浅析我国农村集体建设用地流转市场化

浅析我国农村集体建设用地流转市场化（精选10篇）

浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇1

2014232001 郭涛 经济哲学

摘要：本文通过对于第十八届三中全会中关于农村集体建设用地流转改革意见的分析，结合目前我国在农村集体建设用地流转制度，发现制度之中仍然存在着地方政府对于土地流转的垄断、流转方式过于单

一、土地补偿机制在公平月效率之间失衡等问题。进而认为在目前的流转制度中，还存在土地财政政策与集体建设用地市场化之间的矛盾。因此，引入了对于集体建设用地入市流转的分析，认为推进集体经营性建设用地入市流转有利于减少社会纠纷，也有利于经济发展。

关键词：集体建设用地；流转机制；土地入市

一、研究背景

伴随着改革进入了深水区，市场经济体制改革不断深入，我们却得了成绩，却也面临着改革中出现的问题，如城乡之间严重的贫富差距和已经形成的城乡二元结构。在第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布之后，国有建设用地使用制度有了较大的发展，市场化程度具有不断提高趋势。《决定》指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”但是集体建设用地使用制度却没有得到很大的突破，还是沿袭计划经济体制下的使用制度，入市流转只能通过征地这一合法途径，由于征地补偿标准总体上来说偏低，因此影响了农民通过土地权益分享改革发展的成果。目前，我国农村土地市场处于自发、隐性状态，缺乏明确的法律依据和制度规范，集体建设用地流转一直处于非法状态。然而，现实中由于存在利益的诱导，大量建设用地进行了集体经济组织的内外部隐性流转，内部流转如宅基地在农村集体经济组织内部的流转，外部流转如城中村和城乡结合部大规模的小产权房建设，这种隐性流转出现了流转不规范、利益分配不均、农民土地权益受损等问题，引发了大量的社会矛盾和纠纷。据估计，全国集体建设用地总量是城市国有建设用地总量的2.4 倍，允许集体建设用地入市流转将为改革发展释放巨大的红利，可以充分缓解城市建设用地不足的状况。集体建设用地流转的客观事实，以及流转中存在的种种问题，引起了社会各界的广泛关注。认为集体建设用地流转有利于农民以土地权益分享经济社会发展的成果，有利于提高土地资源配置效率，优化城乡土地利用结构与布局，是中国土地制度改革的方向。虽然学界对集体建设用地流转有较多研究，但是具体到集体经营性建设用地，研究成果较少，更是缺乏有操作性和针对性的研究成果。党的十八届三中全会明确提出在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市流转，与国有土地实现同地同价同权，为集体建设用地流转指明了新的改革方向。而在对于农村集体建设用地入市进行浅析之前，还需阐述现行的建设用地流转制度的过程。对于农村集体建设用地入市的浅析，以及入市后对于打破城乡二元结构，缩小城乡贫富差距等问题的思考，便是形成本文的主要原因。

二、目前农村集体建设用地在流转中的主体间的关系

土地流转的中过程中，牵扯着农民、地方政府、开发商三个主体之间的利益关系，对三个主体之间进行简单的排列组合，从而会发现三个主体在现行土地流转制度下之间的利益的摩擦，与此同时，也暴露出流转制度的问题。

（1）农民和地方政府之间

由于《土地管理法》对于农村集体建设用地使用权在土地二级市场上的流转做出了严格的限制。因此，现行的土地制度下，农村集体用地流转的主要模式是经过土地征收的途径，成为国有土地后才能在土地市场上参与流转。这样便在一定程度上忽视了市场对于资源配置的作用，也会出现依靠权利导向流转的现象。我国早在1998年的《土地管理法》中，就对国家征收土地的补偿措施做出了详细的规定。如：“征收耕地的补偿费用包括土地赔偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。这里需要指出的是，现行的征地补偿机制中存在着缺陷。首先是补偿措施中存在内生障碍，补偿费的浮动赔偿机制是在土地包含的资源情况、土地地理位置、土地肥沃程度不同的情况下，而设立的不同的赔偿标准。但在实际的操作过程中，浮动的赔偿机制并未生效，现实的赔偿标准也没有确立。其次是除了补偿费用之外没有完善的后续保障措施，包括被征地农民的社会保障、就业安置等制度并未完善。而土地是农民的生活保障，使农民收入的主要来源，当收回土地的使用权之后，农民的主要的延续性收入方式被改变。因此，对于补偿费用要求不断提高，结合征地补偿机制的公平与效率失衡，补偿机制仍在完善等问题，导致了由征地活动引发的土地纠纷的现象仍时有发生。从政府与农民在集体建设用地流转过程中的关系出发，揭示了我国的征地补偿机制仍需完善。

