行政监察制度研究论文

摘要：中国行政监察制度历史悠久。古代行政监察制度更是体系完备、独树一帜。中国古代行政监察制度适应维护中央集权制度的需要，从秦汉到隋唐以至明清逐步建立、发展和完善，具有监察渐与行政分离、职权逐步扩大、法规日趋完善、极端重视地方监察、以卑察尊成为定制、严格监察官员管理等特点。下面是小编为大家整理的《行政监察制度研究论文 (精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

行政监察制度研究论文 篇1：

行政监察制度的功能价值形态研究

摘要：行政监察制度作为行政权运行逻辑中内在监督的制度依赖，其在国家法治建设过程中具有多维视域的功能价值形态，诠释出国家公权力运行的正当性保障机制。行政监察制度的功能价值形态主要表现在四个方面，即它是彰显行政法治的重要标识，是表征行政廉洁的特质要求，是建构行政纠错的机制保障，是提供行政救济的有效途径。

关键词：行政监察制度;功能价值形态;行政法治;行政廉洁

文献标识码：A

收稿日期：2012-08-02

作者简介：王先江(1971-)，男，安徽潜山人，中级政工师，主要从事高校行政管理与相关研究工作。

行政监察制度在实际社会生活中并不被普通群众熟悉，即使是相关专家学者，虽然知道其存在，但对于其具体是如何发挥作用以及到底有何功能价值则是知之甚少。昂格尔告诉我们，“理性化法律分析会生产出种种形式的专断，它的这种专断至少和它的宿敌一样，在智识上和政治上都是麻烦。因此，法治与权利体制向它要求的宣称也就不堪一击了。”[1]行政监察制度在多维视域关切中可以较为充分地发现其是法治国家建构过程中不可或缺的环节，尤其是行政权运行过程的内在监督为行政救济确证国家公权力的正当性保障机制。行政权回归其应有的为民造福而不是为民添乱乃至招致多方质疑的地步，重新梳理行政监察制度的功能价值形态也就成为一个颇有意义的学理努力。

一、行政监察制度是彰显行政法治的重要标识

法治，“rule of law”，其基本内涵是规则治理，强调国家公权力运行的基本逻辑是对法律制度的严格遵守，亚里士多德认为此处的法律必须是良法，即良法之治。在民主国家中法律制度的产生遵循着严格程序的正当性建构，对于良法的回答也就成为另一个层面的问题，即对民主程序的反思与重新设置。行政权在国家公权力中的结构性安排，行政法治也就成为法治的核心标识，对行政权的规制是行政法治的主旨所在。“官僚主义者的意识变得僵化，而这种官僚意识上的缺省条件只是官僚主义式的认真负责——在执行某项任务时坚守。如今，可能恰恰是官僚主义的认真负责精神是使得法治富有生气：用柏拉图和亚里士多德的比拟来说，正是当医生发现某种治疗方法对其病人有害时，才允许他们改变那种治疗方法。”[2]行政监察制度在行政法治的主题内涵上是行政权运行过程的内在视域的技术性监督，即与亲历者同行更易于监督效果的针对性。行政监察制度是彰显行政法治的重要标识，其理由主要来自于以下两个方面。

首先，行政法治需要在权力配置中为行政监察权作出制度安排，以期确证法治治理的规范性逻辑。行政权是国家公权力的重要方面，国家与社会的共同演进在关切行政权的视域上有一个较为一致性的共识，即行政权的运行是最为易于出现异化趋向的，这似乎已然成为行政权特质所在的必然性结论。过于美化与妖魔化行政权的特质形象都是一种不负责任的夸奖与抱怨，国家权力配置的科学性要求在行政权的运行过程中作出制度安排，在行政法治的逻辑中为行政监察权明确权属定位与功能判断，这才是行政法治的内在性诉求。从制度的完整性视角考察可知，行政监察制度是行政法治的关键性环节，行政权的运行是在广阔的社会生活中展开的，仅仅依靠外在的权力制约与社会监督是无法实现其自身的正当性品格与法治目标的，行政监察制度的价值功能形态是为行政法治内涵作出合理性明证，而不仅仅是为了监督而监督，这是一个需要客观面对的实践性问题。

其次，行政监察权的运行过程接受批判性社会视域的全面监督，以期成为行政法治的典范性样本。行政监察制度在社会大众视域似乎不被看重，批判性的逻辑背后较为通俗地诠释出行政监察权的尴尬处境，这需要进行更为理性的反思与考量。哈贝马斯指出，“只有当生活世界背景在日常实践中的先验总体性被设定为同一性和整体性(All)的思辨观念，或者设定为从整体性自身当中产生出来的精神能动性的先验观念时，才会出现先验表象。”[3]能为与不为是两个完全不同层面的问题，行政监察权没有发挥出应有的功能价值，是其不能为还是有意不为，造成这种结局的原因何在，这才是问题的核心所在。行政监察权接受社会批判性监督是因为社会对其希望愈大则愈加迫切，是质疑制度还是完善制度，已然成为行政监察权判断的两个完全不同的技术进路的差异特质所在。行政监察制度是践行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公开制度的法治诉求中得到社会共同关切的时代背景下，加之科技高度发展的有力支撑，其完全可以成为践行行政法治的典范性样本。

