土地流转农业保险论文

推进土地流转是实现集约经营，发展农村产业，促进集中居住与改善农民生活的基础与前提。多年来，泰州市以探索试点开展土地流转，以集约经营提升用地效益，以节约原则指导村镇建设，全市三市三区都有一些土地流转方面的典型，提供了土地流转的多种样式。下面是小编为大家整理的《土地流转农业保险论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

土地流转农业保险论文 篇1：

杨凌农业高新技术产业示范区土地流转实践的调研分析

摘要：近几年在全国蓬勃发展的土地流转亟需系统科学、成熟有效的模式和经验予以参考。杨凌作为全国惟一的国家级农业高新技术产业示范区，其土地流转极具调研价值和理论梳理的必要。通过时杨凌土地流转中涉及的多方主体进行实地访谈和八户调查获得大量第一手资料，结合已有研究对资料进行细致的扎根和统计分析，得出杨凌区土地流转的特征及现状。总结归纳其在土地流转中的有益经验，最后全方位析出其存在问题，从流特意愿、土地银行、政府管理及保障机制四个方面给出操作性的政策建议。

关键词：土地流转;土地银行;政策建议

2010年胡总书记在陕西之行中指出：“陕西杨凌作为惟一的国家级农业高新技术产业示范国区，要充分发挥辐射带动作用，为推动全省乃至全国的‘三农’工作贡献更大的力量。”同时为了贯彻国务院关于《支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》，落实科技部和省委省政府贯彻《批复》的有关精神，杨凌农业高新技术产业示范区(以下简称杨凌区)在土地流转等现代农业发展方面做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土地流转和土地利用问题极具典型性的杨凌为例，调研其流转现状和模式，分析其存在问题，总结归纳其实践经验，对陕西乃至全国的土地流转工作都具有重要的参考价值。

一、杨凌土地流转调研设计

杨凌位于陕西关中平原中部，东距陕西西安市82公里，西距宝鸡市86公里，面积94平方公里，下辖县级杨凌区，总人口18万，城市人口8万人。根据对前期情况的了解。本次研究所需数据不便通过统计资料及报表获得，故调研小组采取多主体访谈和调查问卷两种方式获得了充足的一手资料。在调研之前，我们根据研究内容绘制了相关调研框架图，以规范本次研究(见图1)。

本次实地调研于2010年6月份开始，共访谈33位参与土地流转的实践者，涉及的单位包括了区级政府的管理部门、多个乡镇政府的管理部门、土地流转中介机构(即土地银行)、用地单位(合作社代表及企业代表)、流转土地的农户等。其中区政府行政人员占访淡总人数的25%，各个乡镇的行政人员占访谈总人数的33%，土地银行工作人员占访谈总人数的15%，农户和用地方分别占12%、15%。同时，本次调研实际投放纸质问卷200份，采取一对一的填写方式，回收率为100%。经过进一步的整理和分析，最后得到有效问卷195份，问卷有效率为97.5%。此次调研中访谈主体的丰富性、访谈人数的充足性以及样本容量等都已满足本次研究的需要，同时也保障了研究结果的科学性和可信性。

二、杨凌土地流转的特征及概况

调查发现，杨凌开展土地流转的动因有四：首先，土地规模化经营及脱代农业示范园区建设要求土地流转;其次农业生产的低效益及农业劳动力的转移催生土地流转;再次，城乡统筹促发农村土地流转;最后，中央政策法律支持土地流转，政府重视推动土地流转。在此动因背景之下。杨凌的土地流转也有着不同于其它地区的做法。

(一)杨凌土地流转新方式及其流转路径

目前我国的土地流转包括了政府主导型、集体主导型和农户主导型三种主要方式，其中政府主导型的十地流转是指政府利用等级秩序、领导权威和国家强制力为主的土地流转方式，而这一方式也被称为是我国土地流转的必然选择。杨凌的土地流转由政府发起。在流转过程中又涉及多疗主体(包括：土地流出方一农民;土地流入方一种植大户、合作社、农业企业等用地单位;土地流转中介机构——土地银行;土地流转管理部门——政府各级管理机构)，初步形成了土地流转治理网络。故本文认为，杨凌在实践中采用的土地流转方式应界定为政府主导型的网络治理，即其土地流转的工作外展以政府主导型方式为主，同时兼有多主体合作的特征。本文据此也绘制了杨凌土地流转的网络治理图(见图2)。

受政府主导型的网络治理这一新方式的影响，杨凌的土地流转路径也有所不同：第一，根据示范区制定的现代农业示范园区建设规划来确定集中利用的土地，并由村两委或村民小组召开会议就拟流转土地相关情况征求农民意见。第二，将欲流转地块集中到土地银行，由土地银行和享有该地块承包权的农户签订委托流转协议书。第三，土地银行按照园区建设要求将土地承租给相关企业、合作社、种植大户等用地单位，并和土地受让方签订土地流转协议书。第四，土地受让方向土地银行支付土地租金，由土地银行将租金以地租款的形式发放给农户。第五，土地银行将土地流转协议、合同、及土地流转台帐等资料整理存档，土地流转合同由乡镇人民政府负责鉴证。第六，若产生土地流转纠纷，首先由土地银行调解，调解失败时由土地仲裁委员会进行仲裁。

杨凌在土地流转实践中探索出的政府主导型的网络治理方式，在一定程度上既可避免政府主导型方式带来的诸多弊端，同时也可免除农户主导型方式之下的盲目性和无序性，兼顾了土地流转中各方主体的利益，是一种更有效和更有益的方式。

(二)杨凌在土地流转中的三级管理体制

由于杨凌的土地流转方式有着政府主导型的特征，因而政府的行政管理工作对于杨凌土地流转的顺利开展就有着举足轻重的作用。具体而言，杨凌在土地流转的实践中实行j级管理体制，在各级政府都成立了相应的土地流转管理机关，多层次全方位的对土地流转进行管理。在村一级由村两委负责执行相关的土地流转工作，包括宣传介绍土地流转;牵头成立土地银行;监督引导土地银行的工作和账目;协助土地银行处理流转纠纷等。在乡镇一级成立由农经站牵头的土地流转办公室，负责审批村一级土地银行的组建、监管及指导土地银行的工作，并接受杨凌区级政府的领导。在区级政府成立南农业局牵头的土地流转服务中心，为土地流转工作提供全面服务和指导。在整个土地流转过程中，如果产生纠纷，流出土地的农户和用地方首先报于土地银行进行调解，调解失败后再由土地流转仲裁委员会进行仲裁。此外，在土地流转的规划管理方面，杨凌示范区首先对全区农业建设制定规划，然后按照现代示范园区建设规划对规划内土地进行流转。在法制管理方面，国家法律法规之外，杨凌区政府结合地方实际制定了《杨凌区土地银行章程》、《杨凌区农村土地银行机构设置及主要职责》以及《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》，从而使土地流转有章可循。在信息管理方面，杨凌区政府建立了土地流转信息档案，包括土地流转委托协议书、土地流转合同、土地流转台帐等。

(三)杨凌土地流转中的中介组织及其流转模式

杨凌在学习借鉴外地土地流转成功经验和汲取失败教训的基础上，结合自身实际情况，开创了新的土地流转运行方式。首先。以政府引导、培育和扶持，村民自发组建的方式成立土地银行，作为杨凌土地流转的市场中介组织。其次，根据杨凌存在着涉