（2）地方政府与土地开发商之间

在地方政府的主导下，农村集体建设用地逐步转化成为国有土地，在此过程中已经形成了征地成本，按照2012年财政部网站上提供的数据，2012年地方政府在参与的土地流转过程中，土地出售收入中的78%用于土地拆迁补偿款等。然而在国土资源部披露的数据中，土地补偿款是地方政府获得的土地出让金的33%左右，这其中并未包括在征地资金前后所发生的费用，例如征地资金的利息支出，平整土地，基础设施建设等大项支出。与此同时，地方发展需要资金，而地方政府依赖土地财政，依靠获得高地价，恰好成为地方的经济建设、基础设施、科教文卫的等投资的主要经济来源，仅仅依靠税收财政不足以维持地方的城镇化建设。因此，在为了使征地收入达到最大化，以满足地方建设需要的情况下，催生了高地价。高地价在土地一级市场内转嫁给了土地一级开发商，其承受高地价之后，在追求利益最大化的原则下成为了形成高房价的基础。这既是地方政府债台高筑的原因，也是地方政府在农村集体土地流转过程中的困境。从政府与土地开发商之间在流转中的关系出发，充分说明地方政府依靠土地财政，形成了集体建设土地流转的垄断，致使流转模式过于单一。

（3）农民与土地开发商之间

土地开发商在获得土地使用权后，开始计算使用年限。在追求利益最大化原则的驱使下，出现了仍在审批的建设项目就以开建的情况，甚至是还未上报审批就已经开建的情况。在征地补偿还未达成一致，征地补偿工作还未完结的情况下，集体土地流转在效率与公平之间存在着不同程度上的倾斜，并且容易损害着被征地农民的权利。

对于上述三个主体间的关系，以及目前建设用地出现的问题。地方政府在征地过程中付出成本并且是具有风险性的行为。征地的成本可以形成循环，而征地风险也正是这种循环的产物。其中征地成本，是地方政府在征地的过程中需要向原住民给予相应的补偿的支出。地方政府持续性的依靠卖地财政推动经济发展和地方建设，却往往难以形成经济的收入，因此陷入了严重的地方债务危机。然而地方地方政府需要大量的资金投入在基础建设，科教，卫生等发展项目上，为了筹集这些财政指出的资金，仅仅依靠税收是不能被满足的。因此，对于地方债务危机和地方建设发展，土地收入仍不可小觑。而在征地制度尚未完善，征地补偿机制在公平和效率之间失衡的情况下，被征地的农民要求补贴标准的提高也是无可奈何的做法。本文认为，现行的集体土地流转的症结在于地方政府所依靠的土地财政政策，而在市场对于资源配置起决定性作用的指导下，地方政府对于集体建设用地流转限制应该逐步取消，集体建设用地应该逐步入市。正是阐述了集体土地在流转过程中出现的矛盾，也就是土地财政和土地（集体建设用地）入市之间的矛盾。

三、农村集体经营性建设用地入市

在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及的对于建设用地的指导性意见，决定指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”其中，国有土地同等入市打破了地方政府对于土地财政的依赖。虽然在中央农村工作领导小组副组长，办公室主任陈锡文的阐述中，强调了农村集体经营性建设用地并不等同于农村集体建设用地，是两个概念。但是集体经营先建设用地是属于集体建设用地的，经营性用地的入市是对于农村集体建设用地进入市场的初探。并且集体建设用地的流转变化也应该是渐进式的改革，若是采用“休克疗法”进行改革，可能会得到事半功倍的效果，适得其反的结果。而增添了对于出租、租赁、入股等入市途径，无疑是打破了现有的集体经营性建设用地单一的流转模式。与此同时，还应指出的是，公告中所谓“统一的建设用地市场”，主要是指内在机制、定价原则方面的统一。而不是各种不同类型、不同用途的土地都拥挤在一个市场上进行流转。伴随着城镇化建设进程的加快，农村集体建设用地也出现在了城市建设的视野之内，市场需求早已显现。由此，在城市化建设之后引出了城镇化的发展，将城市和农村的发展以土地为中介联系到了一起。城镇化的发展为农村集体所有的土地，尤其是对于集体建设用地打开了市场，是对其在土地市场上进行松绑。与此同时，在集体经营性建设用地入市进行下，一方面，保护了农民权益、提高集体建设用地利用效率、减少社会矛盾和纠纷的重要手段。另一方面，在深化改革中也寻找到了新的经济增长点，形成了打破城乡二元结构，缩小城乡贫富差距的可能性。