二、行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求

行政权在实践中出现的各种腐败问题层出不穷，备受社会关注。当然，这与社会生活的复杂性密切相关，但是其突出表现在对行政权的实质内涵的背离与反叛，本真意义即是行政廉洁的丧失，使得其失去社会信赖的正当性前提，行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求，其理由可以从以下两个方面进行考察。

第一，行政监察制度的核心内容是对行政权的廉洁性进行同程亲历监督，在制度规制中确证行政权的廉洁特质要求。“每一个法律制度都包含着那些赋予大量法律规范以结构的原则，而且这个结构独立于任何具体个人的选择或观念。”[4]现代行政的基本内涵是依法行政，行政权必须严格依法办事，不得以权谋私，行政廉洁是其基本特质要求。行政权对于国家资源的分配是具有极为独断性与强势地位的，因此，在行政权运行的过程中需要对其进行严格的制度性监督，这既是对其的制约，也是一种制度性保护，在看到一个一个腐败官员的落马，我们更多的是是一种庆幸还是一种惋惜，这似乎全然取决于我们自身角色的差异性。事实告诉我们，行政廉洁不能仅仅依赖于行政官员个人修养与自律水准的自动提升，而更多地需要在制度上进行理性关切，行政监察制度是让行政权运行过程完全置于同程亲历者的监督之下。“阳光是最好的防腐剂。”行政廉洁更需要在透明性的内在视域的监督下予以保障，实践中对行政监察法律制度是否得到有效地执行应成为重要方面进行考察，尤其在行政权对重大事项的进行决策时确保行政监察权的及时跟进。

第二，行政廉洁的特质要求需要在制度关切中为行政权配置制约性要件，行政监察制度是践行行政廉洁的更高期待。实践中行政权出现腐败异化的情形似乎已然成为全社会容忍度的考量基准，中国社会转型期所遇到的各种问题较多的与其有着千丝万缕的关联，故而，维稳的社会质疑之声不时得到学界回应。行政官员的腐败现象是一个需要予以充分关切的制度考量问题，而不应仅仅是谩骂与抱怨，更应在制度层面加以理性建构。可以说，中国社会对于行政廉洁的期待与诉求，在当下已然成为一个迫切性问题，行政监察制度是为行政权在国家权力配置上规制其系统协调的有效制约要件，其能否发挥应有的功能价值取决于制度本身的完善性程度，要从建构性视域为行政监察制度赋予独立性品格。“我们确认某个社会利益值得保护，所依据的标志之一就是人们自发地、持久地组成群体来保护它。”[5]当然，行政检察权自身也有一个廉洁性问题。因为行政监察权的运行必须是公开透明的进行监督，权力与责任应具有对等性，可以说行政监察权在社会期待中，其自身的行政廉洁也应有制度得到法律确认。较之于其他行政权而言，现实中行政监察权的廉洁性具有较高的社会认可度，这充分表明工作习惯的行为特质似乎为其诠释出一个较为简单的实践逻辑判断，即监督者的思维与行为习惯在长期与行政廉洁检测过程中得到较为有益发挥与彰显。

三、行政监察制度是建构行政纠错的机制保障

行政权的具体运行过程是与复杂多变的社会生活紧密关联的，出现一些工作中的错误也就在所难免，而这些错误对行政相对人来说则是不幸的，甚至会演变成家庭或企业灾难，我们不能完全避免行政权出错，但是需要建构行政纠错的机制予以保障，行政监察制度在建构行政纠错机制中具有鲜明的价值功能形态，其主要表现在以下两个方面。

首先，行政纠错机制是行政权理性回归的客观要求，行政监察权以行政纠错为主要内容而得以避免行政权演绎异化趋向。正如常识所告诉我们的，行政权是在具体的主体智识范围内进行关注社会生活的，发生错误也就是客观必然的，因为人的能力是有限度的，尤其在面对复杂多变的转型中国社会。正如昂格尔认为，“不管政府的社会政策活动还是合作性机构的增殖，对于社会中官僚政治性组织的重要性而言，都是强化与扩大，而非削弱或限制。他们非但不建议与自由主义国家中典型性的社会组织割裂，相反，它们看起来是代表了其最后的胜利。因此，关键性的议题就变成了那些与官僚政治的内部组织有关，并且与在权力在其中被分配的方式和在它们之外对政府权力的控制两者关系有关的议题。”[6]但是，在制度安排上需要配置行政纠错机制，这样行政监察制度也就自然应以行政纠错为主要内容进行法治规制。需要指出的是，设置行政纠错机制绝不是为行政权发生异化腐败的借口，甚至开脱责任的制度性缺陷依赖。行政权运行过程中易于发生错误是与主动以权谋私是有着本质规定性差异的，前者是客观情势使然，而后者是主动为之，甚至后者结果的实现与行政监察权的失职有着一定的相关性。权力有多大，责任就应有多大，这是权力配置的科学性要求决定的，行政权是被社会关注的国家公权力的典型形态，现代社会文明的发展趋势对其渴求进步的愿望是与时俱进的，尤其在及时纠错的进路中可以较为充分地展示其回归理性的客观逻辑，世界各国的历史与现实对行政权的高度警惕为我们在更广阔的视域上诠释出行政监察权的正当性权属特质。

