作出明确的可执行的操作模式。

三、项目选择问题

PPP项目通常由政府发起，其对于PPP融资功能的依赖容易导致对项目前景过于乐观的估测，在风险分担的项目中社会资本页无足够动力对项目进行严谨的分析，从而导致项目选择的错误。此外，PPP项目的规划和筛选有可能受到腐败或政治利益考虑的影响。

公共资产和公共服务的提供通常具有排他性，在一些行业或领域存在垄断属性，导致PPP项目的竞争压力通常来自于社会资本准入阶段，但由于PPP类项目的多样性、复杂性和长期性特点，不同社会资本提供的价值、承担的风险和要求的回报难以在选择阶段进行有效的直接比较，政府无法通过现有的政府采购程序有效甄选出最具竞争力的社会资本方。

五、履约管理问题

当签署PPP项目协议后，政府和社会资本即进入项目履约阶段。一方面，由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管;另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。

六、定纷止争机制问题

PPP模式不仅是一种项目融资方式，更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式，具有投资额巨大、投资周期长、价格受监管、投资回报期长等特点，其合同内容的可执行性、项目实施的可控性、财物核算与纠纷解决机制非常重要，决定了项目运作的价值和成败。

PPP模式是基于完备合同下的契约精神，要求政府和社会资本应作为平等的合作双方，共同分配风险、分担责任和分享利益。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键，PPP项目的核心是合同管理。

成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。PPP项目提供法律服务，主要集中在两个阶段，其一，为PPP项目前期筹备阶段。其二，为PPP项目建设阶段、运营阶段、移交阶段，需要着重解决一下主要方面：

首先，制定法律、法规，保障社会资本的利益。

公共产品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，社会资本在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障社会资本方的利益，PPP模式就难以有效推广。通过立法等形式，对社会资本的利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入，符合现在国家允

PPP项目公司通过基金、私募等方式筹集资本金，并允许项目公司发行公司债、企业债、各种非金融性融资产品等原则。

其次，完善风险分担机制。

政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和社会资本之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。

最后，协调好参与方利益。

在PPP项目中，政府主要任务是授权和监管，对社会资本的经营和利润进行调节，代表公众利益的同时保证社会资本方能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果社会资本从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若社会资本从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。

未来，国家政策层面应细化、完善现有“中期评估、项目变更、项目退出、监督审计、公众利益保护”等机制，为地方政府和社会各界设计、创新PPP投融资模式提供政策依据并规范行为边界。PPP模式项目，必须执行公正、公平、公开的合作原则。国际组织和各国政府在PPP模式合作中的共同经验表明，成功PPP模式合作的先决条件是：(1)坚实的法律框架;(2)明确的政府职能;(3)能干的执行团队;(4)透明的规定程序;(5)科学的操作方法。随着政府层面和社会资本层面对PPP的法律健全和认识加深，中国必将迎来PPP项目发展繁荣的推进政治和经济体制改革的新时代。

PPP项目之参考合同范本

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方(社会资本或项目公司)依法就PPP项目合作所订立的合同。在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《招标投标法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等，并涉及部分《公务员法》、《刑法》、《刑事诉讼法》之规定。

根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45 号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60 号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金[2014]113 号)、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)有关要求，参考国家发展改革委在2014年12月2日发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》和财政部2014年12月30日发布之《PPP项目合同指南(试行)》，结合国内外各方PPP项目 实践，编制本PPP项目合同参考范本，以帮助PPP 项目各参与方全面系统地认识PPP 项目合同，指导合同的订立和履行。

本章作者在PPP项目合同参考范本的编制过程中坚持了几点编制原则：

1、合同各方主体地位平等原则

PPP项目合同的各方当事人均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利、义务。

2、合法、合规原则

PPP框架下，项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性，并能够有效促进PPP项目合同的各环节的执行。

3、提高公共服务质量和效率原则

政府基于PPP架构，通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品和公共服务的有效供给，提高公共资源配置效率和社会价值。

