行政伦理政府研究（共8篇）
一、中国现阶段行政伦理的价值标准
行政伦理实质上是指国家公务员在管理国家和社会事务的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总称，既包括作为个体的公共行政人员所应遵循的行政伦理要求，也包括作为群体的各级国家行政机关所应遵循的行政伦理要求。社会主义国家的行政伦理应包括以下内容：树立高尚的行政理想，树立廉政和勤政理想，将公正廉洁作为行政职业活动的价值追求，把实现“为人民服务”作为行政职业活动的奋斗目标。树立正确的行政态度，树立一切从实际出发、实事求是的科学态度，树立不畏艰险、积极向上的乐观态度，树立开拓创新与时俱进的先锋态度。培养优良的行政作风，培养解放思想、实事求是的思想作风，密切联系人民群众的民主作风，为人民办事的务实作风，理论联系实际的作风。塑造独立的行政人格，树立“立党为公，执政为民”的信念，树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念等现代化观念。树立高度的责任意识，遵守誓言、忠诚努力、忠于职守、承担义务、完成任务的责任，切实做到“权责一致”，树立公正意识、仁爱意识、宽容意识、求实意识和节制意识等。严格遵守行政纪律、工作纪律、保密安全纪律、廉政纪律、财经纪律、行政道德纪律等。坚持“他律”与“自律”相结合，树立公平精神、公仆意识，为形成公正透明、廉洁高效的行政管理体制而努力奋斗。
二、目前中国行政伦理失范的表现及其原因
行政伦理失范就是行政主体在行使行政权力的过程中，为了私人利益而置行政伦理的规范和原则于不顾，利用公共权力满足私人利益，其本质即行政权力的异化。
（一）行政人员自身素质发展不平衡
历史和现实证明，行政人员是决定法律、政策能否完全、充分实现的最为关键的主体要素。社会主义市场经济条件下，出现价值观念和利益的多元化，一些腐朽落后的观念侵蚀着行政伦理人员，削弱了行政的权威性，导致行政效率下降，严重危害着社会稳定。在经济领域，挪用公款、非法集资、涂改票据、做假账、伪造证据、侵吞公款，甚至为了个人私利，以权压法；有些行政人员乱搞权钱交易、以权谋私，产生“寻租”型失范行为，将公共权力当做交换的商品，为自己和亲友打开便利之门，无视法纪法规，从根本上背离行政行为的准则和规范，忽视了行政伦理非功利性和非交换性的特征，严重破坏了行政伦理的公平原则。行政权力是人民赋予的，应该用来为人民群众服务，当个人利益与社会根本利益发生冲突时，行政主体为了利益而无暇顾及行政伦理规范，从而造成行政伦理失范。
（二）行政行为不当，行政管理机制不完善在行政管理的实践中，行政机构和行政人员之间的争功诿过、拖延扯皮等官僚主义现象和不求有功、但求无过的“混日子”现象，这些现象的存在并不意味着行政组织中没有完善的责任制度，而恰恰是因为这种制度在注重抑制人性恶的一面的同时，把人的善的一面给抑制住了。所以在制度的建设上，要有机制调动行政人员的热情和活力。在行政管理活动中，领导干部的升迁与政绩息息相关，所以有些领导干部忙于作秀，大搞“面子工程”、“政绩工程”，扩大知名度，制造轰动效应，短期内有成效，一旦升迁，新的领导上台，政策不连贯，很多项目无法更新，导致民不聊生。管理部门之间职责不清、各自为政，执法未能形成合力，形成“大家都在管、大家都管不好”的现状。根本原因是各部门不明确自己的职责，不依法履行，行政人员缺乏责任意识。在行政执法中，有一群特殊的人，他们并非公务员，却行使着行政权力，比如城管、协管等等，他们被授予了权力，但能力有限，很难执行复杂的任务，而且执法方式是简单粗暴型的，由于是临时岗位，干得不好可以随时换人，但他们执法中的行政伦理失范行为已经危害了行政客体的权利，也损害了政府的形象所以政府需谨慎授权。
（三）行政监督缺位、滞后以及力度欠缺等问题严重
行政人员每年都会从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行绩效考核，并将考核结果同奖惩和工资等挂钩，按比例评选出先进集体、先进个人，进行精神和物质的奖励。许多贪污腐败分子，把权力作为荣誉的基础，用权力去获取荣誉，把荣誉转化为追逐更大权力的砝码、欺压百姓的“护身符”。尽管一路高升，荣誉众多，但是老百姓对之评价并不好，这时权威、法定的行政荣誉机制失去了客观性，失去了道德评价作用。行政工作注重定性考察，缺乏定量考察，对于考核靠后的行政人员除非出现重大失误或违法违纪行为，一般不会予以处理。再者，公务员是“金饭碗”，被辞退、降职的很少，输出管理滞后，所以作为政府内部的行政监督体制，也已名不副实。制度再完善，执行的人不遵守，那也只是流于形式。行政外部的监督体制很多，如人大监督、司法监督、政党监督、社会监督。中国是党管政府，宪法中只规定了党对权力机关的领导，却没有规定权力机关可以监督政党的活动。人大监督缺乏权威性，真正有效的监督难以实施。司法监督有权威性，但法制建设仍需进一步加强。新闻舆论监督限制太 多，缺少自主性。由于无可操作性强的具体条文和人民直接监督制约政府的制度，再加上日前行政机关的行政运行过程透明度不高，这就导致公民对政府监督难以到位，只停在表面上。
三、中国行政伦理失范的对策探讨
（一）提高行政人员的综合素质
加强行政人员自律意识的途径很多：行政人员可以通过学习和研究行政伦理学理论，树立与社会发展、人民需求相适应的伦理观念，从而增强抵御腐朽伦理侵蚀的能力。行政人员通过慎独的方法，对自己的行为进行省察克治，自我解 剖，不断批评与自我批评，提高行政效率。行政机关通过树立正反典范的方法，使行政人员明确什么该做，什么不该做，加强服务意识，减少特权意识。行政机关应定期对行政人员进行职业伦理培训，训练其道德选择能力，学习自我道德判断，接受道德的自我改造，加强自我道德修养。加强行政人员队伍的行政伦理培训教育、考核机制方面，可以借鉴俄罗斯公务员培训的招投标制，参标的教育机构只要具有国家认证的相应专业资格即可。引进这种竞争机制，将极大地提高培训质量、降低花销，有利于行政人员综合素质的提高。严格考核，对不达标者进行再培训，直到合格为止，或输出公务员队伍，从而提升公务员队伍的整体实力。
（二）加强行政行为的道德法制化和制度道德化建设行政伦理失范现象折射出中国行政伦理建设的滞后。把行政伦理要求纳入法制建设的范畴，实行权威性立法。“行政伦理法制建设有两个基本依据:其一，行政伦理是‘依法治国与以德治国相结合’治国方略的集中体现；其二，行政伦理是政治文明建设的重要组成部分。”通过人民代表大会对中国行政体制的立法工作进行修正与完善，严格规范行政权力的来源、运行方式以及行使范围，规范行政主体的伦理行为。改革干部人事选拔制度，逐步扩大直接选举范围，实行竞争选举。适当提高干部薪给标准，使其符合养廉要求，以便彻底废除薪酬以外的一切特权待遇。要真正把决定行政人员‘官运’的权力交给人民群众。行政人员的上下、去留、升降，要由人民群众的意愿来决定。制度道德化方面，邓小平说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”行政伦理具有一定的强制性，依靠社会舆论、社会大众的内心信念和传统习俗来维护和保障。在中国，就目前而言，要减少行政伦理失范现象，仅仅依靠道德伦理约束是远远不够的，必须将道德“软约束”和法制“硬约束”结合起来，法治只是手段，绝不是目的。当忠诚、公正、仁爱、尊重等理论原则充分贯彻于行政体制之中时，就会大大弥补制度与法律作用的不足，从而起到制度与法律起不到的作用。
（三）加强行政监督体系建设
政府内部要建立“道德监督机制”，强化有权利的监督制约机制，利用外界压力帮助那些不具备自律能力或自律能力不强、不能自觉遵守道德规范的人，改变其不道德的行为，逐步养成良好的道德习惯，提高道德能力。对于绩效考评不合格者要进行再教育、再培训，不改进者应严厉惩处。行政人员要自律，有自我约束机制，树立正确的行政监督观念。