其次，行政监察制度是行政纠错机制的重要环节，行政权运行过程发生错误需要行政监察权在权属限度内归结责任形式。行政纠错机制在国家公权力运行的过程中设置了多维视域关切的监督环节，包括立法监督、司法监督、行政监督以及社会监督等等，其中行政监督是其重要组成部分，行政监督主要制度依赖即是行政监察制度。正如上文提及，行政权运行过程中发生错误是一种客观情势使然，所以应在行政纠错机制中进行考量行政监察权的权属限度内涵。行政监察权似乎不被重视的一个关键原因是其权力过于虚幻，监督者来自自身系统如何实现官官相护的制度设置缺陷判断。正如德沃金指出，“政治平等是一种关系状态，在这种状态中，最终是人民在控制他们的官员，而不是相反。”[7]行政监察权不是解决官员腐败的终极力量，甚至可以说实践中我们是无法实现官员腐败销声匿迹的完美制度设置的，这即是行政监察权的权属限度所在，判断行政监察权能为与实为的责任形式作为归结逻辑，这才是行政监察制度的核心问题。行政纠错机制中的行政监察制度是为行政权运行过程安置功能价值理性回归的安全阀门，同时也是在行政法律责任范围内追究发生错误的责任主体的责任形式。

四、行政监察制度是提供行政救济的有效途径

行政监察制度的学术考量更多的是在行政权运行的视域范围内进行，而对行政相对人的权利保护与救济不太受到关注，其实，大量的行政监察案例都来自于行政相对人的举报或提供极有价值的线索才得以实现法律正义的，反腐败的纪检监察部门在具体工作中对行政相对人的权利救济是不言而喻的。因而，行政监察度是提供行政救济的有效途径，具体理由在以下两个方面。

首先，行政监察制度是行政权常态化运行过程中的有效监督保障机制，确证实现行政相对人权利救济的制度设置的科学性价值。行政权是国家权力中直接面向公民社会的多维权利实现的重要形态，公民权利救济发生的机率较其他权力部门而言也就自然最高，其常态化运行过程接受监督是对公民权利的有效保护，实现制度设置的科学性关口前移。哈耶克强调指出，“普遍的法律规则在自由的政治国家起什么作用?一方面，它们能阻止有针对性的强制，因为国家在贯彻执行正当行为的普遍规则时会受到限制。在法律规则划定的空间内，每个人都能自由地按照自己的目的行事。另一方面，法律规则应该不包括任何形式的由国家规定的特权或歧视。法律面前平等对待的原则不允许被打破，这与解释它的理由无关。”[8]行政权出现寻租异化的情形即是对公民权利的侵害，“一切权力来自于人民”是公权力的本质权属所在，出现权利侵害即应及时加以救济这是科学规制行政权的必然要求，行政监察制度为公民权利救济提供有效途径是其得到社会理解与支持的关键性缘由。我们需要在更高层次上对行政监察制度予以关切，行政监察权唯有关注公民权利救济才会真正获得正当性制度依赖，岂不是简单完成公权力配置的手续履行，而是为公权力判断来源依据。因而，行政监察制度在公民权利救济的制度价值中探寻自身的科学性权力配置依据是解决被社会质疑的不为与不能为的种种担忧与抱怨。当然，行政监察权如何实现公民权利救济是一个实践性极强的问题，其是否会与行政复议制度出现重叠，需要在科学性公权力配置中得到梳理。

其次，行政相对人的权利救济途径是行政监察权得以存在的制度依据，行政监察权为行政决策的科学化与民主化构建实践基石。行政监察权的权属范围到底具有多大的空间一直是备受注意的学术与实践性问题，主要围绕对积极行政行为的监督还是包括对消极行政行为展开争论。本文以为两者皆应规制为行政监察制度内涵范围内，因为，行政监察权的运行机理是对行政权整体来意蕴的，而否部分监督，公民权利保护在消极行为行为中同样会遭遇不幸与灾难。“无权利无救济”的法谚告诫我们，权利的救济途径是公民实现自身权利保护的国家制度安排的前提性问题，多一条救济权利的有效途径是公民社会的福音。当然，我们要区分行政复议制度以及其他公民权利救济途径的差异性特质，但这不是取消行政监察制度的合理性理由。行政决策的科学化与民主化要求对行政权运行展开具体有效的监督，行政监察权的及时跟进为公民权利救济探寻一条常态化的路径，这是现代社会行政文明的客观诉求与必然趋势。

参考文献：

[1]罗伯托·曼戈贝拉·昂格尔.法律分析应当为何?[M].李诚予，译.北京：中国政法大学出版社，2007：98.