农企业、引导型合作社等不同承包主体。同时可依托农林高校获取丰富的科技资源支持这一实际情况，充分发展合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换、入股合作等五种土地流转模式。

土地流转的市场中介组织是介于政府、企事业单位、农户之间，沟通各方关系和协调各方利益，保障农村土地高效、有序流转和维护土地流转当事人利益，依法成立的非盈利性的自治组织或机构。杨凌在村级组建的土地银行符合这一要义，在土地流转中有着服务、沟通、公证、和监督的职能。在土地流转实践中，其主要职责是将农户承包土地的经营权流转到土地银行，并在外进行出租，负责收取和兑现租金到户，协调解决土地流转过程中的各种矛盾纠纷，为农业现代化、规模化提供HJ地保障等，同时负责其他土地流转具体工作的实施。土地流转五种模式也分别适用于不同的情况，其中合并调整主要适用于本村范围内农户发展设施农业;反租倒包主要针对用地单位是合作社的情况;企业租赁适用于企业为主体的规模化生产经营活动;自愿互换适用于本村组农户之间的小规模的土地流转;入股合作则包括了调查摸底——成立合作社——地块出让——股份分红和股值评定——合作经营——盈利分红两种路径。调查发现，以上四种形式中，反租倒包应用得最多，其次是企业租赁。

杨凌示范区于2008年开展土地流转工作，截至2011年7月，全区已累计流转土地3.5万亩，占总耕地面积的35%以上，同时成立土地银行36家，涉及3个乡镇36个行政村万余农户，占总农户数的30%以上。在取得这些流转成果的同时，土地流转也在以下四个方面获得了显著的成效：一是优化土地资源配置，实现了土地的规模化经营;二是促进农村劳动力转移，推动了城市化进展;三是吸引社会资本投入，促进了农村经济发展;四是促进农民增收。在调查中，这些成效也获得了70%以上的农户认可。

三、杨凌在土地流转工作中的有益探索

杨凌作为全国惟一的高新农业技术产业示范园区，肩负着探索现代农业发展新模式的重大使命。在土地流转工作中，杨凌创新的流转方式及路径、规范的管理体制、发育较为充分的中介组织以及因地制宜的流转模式等，对于我国干旱半干旱地区都有着重要的示范、带动和辐射意义。本文将杨凌在土地流转方面的有益探索总结为以下几点，以供其他地区开展实践工作之时借鉴。

(一)组织学习解疑虑。区域划分保平稳

杨凌土地流转重视开展之前的准备工作，力争从一开始就将头绪理清。在流转之前，政府组织部分干部群众到土地流转开展较好的地区参观学习，通过真实的所见所闻，让其真切感受开展土地流转的意义与好处。在同区规划方面，杨凌对土地情况做全面统计和通盘考虑，将土地划分为核心区域和非核心区域，核心区域的土地必须实行流转，非核心区可酌情考虑是否予以流转，从而在规划环节就为有效稳妥地解决土地流转中可能出现的问题留下足够的制度空间。

(二)规划先行重长远，以点带面齐推进

杨凌土地流转是根据高新农业技术产业的发展要求，考虑农业规模化经营以及农业景观的可视性，对示范围区建设形成总体规划，然后按照园区规划要求对土地进行流转。先规划后流转的做法增强了土地流转的目的性和长远性。在具体的流转过程中，遵循“以乡为点、以区为面”的操作原则，从各个乡镇土地流转的大面积展开，进而带动整个示范区的土地流转，前后过程井然有序。

(三)政府主导免盲目，网络治理重合作

我国土地流转中采用的方式以政府主导型为主。该方式在较低流转成本之下可以有效保证土地流转的有序性以及有效性，免除自发流转的盲目性，但同时也伴随着有悖农民意愿和缺乏第三方监督等问题，土地流转中行政权力的过多介入也会导致寻租等现象的出现。杨凌的土地流转在采用政府主导型的方式之下，重视多主体合作，则可在一定程度上避免以上问题的出现，同时电初步显示出了网络治理的特征，对于我国转型期的农村土地流转工作开展具有较强的参考价值。也是新时期地方政府管理方式转型的有力体现。

(四)三级体系重管理，保障措施安民心

杨凌土地流转形成了三级管理的体制。村一级由村委会牵头成立土地银行，并协助其具体执行上地流转工作;乡镇一级成立土地流转办公室，具体指导土地银行的工作;区政府成立土地流转服服务中心，为土地流转提供全面的服务和指导。三级管理体系纵贯村、乡镇、区三层级，横跨三个乡镇33个行政村，实现了对土地流转的多层次全方位服务与管理。同时，为了确保农民群众的合法权益，规范土地流转行为，政府也采取了一系列措施。如实施“三分地口粮”政策和部门包抓机制;制定了《促进标标准化生产园设施农业发展办法(试行)》、《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》、“十百千万”农户培训计划等，推进了土地流转工作的顺利进行。

(五)中介带动全盘活，五种模式保增值

杨凌的土地银行具有政府引导与自发组织相结合、服务性、非营利性等特点，即该土地银行是以村为单位，通过行政手段形成的一种公益性质的组织，其理事会和监事会成员南村民推举，是杨凌土地流转的一个鲜明特点。根据各个地块及承包主体的不同情况，充分发展自愿互换、合并渊整、反租倒包、企业租赁、入股合作等五种模式，实现了七地的有效增值。土地银行的带动与五种模式的充足发展，使得杨凌的土地流转中信息传播渠道较为畅通，基本解决了供需信息不足这一问题，降低了十地流转的交易风险，同时保证了同区的用地需要和园区布局建设的统一实施，有效实现了农民的多渠道增收。

(六)招商政策引资本。土地流转成规模

杨凌的招商引资政策吸引了许多外来资小刮畅凌进行农业投入和生产，土地流转他大面积规模化经营变为可能。同时外地大型涉农企业入驻杨凌，伴随着规模大、投入多、起点高等特点，其在加速上地流转进程的同时，又促使农村的人力、物力、财力、以及技术、信息等农业生产要素得到了合理的配置。同时配合农民专业合作社的崛起等，十地流转的带动力明显增强，从而有力的促进了农村的经济发展。

四、土地流转工作存在的问题分析

杨凌的土地流转虽然取得了一定的成果，但由于其仍是在发展探索当中的事物，存在问题也不可避免。在获得大量的访谈资料基础上，调研组运用扎根理论对这些质性资料进行了详尽细致的扎根工作。同时结合问卷数据，将杨凌土地流转中存在的问题归为以下几个方面。

(一)流转意愿方面

调查显示，在杨凌土地流转的一期建设中，不愿进行土地流转的农户占到了23.6%，但随着流转工作的进一步开展，二期建设中的流转意愿明显增强，矛盾显著减少。前期造成农户流转意愿不高的原因主要有：一是基层干部缺乏对土地流转的清晰认识。一期工程中，直接开展土地流转工作的基层干部对土地流转没有充分的认识，迫于区、乡两级政府的压力，盲目推进土地流转。二是部分农户对于土地流