建立行政信用制度。首先，建立行政主体个人信用档案，记录行政主体在实施行政行为过程中的信用状况，完善行政主体的信用记录制度。其次，依法建立行政主体信用资源管理的中介机构，对行政主体的信用资源进行统一管理，涉及到各方面的工作，如信用资料的采集、信用档案的管理、信用资源的披露和使用都必须要有强制性的法律为其后盾。最后，把先进技术手段引入行政主体的信用制度建设。如加快类似“电子政府”、“政务超市”等的建设步伐，以提高行政主体行为的透明度；充分利用网络系统，建立网上反馈机制，使行政主体更好地接受民众的监督，让贪官“上网”，从而使腐败者身败名裂，广大行政主体能更好地自我约束、自我监督。对于人大监督和政协监督，国家应出台相应的法律，赋予相应的权力，建立制约机制，完善法制监督。公开的行政有利于抵制腐败，民主的行政有利于公众参与、公众监督，有利于调动人的积极性，为了加强群众监督，政府应建立健全政府信用监督机制，完善信访制度，通过专家咨询会、听证会等形式接受群众的监督。新闻舆论监督是群众监督的一种。新闻媒体应十分关注行政人员舞弊、受贿或以权谋私行为，充分发挥新闻舆论监督较强的监督威力。实践证明，强化群众监督将有利于弘扬正气、鞭挞腐恶，将更加密切政府和群众的关系，对治理行政伦理“失范”现象，促进社会整体进步起到重大作用。参考文献：
在行政伦理的视阈对建设民生型政府进行评判和审视, 研究政府对待民生问题的伦理态度, “制定民生政策的伦理取向”, “解决民生问题的伦理原则以及民生问题道德解决所需要的经济基础、法制环境和文化氛围” , 有助于中国政府的成功转型以及政府善治、社会和谐、民众幸福目标的实现。
1建设民生型政府是政府合法性的道德基础
“合法性”是指“一种政治统治或政治权利能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的, 从而自愿服从或认可的能力与属性” 。合法性不仅是一种法律判断, 还是来自于一种隐性的道义基础的为政府权力提供基础来源, 先于法律判断的价值判断。“只有当政府的产出与社会价值范式相符合的时候, 一个政府才算是合法的” , 所以为民生幸福提供保障, 是任何政权得以存在和延续所必须努力探索的课题。
因民众的委托代理而存在的政府应当体现公众的价值要求, 政府并不预设伦理价值。首先, 政府必须能够代表社会生产力发展要求, 不断增强国家的经济实力, 增加社会财富, 从而为保障和改善民生奠定坚实的物质基础。同时, 必须确保政府始终代表公共利益的要求, 禀承着公平公正原则让全体民众共享社会发展成果。在任何国家经济发展只是一个工具和手段, 它为人的终极目标——幸福服务。正如亚当·斯密所言:“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中, 那么它在道义上将是不得人心的, 并且有风险的, 因为它注定会威胁到社会的稳定” 。空洞的口号和虚幻的目标都将让民众对政府的信任难以为继, 由此对政治体系的信仰也必然坍塌。来自国际上一些政府的教训也足以警示处于转型期的中国政府, 不同群体的民生诉求没有得到相对平衡的满足, 长期的纠结便以各种形式的冲突出现, 包括某些极端的形式。“为政以德, 譬如北辰居其所而众星共之”, 用“权为民所用, 利为民所谋, 情为民所系”的情怀让民众相信政府追求的是公共权益和人民福祉, 是党和政府合法性和生命力的逻辑必然, 而民族复兴与大国崛起的中国梦也必将因之成真。反之, 如果民生得不到保障和改善, GDP的高速增长并不能使政府摆脱享廷顿所谓的“政绩困境”, 我们的社会将重新陷入发展—纷争的轮回。
2保障民生幸福是政府的道德责任与价值追求
作为行政伦理学的核心概念, 责任是公共行政存在的理由。保障“最大多数人的最大幸福”的实现是政府义不容辞的责任, 提升民众的幸福感是政府对民众的终极关怀。英国哲学家休谟说过: “一切人类努力的伟大目标在于获得幸福”。 幸福, 是任何人、任何社会发展所追求的终极目标。源于个体主观感受的幸福虽然不能完全倚赖于外界的给予, 虽然在今天市场是人类社会最有效率的资源配置的手段和方式, 但大多数人的幸福都需要政府提供条件、保障与环境。著名经济学家萨缪尔森认为:当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济, 但是市场没有心脏, 也没有头脑, 没有良心, 不会思考, 也没有什么顾虑, 它不会按人的期望和需要去提供公共产品, 而是考虑到自身的利益。目前, 就业困难、收入较低、物价上涨, “上学难、看病难、住房难”等等一系列问题正在蚕食着中国近年经济发展带给民众的幸福增量。在这些幸福缺憾中, 诸如受教育权、劳动权、生命权、健康权、社会保障权等生存权和发展权的提供与保障无一不是政府的分内之事。温家宝总理曾郑重阐明中国政府的奋斗目标: “我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严”。民众个体幸福与否与政府是否积极作为息息相关, 民生型政府的建设承载的是民众的信任和期盼, 民生的保障和改善必然会增加公众的福祉。“幸福不是我们企求许多目的中的一个, 而是整个计划的实现本身。” 好的政府是将民众的幸福感做为衡量社会发展的指标和价值尺度, 其所致力的发展目标正如老子在《道德经》中所描述的那样:“至治之极, 甘其食, 美其服, 安其居, 乐其俗”, 其价值追求是以人民的富裕安康、社会的和谐稳定、人的全面自由发展为出发点和归宿的努力。
摘要：为“顺应各族人民过上更好生活新期待”, 中国政府正从经济增长型向民生型的新范式过渡。保障民生幸福是政府合法性的道德基础, 是政府义不容辞的道德责任与最高的价值追求, 因此建设民生型政府有着极为深刻的伦理意义。
关键词：民生型政府,行政伦理,意义
参考文献
[1]肖陆军.论民生型政府的治理战略创新[J].四川行政学院学报, 2008, (3) .
[关键字] 群体性事件 政府公信力 行政伦理
一系列的群体性事件的产生和发展固然有着其自身深刻的社会经济根源,但不可忽视的是,每一次公共危机事件都集中反映了公民对一些地方政府的不信任,这种信任危机甚至达到了极其严重的程度。地方政府公布公共信息、分配社会公共资源时的行政行为受到了公民的强烈质疑,政府的公信力在公民心中不断下降,成为引爆群体性事件不可忽视的重要原因之一。
一、政府公信力降低的行政伦理分析
在公民意识日益崛起、民主法治日益完善的今天,政府公信力的下降已成为不可回避的问题,它不仅有体制性的因素,还有伦理性的因素。而伦理性因素的研究和分析在某种程度上被忽视。本文认为,我国众多群体性事件的发生和地方政府机构组织伦理危机、公职人员伦理危机有着必然的因果关系。
(一)政府机构组织伦理危机
公共组织伦理是行政伦理的一个重要的组成部分,公共组织伦理危机是政府机构的能力供给不足,职守出现下降,民众对政府的公共成本和绩效之间的差距产生不满。[1]
1.政府机构设置不合理
随着现代社会结构和社会发展的不断变迁,政府的组织结构和体制愈发难以适应公共管理的需要,其管理复杂社会事务的能力呈现下降的趋势,不可避免的发生了伦理困境和冲突。[2]科层制结构引发了政府机构组织不负责任、衙门作风、繁文缛节、形式主义之风。结构不合理,最终会造成公民对政府机构领导者的廉洁与品德的质疑,对政治系统核心价值的怀疑,引发政府或政治机构道德和意识形态正当性的危机。
2.政府组织功能行使不当
人大、政协和社会团体的作用不能充分发挥,一旦危机发生,只有党委和政府直接面对冲突群众,冲突的场面很难得到快速控制。多数群体性事件爆发时,其他社会组织力量并未有效参与,在无中间调节方的情况下,群众和政府、党委难以和平沟通,双发的矛盾会在武力催化下进一步激化。
3.政府机构约束机制不健全
政府机构缺乏对失职官员的问责机制。目前,我国还没有专门针对行政问责制的法律。问责的依据主要是《公务员法》的有关规定,《中国共产党监督条例》,《关于实行党风廉政建设责任制的规定》与《党政领导干部辞职暂行规定》。 由于法律制度的严重缺失,一方面不可避免地导致政府官员在行使行政权力的过程中出现程序不规范、自由裁量权过大、主观随意性较强等现象。另一方面,也掠夺了官员行政行为的合法性,公民对这种没有约束机制的政府行为产生越来越多的质疑,尽管这些政府行为大部分是合法的且合理的。
(二)公职人员个人失德