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[3]于尔根·哈贝马斯.后形而上学思想[M].曹卫东，付德根，译.南京：译林出版社，2011.

[4]安德鲁·奥尔特曼.批判法学——一个自由主义的批评[M].信春鹰，杨晓锋，译.北京：中国政法大学出版社，2009：118.

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[6]罗伯托·曼戈贝拉·昂格尔.知识与政治[M].支振锋，译.北京：中国政法大学出版社，2009：263.

[7]罗纳德·德沃金.自由的法：对美国宪法的道德解读[M].刘丽君，译.上海人民出版社，2001：37.

[8]格尔哈德·帕普克.知识、自由与秩序——哈耶克思想论集[M].黄冰源，译.北京：中国社会科学出版社，2001：153.

[责任编辑：范君]

作者：王先江

行政监察制度研究论文 篇2：

中国古代行政监察制度特征研究

摘要：中国行政监察制度历史悠久。古代行政监察制度更是体系完备、独树一帜。中国古代行政监察制度适应维护中央集权制度的需要，从秦汉到隋唐以至明清逐步建立、发展和完善，具有监察渐与行政分离、职权逐步扩大、法规日趋完善、极端重视地方监察、以卑察尊成为定制、严格监察官员管理等特点。正确解读与考察中国古代行政监察制度对当前完善行政监督体制、提高行政监督效能、惩治行政腐败、建设行政监督文明有一定参考。

关键词：中国古代行政监察制度;历史;考察

中国古代建立了完备的行政监察制度。大体经历了形成——秦汉，发展——魏晋南北朝，完善——隋唐宋元，严密——明清四个阶段。中国古代行政监察制度有着鲜明特点，考察总结，当有裨益。

一、中国古代行政监察制度的历史演变

(一)秦汉行政监察制度

中国古代行政监察制度随着封建专制制度的确立而形成，同时又随着封建专制的发展而完备。战国已经萌芽，秦汉正式创立。

秦始皇设立御史监察制度，奠定中国古代行政监察制度的基础。秦御史大夫“位上卿，掌副丞相”…。汉丞相司直“掌佐丞相，举不法”。秦首创御史监郡制度。汉刺史位卑权重，具有独立监察权力。

秦汉是中国古代行政监察制度确立及形成时期。监察体制尚属初创，监察机关并未完全独立。魏晋南北朝中丞权力更大，“专道而行”。御史台成为皇帝直接领导的独立监察机关。

(二)隋唐行政监察制度

隋三台分设，职能合理。

唐三院分置。御史台“掌持邦国刑宪典章，以肃正朝廷”。“御史台总领监察之职，下设台院、殿院和察院”。监察御史职司风宪。至玄宗时“分察尚书省六司”。同时“进行军事监察与司法监察”。唐地方监察以道巡按方式进行。“三院一道”构成唐严密完备的从中央到地方的监察体系。

唐谏官系统完善。谏官至唐形成制度。唐监察分隶台省，台谏并立，监察体制得以健全。

(三)宋元行政监察制度

宋在中央置三院，“纠察官邪，肃正纲纪”。立谏院，监察对象由君而臣。台谏职能相趋。地方设监司、监州加紧监控。宋对监察既利用又限制，监察、行政、司法互纠制衡。宋监察制度逐渐严密。宋复兴监察，利于吏治，但矫枉过正。南宋台谏有名无实。辽金监察制度与宋相仿。

元军政监三权并立、三院合一，行政监察制度发展到一个新阶段。“元朝御史台地位更高，对台端的选授更加重视。”元实行台官自选制度。元行台“内道八隶御史台，江南十道隶江南行台，陕西四道隶陕西行台”，“三台一道”构成元监察格局。

(四)明清行政监察制度

明代行政监察体制臻于严密。

明太祖罢御史台，更置都察院。监察御史，乃专职监察官，“主察纠内外百司之官邪”，“事得专达，都御史不得预知也”。“左都御史与六部尚书并为七卿”，“纠劾百司，提督各道，为天子耳目风纪之司”。明还产生了一个新的监察系统——六科给事中，权责是：“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”，品卑权重。

清雍正科道合并。同时实行密折言事制度。

明地方按察使、巡按、巡抚、总督既相互牵制，又相互重叠，构成一个相当庞大的地方行政监察系统。清基本沿明制。

中国古代监察制度自秦至清逐步完备，与中央集权进程同步。在演变中，皇权逐步加大对监察机构控制与监察机构不断完善成为发展的总趋势。

二、中国古代行政监察制度的历史特征

(一)监察渐与行政分离

中国古代监察制度重视监察机构的设置，将之置于与行政机构并列的位置。在历史演进中，监察机构的体系越来越严密，相对于行政机构的独立性也越来越大。

秦代御史大夫掌管监察。地位仅次于丞相，位列三公。秦初创监察制度，御史大夫兼职监察，组织机构尚不健全。汉承秦制，御史大夫职掌监察，受丞相统制，职权行使尚缺乏独立性。东汉御史台建立和御史中丞制实行，标志着我国古代专门监察机构的确立，呈现出监察与行政分离趋势。我国古代监察机构步入专职化发展道路，但仍是相对独立行使监察权。