参考文献

浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇2

资源配置是经济学研究的基本命题。土地作为一种稀缺资源, 其配置效率直接影响到土地利用的经济、社会和生态效益, 同时对土地所有者、使用者和管理者产生重要的利益影响。目前, 具有价格与地缘优势的集体建设用地, 越来越吸引着城市与集体经济组织的注意力, 集体建设用地进入土地流转市场已是不争的事实。特别是在城市郊区和经济相对发达的乡镇, 农民集体所有的建设用地大量入市转让、出租的现象十分普遍, 呈不可逆转的发展趋势。然而相比我国城镇国有建设用地比较成熟的价格体系研究, 我国农村集体建设用地流转市场还处于初级阶段, 发育不完善, 缺少相应的技术规程, 各地在实践操作中也没有统一的标准, 没有形成统一的市场价格体系。流转行为不规范、流转价格低廉、城乡建设用地使用制度的二元结构等问题的严重普遍存在, 极大制约了我国集体建设用地的高效流转, 损害了农民的权益, 不利于“三农”问题的破解。

基于以上背景, 笔者认为研究集体建设用地流转价格问题, 探讨构建科学、合理的集体建设用地流转价格体系, 提出切实可行的农村集体建设用地使用权流转价格管理方法, 具有较强的学术意义和现实意义。

2 集体建设用地流转价格相关概念界定

2.1 集体建设用地流转

集体建设用地包括乡镇、村办企业用地、农村居民住宅建设用地、乡 (镇) 村公共设施和公益事业用地3种类型。

集体建设用地流转, 不是功能或用途的改变, 而是权利的流转。从流转权利的种类看, 集体建设用地流转可分为所有权流转和使用权流转, 所有权流转即国家通过征用的方式将农村集体建设土地转变为国有土地, 其流向是单一的, 不可逆的。使用权流转是指集体建设用地所有者或使用者在不改变土地所有权性质的情况下转移、让渡土地。而集体建设用地使用权流转有初次流转和再次流转之分, 前者是指农民集体经济组织的土地产权代表或者农民个人, 将集体建设用地的使用权通过出租、作价入股等形式转移、让渡给土地使用者的行为, 既农用地转为建设用地;后者是指己经从集体经济组织那里获得土地使用权的单位和个人, 在使用权使用期限届满之前, 再以转租、折价入股等方式将其转移给其他单位和个人的行为。初次流转市场中, 土地具有农用地和建设用地双重特性, 研究流转价就需要从农用地和建设用地两者出发, 再次流转市场中, 只要考虑土地作为建设用地。从流转来源上看, 集体建设用地流转有存量流转和增量流转。存量流转是指已经依法批准的集体建设用地及其地上建筑物、附着物在总数不变情况下的流转。增量流转是指新增的集体建设用地流转, 有农用地的转用、土地开发整理而增加的集体建设用地和未利用土地的流转等。

2.2 集体建设用地流转价格内涵

农民集体所有建设用地流转价格内涵应该从以下几个方面加以考虑:第一, 土地的产权状况。要考虑土地的所有权, 土地使用权, 土地租赁权, 土地继承权和抵押权, 土地发展权等, 明确流转主体的权利。针对相同一块土地, 土地被赋予的权利不同, 土地价格也会有很大差异。

第二, 土地所处区域不同。如城市规划区内的集体建设用地, 受城市影响大, 土地利用的集约度高、区位条件好, 市场更加活跃, 其流转价格就高。而规划区外的集体土地流转则不然。