在社会转型期,不论是公民还是政府公职人员,都非常容易发生道德危机。中国社会科学院哲学研究所作的一項《转型时期的社会伦理与道德》大型社会调查显示, “有信仰的”占28﹒10%,“曾有过信仰的”占22﹒24%,“没有信仰的”占36﹒09%,“不想回答的”是13﹒57%。“有信仰的”只占全部的28﹒10%,这一数字表明这个“信仰危机”不仅客观存在,而且还很严重。在近年来,我国群体性事件的发生反映了一些公职人员信念的丧失。[3]当官员失去了信仰,其内心的贪欲将如潘多拉盒一般被打开而不受任何约束。在经济快速增长的社会现实下,部分国家公职人员为追逐个人利益而放弃了自己的信仰,为了一己私利而损害国家公共利益。政府官员一旦失去信仰的约束,整个政府机构将会陷入难以自拔的危机中。
二、行政伦理建设对于政府公信力的必要性分析
在政府公信力日益下降的今天,行政伦理建设是提高政府执政能力、促进公民与政府间的信任的重要途径之一,它对于重建政府公信力有着极其重要的积极作用。
(一)加强行政伦理建设有利于重新界定政府行政领域的道德规范
近年来,中国政府围绕行政体制和政府机构改革进行了不懈的努力,也取得了很大的进展。但也给行政伦理和行为标准带来了意想不到的影响。[4] 随着市场经济体制的不断深化,我国行政领域出现了道德规范模糊的现象。与此同时,由于新的环境使新旧行政伦理观念发生了种种冲突,旧的行政伦理规范失去了约束作用,公职人员的信仰危机已成为不可忽视的问题。因此,建立一个新的、适应时代发展的行政伦理体系以弥补旧的行政伦理规范的缺失是非常有必要的。通过加强行政伦理建设,重新界定政府行政领域的行政伦理规范,来约束政府官员的行政行为,政府的公信力将在高尚道德规范的带领下得以提高。
(二)加强行政伦理建设有利于提高政府绩效
在新时期,我国要建设的行政伦理不仅仅是指廉洁、诚实、公正的“善政”,还指负责与效率的“理性行政”。新的行政伦理规范强调国家行政人员在行使行政权力时必须要为人民群众负责,要敢于承担公共责任,要有义务感和责任意识,同时更要倡导公职人员在处理国家政务和公共事务时坚持务实高效的原则,要求他们一切从实际出发,不搞形式主义、不拖延时间、不推诿责任,将企业管理的理念引入行政管理中来,以更经济、更有效的方式提供公共服务。[5]新行政伦理体系的建设将带来一个高效的政府,在“高效”的作用下,广大群众会毫无保留地将信任、宽容、赞誉送予政府,政府公信力自然会得以提高。
(三)加强行政伦理建设有利于相关法律制度的完善
一个社会是不是有健全的行政伦理,不在于这个社会的公务员有没有贪欲,也不在于这个社会有没有完备的行政伦理体系,而在于这个社会有没有完备的制度来抑制个人的贪欲,保证行政伦理规范的落实。[6] 在政府建设过程中只依靠伦理约束是行不通的,必须通过法治与德治的结合才能达到预期目的。如果缺少法治的背景,德治只能在高度计划经济时代的中国发挥作用,行政伦理实际上只是一种政治意识形态。[7] 法律制度的建设和完善才是提高政府公信力的基本保证,而行政伦理的建设则能在一定程度上促进相关法律制度的不断完善。
三、政府公信力视域下加强行政伦理建设的措施建议
行政伦理是提高政府公信力的重要途径,也是构建和谐社会的关键环节,加强行政伦理建设对推动政府依法行政、文明行政,维护公共行政的公平、公正、廉洁、高效以及促进和谐社会发展有着极其重要的意义。
(一)加强对公务员的道德教育
行政伦理建设的首要工作就是对公务员进行教育灌输,促使他们形成正确的行政伦理观。强调政府行政伦理文化建设是行政伦理建设的重要前提。在行政伦理建设过程中,培养行政人员确立行政伦理目标并引导他们树立正确的伦理信念和价值观是一项重要内容。要通过行政文化建设,弘扬先进的行政理念,引导他们牢固树立“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的行政理念并运用于实践,使其具有高尚的人格和价值取向。与此同时,要加强培育行政人员的高尚人格和价值取向,进而提高政府公信力。在社会多元化的经济市场化的今天,思想领域的教育灌输工作十分不易,它需要党和政府长期不懈的努力以及全社会的关注的配合。
(二)加强对公务员专业素质的培训
在社会分工日益明确的今天,公务员队伍的专业化、知识化已不是新鲜的话题。建立一支高道德、高素质、专业化的公务员队伍来提高政府工作效率、减少腐败是赢得公众尊重和信任的重要途径,所以要建设行政伦理,必须注重对公务员专业素质的培训。培训内容包括:首先加强公务员宪法、法律方面知识的培训,具备基本法律素质是政府公务人员甚至是公民应具备的。同时,要让广大公务员对公共权利归属有明确的认识,形成公务员的责任意识、守法意识;其次,对公务员进行政治学、行政学、管理学、法学等专业知识的培训,为他们正确行使公共权力提供知识后盾;最后,对公务员的职能做出正确定位,消除官本位思想,培养服务意识和公共意识。
(三)加强法律法规制度的建设
行政伦理的建设主要是建立在思想道德领域之下的,但过度强调信仰、道德的构建往往会陷入形式主义和走过场的谬误之中,轻易指望政府公务人员遵循政府设置的道德模式且改变他们的不当行为是不现实的,在集中精力进行精神领域建设的同时,还需要法律法规制度的建设做支撑,法治与德治双行才能真正达到效果。行政伦理制度化就是要建立一套符合行政主体行为的规范性准则,要求行政人员共同遵循。而制度化的行政伦理的核心是要建立健全一种行政监督机制,政府要想真正做到有法可依,那必须要有力的监督和约束,而行政伦理制度化正是对行政人员行政行为的有效监督。如果在一定条件下,也可以通过合法的程序使行政伦理上升到国家意志,行政一套法规,使之规范化。[8]
(四)加强公务员相关制度的完善
行政伦理建设的对象主要是政府公务员,所以在制度建设过程中不可忽视与公务员相关的各项制度的完善。与公务员的切身利益相关的法规制度主要包括公务员财产公开制度、公务员任用制度、行政程序法等,这一系列相关的制度一旦建立并被完善起来,行政伦理建设将随之完善,政府公信力问题也就不再是影响社会稳定的绊脚石了。
参考文献:
[1] [2] 沈士光. 公共事件中的行政伦理危机与救治途径[M].中国行政管理.2009(08).
[3] 邵道生.当今贪官们的“信仰危机”是蜕变的主因[J]. 剧变社会期的中国腐败问题.2007.
[4] [6]鄯爱红.官德与行政伦理研究-—道德建设 “官德”先行[M]. 云南干部教育网. 2004.09
[5] 王慰. 论行政伦理对行政权力的约束与影响[M]. 理论导刊,2003(8)
[7] 杨开峰.中国行政伦理改革的反思:道德、法律及其他[M]. 公共行政评论.2009.3
[8] 朱志丹.和谐视阈下我国行政伦理的思考[M].法治与社会.2010.04。
基金项目:
本研究是温志强主持的天津市高等学校人文社会科学研究重点项目(2009ZD14)的系列成果之一。
作者简介:
杨小菊(1988.9—),女,贵州黄平人,天津师范大学政治与行政学院行政管理专业2008级,研究方向:行政管理;
课程名称:行政伦理学
课程作业
行政伦理观为什么是以民主为政治哲学基础
专业及班级：行政管理09级3班 学生姓名：朱鹏飞学号：200930553052 修课时间：2012年3月—2012年6月 学生邮箱地址：102509351@qq.com 课程成绩： 教师签名：
《民主是个好东西》
民主是个好东西，这句话从两百年前托克维尔的那场旅行就可以看出。如今随着我国经济发展水平的提高，政治民主化的发展也逐渐被提上了日程。现代政治主要有两种形态——民主与专制，而民主的崛起却是势不可挡的历史趋势，这一点通过近年来的中东政治暴动、利比亚问题、叙利亚问题就可以得到很好的说明。然而，任何一个国家的发展总是会遵循一定的规律，结合自身国情逐步向民主迈进，从专制走向民主，是大多数威权型国家的必然选择，中国也不例外。
中国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，新中国的成立宣告了压在人民头上的三座大山的倒塌并确定了人民当家作主的历史地位。然而，中国的民主又是怎样实现的呢？中国式民主的样貌是怎样的呢？中国距离真正的民主到底还有多远的路要走？
中国是单一制的国家形态，实行共产党领导下的多党合作的政治协商制度，现阶段人民实现当家作主的主要方式是人民代表大会制度，这也是我国根本的政治制度，我国党政军各级机关普遍实行民主集中制。这一看似合理的制度设计，在保障中国人民基本权益的过程中获得了政治上的合法性并得到绝对的执行。实现民主的主要方式是间接选举人民代表行使国家权力，并在此制度下创造了中国特色的“举国体制”，从举世瞩目的“三峡大坝”，到“北京奥运会”的成功举办；从“98抗洪抢险”到“汶川抗震救灾”。民主更多的体现了一种国家精神，集体意志，却很难在普通个人的身上得到深刻的体现。