转也认知不清。调查显示，23.1%的被调查者不知道土地流转，认知清楚的被调查者仅占17.4%，这也直接导致了前期土地流转中农户的流转意愿不强。三是由于农村社会保障机制的不健全，以及长期以来存在的“保险田”意识，使得农民也更加珍惜自己的土地，不愿流转。四是部分农户也由于每年700元/亩的土地租金不足以保障其基本生活;政府的支持力度欠妥，权益无法得到充分保障等原因对土地流转缺乏动力。

(二)土地银行方面

杨凌的土地银行由于成立时间较短、缺乏经验，因此在具体实践过程中也出现了一些问题：一是土地银行法律地位尚不明确。理论上，土地银行是一个公益性中介服务机构，实际中，土地银行是在村两委会的牵头下组建的，是具有经济组织+村民理事会双重职能的外生型中介组织。正是由于其性质的不确定，在具体工作中存在着：(1)工商局和民政局均不办理土地银行的登记注册。(2)土地银行对租金难以收回等相关纠纷无权处置，不能发挥其应有作用。(3)由于没有明确的法律地位，其工作几乎由村委会代替，不利于其长远发展等三大困难。二是土地银行缺乏运作资金。在整个土地流转过程中，土地银行既不从中盈利也不收取任何的服务管理费用，同时也没有单独的财务预算。因而造成土地银行的运作缺乏应有的经费保障。这种资金匮乏的现状也带来了一些问题：土地银行的办公条件较差，工作人员没有工资，无法充分调动他们的工作积极性;一般农户不愿成为土地银行工作人员，往往由村两委兼任，更模糊了土地银行中介服务组织的性质等。三是土地银行档案管理不健全。杨凌区对于土地银行实行的是先成立后规范的做法，因而部分土地银行对土地具体情况了解不够，信息掌握不充分，没有建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转出去的土地究竟作何用途缺乏跟踪监控，土地监督管理几乎处于真空状态;合同不健全，相当部分村的土地银行还没有与农户个人和用地单位签订合同;相关体制不完善，资料不齐全等。

此外，我们发现，在对于土地银行的调查中很多被调查者选择了态度中立，这也从侧面说明了对于土地银行宣传不到位，广大群众对于土地银行缺乏认识和了解。

(三)政府管理方面

杨凌区虽然推行了土地流转的三级服务管理体系，但在具体操作层面上，还存在一些细节问题：一是宣传不到位，导致农民缺乏对土地流转和土地银行的清晰认识。这不仅增加了土地流转的难度，也使得在发生土地流转纠纷时农户找村委会解决，架空了土地银行的职能。二是缺乏系统规范土地流转的文件。杨凌区政府虽然针对当地的土地流转情况制定了一系列文件以推进土地流转工作的顺利进行，但文件仅限于对土地银行的规范，而缺乏从全方位多角度对整个土地流转过程进行明确系统规定的政府文件，在实际中导致土地流转的某些问题无章可循。三是青苗补偿标准不完善。粮食作物在不同的生长阶段耗费的种植成本以及能够带来的收益是不同的，因此赔偿标准应该按照粮食作物的不同阶段有不同的赔偿标准。杨凌在实际操作中对不同生长阶段的粮食作物采取统一赔偿标准，且赔偿金额较低的做法在一定程度上也影响了农民的土地流转意愿以及对于土地流转工作的满意度。

(四)保障机制方面

由于农村尚未建立完善的社会保障体制，因而土地对于农民的生活和养老等问题而言就非常重要。土地流转之后。农民失去了赖以生存的土地，则土地租金和一定的政府扶持就成为其生活保障的重要方面。但实际中产生的一些问题却给失地农户的生活带来了问题：一是土地流转之后，由于一些土地经营大户、本村租地农户与合作社等经营不善和前期投入过大，导致部分土地租金难以按时足额收回;二是现有的对低保户等弱势群体的补助标准较低，因此土地流转之后的留守妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱势群体的生活保障面临着较大困难。三是政府对于土地流转之后的弱势群体扶持力度有待加强。

五、对策建议

(一)加强宣传，减少土地流转和农户意愿的冲突

加强对土地流转的宣传，减少农户对土地流转的抵触情绪。首先，区乡两级领导干部要对土地流转形成统一认识，在此基础上才能对村两委干部和广大社员群众予以广泛宣传。一方面，要提高农民群众和基层干部对土地流转和土地银行的认识，详细说明土地流转的意义和作用，着重阐明土地流转对农民增收和农村发展的实际好处，让群众真切体会、真心赞成土地流转;另一方面，要使农户认识到土地流转并不是对家庭联产承包责任制的否定，也不是对土地承包权的剥夺。而是在长期稳定承包权的基础上搞活经营权，是对家庭联产承包责任制的进一步完善。其次，土地按照同区规划流转到土地银行之后，如果农户还想经营土地，可以和土地银行达成协议流出土地继续经营。

(二)进一步健全土地银行机制

一是加大对土地银行的宣传力度，增强广大十部群众对土地银行的认识。村两委要支持配合土地银行开展工作，但不能十涉其内部事务或越俎代庖代行其职能，要让群众切实体会到土地银行的存在意义重大，使其能够有效发挥作用。二是明确土地银行的法律定位，赋予其合理的事权和财权。土地银行作为推动杨凌土地流转的重要机构应该具有明确而独立的法律地位。工商局和民政局等相关部门应当协同出台土地银行的登记管理办法，明确土地银行的性质与法律定位。此外，土地银行应该具有固定的工作制度和办公地点，以便利土地银行工作的顺利进行。三是设立风险基金账户。在土地银行成立之初，应该由财政拨款设立专门账户作为土地银行的风险基金，以避免出现风险无力解决的情形出现。此外，对经营管理好、示范作用强、农民增收显著的土地银行给予信贷优惠或资金奖励，发挥宣传示范作用。四是土地银行应该收取一定的服务管理费用作为运作经费和人员工资。在充分发挥其十地承包经营权交易中介机构的基础上，允许其通过正常渠道如土地租金、项目资金支持或村集体办公管理经费中提取一定费用，用作土地银行工作人员的劳动报酬以及日常运作管理经费。乡镇政府和村两委也要加强对其资金使用进行审计监督，定期翻查台帐等。五是完善土地银行后续档案管理制度。要建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转…去的土地进行定期监控，对土地家底要随时掌握充分的信息，充分发挥土地银行在土地监管中一线堡垒的作用。要建立健全土地合同的管理，确保所有土地银行均与农户个人和用地单位签订合同，且要求条款规范，涉及农户利益的情况应尽量考虑周全并在合同中体现。其余档案资料也要相应补齐。

(三)完善政府服务监管细节

一是进一步健全土地流转法律体系。杨凌区政府应及时出台和完善有关土地流转的管理办法，其内容需涵盖土地流转程序、土地银行、土地流转管理服务部门、土地流转合同等多个方面，全方位多角度地对示范区的土地流转进行规范，为土地流创造良好的政策环境，进而促进土地流转的长远发展。二是加强土地流转合同管理。严格禁止先进行土地流