魏晋御史台完全从行政系统分离出来，成为皇帝直接掌握的独立监察机构。东晋废置司隶校尉，实现了中央监察机构的初步统一。此外，言谏组织独立存在，直接对皇帝负责。

隋专设三台监察。唐监察与行政分离倾向明显，监察体制臻于完善，监察机构更加健全。

明监察制度从行政分离趋势更为加强，行权进一步独立。明监察机构专业化、专门化程度更高。从阁部到地方，形成了一个组织严密、机构庞大的独立监察系统。清都察院成了皇权控制下的空前统一的专业化监察机构，成为我国古代监察制度史上最高、最后的监察组织形式。

中国古代监察与行政的关系，是由混淆到分离，并逐步独立的过程。古代行政监察目的是为了维护君权。因此为了有效地监督百官，封建统治者在机构设置上，实行独立建制。但是，监察机关的独立是相对的。在封建制度下，监察独立难以实现。

(二)职权范围逐步扩大

中国古代行政监察职权范围逐步扩大。汉代，监察范围主要限于中央官员和地方州郡长吏，且只能上奏或呈报丞相、州部长吏查处，无权自行处置。唐代一台三院制，监察范围几乎无所不及，监察对象除官员外，还指向皇帝。此外，六察官的出现，以及御史中丞参与重大案件审理都表明其监察权力空前渗透。明代，监察机关权力高度膨胀，无所不察、无人不纠。都察院权力之广泛和监察对象之扩大都超过前代。明监察权限扩大表现在：第一，监察权广泛渗透。第二，法定人事黜免权增大。第三，厂卫制出现，表明专制集权的极端发展与腐败。

中国古代监察机构职权涉及察德、察政、察能，主要有以下方面：

第一，监察百官行为。首先是对中央政府官员的监察。主要方式是御史察举非法，行使弹劾权。其次是对地方官吏的监察。主要惩处徇私枉法、渎职失职、贪污受贿及地方分裂势力。

第二，监察各部公务。秦汉已明确规定御史府任务之一是受理公卿奏事，查劾违失。从唐朝开始，监察机构负责对中央六部政务进行全面监察。唐设六察官，明置六科给事中稽察六部百司。

第三，监察司法活动。一方面是御史大夫可奏请并主持制定、修改法规。另一方面是监督司法审判，“典正法度”，直接参加对重大案件的审理。秦御史有权“治大狱”。唐“三司推事”。明实行“三法司会审”与“九卿会审”，进一步提高司法权。

此外，监察还具有举贤职能。“察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时引用”。

(三)监察法规日趋完善

注重监察立法，是中国古代监察制度的重要特征。历代政府重视监察法规建设，坚持依法监察，监察法规逐步完善。

《秦律》已含有监察法规的成分。汉惠帝制定《御史巡察诸郡九条》，简称《监御史九条》，是我国第一部正式颁行的专门监察法规。汉武帝建刺史制时制定《刺史察举六条》，规定

“六条问事”，成为刺史行使职权的法律依据与考核刺史政绩的标准，为历代承袭。魏颁行《六察》，规定监察官不仅拥有弹劾权，同时拥有举荐权。《隋律》、《唐律》保留了监察立法的根本原则。唐制定了专门的行政法典《唐六典》，为依法监察提供了法律依据。颁行了单项监察法规《六察州郡》(《六察法》)，对御史巡察范围、内容及程序都作了详细规定。宋辽金监察法令完备，制定对监察官员专门的考察法规，如《诸路监司互察法》、《监察御史失察法》、《监察御史黜陟格》等。元代制定了《设立宪台格例》，后又制定《察司体察条例》、《行台体察等例》、《察司合察事理》、《廉访司合行条例》等。监察立法渐趋完备。明代对监察法规也高度重视。朱元璋创立的《风宪总例》，是比较完备、系统的监察法规，对监察官员地位、选用、职权等方面作了具体规定。后修改颁布《宪纲》等。清代更加重视监察立法，制定了单独的监察法规。乾隆颁行《都察院则例》，光绪删定《钦定台规》。《钦定台规》共四十二卷，八大门类，是我国监察制度史上第一部以皇帝名义颁布的单行监察法规，也是我国古代监察法中最完整系统的一部监察法规，全面规定了监察组织性质、地位、职权、责任以及对监察组织的管理，体系之完备、内容之广泛，为世界上任何一个国家的古代监察法规所不及。监察全面走上法制的轨道。