中国的民主发展到今天已经面临着一系列问题，随着贫富差距的加大，生活在贫困线周围的广大弱势群体丝毫没能感受到社会主义制度的优越性，也没能共享改革开放的成果。当代中国正以惊人的速度创造着成群结队的福布斯富豪榜名单，而与此同时又通过大额的国家转移支付去慰藉处于社会底层的劳苦大众。由此相应的是，改革开放三十年来，中国正形成着一个坚不可摧的利益集团并在基础上滋养着形形色色的权贵势力。政府与民争利的事件时有发生，国家法律部门化、部门权力私人化的现象普遍化。中国式民主正蜕变为政府部门、权贵集团谋利的工具，价值理性不再体现，工具理性表现得淋漓尽致。
中国存在民主吗？中国距离真正的民主到底有多远？这个答案恐怕见仁见智，但在我看来，民主既是一个客观指标集合，也是一个主观概念，不同立场的人群对民主也会有着不同的感受。在这个“民有”、“民享”、“民治”的民主潮流下，我国的民主恐怕是不堪一击，这也可以从近年来发生于各地的群体性事件得以体现。或许人们会怀疑，民主真的就那么好吗？绝对的民主是否存在呢？美国式的民主放到中国的国情下是否适用呢？面对这些疑问，我也只能是说见仁见智吧。诚然，民主是潮流，放权与民、保障民权是社会趋势，但是民主应该有其自身发展的规则，绝对的民主也会带来“多数人的暴政”、“自由下的不平等”、人们也会偏好“做奴隶的平等”，凡此种种也绝不是我们所倡导的民主内涵。
行政权力的高度集中，在更易于管理的同时也难免会更易于出现贪污腐败的现象。所谓的人大选举也只不过是走个过程，中国设立这些
机构在我看来只不过是骗外国人的，让他们觉得我们其实也很民主、很公平。就拿北京市为例，有北京户口的孩子读北大、清华等一些高校就可以比标准线低一百多分。凭什么？政府给出我答案是为了维护地区的稳定。这样的解释合理么？那如何按照这种逻辑，那那些好的大学所在的城市，如：南开、复旦、武汉。那为了维护当地的稳定是不是武汉、天津、上海户口的孩子也应该享特权，低一百多分的标准呢？在北京的大学里，往往在学校里成绩靠后的都是北京的，抽烟、喝酒、打架闹事的也大都是北京人，当然也不乏外地的同学。毛主席还说过：“地方包围中央，农村包围城市呢”！从我们出身的那一刻起就注定了不公平。
中国改革开放三十年来，经济总量早已超越日本而位居世界第二，综合国力也大步向前，不可置否的是，中国在国际社会发挥着越来越重要的作用。取得成绩的同时，我们还应该看到自身存在的不足，在经济发展的过程中，我国民主政治进程发展缓慢，人民民主尚未真正实现。存在于社会各领域的不公平、人民合法权益遭到侵害的事件屡见不鲜。中国的改革已进入深水区，而与之密切相关的政治体制改革已成为了社会的焦点话题。
今年两会期间，温家宝总理在中外记者招待会上强调“政治体制改革不成功，文革悲剧或重现”。政治体制改革涉及到广大人民的福祉，也是中国特色体制下人民民主的最好体现。近年来，随着城镇强制拆迁与农村强制征地事件此起彼伏，广大人民与政府机构的矛盾与日俱
增，再加上政府部门普遍存在的行政不作为与执法不当、徇私枉法等现象的发生，人民的权益主要体现为与强大政府的利益抗争。
人民民主的实现首先必须具备一个好的制度设计，我们今天讨论美国的民主，不得不想起美国的“开国之父们”为美国式的民主创造出的“三权分立制衡模式”，所以一个好的民主形式必须建立在一个好的制度设计上。目前我国正积极推进政府大部制改革，完善公务员制度改革，畅通社会流动渠道等系列政治体制探索对于我们有效实现民主创造了一定的条件。
人民民主的实现还必须具备一个强有力的制度执行。在“三权分立”的制度设计下，美国的政治机构权责分明且相互制约，政府行政受到强有力的司法监督和舆论监督；在我国，由于政府部门的权限过于强大，政府与民争利，行政不作为或是行政不力、行政不当的现象普遍存在且缺乏监管，直接导致了我国现阶段人民民主得不到有效地保障和实施。
基于中国历史文化背景的积淀，几千年的官僚体系已经根深蒂固，想改革，一下实行民主还不切实际。但改革开放30年以来，我们的改革还是看到了一些希望，虽然让与我们老百姓来讲还不满意，还远远不够，但是可以看见制度还是在慢慢完善，我们应该多给我们政府一点耐心还信心，相信我们能在党的带领下生活能幸福起来，同时监督和鞭策我们的政府加快改革的步伐。
人民民主的实现还必须改善并健全一个好的实行方式。我国目前实行的人民代表大会制度是间接民主的一种形式，按照我国选举制度“平
等、公平、直接选举与间接选举相结合，等额选举与差额选举相结合”的要求，我国目前的选举方式仍存在不足之处，选举的透明度和公开度不够，组织意愿太浓。现阶段结合我国具体国情，可在一些已具备直接选举经验如四川雅安市、深圳市等地开展直接选举试点，使广大民众更能感受民主国家赋予的政治权利，真正实现民主选举，保障自身的合法权益。把权力下放给人民，人民才是主人。
民主是个好东西，俞可平在他的同名著作中强调“民主是个好东西，不是说民主什么都好，民主决不是十全十美的，它有许多内在的不足；民主是个好东西，不是说民主可以为所欲为，能解决一切问题；民主是个好东西，不是说民主就没有痛苦的代价；民主是个好东西，不是说民主是无条件；民主是个好东西，不是说民主就可以强制人民做什么。”只有真正认识到了民主的本质以及实施过程中的可能问题才能真正了解民主，用好民主。
行政伦理:降低行政官员道德风险的有效途径
在市场经济社会中,如何降低行政官员的道德风险,确保公共利益最大化这一行政目标的实现,是很值得研究的`课题.本文试图通过揭示行政伦理和行政官员道德风险的内在联系,分析行政官员道德风险的成因,讨论行政伦理何以能够有效地规避道德风险,并提出行政伦理规避行政官员道德风险的具体途径和措施.
作 者：郭小聪 聂勇浩 作者单位：中山大学,广东,广州,510000 刊 名：成都行政学院学报 英文刊名：JOURNAL OF CHENGDU INSTITUTE OF PUBLIC ADMINISTRATION 年，卷(期)： 8(6) 分类号：B82-051 关键词：行政官员 道德风险 行政伦理 代理人
公共行政伦理不仅是精神文明的重要组成部分，而且是政治文明的重要组成部分。加强社会主义政治文明建设，是中国公共行政伦理建设的根本途径。
我国目前行政伦理现状可以概括为行政伦理的缺失。表现在以下几个方面。我国部分行政人员缺乏行政良心。所谓的行政良心，张康之的《行政伦理学教程》中给了明确的定义：行政良心是指行政人员在其行政管理这一特殊职业活动中所形成的深刻的道德责任意识和对自我的行政行为进行自我道德评价的能力。
现今的行政人员是否能够做到看到自己责任范围之内的人民利益受到损害而感到焦虑不安、深深自责？答案是否定的。虽然这么下结论有些过于片面，但是至少不能说所有的行政人员在这种情况下都能自责。人民网有过这样一个报道：安工程是民心工程、未来工程，也是良心工程。《义务教育法》明确规定：“县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。”但全国校舍安全工程实施3年来，26个县(市、区)未为此投一分钱，除了要考问地方官员的政策执行力，也要追问他们的社会责任和行政良心。这些县领导认为将资金投入到学校校舍建设中步入投入到城市基础设施建设中见效快，所以也就完全忽视了广大中小学孩子们的校舍安全问题，既然都已经忽视，又何来会为此感到自责不安呢？！也许你会提到，不是也有报道说云南嵩明县领导“蜗居”老房子办公，学校却成为当地最好建筑吗？是的，这种情况的出现与领导有教师情节有着密切关系。而且，既然这个事件作为新闻来报道，引起了网友们的热烈讨论，就说明这类的事情在中国是个新鲜的事情，极少发生的事情。当有一天，人们对学校是一个地区最好的建筑的事情不再感到大惊小怪了，那我们那些中小学的孩子们的安全问题也就有个保障了。
根据李建华的观点，行政伦理的基本问题是处理权利和利益关系的问题，也 如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