转后补签合同的做法，以及土地银行或村委会代替农户签订土地流转合同的做法。士地流转合同是土地流转的原始文件依据，乡镇土地流转办公室应该对合同进行鉴定备案以提高土地流转合同管理的规范性。此外，应该进一步完善土地流转合同的内容，土地流转合同的条款应该增加流转地块的具体情况(如位置、面积、肥力等)、违约责任等内容。三是完善青苗补偿标准。考虑按照粮食作物的不同生长阶段(如秧苗、半成熟、成熟)确定不同的补偿标准，并适当提高青苗赔偿金额。四是针对拖欠地租行为制定行之有效的解决办法。对于既是土地流出方又是土地流入方的农户可以进行租金抵免。近期来看，对于租金难以收回的风险，应当由政府综合考虑，建立专项风险基金。资金可由各级政府分摊。长远来看，银行等金融机构要协助探索风险防范机制，改革现行制度管理办法，以农业保险和银行贷款等方式为土地流转提供保障和支持。五是完善土地流转价格机制。土地流转合理价格的制定要充分发挥市场的调节作用，而不宜由政府单方面行政确定。同时土地价格也应兼顾多方利益，协商进行。调查显示60.5%表示同意采用级差地租，故政府后期也可探索级差地租的使用。六是强化招商引资，培育大型专业合作社，推进农业产业化经营。一方面，龙头企业的带动是推动农业产业化经营的关键;另一方面，专业合作社作为农民的自治组织，也是土地流转和农业生产中十分重要的主体。政府要鼓励引导更多的土地合理有序的向种养大户、专业合作社、龙头企业手中集中，充分发挥他们在土地流转过程中的推动作用。

(四)建立土地流转后续保障机制

一是要确保土地租金的按时足额收回。政府可协助土地经营大户、本村租地农户与合作社等用地大户解决经营不善和前期投入的问题，确保其按时足额交纳土地租金。对定期不缴纳或少交租金的用地单位，应由土地银行按照法定职能，遵循法律程序，依法讨租或者采用收取抵押等法律手段予以讨回。二是政府要予以必要的资金扶持。政府要加大对土地流转相关优惠补助的兑现力度，增加相关补贴的投入，协助用地单位着重解决周转资金的问题，帮助其改善经营状况。三是要对失去土地的农民尤其是留守的妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱势群体予以必要的生活保障。应尝试建立城乡一体的社会保障体系，试点探索建立解决失地农民社会保障和继续发展问题的保障体制机制，逐步提高现有对低保户等弱势群体的补助标准，适当扩大低保户的范围，持续关注这一部分人的生存状况。

作者：王力立 常爽 刘波 彭瑾 盖小静

土地流转农业保险论文 篇2：

对泰州土地流转与集约经营的思考

推进土地流转是实现集约经营，发展农村产业，促进集中居住与改善农民生活的基础与前提。多年来，泰州市以探索试点开展土地流转，以集约经营提升用地效益，以节约原则指导村镇建设，全市三市三区都有一些土地流转方面的典型，提供了土地流转的多种样式。当前，泰州应当在总结先行先试村镇的经验的基础上，进一步推广农地流转、推进集约经营、发展现代农业，不断促进泰州农业、农村和农民的现代化。

一、构建土地流转导向机制，

有效推进土地集约经营

促进农村承包土地的流转，在于促进集约经营、发展现代农业、提高产出效益。从以往土地流转成功的经验看，达到上述目的的关键点在于将土地流转到拥有实力、熟悉市场、懂得技术、善于经营的生产经营主体那里。为促进土地流转达到预期目的，今后土地集约经营中，不仅需要精心培植新型农民、新型农业经营主体，承载土地集中经营，而且要努力构建节约集约用地利益诱导机制，引导土地流向新型农业经营主体那里。

引导土地流向新型农场主、种养大户。将土地流转给农村经济发展中本乡本土产生的经营主体，是土地流转的主要方向。目前泰州市诞生多家家庭农场，出现一批种养大户：靖江市生祠镇田宇靖办起家庭农场，集约经营近200亩土地;姜堰兴泰镇西陈庄村吸引桥头镇种粮大户杨桂明、马民元到该村承包845亩土地，促进了土地流转与集约经营。这些经营主体对农村有感情，他们的发展不仅能提升农村的内生发展能力，更能在发展中切实让广大农民得益。要大力培育新型农场主、种养大户，拓展土地流转渠道，促进土地流转。

引导土地流向涉农龙头企业。大力培植龙头企业，通过把土地流转给农业领域的龙头经营企业实现土地集约经营;或通过公司+基地(合作社)的外部合作模式实现土地的集约经营，在集约经营中提高农业的产出效益。如兴化市涉农龙头企业发展水平较高，其在市场发展中孕育产生的脱水蔬菜龙头企业，带动了基地农民土地在流转之上的集约经营。今后，要推广这种模式，更好促进土地流转与集约经营。

促进土地向外包组织、托管组织流转。泰州以往农村集体经营中，出现了农机组织转变而来的托管组织、外包组织，农民群体可以集中将生产的整个生产过程或生产中的某个环节委托托管组织、外包组织经营。兴化陶庄近年来探索的“土地托管”模式，实现成片土地的托管经营，收效十分明显，要不断推广。

引导土地流向工商业资本。近年来，工商业资本看到发展现代农业前景光明，投资参与到土地的集中经营中来，如靖江实力雄厚的房产开发商到生祠镇投资新办农业生态园，兴化戴南私营企业主投资办农场，这种投资取向，要值得重视与加以引导。要通过宣传让更多经营者看到投资农业的大好商机、美好前景投资农业，为土地流转、集约经营增添动力。

二、构建土地流转运作机制，稳步推进土地流转

现在土地流转主要方式有：交換、置换;转让、转包、出租、托管;土地入股分红。推进土地流转，必须先易后难、稳步推进。

注重通过置换、交换促进土地成片集约经营。实现促进土地集约经营必须具有一定的土地规模，必须通过土地交换、置换在相当规模的片区发展现代农业。在土地集约经营中，由于片区内农民知识技能等的限制，打工仅能作为辅助的谋生行为，打工收入还不能给农民提供有保障的生活，农民对土地承包经营权的依赖度很高，仍有农民不愿、不能参与到土地集约经营中，需要在当地基层政府、村民组织引导下，与片区外部愿意流转土地的农民置换土地，让愿意与不愿意参与集约经营的农民达到他们的目的，由此促进片区整体集约经营的开展。以往，姜堰沈高河横村通过土地交换将土地成片开展集约经营，发展生态农业。今后，农村土地流转中，当规划的集中经营片区中仍有坚持自己分散经营土地的农民时，要通过与片区外农民交换、置换土地，既保证片区整体的集约经营，又保证相关农民的自营权利。为促成土地流转，汲取以往的经验教训，要认真考虑土地级差，促进交换、置换形式的土地流转。