4、公开透明原则

在PPP模式下，基于法律法规和政策规定，针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目在阳光下运行。

5、社会资本获得合理回报原则

充分利用社会资本在国家建设和公共服务中的积极价值，鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。

6、风险最优分配原则

PPP模式致力于在政府和社会资本之间实现最优的风险分配，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，根据公平公正原则，将风险分配给对政府而言能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。

7、国际经验与国内实践相结合原则

在PPP项目中，要广泛借鉴国外先进经验，及时总结国内各类实践，促进各类项目的健康、有效发展，促进社会公共服务。

8、鼓励创新原则

PPP并不是一个具体、确定的投融资模式，要把握PPP项目的实质内容，以PPP项目合同体系的视野，积极探索、务实创新、灵活约定，推进深化投融资体制改革的现实需要。

本章作者对PPP项目合同参考范本的设计内容简介如下：

PPP项目合同参考范本，由合同正文和合同附件组成，对PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置21个模块、115项条款，说明各主要参与方在PPP 项

目中的角色及订立相关合同的目的，阐述PPP 项目合同的主要内容和核心条款，分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段，具有较强的通用性，并不能适用所有PPP 项目的特点和个性需求。

原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。同时本参考范本还从付费机制和行业领域两个方面，剖析不同类型PPP 项目合同中的核心要素和特定条款。

政府与民间资本合作 篇5

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。

项目建议书大纲

一、市政道路及农村公路项目概况

（一）、市政道路及农村公路项目名称

（二）、市政道路及农村公路项目规模

二、市政道路及农村公路项目必要性

（一）、市政道路及农村公路项目现状及预测

（二）、市政道路及农村公路项目必要性

三、市政道路及农村公路项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、市政道路及农村公路项目进度安排

四、市政道路及农村公路项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、市政道路及农村公路项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

政府与民间资本合作 篇6

合治理项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。

项目建议书大纲

一、水环境综合治理项目概况

（一）、水环境综合治理项目名称

（二）、水环境综合治理项目规模

二、水环境综合治理项目必要性

（一）、水环境综合治理项目现状及预测

（二）、水环境综合治理项目必要性

三、水环境综合治理项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、水环境综合治理项目进度安排

四、水环境综合治理项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、水环境综合治理项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

政府与民间资本合作 篇7

一、教育发展现状和教育投入分析

在经济发展新常态的大背景下,南京市坚持实施“打造世界教育名城、建设学习型城市、促进人的现代化”战略,目前,已基本建立起较为完善的现代教育体系,形成基础教育、职业教育、高等教育和继续教育高度融合、协调发展的新格局,努力实现教育发展从全面普及、全面合格走向更加优质,更好满足,从相对单一的教育供给,到为学生提供丰富多彩的教育服务,全市教育事业取得了令人瞩目的成就。

教育是南京经济社会发展的基础,教育正成为城市的软实力和竞争力,成为“强富美高”幸福南京的有力支撑,同时教育的可持续发展离不开学校的努力和政策的扶持,但更需要教育投入的持续增长,随着南京经济总量的稳步提升,教育领域特别是年度教育投资逐年增长,从2010年30.27亿元已经增长至2014年60.74亿元,5年时间教育投入翻了一番,高于南京全社会固定资产投资增速(表1,图1、图2)。

2015年南京市教育投入继续保持增长态势,上半年南京市教育投资完成52亿元,较去年同期又大幅增加21.9亿元,增长率达到72.7%,增速居服务业14个行业门类之首。市教育部门围绕中长期教育规划纲要目标任务,深化教育改革,创新体制机制,扩大教育开放,提升教育品质,全面推进更高水平教育现代化建设,在2015年的工作目标上,全力推进全市重大教育项目,不仅在资金安排上给予重点支持,同时在扶持政策和协调机制上建立有效机制,将在建教育项目纳入市政府重大项目的挂图作战,高位协调、全力推进解决建设中的难点问题。