就是这些行政主体如何利用所掌握的公共权力调节社会中的各种利益关系的问题。【摘自王伟 鄯爱红编著的《行政伦理学》】
2002年人事部印发了《国家公务员行为规范》，公务员要做到政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结合作、品行端正。按照上面的规则来衡量的话，我国现在有部分的行政人员没有树立正确的权力观与利益观，这部分人员没有为国家和人民谋利益，而是把权力当做谋取个人或者少数人私利的工具。我们的大多数领导干部都能把人民赋予的权力视作为人民服务的手段，牢记党的宗旨，自觉践行“三个代表”，殚精竭虑，一心为民；但也有少数领导干部不能正确看待自己手中的权力，有的把权力当作获得金钱、美色的工具；有的把权力当作个人飞黄腾达、光宗耀祖的途径；有的把权力视为个人“私恩”的产物，甚至把权力作为对个别人效忠的工具；还有的把权力当儿戏，对人民赋予的权力极不负责，敷衍塞责，得过且过，甚至胡作非为，草菅人命，给人民群众的生命财产造成难以弥补的损失。这些权力“错位”现象，虽然发生在少数领导干部身上，却引起了群众的强烈不满，损害了党群、干群关系，败坏了党的形象和威信。现实生活中，官本位思想的行政人员不在少数，门难进，脸难看，话难听，事难办，是现在去行政部门办理各种业务或者事情所面对的情况的真实体现和概括，这个概括有些尴尬，让原本应该是人民公仆的行政人员地位飞跃到了人民主人的位置。
树立正确的权力观，是保证权力廉洁、预防腐败的迫切需要。权力观问题，始终与权力的廉洁与否有着密切的内在联系。腐败问题的发生，无不是权力腐败的表现，而权力腐败的出现，又在很大程度上由权力观错误所致。大量事实证明，一个领导干部如果在权力观上出现偏差，把权力视为谋取个人私利的工具，就必然在行使权力的过程中出现失误，把权力变成中饱私囊的手段。因此，加强党风廉政建设和反腐败工作，迫切要求广大干部牢固树立正确的权力观。尤为重要的 如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
是，树立正确的权力观，是预防腐败的一道牢固防线。不能让这些行政人员失去约束，让有限的绝对权力无限膨胀成为没有任何边界约束的绝对权力。
权力观和利益观的缺失或者说是错误偏差让行政人员在工作中出现了问题。首先是行政效率的低效。行政效率低效是指行政法律制度没有以尽可能小的经济耗费获取最大的社会和经济效益，主要在我国的表现是机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,扯皮推诿,手续繁杂,文件、会议成灾,形式主义严重,纪律松弛,不核算费用,官僚主义严重。行政效率的高低直接影响到政府及其工作人员在公众心目中的形象和地位，高效的政府会赢得人民和社会的好评和极力拥护，而这对于提高政府的权威、感召力、影响力、诚信度，实现政府与社会和公民的良性互动，降低政策的执行成本，推动社会全方位发展和进步具有重要意义。我认为目前行政人员最爱做的事情肯定是踢皮球，当群众低头哈腰的好不容易进了难进的门，部分行政官员多会考虑，反正还有其他的部门或者机构呢，何必耽误自己喝茶看报的悠闲时光，就直接把这个皮球踢给了其他的部门，群众被打发到了其他有关部门，必然也会被告知这里不能解决你的事情，又踢给了别的部门，这来来回回的踢皮球中，行政人员是“锻炼了身体”，可却是让需要办事情的群众迷糊了，到底这个有关部门是个什么门？为何我这普通老百姓如此难进这个门？虽然说行政效率而言，并不一定是越快越好，而是应该让时间使用的合理。对公民来说，到政府机关办理有关事务，有一个时间预期。在最不好找的有关部门相互踢皮球的过程中，群众需要解决的事情早就过了期限，群众的耐心早就磨灭了。当然效率并不是公共行政唯一的价值追求和终极目标，公共行政在现代社会很大程度上还应该促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现。【摘自王伟 鄯爱红编著的《行政伦理学》第四章】
我国人民是主人，政府也是人民的政府，政府中的工作人员是人民的公仆，如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
人民赋予他们权力，而这种权力同时也是一种责任。人民公仆要时刻认识到自己的身份，自己的责任，不要因为手中拥有了人民赋予的权力就凌驾于人民至上，由人民公仆变成了人民的主人，要知道手中的权力而非权利，不能不仅不造福人民，为人民服务，还要用这些权力来为个人谋福利争利益。作为人民的公仆，不仅积极为人民服务，还要对各方面的意见兼容并蓄才是科学的态度和作风。还要处理好各种利益之间的关系，例如整体利益和局部利益的关系，眼前利益和长远利益，整体利益在这里当然是指人民的、国家的利益，这些行政主体要深刻认识到自身代表的是最广大人民的根本利益，是整体利益，长远利益，不能为了局部利益和眼前利益就牺牲整体利益和长远利益。要做好利益的权衡、分配和调节工作。
正确处理个人与整体、眼前与长远、局部与全局、奉献与索取各种利益关系，转变思想作风和工作作风，清正廉洁、执政为民，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。要防止和纠正对公民权利的损害。长期以来，“干部是人民的公仆”这句话在相当多的人心中只不过是一句口号而已，而“官本位”的思想却根深蒂固。因此，真正树立起“权力来自于人民的赋予”这一观念对很多公职人员来说非常必要。只有这样才能进一步树立起“管理就是服务”、“执法就是服务”的观念。让这些行政人员充分认识到一切涉入行政管理活动中的人在人格上都是平等的，不能歧视。
目前我国的行政队伍之中很少谈及行政伦理观。张康之与李传军主编的《行政伦理学教程》中提到：行政伦理观是在根本价值的层面上影响或者指导每一个行政人员，影响或者知道各级政府、各类行政主体的行政行为。长期以来，在公共行政的过程中发挥主导作用的是科学馆，而作为实质理性的伦理观的构建被人忽视了。因此导致了公共行政的方向常常迷失，公共行政维护和促进公共利益实现的基本功能也不能得到有效的发挥。如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
确立和完善行政人格是行政伦理观的价值目标，行政机关和行政人员在追求和是实现公共行政的价值的过程中，需要增强行政伦理观中的主体意识。一方面，行政主体有必要有权利按照自己的价值观念和开展行政工作的能力去创造性地实现公共行政的价值；另一方面，注意所创造和获得的行政价值如何，与行政主体自身的需要、能力以及他们的自觉性的高低有关。做到这两方面的统一，是行政机关和行政人员理解公共行政的价值、处理公共行政过程中的各种问题时所应牢记的立足点和出发点，也是培育出优秀的公共行政人格的立足点和出发点。
从我国行政管理的实际情况来看，当务之急是要努力压缩办事时间，同时提高行政行为的正确度。压缩办事时间，是服务对象最直接的要求；而提高行政行为的正确度，意义在于降低社会运行成本，使行政效率最终实现其社会价值。
（一）提高工作人员业务能力，简化行政行为内部环节，大力压缩办事时间。
（二）改善行政成本结构。提高行政行为的正确度，可能意味着要适当提高一些环节的行政成本。在条件允许的情况下，如果为了降低行政行为的外部成本，即降低社会运行成本，适当提高行政机关内部成本是必要的。如果整体提高行政成本不可行，则唯一途径就是改善现行行政成本结构。
其次是行政公正问题。实体公正是行政公正的本质要求。要做到1.依法办事，不偏私。
2、平等对待相对人，不歧视。
3、合理考虑相关因素，不专断。
而目前我国行政问题处理的过程中难免会出现个别行政官员或者行政主义不依法办事，徇私舞弊。根据晨报讯报道，11月14日，凤阳县地方税务局原稽查局局长李彬徇私舞弊不征、少征税款和受贿案在明光市法院宣判，被告人李彬因犯徇私舞弊不征、少征税款罪，被法院判处有期徒刑四年；犯受贿罪，被判处有期徒刑七年，并处没收个人财产3万元。数罪并罚，决定执行有期徒刑十年零 如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