注重土地转让、转包向土地出租、托管转变。土地转让、转包、出租、托管出现在农地由小生产农户向新经营主体转移过程中。现实中，农民随外出打工增多而从农业生产中流出，新型农业生产主体介入农村经营，都促进了农村土地的流转。起初土地流转形式主要是转让、转包，如高港胡庄镇由于外出打工农民多，土地转让、转包频繁;而沈高河横村则是由于现代农业经营组织的介入，当地通过土地置换将土地集中成片，再通过转包把土地流转给现代农业经营组织发展现代农业。今后，土地转让、转包仍是农村存在较多的土地流转形式，要强化对土地转让、转包的引导，把对外输出劳动力与引进现代经营组织结合起来，使土地转让、转包能够不断提高土地经营效益。不过应当看到，由于物价上涨等原因，土地转让、转包不利于农民长期利益的保护，现实中农民市场意识、权利意识的觉醒，他们更多要求土地流转更多以土地出租、托管形式出现。相比较而言，土地出租将合同期内所有环节的土地经营权交给现代农业经营主体经营，以提高农业经营效益;土地托管可以是全程也可以是将合同期内一些环节的土地经营权交给现代农业经营主体经营以提高农业集约化经营水平，更为灵活。当前，土地出租、托管形式逐步成为农村土地流转的最主要形式。世界银行的一份研究报告《2030年的中国》也认为租赁是中国土地流转的主要形式。今后，适应这种要求，实现土地集约经营中应推进土地更多以出租、托管形式流转：对外出打工人数多或本地工商业转移人口多的村镇，土地流转更多应采取出租形式;而对城镇化、工业化等还不能大量转移农业人口的乡镇，农业仍是农民主要的谋生手段，这时应采取托管形式，在保留农民对一些环节的经营权时，在一些环节适度引进现代农业经营的元素提高农业生产效益。

稳步地发展土地入股经营的土地流转方式。土地流转中入股分红，主要有两种情况，一是土地流转后从事工商业，农民以土地入股分红;二是土地流转后从事现代农业，农民以土地入股参与分配。今后，由于土地流转的红线限制，更多的土地流转将发生在推进现代农业发展过程中。由于土地入股分红流转方式的复杂性，在推进这种土地流转上应持审慎态度。同时，应借鉴先进地区的经验，以改革创新为基础有所作为：一方面，需要在效率性上作出努力，现有的集约经营主体主要是股份合作制的经营主体，要探索合作制向股份制的转化，以股份制更优的内部治理结构取得更高的生产经营绩效，让农民在以土地入股后能够按股份享受到发展现代农业、现代产业的红利;另一方面，需要在规范性上作出努力，如让农民通过确定的标准、规范的程序参与土地剩余索取权的分配，保证农民在参与土地增殖收益中，使土地不仅成为农民基本生活的保障，而且成为幸福生活的保证。

三、构建农民权益保障机制，

保证农民分享土地收益

我国农民的土地权利因为土地流转内容不同呈现不同内容。在土地流转中要切实维护农民的各种土地权益。

在承包土地使用权流转中注重权益保护。在承包地土地流转中，要充分尊重农民对承包土地的自主权。土地流转后的用途区分为公益性用地和经营性用地。公益性用地带有一定的强制性，但要对农民作必要补偿;非公益性的用地，与农民应该有一个听证和协商的程序，要建立与农民商谈达成共识的机制，遵循自愿原则流转农民土地，不能强制流转农民的土地，防止农民土地“被交易”。还要尊重农民对承包土地的收益权，在土地流转中，建立科学的土地承包经营权流转价格的定价体系，在综合、动态考虑农地自然因素、社会经济因素和国家政策因素等多种因素的情况下，科学开展农地流转定价工作;价格通常由市场确定，但需要政府也要有所作为，应当制定土地承包经营权流转指导价，遏制不利土地流转与损害农民利益的市场价格波动，并制定最低价格限制，以防控在土地集约经营冲动下不惜牺牲农民权益进行土地流转的做法。高港胡庄镇在推进土地集约经营中，提出指导价，既考虑到土地集约经营者的支付能力，更注重农民的利益，这种做法值得其他地方借鉴。该区许庄街道的乔杨社区在推进土地集中经营中，考虑到土地流转中货币支付受通货膨胀影响比较大，为保护农民利益，在合同中确定以实物作为支付方式，有利于农民利益的保护。

在宅基地流转过程中，要尊重农民对土地的用益物权。宅基地流转主要通过置换进行，特别是不少村镇通过集中居住推进新农村建设中，通过大量置换土地的用益物权，改善了农民居住，改善了村镇面貌。在这过程中，各地村镇坚持“增减挂钩”确保增减平衡。实际操作中，由于新宅基地有用地上限的限定，实行集中居住节约了用地，即农民的一部分宅基地的用益物权转让出来。这种情况下，农民转让一部分权益后通过什么方式得到补偿呢?一些村镇以集中居住后对公益设施的用益物权换取节约出来宅基地的用益物权，如生祠镇推进集中居住，农民进入集中居住地，必须让出原宅基地的用益物权。进入集中居住地后农民只要付出新建住房的成本价，不需支付公共设施建设费用，即他们转让出一部分土地用益物权后可以获得集中居住地公共设施的用益物权。这样在节约土地的同时，保证了农民权益不减少。高港区许庄街道乔杨村实施集中居住中，则通过建设一些商业用房，以其收益作为入住集中居住地农民今后的物业费用，实际是以农民节省宅基地用益物权换取公共服务。这些维护农民权益的可行做法，值得借鉴推广。

在集体征用土地过程中，要尊重农民对土地的各种权益。农村土地流转还表现为将村民承包地征用为集体经济的用地或村镇建设的用地。在这方面，现实中一些地方有较大的随意性，有些地方在土地流转中将更多土地变成承包地、宅基地之外的集体土地以及其他土地资产形式，在实际中，一些地方未能公开这种土地投资收益并惠及农民，而是作为村干部开销的“小金库”;有的甚至与开发商合谋，低价流转土地，为和谐农村建设留下隐患。在土地征用为集体经营用地与公共建设用地后，农民对土地拥有补偿权、剩余索取权。目前，农民在这方面权利束不完整，应当保存农民对土地未来增值价值的求偿权、索取权。今后，在征用土地中给予农民必要的补偿外，并要将承包地、宅基地之外的集体土地以及其他土地资产、资金的收益量化到人，使集体经济组织成员能了解、掌握自己所在集体的家底，将农民对集体资产的收益权、剩余索取权坐实。戴南董北村在实行土地入股分红中，逐年提高分红的数额，体现了对农民土地剩余索取权的尊重，这种价值理念应成为土地征用中普适的价值理念。

四、完善土地流转服务机制，

保障农地流转顺利推进

培育市场，保证土地流转的市场化运作。要以现有不少乡镇的农村土地流转服务中心为依托，建立土地流转市场提高土地使用效率。培育市场，不仅要有场所，还要提供服务，要建立农地使用权流转交易信息网络，提供流转供需的数量、质量、区位、价格等信息，要建立场内交易平台保证交易通过场内书面合同协议增强土地流转的稳定性。另外，要完善土地市场土地流转程序。当前，由于农民签约能力的限制，泰州不少农村采取的土地流转程序是：经由土地流转市场，土地出让者以自愿、有偿为原则，将土地流转给村委会，并通过村委会获得合同、协议确定的流转收益;土地集约经营者从村委会获得流转土地，支付流转费。土地流转双方要分别与村委会签订流转委托书和流转合同，按照市场诚信、互利原则流转土地;流转价格由双方协商，定价中双方出价出入较大时，委托第三方按照市场价格定价;特别要建立政府监控机制，防止“利益输送”损害农民利益，防止“土地生财”牺牲农民权益。