(四)极端重视地方监察

为防止地方分离，整肃吏治，历代统治者都重视中央对地方监察。以常驻为主要形式，并辅以不定期的或定期的巡按制。

秦以监御史对地方进行监察。汉沿秦制，设监御史或丞相史为地方监察官，其职与秦相同。西汉刺史的设置，是地方监察体制完备的标志。唐地方监察体制设监察御史和道巡按御史。宋设立监司、监州，监控地方。元行台是地方行政监察制度的一个创举。行台担负着对各级地方官吏进行监察的职责。明基本是都御史统领各道监察御史，同时专设按察使，特设总督、巡抚监察地方官员。明巡按、按察司、督抚地方监察的三个层次既相互分工又相互重叠，构成了一个庞大的地方行政监察网络。清地方行政监察，一方面在全国置十五道监察御史，另一方面，设都御史统辖省按察使，从而巩固皇权统治。

(五)以卑察尊成为定制

以卑察尊是古代监察制度的一大特点。古代监察官员品秩普遍较低。监察御史作为风纪之官，品秩虽低，权势却十分显赫，甚至享有“便宜从事”和“风闻奏事”的特权。此风唐宋尤盛，清遗风仍存。清台规亦有“即所奏涉虚，亦不坐罪”的规定。明六科给事中稽察六部更是以小制大。

在宗法社会，以卑察尊总要受到等级制度的影响，为确保监察权威，历朝都有意抬高监察官员的社会地位，优隆礼遇监察官员。监察官员位卑权重，是历代王朝的苦心设计。位卑，才能无所顾忌，锐意进取，亦便于控制，且不易干涉地方政府的事务。权重才能有效实现监察职能，履行监察职责，发挥监察作用。“大小相制，内外相维。”位卑、命尊、权重、赏厚。晋升从优，出将入相。“秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”可为匠心独运。

此外，中国古代监察制度还有一个显著特点，就是监察系统也受到很大的制约。这种制约主要来自君权。

中国古代监察功能发挥受到皇权极大制约。专制时代，凡事一断于上，由此决定了古代监察制度对皇权的依赖性，这是最大的弊端。古代监察制度依赖皇权主要表现在：第一，监察系统完善与否取决于皇帝的决策。第二，监察权行使需要皇帝的保护。第三，皇帝拥有对监察的最后决定权。第四，监察官员互相牵制。皇权附属本质决定了它的作用与皇帝品行密切相关。

三、中国古代行政监察制度的历史启示

(一)机构设置方面

监察机构独立设置、独立行使职权是中国古代行政监察制度最主要的特征，对于今天完善行政监督体制、提高行政监督效能、建设行政监督文明有一定参考。

有效行政监督，首先必须保证行政监督权威，这不仅需要行政监督机构独立设置，更需要行政监督机构真正拥有独立权力。行政监督机构独立设置并拥有独立权力是行政监督的基本条件。在中央，不一定让行政监督机构完全从行政系统分离出来，如元御史台与省、院三权分制，明都察院与部权并重，但必须给行政监督机构以足够重视，赋予行政监督机构以独立权力。在地方，可以考虑让行政监督机构完全从行政系统分离出来，实行行政二分制度。行政监督机构独立设置，不隶属于本级政府而直接受上级政府与监督机构领导，独立、有效地行使监督权。

(二)职权范围方面

中国古代行政监察职权范围逐步扩大说明行政监察日益受到重视，虽时代不同，但秉公执法、整肃吏治、惩处行政腐败，仍是义不容辞、当仁不让的天职。

今天，行政、立法、司法分工明显，行政监督不应该再过多涉及司法活动，但中国古代监察机构察德、察能、察政、举荐、倡廉的职能，在当代犹未过时，仍需发扬光大，并赋予新的时代含义与形式。当代中国政府要进一步捍卫行政监督的使命，利用行政监督机构有效监督与评价行政机构和公务员的德、能、勤、绩、廉，发现、推荐人才与倡导良好行政风气、社会风气，促进行政文明、社会文明，全面建设民主政府、服务政府与效能政府。

(三)立法方面

注重监察立法，适时完善法律法规，依法规范监察行为，使行政监察有的放矢、有章可循，为发挥行政监察作用奠定基础，亦为现在行政监督提供了借鉴。

重视与完善监察立法明确了监察范围、对象与程序，同时也规范了监察机关行为，使监察机关与监察人员有法可依，依法监察。在当今法治社会，进行行政监督，提高行政监督效能更应该重视监督立法，建立、健全行政监督立法体系，通过严格监督立法，明确行政监督基本要求并规范、约束监督者监督行为，防止监督无所适从与监督腐败，保证监督有效与监督公正。我国行政监督立法还很不完善，严重制约行政监督。虽然已颁布了《行政监察法》、《审计法》，但需及时进行调整、修改，同时颁布一部完整的《行政监督法》，规范与指导行政监督。