六个月，并处没收个人财产3万元。这只是行政体系这棵参天大树被发现的一只蛀虫而已，作为一个普通群众站在树的外面很难看到里面到底隐藏了多少只蛀虫，但可以肯定的是数量远远多于被发现的这些蛀虫。可是，既然蛀虫如此之多为什么只有一些被发现了呢？原因就在于官员之间徇私舞弊，相互包庇，而群众对此却没有一点知情权，监督权，自然难以被发现了。
再次是现实生活中行政道德失范的现象可以分为以下几个类型：经济类的失范、政治类的失范、违反社会公德的失范等。经济类的示范主要包括贪污、挪用公款、违法经商和隐匿个人财产；政治类的失范主要包括官僚主义和权钱交易。【摘自《行政伦理学教程》张康之 李传军主编】
造成上述几类行政道德失范的原因是多方面的，从行政体制方面来看，由于经济体制转型期，新体制从开始搭建到步入良性运行轨道需要有一个不断“磨合”的过程，各种配套法规、制度不可能同时跟进落实，势必存在一个监督管理上的“真空”地带。由于缺乏强有利的监督制约机制，直接导致了在这些“真空”地带上道德失范现象的发生。经济的多元化发展必然导致人们价值取向的多元化。旧的伦理道德规范被冲破，新的伦理道德规范尚未确立，西方资产阶级拜金主义、享乐主义、极端个人主义趁虚而入，传统的封建宗法道德思想、升官发财、光宗耀祖观念沉渣泛起，使得伦理道德大的社会环境变得无序起来，人们的价值观念、道德观念存在一定程度上的扭曲，加之现阶段对于行政人员正当利益补偿上的不足，直接造成了行政人员行为伦理选择上的差误。
要解决我国伦理问题，就要从以下几个方面进行完善。
首先，是进一步加强行政伦理制度建设，建立赏善罚恶的机制。现如今的很多不当的行政行为的出现都是因为没有一个有力的制度来制约和管理。如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
为防患于未然，应该加强和完善行政伦理监督机制的构建，从而有效实施行政伦理监督。而完善行政伦理监督机制需要从下面四个方面入手：必须进一步完善监督防范机制，惩治腐败机制，激励保障机制，廉洁自律机制，并且讲这四个机制统一成一个整体。【摘自王伟 鄯爱红编著的《行政伦理学》第六章】鄯爱红在接受一个采访时说，我们应该把加强官员的道德建设作为惩治腐败的一个重要环节，具体的说，应该从教育、管理、监督、修养四个环节上加强干部的作风建设。
完善监督防范机制，必须进一步深化改革，创新机制，形成能够有效防范腐败的机制体制，加大从源头上的预防和解决腐败问题的力度。人民赋予行政主体以权力，同时也应该有权利监督这个权力的实施，同时完善对权力的制约。还应该完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度，当发现违法违规行为的发生时就要严肃处理，建立一系列的惩处制度。
完善惩治腐败的机制，要坚决查办违纪违法案件特别是大案要案，严厉惩处腐败分子；严格依法办案，提高执法水平，坚持法律面前人人平等，对任何人任何事的处理都严格按照法律法规来进行处理。从公共利益的角度来界定行政伦理，公共利益是行政伦理的出发点。通过这些手段和工具来实现抑制行政腐败，重塑政府信任。
完善激励保障机制，建立完善公正待遇机制，从而使公务员等行政人员没有违法犯罪的动机，不必腐败。公务员的工资按时发放，进行必要的津贴补助，享受国家的一些优惠性政策，工资水平与国民经济发展相协调，对工作人员的贡献进行一定的奖励，完善退休制度。
建立廉洁自律机制，从思想源头上避免公务员等行政工作人员腐败的问题。我认为，思想层面的教育是最有效最直接的最根本的。上面几个方法和机制都是 如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
他律或者是外部监督约束，廉洁自律机制是自律的主要方法。加强对广大公务员和干部特别是领导干部的思想教育，使其牢固树立马克思主义的世界观，人生观，价值观，树立正确的权力观，利益观，地位观，从而能够禁得住诱惑耐得住寂寞，提高自身的思想政治素质和精神境界。
而完善行政伦理监督体系的话要将自律和他律，内部思想的提高和外部机制的建立结合起来。
外部监督包括：（1）权力监督。也就是国家权力机关对行政机关及其工作人员的监督。例如行使罢免权，行使质询权，行使观察权和检察权。（2）政党监督。包括日常监督，专门监督和信访监督。（3）社会团体及群众舆论的监督。由社会各界，各人民团体，群众组织，企事业单位，公民个人以及新闻舆论单位等的监督。让公众认识到自身有权利对行政行为进行监督，这种权利有利于抑制行政管理过程中的违法违纪操作行为。
内部监督包括：（1）一般监督。行政机关上下级之间的监督，职能监督和主管监督。（2）行政监察。也就是行政系统内部设立专门的监察机关对行政工作进行监督。(3)审计监督。根据会议记录等有关经济资料和国家有关法规，由国家专门设立的审计机关的监督检查行为。
加强公共行政伦理建设，既是社会主义政治文明建设的一项重要任务，又是社会主义政治文明建设的一个重要切入点。我们要通过加强社会主义政治文明建设来推进公共行政伦理建设，又要通过加强公共行政伦理建设来推进社会主义政治文明建设，为改革开放和社会主义现代化建设提供有力的政治保证和法制与德治保障。加强作为政治文明重要组成部分的公共行政伦理建设，法制化是其中的重要途径。邓小平同志1986年6月在中共中央政治局常委会上指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”（《邓小平文选》第 如何看待我国目前行政伦理现状以及问题出路
三卷第164页）在这个根本意义上，中国公共行政伦理建设必须有推进政治体制改革的强有力的支持。
其次是充分发挥公务员的道德主体自律性，是加强行政伦理建设的关键。让公务员做到以下三点：
一、认识上的自觉。即公务员对行政伦理规范的遵循，并不是对外在要求的盲目信奉和被迫执行，而是建立在对道德必然性深刻认识基础上的理性自觉。二，情感上的自愿。公务员把根据自己所选择的道德价值目标去行动，视作一种乐趣、需要和自我价值的实现，因此行政伦理能与道德认识一起融合成坚定的道德信念，成为其道德行为的动力。三，行为上的自主和自择。把一般性的伦理规范转化为具体指令的自主性和在不同的甚至相反的伦理规范中作出选择的自择性。即在复杂的道德生活中，公务员能够根据主客体的价值关系，正确判定道德规范的等级，勇于选取最值得选取的道德价值，遵循最值得遵循的伦理准则。
其三是开展行政伦理教育，营造良好的行政道德环境。
对于中国学界来说, 公共行政是一个舶来词汇。在西语的词汇中, 公共行政为Public Administrative。直接从这个词汇难以理解, 我们可以从其最重要的行为主体, 公务员的寓意加以理解。公务员, 或译成文官, 其英文表达为civil servant。以现代公务员制度起源的英国为例, 英国的公务员原本称为Crown servant, 即国王或女王的仆人, 至近代改为Civilservant, 通常译为“文官”。其准确含义是指中央政府系统非选举产生及非政治任命的常务次官, 不包括经选举或者政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。
词语表述的转变代表的是词语所蕴含的内涵的变化, 随着现代国家制度的建立, 缘起于国王家臣制度的civil servant实现了现代性的转变。其转变途径便是实现了主权主体的转变, 国王作为国家主权主体的地位被公民取代, 家臣制度也就转变为了现代意义上的公务员制度。Civil servant由“国王的仆人”变成了“公民的仆人”, 或者说是“国家的仆人”。同时, 伴随着现代性所建立起来的韦伯官僚制范式使得civil servant最终完成了现代性转变。
作为“仆人”定位的公务员, 在解决了为谁服务的问题之后, 便需要解决以下一个紧迫的问题:在为主人服务的时候, 需要遵循那些行为规范。此时, 行政伦理以一个职业伦理的角度展现出来。同时, “为谁服务”的问题则体现出行政伦理的价值角度。
在价值层面上要解决的问题, 也就是端正“态度”的问题。也就是说, 需要在行为的最初出发点的层面上解决行为的动机问题。著名哲学家康德认为, “一个行为的道德价值并不是随之而来的结果所构成, 而是由完成这一行为的意图所构成。重要的是动机, 而且这种动机必须是特定种类的。重要的是, 我们要因为一件事情是对的去做这件事情, 而并不是由于某些隐晦不明的动机去做它”。 (1) 康德在其著作《道德形而上学》中写道:“一个好的意志之所以为好, 并不是因为它所达到的效果或成就……即使这一意志完全没有力量实现它的目的, 即使它付出了最大努力却仍然一事无成……它也仍然像一颗珠宝一样因其自身的缘故而意义发光, 就像那些本身就拥有完整价值的食物一样。” (2)