教育建设的快速发展,离不开财政性资金的有力保障,但问题是现阶段市级财政预算中教育支出的增长仍满足不了新常态下教育领域建设项目的资金需求,需要项目建设单位自筹配置的自有资金比例也在逐步提高。根据多渠道了解,2014年度教育自筹资金已经占到年度教育完成投资的88.78%,财政资金投入比例已不足两成,政府资金的捉襟见肘事实上在倒逼学校通过贷款负债来筹措资金,这既与公益性的义务教育属性矛盾,也挤占了学校正常教学开支,在一定程度上制约了学校的发展。

如果在项目启动之初就统筹研究落实资金来源和深化引入社会资本的方案,则可以打造一个教育功能完备、设施配套齐全和体现现代化办学理念的高等职业院校的样板工程。

二、PPP在国外教育领域的实践模式

从全球来看,2014年欧洲PPP模式共82宗,共计金额近200亿欧元,其中教育领域占14宗,占比17%(图3)。经过多年的尝试与探索,世界各国根据自己的国情摸索出适合本国教育发展的教育PPP模式,具体表现形式有以下几种:

1.学校基础设施项目PPP模式

PPP是目前大型基础设施建设广泛采用的方式,具体操作形式多样,常见的模式有BOT、EPC等形式。政府允许私营机构对公共设施进行集资、建造并在规定的时间内由私营部门经营和管理,在此期间,政府部门租借这些设施使私营部门获得资金收益回报,待合同期满后所建设施交还给政府。目前世界上采用基础设施PPP模式的国家有英国(私人融资计划,PFI)、澳大利亚、埃及等。以英国为例,英国儿童学校家庭部(DCSF)2007年已签署了115项PFI合约,设计总价值约48亿英镑。苏格兰和威尔士政府也签署了20项教育PFI合约。

2.公校私营模式PPP模式

公校私营是指政府与私营部门就公立学校的管理或学校某些方面的管理签订合约,学校仍是公有性质受政府拨款,但学校或学校某些方面的经营管理由私人部门负责。私营部门可与教育主管部门就学校的经营目标、结果评估、经费、课程、教育时间、学生评价等方面达成协议,根据合约经营学校以获得报酬。公校私营是基础教育领域常见的PPP形式,发达国家和发展中国家都有这样的举措,如美国、英国、卡塔尔、哥伦比亚等。美国自1991年明尼苏达州建立第一所PPP学校以来,至2008年,全美已有40多个州通过了特许学校法,特许学校总数已超过4100所,在校生120多万。

3.教育服务采购PPP模式

政府与私人教育部门订立合约,向其购买教育服务或与教育紧密相关的服务。譬如政府在无法提供或者为了更好地提供某项教育服务的情况下,与非公立学校订立供给合同;或是政府在公立教育服务缺乏或不足的地方与私立学校订立合约,补助学生就读私立学校,利用非公立学校满足公众的教育服务需求。目前世界上采用教育服务采购PPP模式的有新西兰、菲律宾、乌干达等国家。

4.教育凭证制度PPP模式

教育凭证或教育券是政府支付给父母用于子女教育的津贴凭证。通过教育券家长可以在规定的范围内为子女选择学校并用教育券支付学费。将私立学校纳入教育凭证制度范围,与公立学校一起参与基础教育服务的供给,这是公私合作的创举,引入了竞争机制,有利于促进教育质量的提升,为学生和家长提供了更广阔的选择空间。目前世界采用教育凭证PPP模式的有美国密尔沃基市家长选择计划和菲律宾特定个体津贴等。

5.学校领养计划PPP模式

学校领养计划是指政府通过税收减免等政策优惠动员私有部门、社区等辅助公立学校,提供家长和社区的参与,把公立学校交由个体、公司或组织领养。其目的在于动员私人部门改善学校的师资培训、基础设施等方面建设,促进公立学校在教学质量、入学机会和基础设施等方面的改善。参与领养计划的私人部门或组织再通过相应的“领养“评估后可获得政府在税收减免等政策上的优惠。目前世界采用学校领养计划PPP模式的有菲律宾学校领养计划、巴基斯坦信得教育基地。