发展中介，为土地流转提供完备服务。建立和完善农地流转中介组织，发挥其在农地流转中降低交易成本、减少交易风险、实现规模效益、规范流转管理等功能。要积极培育和发展价格评估机构、法律政策咨询机构、委托代理机构、合同管理机构、土地融资机构、农业保险机构及土地流转仲裁机构等服务性组织，保证农村土地承包经营权流转的健康有序进行。要尽快出台農村土地中介服务组织的行为规范及管理办法，如机构资质认证、人员资格审查、业务收费标准等，以保证流转中介服务组织的规范运作。政府还要为中介组织开展业务提供帮助，如工商部门提供土地交易标准合同文本，提高服务的规范水平;再如通过减少税费为起步中的中介组织提供政策上的帮助。

强化管理，实现土地流转的政策导向。在做好确权工作的同时，要强化土地流转的政策导向。要加强基本农田用途管制，在统筹城乡发展的新阶段，新一轮“圈地”可能由城市向农村蔓延，在农地集约经营中，要设槛进入。目前，兴化市戴南镇在土地流转中根据具体情况为土地流转设两道门槛：一是要求资本主要投向粮食种植业，即“禁止非农化，防止非粮化”。二是要求新投资者不是有钱就行，必须在农业方面懂管理、有经验、会经营，对土地怀有感情。这有助于防止土地流转给农业生产、粮食安全带来的风险，值得借鉴。要控制土地城镇化的速度，在推进城市建设与集中居住中，要保证人的城镇化的速度快于土地城镇化的速度，要以“用地增减挂钩”防止农田、特别是基本农田违法转为建设用地，还要防止一些地方钻“用地增减挂钩”空子，模糊土地产权和利用边界规避土地用途管制，以低劣土地冲抵建设占用的良田。

(作者系中共泰州市委党校教授)

责任编辑：浩 宇

作者：景云祥

土地流转农业保险论文 篇3：

基于土地流转的农民增收调查研究

[摘要]随着农村产业结构调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势。但是由于思想意识、家庭联产承包模式、缺乏健全的市场机制和有效的管理机构等原因，达州市土地流转步伐仍较缓慢、对农民的增收贡献仍有待提高。文章通过对达州土地流转和农民通过土地流转后收入增长幅度的调查，分析达州市土地流转的困境和探寻农民增收路径。

[关键词]土地流转;农民增收;达州

健康有序的土地流转有利于促进农业增效、农民增收、农村发展，同时也是2013年中央一号文件的核心思想：引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。地处盆周山区的达州市实情是人多、地少，人均耕地资源严重不足，产业结构单一，造成大量剩余劳动力，因此急需走在“深化土地改革”的前列，为进一步推进达州市“土地流转”工作有序进行，建立健全土地承包经营权流转管理和服务，促进农业规模经营和实现农民增收的目的。本文拟对达州土地流转进行抽样调查并找出当前达州土地流转的主要影响因素和分析土地流转对农民增收的贡献。

一、达州市农村土地流转

达州市位于四川省东北部大巴山南麓，辖4县1市2区，辖区面积1.66万平方公里，境内地形比较复杂，主要以山地为主，丘陵为辅，其中山地面积占70.70%，丘陵占28.1%。境内地形可概括为四个主要地貌区：大巴山中山地貌区，含万源市大部、宣汉县东北小部，大巴山绵亘于本区北部边缘，山岭海拔一般为1500-2000米;北部低山地貌区，含宣汉县大部、万源的西南部、达川北部少部分，海拔在600～1600米，相对高度200～1000米;平行岭谷地貌区，含大竹县、开江县的全部、宣汉西南部、渠县东部，其山地与谷地呈东北一西南向平行排列，海拔300～500米;方山丘陵地貌区，含渠县西部、达川西部的少部分，地势较低，地层平缓，河流切割不深，海拔300～500米，大都相对高度为20～100米的丘陵，丘间坳谷冲沟比较宽蔽。复杂的地形地貌决定了各县、市、区农地分布、人均面积、利用程度和流转水平各不相同。

(一)达州市农地流转现状

达州市土地流转始于20世纪90年代的达县，田毅《农村变革的新跨越——达县建立农村土地流转机制的实践与思考》一文中记载1993年开始达县政府就对县域内的荒山、水塘进行拍卖、股份合作开发和租赁开发等。最新调查数据显示，达州市农村土地家庭承包总面积29.57万公顷，农户126.25万户，签订土地承包合同138.5万份，办理经营权证130.62万份。当前达州土地流转总面积3.75万公顷，转出土地农户23.45万户，签订流转合同18.85万份。近5年流转情况如下：2009年农村土地流转总面积2.81万公顷，流转面积比达9.66%;2010年农村土地流转总面积3.1万公顷，流转面积比达10.58%;2011年农村土地流转总面积3.27万公顷，流转面积比达11.07%;2012年农村土地流转总面积3.47万公顷，流转面积比达11.74%;2013年农村土地流转总面积3.75万公顷，流转面积比达12.85%;土地流转面积以每年2000公顷的速度平稳增加，土地流转总量将进一步加大。

(二)达州市土地流转特点

1.流转形式多样化。从流出土地类型看，达州农村土地流转主要有转包、转让、互换、出让、股份合作、代耕代种、反租倒包等形式。转包是指一部分农户土地面积少，产出率不高，通过算“种田账”，不愿在少量的土地上投入更多的人力与资金，采取转包形式，把土地经营权有偿流转给经营大户;转让指有些农户因全家外迁或者有稳定的非农收入来源等原因，使得没有富余的劳动力耕作土地，经农户间相互协商同意，承包方将土地承包经营权转让给同一集体经济组织内从事农业生产经营的其他农户;互换是由于实行土地划分的关系，农户地块分散，不便统一经营和管理，为方便耕作或者各自需要，采取相互兑换承包经营权的方式流转土地;股份合作是农户之间为发展农业规模经营，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或者合作社等，联合从事农业合作生产经营;代耕代种是指部分暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人(大多是亲友、邻居)代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定，此种形式分布较为零散，但在广大农村较为普遍;反租倒包，指农村合作经济组织将农户承包的土地反租过来，再转包给种养大户或企业。其特点是原土地承包关系不变，接包方不履行原土地承包合同的权利和义务，只交纳土地使用费用，这种方式主要适合成方连片调整产业结构，发展种养小区和规模经营。尽管达州市土地流转形式多样，但占主要部分的仍然是转包和出让两种流转形式，分别为1.71万公顷、0.86万公顷，分别占流转总面积的49%和25%。

2.流转主体多元化。专业大户、联户经营、家庭农场和专业合作社是农民土地流转的四种重要组织形式。达州市农村土地主要转入专业大户、专业合作社、企业和其他主体。截至2012年末，达州流转土地转入农户面积为2.19万公顷，占全部流转土地的63%;转入专业合作社的面积为0.76万公顷，占比为22%;转入企业面积为0.4万公顷，占比为12%;转入其他主体面积为0.11万公顷，占比为3%，由此可见，达州农村土地转入主体以专业大户和专业合作社为主。以大竹县为例，该县新型农业经营主体户565户，专业大户484户，占新型农业经营主体户的85.7%;联户经营24户，占新型农业经营主体户的4.2%;家庭农场9户，占新型农业经营主体户的1.7%;专业合作社48户，占新型农业经营主户的8.5%。