从这个角度来看, 行政伦理了首先要实现的是价值上的公民——国家至上主义。这是基于公仆定位的价值伦理判断。同时, 行政伦理需要在实际的设计之中, 解决实际操作层面的利益冲突:个人与集体、个人与个人、个人与社会等等。依据此点, 可以将行政伦理概括如下:组织制度层面的行政伦理, 以及个人行动层面的行政伦理。
组织制度层面的行政伦理关注点在于整个组织。美国著名学者罗尔斯认为, “社会基本结构方面的不平等的影响十分深刻并且自始至终应该成为社会正义原则的最新适用对象。而且, 社会体系并不是超越人类控制的不可改变的体制, 而是人类活动的一种类型”。 (3) 因此, 良善正义的制度是良善的行政伦理得以生存的环境。在组织层面, 新公共行政学派关注公共组织的四个基本过程:分配过程 (与公共政策相关) 、整合过程 (主要是人力资源开发) 、边际交换过程和情感过程, 这些都是在特定行政伦理指导下的行为。这些过程都离不开行政伦理。
作为组织制度层面的伦理, 其基本内涵是:
行政组织伦理必须坚持程序公正。传统的组织设计所产生的弊端是产生官僚的傲慢和妄自尊大。程序公正非常重要, 程序公正是公共伦理的核心。
行政组织伦理必须强调民主责任。行政责任既是一种政治责任, 又是一种道义责任。公共组织不体现民主责任, 就缺乏行政伦理。
行政组织信任。行政组织信任包括行政组织之间的信任、行政组织与公务员之间的信任、行政组织与公民之间的信任。缺乏信任的组织是无伦理可言的。信任能降低交易成本, 提高行政效率。
个人行为层面的行政伦理着眼于个人以及动态行为。其行为首先包括公务员行为伦理, 其次是公共行为伦理。行政主体中的公务员是最基本最活跃的因素, 公务员的职业道德是一种特殊的职业道德。这是行政职业范围内的特殊道德要求, 是调整公务员之间、公务员与政机关、与国家、与社会之间的思想和行为规范的总和。这种特殊的职业和职业活动由于具有政治性、公共权力性和社会性等特征, 尤其需要行政伦理来约束和激励。
同时, 在行政行为层面上, 政策上的和具体行为层次的考虑是行政伦理最终的落脚点。公共政策伦理作为行政伦理的一种建构, 有两层含义。一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范;二是为推进这些伦理规范所采取的硬约束手段, 即公共政策。公共政策由于其覆盖性问题而成为了在具体的行政伦理的总纲性的行为方向。在具体落实方面, 行政伦理实现具体化, 在行政行为的过程中保持程序公正和规则公正的原则, 不以权谋私;在为居民提供公共服务的过程中秉承服务意识, 耐心细致的服务。
二、伦理行政的发展与弊端
中国的古典话语中也有许多关于行政的话语描述。王伟在《行政伦理介说》中归纳:相比之下, 作为汉语的“行政”一词, 从其产生之日即有了相当明确的内涵。据历史文献记载, 中国是世界上最早使用“行政”一词的国家。远在两千多前的《论语》, 以及后来的《史记》、《纲鉴易知录》中均有这样的记载:公元前841年的西周时期, 周厉王因“国人发难”被迫出逃, 因太子靖年幼, 遂由“召公、周公二相行政”。战国时期撰写的《左传》中亦有“行其政事”、“行其政令”的说法。上述史籍中出现的“行政”一词, 其涵义均为执掌政务、管理国家的意思, 故后人亦皆以此意来理解“行政”的内涵。 (4)
随着战乱纷争时代的结束, 政权的稳定性越来越维系于统治阶层与科层精英, 以及科层精英与普通民众之间的常规性合作。此时, 儒家思想就变成了极具吸引力的、能够为统治阶层及社会精英群体所共同接受的学说, 并很快上升为维系帝国统治的意识形态。儒家学说将国家与社会之间的关系视为家庭关系的扩展与延伸, 既为社会现状提供了合理性, 但也强调仁义之君关爱民众、并为民众树立道德楷模的重要意义。国家在被赋予权力的同时, 也被规定了使用权力的方式, 从而部分降低了暴政出现的可能性。这样一种政治体制为国家的统治提供了合法性基础, 为臣民生活提供了道德准则, 在社会精英层面上维持了一个同质性的文化。这样, 发端于周公, 完善于孔子的整个伦理行政体系构建起来。礼成为维系社会稳定与安全的工具。
这样, 整个中国呈现出一种以血缘为纽带的差序格局。加之中国延续几千年的小农经济传统, 使得中国呈现出一种以礼的秩序为核心的熟人社会的伦理行政。在这种伦理行政的境遇下, 行政体现出如下特点:行政的价值归旨于神秘的神意以及生活中的伦理。以我国的“以孝治天下”的国策来看, 几乎每一代都提倡孝道, 官员的父母去世后要三年丁忧, 在丁忧期间不得在做官。同时, 因不孝敬服务而被问罪的例子数不胜数, 而因孝敬父母而被表扬立牌坊的人也不在少数。
熟人社会差序格局的存在, 使得我国的官员个人伦理呈现出一种“圈子”文化。在官场环境中将球同门关系, 师生关系。这就容易导致党派集体行动的出现。各党派为争权夺利, 皇帝为平衡臣工关系, 而使得内部竞争加剧, 导致内部成本加大, 行政旨归偏离。历史上, 尤其是宋代和明代的党争表现的尤为明显。不仅如此, “圈子”状态的形成, 使得儒家的家庭式伦理进一步渗透到了行政体系之中, 从而使得为团体和亲人谋福利成为了体系内的共识。在这种情况之下, 现代性的行政伦理就难以实现。
三、从传统的伦理行政向现代行政伦理转变
要实现伦理行政向行政伦理转变, 需要从两个维度来开展。一则为自上而下的制度建构, 通过政府公共行政的制度建设实现政治伦理的建构;二则为自下而上的公民精神的培养。自上而下的制度建构首先就是要建立真正的现代公务员制度, 充分实现两官分治和价值中立。建构起回应性和负责任的政府, 并实现公务员个体伦理和政策层面上的服务性, 体现公仆价值。这一点, 香港的经验值得借鉴。
同时, 实现公民精神的培养。著名学者爱德华·希尔斯 (Edward Shils) 指出:正是公民美德 (Civic Virtue) 或曰“公共精神”、“公民风范”, 使一个秩序优良的自由民主制度与一个无序的自由民主制度区别开来。 (5) 公民美德的建构有多种去渠道, 例如参与协商就是一种形成公民美德或者实现密尔所谓“公共精神学校”的实践项目。因为个人利益最大化的边界是他人的合法权益, 所以, 各种利益通过蝴蝶互动达到融合与聚合是必要的。基于此, 参与协商就是解决各种冲突的目标、理想和利益的策略。如果民众不参与公共事务, “他们将沉迷于道德与知识的懒散之中”。即使是抱着自利取向的个体, 也能够在协商实践中逐渐养成民主公民的性格特点。 (6)
公共伦理是解决和遏制目前我国的官员腐败与行政权力滥用现象的重要工具。建设公共伦理道德体系能够提高我国行政权力的行使者的道德素质, 是他们能够真正地为人民服务, 同时能够真正地使广大人民群众的利益得到实现, 保障人民的合法权益, 建立现代化的国家。加快建设我国对行政权力约束的机制是我国公共管理事业中的重中之重, 是十分必要的, 对我国公共管理体系的建设与完善具有十分重要的意义。
公共伦理是解决和遏制目前我国的官员腐败与行政权力滥用现象的重要工具。建设公共伦理道德体系能够提高我国行政权力的行使者的道德素质, 是他们能够真正地为人民服务, 同时能够真正地使广大人民群众的利益得到实现, 保障人民的合法权益, 建立现代化的国家。加快建设我国对行政权力约束的机制是我国公共管理事业中的重中之重, 是十分必要的, 对我国公共管理体系的建设与完善具有十分重要的意义。
注释
1[美]迈克尔·桑德尔著.朱慧玲译.公正:该如何做是好[M].北京:中信出版社, 2011.
2Immanuel Kant, Groundwork of the meta phys-ic of Morals, New York:Harper Torch books, 1964, 442.
3[美].罗尔斯.何怀宏等译.正义论[M].中国社会科学出版社, 2001.
4王伟.行政伦理介说[J].北京行政学院学报, 1999 (4) .
5爱德华·希尔斯.市民社会的美德[M].三联书店, 1998.