(四)地方监察方面

中国古代都相当重视地方行政监察，通过立法方式与制度建设给予地方行政监察机构与行政监察官员以极大的行政监察权力，保证监察的正常与有效进行。

监察组织独立，有权力制约地方行政长官，从而能够震慑地方大员，使之不敢为所欲为。现在中国地方监督状况堪忧，许多腐败大案、要案都不是由地方监督机构而是由中央监督机构首先或主动发现、查处的，这个情况发人深省。主要原因是地方监督机构隶属于本级政府，没有必要、独立的监督权威，束手束脚、瞻前顾后，不能亦不敢进行监督，使地方监督有名无实，因此，提高地方监督效能，必须借鉴古代成功经验，改革现有体制，实行地方监督的垂直领导体制，赋予地方行政监督机构应有的监督权威。同时完善行政巡示制度。

(五)人员选拔方面

中国古代重视监察官员的选拔、考核、奖惩与管理，有严格的标准与制度，这对于提高监察效能、规范监察秩序、优化监察环境、克服监察腐败意义重大。

全面实现现代化，建设中国特色社会主义，对行政监督进而对行政监督者素质、作风与能力以及管理提出更高的要求。中国古代选拔监察官员条件苛刻，注重从思想品德、气质性格、学问知识与实际能力等方面全面考虑，同时对监察官员有明确的考核标准、详细的奖惩规定与制度化的严格管理，这些都对今天行政监督有重要参考与借鉴。

中国古代监察制度独立性与依附性、有效性与虚置性、法治性与人治性、进步性与局限性、建设性和破坏性源于其固有本质。我们应该以科学发展观为指导，历史地考察与继承这份文化遗产，借以完善中国特色社会主义行政监督制度，建设社会主义行政监督文明，为社会主义建设提供行政监督支持。

参考文献：

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[10]张薇.日月代的监控体制[M].武汉：武汉大学出版社，1993.

责任编辑　姚佐军

作者：林志强 张旭日

行政监察制度研究论文 篇3：

完善我国行政监察制度

【摘要】行政监察制度是当代中国政治体制的基本内容，进一步完善我国行政监察制度具有重大的现实意义。当前我国行政监察制度存在法制不健全、监察权力缺乏独立性和整体合力等问题，对此，应从完善行政监察法规体系、理顺行政监察机关与党的纪律检查机关之间的关系、扩大行政监察机关职权，充分发挥执法监察和效能监察职能等方面进行改进。希望这能对完善我国行政监督体制及推进依法行政，建设廉洁政府、高效政府提供较重要的理论参考和指导作用。

【关键词】行政监察;完善;制度

改革开放以来，我国政府在推动社会政治、经济、文化等方面事业不断发展进步的过程中，发挥了重大的积极作用;但由于体制上的原因和行政体制改革不彻底、不同步等问题，我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来，难以形成对行政机关有效的内部制约。完善新时期行政监察制度的建设，无疑是社会主义政治文明建设的重要内容和应有之举，完善行政监察势在必行。

一、完善我国行政监察制度的意义

行政监察制度是指在行政机关内部设定专门的行政机关，对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员是否遵守国家法律和纪律予以检查、调查、处理或提出建议的制度。完善行政监察制度，有助于促进我国的廉洁政治建设、提高行政效率。

1、提升行政监察功能，有助于促进我国的廉洁政治建设。随着社会政治、经济的发展，政府部门存在着不同程度的腐败现象，为维护政治廉洁和政治清明，就必须以制度和法律的形式来管理国家工作人员，确保依法行政。

2、加强行政监察制度，有助于提高行政人员办事效率。目前，不求进取、思想僵化、滥用权力等不良工作作风严重影响了政府工作人员的办事效率，不利于便捷有效地服务于人民。加强行政监察制度，可以把行政人员的工作效率和工作实绩置于公开的监督之下，有利于保证行政工作的高效率和整个行政过程的有效性。

3、完善行政监察制度，有助于保护国家整体利益。任何一个国家政权为了有效地实现其政治统治，必须尽力维护该政权的整体利益，因此，需要制定相关的法律、法规，采取多种监督制度和监察形式，以确保国家的整体利益不受损害。

二、我国行政监察制度存在的问题

我国的行政监察制度在许多方面发挥了极大地作用，取得了相当的成效，但由于社会发展变化较快，行政监察制度存在的不足和弊端也逐渐暴露，主要表现在：

1、监察权力权威性不足，缺乏独立性

监察机关能否有效地发挥其监察功能，很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。行政监察机关对本级政府的依赖性很强，政府领导人对行政监察案件的认识和态度往往会影响行政监察机关依法独立行使行政监察权。由于政府权力的不断扩张和上级监察机关为了取得政府对监察工作的支持，往往“客随主便”尊重下级政府的人事安排，而使监察机关失去独立性。这种以块为主的管理体制，使各级监察机关容易受到来自地方各方面的说情风和关系网的干扰阻挠，影响监察职权的独立行使。

2、行政监察法制不健全，监察运行缺乏透明度

近年來，我国在建立、健全行政法制监督方面做了大量工作，完善和出台了一系列相关法律和法规，为加强我国的行政监督职能发挥了重要的作用。但从总体上看来，我国行政监督的法律和法规还不够健全，各种法律法规之间相互匹配性较差，这就需要尽快出台行政监督相关的法律法规。此外，目前我国各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态，这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。