3.经营体系规模化。近年来，随着农业劳动力向二、三产业大幅度转移，农村土地流转的规模越来越大。。达州市流转土地经营规模大小不一，但是整体而言，流转土地逐步形成规模经营，10亩以上的规模经营占比达55%，其中10亩以上49亩以下的小型规模经营占30%。由此可见，达州农村经营体系正向“集约化、专业化、组织化、社会化”转型。以大竹县为例，2012年农户土地流转面积达到0.58万公顷，占耕地面积的9.6%，其中农户与专业大户间流转土地面积达到0.27万公顷，占农户土地流转总面积的47.1%;农户与联户经营户间流转土地面积达到180公顷，占农户土地流转总面积的3.1%;农户与家庭农场间流转土地面积达到0.03万公顷，占农户土地流转总面积的5.3%;农户与专业合作社间的流转土地面积达0.26万公顷，占农户土地流转总面积的44.6%。

4.土地用途专业化。达州市10亩以上规模流转土地多用于食用菌、水果、蔬菜、养殖、林业等规模开发。发展粮食作物种植面积1.93万公顷，占流转总面积的56%;发展蔬菜种植面积0.52万公顷，占15%;发展水果0.42万公顷，占12%;发展畜牧业0.28万公顷，占8%，发展其他产业0.37万公顷，占9%。流转土地逐步形成了以种植业为主，养殖业为辅，其他产业为补充的土地利用模式。

5.土地流转规范化。以前的土地流转多数依靠农民自发完成，地方政府和社会中介组织参与度低，主要表现为农户之间互换承包地、代耕代种和转包，多以口头协议形式确立土地流转关系，流转关系稳定性差。随着土地流转总面积的增加、流转期限的延长和流转趋势日益活跃，在分散的农户之间出现了中介组织参与流转。目前，达州市7个县(市、区)已经建立土地流转仲裁机构6个，政府主管部门也印制了统一格式的土地流转合同文本等，土地流转模式和程序更加规范。

二、达州市土地流转促进农民增收

土地流转的根本目的是使有限的土地资源增加效益、增加农民的土地收益和促进农村的发展。通过调查发现达州市土地流转主要是农地、林地和荒地的流转所带来的收入增加。

(一)农地流转促进农民增收

达州市的农地流转主要体现在扩大规模转移就业和改变经营模式上：如通川区以“公司+专合组织+农户”的产业发展流转模式建成无公害蔬菜基地，农民除得到每年每公顷1.2万元的土地租金外，农民成为该公司的聘用工人，实现月薪1000元/人，一些农民在农忙时节还可按80元/天的工资在基地做零工，收入的增加让农民对土地流转持欢迎态度，利润的实现让公司的积极性也分外高涨，“田东变股东，保底又分红”指的就是入股流转模式;大竹县在实现土地整体流转、扩大经营规模上促进农民增收，土地流出户，家庭人均纯收入土地流出前为10495元/人，土地流出后12161元/人，增长了15.9%。相反，流入土地的调查户由于经营的耕地面积大幅度增加，一方面，少数劳动力由非农就业领域返回农业就业领域;另一方面，通过雇工经营，弥补自身劳动力的不足，家庭人均纯收入土地流入前为10526元/人，流入后达76170元/人，增长7倍多。通过土地流转，扩大了经营的土地面积，土地流入的规模经营效益显著。在土地流入前人均经营耕地面积只有0.04公顷，人均纯收入只有10526元，土地流入后人均经营耕地面积达到1.93公顷，人均纯收入达到76170元，而在人均纯收入中，来自流入土地的收入就有65644元，占86.2%。

(二)林地流转促进农民增收

万源市在集体林权制度改革中，采取“以林权换路权”的方式，使全市林农从流转的0.51万公顷林地中获益831.7万元，探索出了一条“老百姓得山权路权、开发业主得林地使用权、合同期满还林地使用权于民”的林地流转新路径。在不改变土地集体所有性质、不改变土地农业用途、不损害农民土地承包权益“三不”政策的前提下，建立“股份+合作”的土地流转方式和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式，将土地按其所占份额或按照一定的标准作价入股，合理推进农村荒芜田地流转，大力发展农村股份合作社。对各类涉农支农资金和项目进行统筹安排、集中投放，围绕城郊带动型、旅游复合型、种养加工型三种类型分类打造，发展股份合作社88家，登记注册16家，入股农户5129户，带动农户12236户，融资12850万元，流转土地1500.53公顷。

(三)荒地流转促进农民增收

渠县采取收取租金的方式将荒山荒坡租给业主发展优质核桃、苹果、花椒、山羊等种养殖业。土地转出方既获得了稳定的土地出租收入，又在家门口为业主打工增加收入;土地流人的业主将现有的荒山荒坡荒地利用起来种植各种核桃等水果，间隙土地利用起来种植优质牧草，发展生态养殖大耳羊，实现百姓增收、环境改善和业主盈利“三赢局面”。渠县绿化荒山荒坡超过1万亩，参与流转荒山荒坡的龙头企业达10家，3000余农户实现流转荒山荒坡近万亩，仅此一项可帮助农民增加收入2000万元。

三、达州市土地流转的困境

达州市的土地流转工作虽然在各县市区都取得了一定成效，但也存在着一些障碍因素阻止流转规模的扩大和速度的加快，主要有以下五个方面。

(一)产权不清主体不明

根据现行的农地制度规定，农村土地除国家所有外，属村民集体、乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织等所有。但这三种集体形式之间的界限不清楚，集体与作为集体主人的农民在权益上是什么关系，农民如何对集体所有的土地行使所有权等一系列问题是不清楚的。因而，致使在现实农村经济活动中个体农民作为农地所有权主体的地位是被排斥的，行使主体地位的往往是村委或村级小组。这就很难保证农民的权益得到实现，而经常是作为受害的一方，如被强迫流转农地、被强迫入社入股、被强迫调整土地，土地征收款被截留等。吴曼曼指出，现在的土地承包经营权只是一项债权，我国农民对集体土地不具备抵押和买卖权，流转土地还需经过集体同意，因此农民在土地权利残缺的背景下权益屡受侵害。

(二)土地流转意愿不一

河南农业大学国际教育学院院长张冬平指出，推进农村土地流转应考虑三种情况。一是完全依赖土地生存的农民，农业生产作为他们的主要收入来源，土地主要承担着生产功能，对土地生产功能比较重视的农户，对土地的依赖程度相对较高，土地流转意愿会比较弱。二是家庭主要劳动力在城市打工，务农时间较短，成为兼业农民，由于户籍制度限制和就业的不稳定性，他们对土地仍有较强的依赖性，土地承担着保障功能。对土地保障功能比较重视的农户，并不依赖土地的生产能力，有土地经营权流转意愿。三是家庭主要成员常年在外工作，已有稳定的收入来源，或已经成为城市居民，而对土地财产功能比较重视的农户，对土地的依赖程度则相对较低，土地经营权流转意愿会比较强。达州市内土地流转意愿不一主要表现在山区和沟谷地带、边区和城郊结合部位、人均土地面积大小和转出用途等方面。根据四川省最新耕地统计显示，达州市人均耕地0.075公顷，位居四川省第六，但境内各区县人均面积差距较大，最多的大竹县0.079公顷、最少的通川区0.035公顷，不同地区的人对同样面积土地的依存度不一样直接影响流转结果。