关键词:乡镇政府;依法行政;问题研究
乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位,是依法管理、依法行政和服务新农村建设的最前沿阵地,同人民群众的接触最经常,联系最直接。作为最基层的行政机关,其依法行政状况,可以反映一个地区总体法治情况。它在农村政策执行得好坏,直接体现党在农村的执政能力,直接影响农民对党和政府的信任程度,更直接影响当地经济和社会的发展。随着党和国家以及地方各级政府的重视,人大、法院对依法行政工作监督力度的加大,乡镇依法行政工作都有明显的加强,公务员依法行政意识明显增强。政府越来越注意尊重和维护行政相对人的合法权益,基本上做到了有法必依、执法必严、违法必究,树立和维护了政府的良好形象,保障了人民群众的合法权益。但从调研情况看,也暴露一些问题。与国务院《全面推进依法行政实施纲要》、市政府提出的打造“法治政府”的要求还有差距,必须引起重视。
一、影响我市乡镇政府依法行政中存在的问题
随着党和国家以及地方各级政府的重视,人大、法院对依法行政工作监督力度的加大,我市乡镇依法行政工作都有明显的加强,公务员依法行政意识明显增强。但随着社会商品经济的发展和城镇化进程加快,从调研情况看,也暴露出一些问题。据调查有以下因素影响我市的社会和谐稳定:
1.乡镇干部法治意识不强
乡镇行政机关没有足够的法律意识,对依法行政的认识不到位,未能依法行政,工作方法简单和陈腐,甚至视法律为儿戏,存在许多法律“盲点”的实际问题,依法行政能力不高,行政违法现象时有发生,思想上,重人治轻法治;工作中,喜欢凭主观臆断下命令,不愿按法律规定去办事,致使有些政策不合法,造成工作失误。对法律关系认识不清,造成处理错误甚至越权处理,未认真履行或者拖延履行法定职责,有的乡镇在处理问题时,不注意区别各种法律关系,把民事关系当作行政关系来处理,造成定性处理错误。依法行政能力滞后,不能满足人民群众对依法行政的诉求。
2.乡镇行政体制存在缺陷
党政职能不明晰,导致责权不一致。法制机构不健全,导致依法行政工作处无序状态。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》第42条中明确要求:“各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设,充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用,并为他们开展工作创造必要的条件”。但目前落实《纲要》这一要求仅在县级以上政府和部门有所起色,多数乡镇一级政府尚未落实这一要求。
3.乡镇政府依法行政的法律依据不足
乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关,其行政行为依据应当都来自于法律法规。从我国庞大的法律法规体系中可以看到,当前乡镇政府行政行为所依据的法律法规少,乡镇政府主要是依据上级政府部门规范性文件来执行政务。行政相对人为办一件事,往往要受到多个部门的审查、收费,稍不小心,就会受到部门责难和处罚。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”,农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝,而不是保护农民合法权益的武器。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策,依政策行政。当出现政策与法律冲突时,乡镇一般会撇开法律,按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事,将会受到方方面面的制约。
4.法律宣传不到位
我市乡镇广大农民群众的法律意识不断提高;但在很多经济落后的农村,法律宣传仍然面临着很多难题,农民群众比较了解和熟悉的法律仅限于一些在农村被宣传得较多、与他们的生产生活或者自身利益密切相关的法律,诸如《婚姻法》、《人口与计划生育法》等。然而,像《民法》、《继承法》、《行政许可法》、《行政法》、《行政诉讼法》等比较重要的法律和一些比较重要的地方法规,了解和熟悉的寥寥无几。[1] (P.1 )农村实行家庭联产承包责任制后,农民大部分时间忙于耕种,农闲时外出打工,难以将村民集中起来宣传学习法律知识;有些乡镇的司法与执法环境仍较差,存在着执法混乱、效率不高等问题,使一些农民群众对法律的权威产生怀疑和动摇,进而失去学法信心,已取得的学法成果也难以巩固;枯燥单调的方式方法阻碍了农村普法的深入。
5.农村群众法律知识贫乏
农民维护自身正当权益的法律意识薄弱,法治思想严重不足。农民群众对法律不够了解,有些不相信法律,不相信法院能为他们讨回公道,他们觉得打官司麻烦、费用较大。只有极少数群众会用法律方式进行解决,而这部分人基本上是年轻人。边远农村农民的法律心理大多处于“冷淡”或“畏惧”的状态。农村的广大农民非常缺乏法律知识,并且大多不相信通过法律能够维护他们自身的合法利益。
6.有关部门法律监督不力
有的乡镇干部职务犯罪,这虽然与村干部自身素质不高有重大关系,但更重要的是缺乏有效的监督。少数村干部以种种手段致富,一些村里同时存在公用基础设施落后、村民低保发放不健全等现象,村干部富裕与村民贫困形成了反差。有些村干部很少为群众做实事。这些滥用职权、违法办事的发生,说明部分乡镇党委、政府对村干部的监督管理工作过松,才会出现了这些不为民做事现象。
二、加快我市乡镇政府依法行政较快发展的对策建议
通过对我市乡镇政府依法行政现状进行全面深入系统的研究和分析,力求找准影响政府依法行政的症结,提出以下具有较强针对性、实效性和可操作性的对策建议,将会促进我市政府依法行政的快速平稳发展。
1.强化依法行政理念,拓宽工作思路
依法行政是“依”而不是“以”,依是指按照法律的规定办事,以是指只能按照法律的规定办事。依法行政不仅仅只是按照法律的规定办事,还有必要按照法规和规章的规定来办事,还应当按照政策和行政机关的承诺办事。如在对外的日常管理活动中,允许行政相对人做什么,不允许做什么,都得依法进行;即使在内部对人、财、物的管理上都得按规定进行,这就叫依法行政。依法行政与日常工作要做到有机结合。乡镇都有招商引资任务,首先要符合国家产业导向,凡禁止的产业,即使有利可图也不能招不能引。
2.科学设置政府法制机构,确保有序推进乡镇依法行政
政府法制机构在依法行政方面所起的参谋、助手和法律顾问作用日趋重要,政府法制机构能否科学设置,将直接影响其作用的充分发挥。增设法制机构,使乡镇政府在维持现行行政体制的基础上,具体负责乡镇政府抽象行政行为和具体行政行为的合法性审核把关工作;负责上级政府及其法制部门和同级政府交办的行政确认、行政处理等相关法律事务;负责协调同级政府工作部门的行政执法工作;负责为同级政府的依法行政工作发挥参谋、助手和法律顾问作用 。
3.要不断完善法律体系
我国正处在政治体制改革时期,为进一步规范乡镇的行政行为,使乡镇工作做到有法可依,需要对当前农村的所有法律法规进行梳理,取消过时的法律,协调有冲突的法律,填补有空白的法律,形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡两级行政权力,明确界定县乡两级执法主体。
4.加强法制宣传教育,进一步提高法治意识
强化法律意识,这是依法治国、依法行政的必备条件之一,尤其是在市场经济条件下,显得更为重要。必须加大普法力度,切实增强群众的法律意识,使他们知法、懂法、守法。对行政机关工作人员来说,在全民都有较强法律意识的大环境中,更要加强依法行政意识,做到执法规范,既不“缺位”,也不“越位”,自觉纠正违法行政行为。在具体乡镇工作中,要选择与农村工作、村民生产生活密切相关的法律、法规进行宣传、教育,如《婚姻法》、《民法通则》、《土地法》、《人口与计划生育法》、《水土法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》、《农业法》、《选举法》、《村民组织法》等;要重视集镇在农村物流、人流、信息流的集中功能,开展别有新意的法制宣传活动,使集镇成为农民群众接受法制教育的大课堂;要利用好农村集镇这个宣传阵地,利用好农民赶集日这个有利时机,不仅有效地解决了农村居住分散、难以组织的困难,而且易于为群众所接受、欢迎,使群众在潜移默化中受到法制教育;要充分利用墙报、召开各种会议之机,反复宣传,发挥农民法制夜校、农民致富讲习所等阵地作用,确保农村法制宣传规范化、经常化,使群众家喻户晓、人人皆知;广泛深入地开展“学生带法回家”活动,把法律送进千家万户,把一些法律知识由学生向家长宣传,这将会收到良好效果,以学校为阵地,加强对青少年的法制教育。
5.加强农村普法教育,逐步扫除农村的“法盲”
要正确引导农村积极健康的舆论导向,营造依法解决矛盾纠纷的良好氛围。深入宣传各项法律法规,倡导依法调处纠纷的良好风尚。这就要从各级党政领导做起,领导干部不仅要带头学法、知法、懂法,而且要守法、用法;结合实际,通过学习杈高度的法制观念,提高农村群众的法律知识,要消除“人治”、“权大于法”的特权思想,在市场经济条件下,单纯依靠行政命令管理的思维方式和工作方法是不行的,必须学会用法律手段管理经济、社会,提高依法决策的水平和依法行政的能力。
6.建立健全监督考核管理体制。乡镇党委和政府是最直接的一线窗口,直接体现群众对政府一切工作拥护与否、赞成与否、高兴与否、满意与否。这就要把依法行政工作纳入“一把手工程”,成立强有力的“依法行政”工作领导小组,形成乡镇“一把手”对全乡镇依法行政的落实效果和质量负总责,各分管领导负全责的工作格局;要组织成立依法行政督促检查小组,定期不定期把依法行政落实进度和效果进行全程跟踪督查,同时定期对乡镇各部门的依法行政质量实行考核和评议;通过不间断的政治思想教育,强化乡镇领导和干部“依法行政”、“人性化执政”的观念,切实纠正工作中出现的轻民思想和粗暴鲁莽的工作方法;要加大对乡镇干部法制培训力度。对涉及到乡镇工作方方面面的法律法规;要让乡镇干部弄懂钻通,切实纠正部分乡镇干部中存在的重实体轻程序,以及断章取义的草率作法;要强化对乡镇干部“正反典型事例教育”,举一反三,自省自查自纠,提高依法行政水平。要切实推进责任追究、错误纠正制度建设,进一步增强乡镇干部的责任感和紧迫感,从源头预防和减少虚假政绩的产生;切实建立群众监督,确保依法行政真正落实到每个干部的自觉行动之中,落实到每项具体工作之中。[1] (P3)
总之,该课题通过对我市依法行政现状调研分析,并提出可行性和实效性较强的对策建议,为领导决策服务,进一步完善依法行政机制,具有很强的针对性和可操作性,对提高我国、我省及我市乡镇依法行政创新能力,对指导乡镇依法行政工作有积极的推动作用,具有重大的现实指导意义和实际应用价值。
参考文献
[1]刘士合.政府工作报告[R].菏泽市情网,2009-2-6.