3、行政监督主体多元，缺乏整体合力

就现状来看，我国有着一个复杂的行政监督系统，各种多元的、互动的监督主体共同发挥着行政监督的职能。由于多元监督主体之间的相互权责关系并没有完全理清，各种不同的行政监督主体虽然都有监督权，在权责细分上却缺乏更明确的规定，或者虽然有明确的规定，但在实践中却无法整合，以至于越权行事、滥用权力、互争管辖权或互相推诿的现象屡屡发生，这种现象严重影响了我国行政监督应有的效率和功能的正常发挥。

三、完善我国行政监察制度的措施

1、完善行政监察法规体系，做到有法可依、执法必严

法治要求一切国家权力都依既定的法律行使，行政监察权作为国家权力，在法治国家中同样需要依法行使。这就需要完善有关行政监察的法律法规体系，不但要有行政监察法等基本的法律规范，而且要加强行政监察权具体运行规范的完善。

首先，需在对行政监察法规体系进行补充和完善。在《行政监察法》的基础上，制定出《监察官保障法》、《政府信息公开法》等一系列相配套的法律、法规和规章，规范行政执法行为，以促使行政机关依法行使职权，保障行政监察工作的开展和发挥。

其次，还需建立健全相应的配套制度(如财产申报制度)等，做到事先预防、事中监控和事后查处相结合，实现对行政权力行使的全过程监察。并对事前和事中的监督予以更多的关注，完善相关制度，改变目前疲于奔命以应对各类腐败案件的状况。

再次，应抓紧时间制定颁布《行政监察法》相关的实施细则。如派出机构的设置、监察干部的任免、监察机关的调查措施、重要监察决定报请本级政府和上级监察机关同意、提请法院冻结存款等方面的问题，亟需立法予以明确。同时，在法律条款中应规定更有操作性的内控、外督的约束机制，着眼于事先防止、事中制止和强化事后惩处，使监察制度规范化、程序化，防止行政监察过程中盲目性、随意性，赋予监察机关强有力的监控措施和强制手段，以增强监察机关的威慑力，使行政监察真正纳入法制轨道。

2、理顺行政监察机关与党的纪律检查机关之间的关系

虽然行政监察与党纪检查在监督对象、内容上存在较大的重合性，但它们之间还是有明显的界限，例如在监督对象、监督内容、监督目标等方面，二者有着明显的区别。邓小平认为，实行党政分开，使党委摆脱日常事务，集中力量作好思想政治工作和组织监督工作，改变党政不分时使党直接处于执行者的地位，才能有效地防止和克服官僚主义。因此，将纪检与行政监察分开，有利于党对行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生，不仅提升人们的法治观念，也有助于改善我国的国际形象。

因此，在各项制度允许的情况下，需将二者在协调配合的基础上分开，党的纪检机关和行政监察机关应当既坚持独立自主、又注重协同配合的原则。在目前“议行合一”的基础上，通过党政分开方面的探索，合理划分党委、政府，纪检、监察等机关的职能权限，使之能相互制约，并使这种制度法律化。同时，按照党政分开的原则，将行政监察机关从“合署办公”的一套工作机构中分离和独立出来，这也是依法行政和加强行政监督的客观要求。

3、扩大行政监察机关职权，充分发挥执法监察和效能监察职能

我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，這与其所肩负的重要使命极不相称。

首先，赋予监察机关以完整的行政处分权。通过修改有关法律，赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职甚至开除公职的权力，使监察机关拥有完整意义上的行政处分权，这样将有助于推进反腐败工作的开展。

其次，加强检察机关对检察建议落实情况的监督权，增加经济处罚权。强化效能监察机构一定的行政惩戒权力，有助于提高监察效能的力度和权威。建议增加经济处罚权，对因决策失误或者指挥不当给国家和人民利益造成严重损失的公职人员，行政监察机关有权责令其赔偿一定经济损失。

再次，坚持廉政监察、执法监察和效能监察同步发展。行政监察机关要通过建立和完善有关法律法规、规章制度规范行政行为，促使行政机关及其公务员更好地依法行政。要把查处违法违纪案件的廉政监察和执法监察、效能监察紧密地结合起来，进一步增强监察机关的整体功能和作用。

【参考文献】

[1] 张世信， 周 帆. 行政法学[M]. 上海：复旦大学出版社， 2001： 353.

[2] 赵肖筠， 杨继勇. 行政监察的思考与重构[J]. 晋阳学刊， 1997： (03).

[3] 朱风琴. 我国行政法制监督体系的缺陷和完善[J]. 安庆师范学院学报， 2003： (5).

【作者简介】

李岩(1985—)，女，北京人，中国人民大学公共管理学院硕士研究生在读，主要研究方向：政府危机公关、行政管理、行政监察制度改革。

作者：李岩