三、引入社会资本,参与艺术学校项目剧场PPP建设的可行性分析

南京某艺术学校是南京的城市名片,该校创办于1957年,是全国首创集文化教育、艺术教育与舞台表演于一体的一所少儿艺术学校。由于学校场地局促且没有运动锻炼设施、艺术配套设施严重缺乏,客观上制约了艺术学校的发展,导致招生受到严重影响,学校的创作力及品牌效应明显削弱,不符合南京市全力打造文化名城、教育名城的总体要求。市政府经研究决定迁建该校,并配建800人剧场。

1.对南京市文化艺术建设单位的专题调研

对南京市各类剧团所属剧场的规划建设、演出使用和经营情况进行摸底调查。通过调查,一是了解全市群众艺术类演出的基本情况;二是学习南京市剧场剧院的经营运作的一般做法;三是收集有关的设备配置标准和投资指标。通过调研,市艺术剧团诸如市歌舞剧院、京剧团、杂技团、越剧团等均未配建超过千人规模的中型演艺剧场,完成节目编排公演时,大都采用租赁社会剧场。同时,在实际曲目公演及场地安排上,承接重要表演任务的剧场座位数只有在1000座以上才能保障演出剧团的基本需求,同时表演团队对舞台、灯光、音响均有较高要求,一些知名剧团或优秀剧目演出基本是自带音响器材来保证演出效果。

从日常运营成本控制考虑,千人左右的剧场再配置宣传策划、票务销售、安全保卫、运行维护等工作人员,仅靠组织小型汇报演出获得的场地租用收入,在没有其他专项经费进行补贴的前提下,简单估算若财政性资金不提供一半的年度经费,根本无法保障正常演出需求。

按照《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,中心结合项目的阶段性评审工作,在深化研究既能减轻我市财政负担,又能建设出高质量的艺术学校,参考其他城市的调研案例,认为剧场建设PPP形式是比较容易实现和社会资本合作的形式。初步的想法是剧场建设可以通过公开招投标方式,与国内大型剧场或院线签署协议,采用建设、运营、移交BOT等模式,将剧场闲置时间的经营权转让给社会资本,剧场或院线通过自身的营销团队运作管理,打造最为合适自身的文化产品,丰富该区域内的文化市场。

2.调研结论分析

文化创投及PPP资深领域内的专家学者讨教,如果剧场采取PPP形式建设运营会有诸多弊端:

一是投资回收预期较差。剧场一般按照座位数确定节目形式。艺术学校剧场只有800座,不能用做大型节目演出,只能作为小型舞台剧剧场,表演话剧类节目。节目形式较为单一,市场盈利前景并不乐观,收回建设成本周期会很长,投资公司对该项目建设运营的意愿不足。

二是剧场利用时间有限。艺术学校周一至周五需要用剧场作为教学及彩排场所,不能全天候对外承接演出,所以剧场的使用效率大大降低,对社会资本的吸引力进一步降低。

三是在校生的安全隐患。小学为保证学生安全需实行全封闭管理,但剧场作为学校的一部分需要对外开放,运营剧场人员混杂、进出车辆较多,会给学生安全带来隐患,对于学校的管理也是较大的挑战。

四是市政配套设施建设需要更大的财力投入。如果完全社会开放式经营,对停车位、公共设施都有较高要求,需要在财力上有更充分的保障。市政配套设施建设会进一步压缩学生的学习、娱乐空间,对学校的发展也会带来影响。

鉴于上述问题,剧场建设运营的PPP运作模式并不适合艺术学校项目,“硬件”上的合作已不能成功实现引入社会资本,要在学校的其他领域寻找与社会资本合作的路径。

四、机制创新,实现与民间资本的“软合作”

在艺术学校的建设规模论证上,经过国内外知名专家和教育权威论证,明确艺术学校配建剧场座位数为800个,同时配建300座的音乐厅。在剧场建设、运营和后期使用上引入社会资本,在剧目创作这个主线上结合学校特色,从艺术学校丰富创作作品,编排有鲜明南京特色的演艺领域,来创新研究与艺术学校社会资本创新软合作的方式。