(三)耕地规模流转较难

农地流转中一个最大的特点是林地荒地流转容易，耕地规模流转困难。万源市一次流转林地0.51万公顷、收益800多万元，流转荒山530余公顷、收益80多万元。但整个达州市除了几个示范村集中规模流转了几千亩耕地外，其他地方很难推行。耕地流转困难的原因主要有：一是有国家基本农田保护政策的限制;二是耕地分布分散、涉及的农户多，结合每个农户对耕地的依存度不一，很难统一流转、规模经营;三是达州地处盆周山区、多为山地丘陵地貌的自然条件决定了境内少有成片规模的耕地流转。

(四)土地流转收益偏低

尽管农户土地流出后收入水平有所提高，但收入中来自流转土地的比例偏低，据调查显示，土地流转收入主要有地租收益和从土地上解放出来的劳动力再就业带来的收入，收入总量增加了，但并不是出自于土地流转带来的增加值。土地流转收益偏低究其原因除了主要是由于流出的土地大多数仍种植收益水平相对较低的粮食大宗农作物外，还在于农民没有享受到因土地流转而带来的土地溢价值和规模经营增加值，在很大程度上影响了不少有条件流出土地的农户流出土地的积极性，因此在以后土地流转中可以考虑改变流转模式，将农民纳入土地流转增值利益主体范畴统一规划。

(五)农民利益保障有限

一是少数地方把土地流转作为增加村社集体收入的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民的土地流转，损害农民的利益。二是农民应得的流转收益存在较大风险。主要有三种情况。首先，业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金。其次，少数业主租赁的“四荒”地、林地迟迟不投入、不进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，其间不按时支付农民和集体的租赁金。如开江县长岭镇土包寨村和大河沟村流转土地2000亩，实际有效利用不足200亩，并且一“荒”就是3年。最后，流转土地到期后，如数复耕困难。无论是短期还是长期流转土地，业主在租赁土地后都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对土地进行整理，这将减少耕地面积和打乱原有农户土地的承包界线，期满后难以如数复耕和原样退还给农户，使农民心存疑虑，长远利益得不到保障。

四、保障农民增收的达州农地流转措施

(一)明确农地产权，落实农户主体地位

农地产权问题是一个普遍性的问题。因此，明确农地产权，落实农户主体地位，并给予农民更完整的土地承包经营权需要自上而下地进行。邵建认为，要落实所有权的主体，农民集体土地所有权真正为农民集体行使需要制定一部《土地财产法》，改变土地权的契约性质或债权性质，以具有严格物权法意义的土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障。李平龙指出，建立农民大会组织，将村民委员会界定为集体土地的所有者代表，在此基础上按农民集体的要求完善现有的村民委员会的组织结构，从而解决集体土地所有权主体虚置问题。钟威提出，在坚持家庭联产承包责任制的基础上，进一步稳定农户的土地承包权，并赋予承包户明确的土地处分权，借以行使转让、出租、入股和抵押等权利，在有条件的地方可以实行永佃制。

(二)提高流转土地效益，稳定土地流转关系

只有流转土地的效益提高了，土地流转双方才能从土地流转中得到更多的实惠，才能吸引更多的农户参与土地流转。没有经济效益的土地流转关系是不牢靠的。地方政府部门要在提高流转土地的产出率上下工夫，帮助土地经营者提高经济效益。一是要以效益为中心，依靠科技和产业化经营，形成地区特色产业和区域内土地流转市场价格体系，让更多的愿意流出土地的农户，将土地流入产出水平较高的土地经营者手中。二是要利用土地流转，进一步推进适度规模经营，帮助农民降低生产成本，以规模收益稳定土地流转关系。三是督促承担方兑现合同价款，建立流转双方的互信机制。

(三)加快推进农业产业化，提高土地流转收益

推进农村土地流转，实行适度规模经营，很大程度上取决于当地经济发展水平和农业产业化程度的高低。没有大规模、上档次、高效益的农业产业化龙头企业和种养大户的带动，达州市土地流转和规模经营始终难以突破现有水平。因此，必须立足达州市农业资源、技术和产业优势，加快推进农业产业化经营。一是规划上，要尽量做到集中连片，实现集约生产、规模经营;二是设施建设上，要加大投入，大力发展设施农业，保障项目建设的物质需求;三是生产方式上，要大力推广农业新品种、新技术，实施标准化生产和名牌战略，提升达州市农业竞争力;四是经营形式上，要采取“公司(或合作社或大户)+基地+农户”产业化经营模式，充分发挥合作社或大户在农业产业化经营中的辐射带动作用，以此扩大土地流转的规模，提高土地规模经营的综合效益，最终达到农民增收、农业增效、农村稳定三方共赢的目的。

(四)加大对土地流入主体的扶持力度

1.依托项目进行农村土地流转。采用先有项目带动、再有政府引导的方式，先确定发展项目，再根据项目需要进行土地流转，实行规模经营。农民的土地流转款项主要由项目投资者承担，县、镇财政根据情况可以适当补助。

2.加快社会化服务发展步伐。一是加快公益性农业服务体系建设。特别是在水利、道路等公益性农业基础设施建设上，加大政府投入力度，为经营户提供必要的服务和条件。二是积极推动农民专业合作经济组织及家庭农场的发展。通过农民专业合作经济等组织，为规模经营提供发展动力，提高农业生产的组织化程度。三是扶持为规模经营提供产供销各环节服务的专业户和经营公司的发展，提高服务水平。

3.完善配套政策。土地规模经营的发展，改变了原有的经营组织形式，相对于目前以适应农户家庭经营为主的法律政策和管理规范，都存在一些“空白点”，需要进一步配套完善。如财政支农的实施方式和扶持对象、农业资源的使用管理方式，以及农业保险等。应从主动适应、积极支持的角度，对现行政策和管理方式作适当的调整，以促进农村土地规模经营快速健康发展。

(五)建立健全土地流转保障机制

首先，建立健全农村土地流转服务体系。定人、定岗、定经费设立土地流转服务中心，负责收集和发布土地流转信息、搞好土地流转登记管理、指导土地流转合同签订并做好督促兑现等日常工作。其次，积极探索建立通过市场调节土地流转的长效机制。要充分运用土地评等定级成果，收集和发布土地流转市场价格信息，按照市场供求关系合理确定土地价格标准，成片流转农村土地，最终使土地流转法制化、规范化、程序化。再次，加强农村劳动力的技能特别是农业实用技术、生产蔬菜、种植技术、畜牧养殖业技术等培训，搞好劳务输出指导和服务，促使更多的农民从土地中解放出来。最后，要建立健全协调、调解、信访、仲裁、司法等渠道解决农村土地承包纠纷的调处机制，妥善处理土地引发的纠纷问题，为农村土地流转保驾护航。

[责任编辑：唐玉萍]

作者：何江华