一是承接好全市文化宣传,成为青少年曲目的原创阵地。完成市委、市政府每年各类公益性宣传、群众性演出任务是艺术学校责无旁贷的义务,由市宣传部门和文化部门“定题、定调、定场次”,艺术学校通过全新教学排练条件,依托硬件优势,提升曲目创作的软件水平,通过招募高水平的专业艺术师资力量,携手全市艺术家给予指导和把关,用优秀的曲目来展现学校教学和艺术创作的风采。

二是政府搭台、企业用台、学校出台,打造我市对外文化传播窗口。市政府全力推进学校新校区建设,财政资金保障剧场建设投入。社会资本结合自身宣传定位,在艺术学校创作、曲目编排上给予专项资金支持,扩大品牌的社会影响。学校要充分依托高标准的舞美排练条件,用出彩的曲目把自己打造成南京的精品文化名片,使新的艺术学校成为南京市儿童艺术领域的神殿,集舞蹈、声乐和器乐等艺术编排创作艺术节目的发源地和展演平台。

三是充分发挥名人效应,挖掘学校厚实的艺术积淀。学校办学50余年来,培养了大批人才,被誉为“艺术家的摇篮”。著名音乐人卞留念、二胡演奏家朱昌耀、打击乐大师李飚、扬琴演奏家雷达、古筝演奏家任洁等著名艺术家都是学校培养出的杰出校友。广泛征集知名校友成立专门工作室和表演队,将艺术学校作为艺术资源平台,配合其艺术创作思路,在艺术学校内聚集一批出色的艺术家,既提升我市艺术创作影响力,又为学生提供参与高水准表演的机会。

民间资本与农合机构有效融合探析 篇8

民间资本参与的意义

——有利于解决农合机构资本金不足，提升市场竞争能力。农合机构是服务“三农”、小微企业的主力军，是涉农信贷与小微企业信贷投放的主要机构，信贷业务是农合机构主要的收入来源，收入结构较为单一。然而，近年来信贷规模的不断扩张，对资本金的消耗迅速增加，加之农合机构产权改革起步较晚，由于受传统管理理念影响，对资本金的重视程度不够，普遍存在资本金不足的问题，发展规模受到极大限制。从监管层面来看，《商业银行资本管理办法》对农合机构资本充足率监管要求为10.5%，然而信贷业务的规模扩张导致贷款损失准备增加，加权风险资产增加，直接影响到资本充足率监管达标。从业务发展角度来说，农合机构的资本金是否充足，直接影响其规模扩张、市场竞争和风险防控能力。以XX联社为例，自2013年来该联社通过增资扩股和利润转增股本补充资本金，资本金得到持续补充，资本充足率逐年上升，为信贷业务的规模扩张提供了有力支持，信贷业务的规模不断做强做大。同时，通过采取股金溢价部分购买不良资产的措施，该联社信贷质量也得到了优化提升。

所以民间资本有序注资农合机构，并与农合机构建立资本的持续补充机制，不但可以优化农合机构的资本结构，确保资本得到不断充实，而且可以根本上解决资本金不足、降低经营风险，促进业务的稳健发展。

——有利于调节社会资源分配，保障资本获得稳定收益。民间资本在寻求投资回报过程中，投资小额贷款公司、从事民间高利贷融资具有较高收益，但受宏观政策、市场环境影响，存在较高行业风险，投资收益也具有较大不确定性。从事民间高利贷不仅扰乱金融秩序，加大实体经济负担，而且容易激化社会矛盾，滋生社会腐败，不利于民间资本持续发展和壮大。例如近期达州出现的投资公司到期不能及时兑付客户的本息，引起投资者恐慌挤兑的“多米诺效应”，致使投资公司负责人跑路，投资者受损，以致聚集到政府上访。这不但对社会造成了不良影响，而且也严重影响到正规合法的金融机构的经营。农合机构经营投融资业务多年，积累了丰富经验，具有内控严谨、经营稳定、风险可控等特点。民间资本投资农合机构无疑是优化社会资源、调节社会分配、取得稳定收益的重要渠道之一。

——有利于引导民间资本流向，缓解小微企业融资难题。由于农业的弱质性与小微企业自身机制的不健全，农村民营企业、小微企业面临资金供求矛盾尤为突出，而农合机构是服务三农和小微的主力军，但资本金的不足一直困扰着农合机构支持“三农”“小微企业”的步伐。在政策的支持下，民间资本向农合机构流动，农合机构资本得到充实，可确保农合机构为“三农”与“小微企业”经济提供更加优质高效融资服务，极大缓解困扰小微企业的融资难题。

——有利于促进农合机构业务发展。一是民间资本的主体是民营企业，近年来国家对民营企业投资范围不断放宽，民营企业逐步涉入基础设施建设、通讯、科教文卫等新型服务行业及大型设备制造等领域，作为股东的民营企业能给农合机构提供涉入领域准确的行业信息，这些可以使农合机构迅速地掌握行业的动态，对业务拓展提供支持。二是民间资本投资入股农合机构成为股东，与农合机构即构成为利益共同体，互利共赢是双方合作的基础，农合机构发展的好坏直接决定民间资本获得的投资回报。所以民营企业会利用业缘关系，为农合机构带来更多处于其上下游的稳定客户资源。

三大路径促有效融合

——促进民营经济发展培养优秀民营企业。培养优秀民营企业是引导和鼓励民间资本入股农合机构的前提，所以政府方面需落实措施，加大力度促进地方民营经济发展，培育一批经营规模大、管理水平高、行业多元化、具有一定战略经营意识的民营企业。

——充分保障民营企业股东有效行使权利和发挥治理作用。一是吸收民间资本进入银行业，参与农合机构产权改革，不但要发挥其资本聚合和优化股权结构的作用，更要发挥民营股东在提升农合机构公司治理的有效性、促进机制转换方面的积极作用。要按照依法合规原则，构建能够体现民营股东地位、发挥股东作用的公司治理架构，吸收优质民营企业股东进入董事会、监事会及相关专业委员会，为民营股东有效履职提供组织保障。

二是按照《公司法》《商业银行公司治理指引》等相关法律法规和监管政策要求，对股东行使权利的规则、方式和程序作出明确规定，为各类股东有效履职提供制度保障。

三是进一步健全工作机制，按照便于股东参与决策、实施监督和进行绩效评价的原则，改进工作流程，实现股东参事议事规范化，为股东有效履职提供运行保障。

四是加强民营股东董事和监事培训，增强其对金融政策和金融知识的了解掌握，提升其履行出资人职责的专业化能力与水平。

——建立完善促进民间资本投资的实施与保障机制。一是监管部门与农合机构及上级主管部门需协力构建完善促进民间资本投资的实施与保障机制。1.要加强工作联动协同，共同推进改革深化，为民间资本投资提供切实有效的支持。2.监管部门与农合机构主管部门要加强指导、协调，积极推动农合机构吸收民间资本实施产权改革，监管部门科学合理地设置农合机构改制行政许可要求与民间资本的准入门槛，为农合机构产权改革和增资扩股提供科学的指导与便利。

二是农合机构所在当地政府要建立银企对接平台，发挥行业信息对民间资本的投资引导作用，引导农合机构号与有投资意向、符合资质条件的民营企业主动对接，促进投资意向转化落实为投资行为。

三是健全投资后评价制度，对改制后机构的经营管理、风险化解、支农支小等情况进行跟踪评价，对出现的问题及时纠正，促使农合机构稳健经营。

四是继续强力推动农合机构股份制改革。农合机构前期股权改造初步解决了资格股转换和增资扩股问题，对集中与优化股权有帮助但作用不明显。当前应继续强力推动农合机构组建为农商行，以组建农商行为契机，彻底改造现有股权结构和治理结构，解决民间资本权重巨大而“话语权”薄弱的问题。

（作者单位：达州农商银行）