第三, 待流转土地的开发程度。即该地的水、电、路、气等设施以及场地平整等成为建设用地条件的现状。这些基础设施配套越齐全, 土地价格也就越高。

第四, 土地估价时点。地价现阶段总体呈上升趋势, 不同估价时点, 土地流转的价格也是不一样的。

第五, 土地规划用途。也就是该地块的规划用途、建筑密度、容积率、绿化率等客观指标以及其他限制条件, 如果土地用途或容积率发生改变, 土地价格也会有明显变化。一般情况, 同一地块, 商业用地价格高于住宅用地, 住宅用地高于工业用地。

2.3 集体建设用地流转价格类型

目前我国集体建设用地流转价格的形成主要有三种类型, 第一种是合法流转下的征地补偿价格。既国家先将集体土地征为国有, 然后再转为建设用地, 是以政府规定的统一的标准补偿价格来确定购买集体建设用地的价格。第二种是“隐形交易”下形成的流转价格。是农民个人或者集体组织私下自发流转集体建设用地时供需双方协商的价格。因为是私下流转, 缺乏法律保障, 所以流转价格确定的自主性和随意性强, 价格混乱失真。第三种是集体建设用地流转试点地区的政府定价。在这些地区政府相关部门制定了相应的集体建设用地流转地价管理规定, 但主要由政府调控, 不能适应市场经济的要求。

3 集体建设用地流转价格的现状及存在的问题

3.1 估价规程不配套, 依据不明确

目前我国城镇国有建设土地的流转已经有了比较完善的价格机制, 土地价格的评估在一套比较成熟的理论和体系指导下进行。如制定了《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》等一系列国家规程。规定了我国城镇土地估价的范围、土地价格内涵、估价原则及价格影响因素、基本估价方法等为我国城镇建设用地流转价格评估奠定了基础。但是到目前为止, 针对农村集体建设用地流转, 我国还没有出台相应的流转价格评估规程, 使其流转过程中缺少明确的法律依据, 用地单位使用农民集体所有建设用地有很多顾虑, 不利于土地流转的规范运行。如许多地区企业改制过程中, 集体建设用地流转由于缺乏规范评估规程和相应的定价机制, 流转价格低于市场平均水平, 这使得农民集体所有建设用地失去与国有建设用地同等竞争的条件, 造成农村集体建设用地价格明显低于国有建设用地。

3.2 市场交易不活跃, 信息不畅通

农民集体建设土地与国有土地相比, 国有土地在符合法律规定情况下随时可以进入市场交易, 中介组织有较大发展, 交易频繁, 交易内容丰富, 为估价提供了丰富的交易资料, 供估价时选择机会多。而农民所有集体建设用地的流转市场还处于初级阶段, 流转的价格评估机制和体系不完善, 市场咨询业不成熟, 公证、仲裁等中介机构不健全, 市场在监督管理、信息公开、管理服务等方面都有待加强。市场交易量稀少, 大量农村集体建设用地使用权流转只能在隐形市场进行, 造成买卖双方信息不通畅, 土地流转的交易费用高, 极大影响了评估结果。致使集体建设用地流转价格不合理, 无法正确反映市场供求关系, 引发现行土地市场的流转混乱。

3.3 流转价格的管理不严格, 价格形成方式单一

我国农村集体建设用地流转方式有出租、出让、联营、作价入股等多种形式。不同流转形式的土地价格应该不一样, 而集体土地缺乏政府指导价, 大部分流转价格都是当事双方协议产生, 而不是通过招标、拍卖、挂牌等市场化操作形式。相对国有土地价格形成方式多样化来说, 价格形成方式单一, 国家监管不力, 很多都偏离其真实、合理的价值, 很难实现土地资产价值最大化, 很难保障土地资源利用效益最优化。政府土地管理部门对国有建设用监管较严, 对农民集体建设用地却疏于监管, 这对于农村土地合理流转是不利的。集体建设用地流转的前提是要有一个科学的、规范的价格体系。价格清晰, 才能顺畅流转。

4 完善农村集体建设用地流转价格评估的建议

4.1 构建集体建设用地流转估价规程, 建立定价估价体系

随着我国经济的快速发展, 集体建设用地的需求不断增加, 流转规模越来越大, 我国应借鉴国有建设用地的土地估价规程, 借鉴试点地区的工作经验, 着手制定农民集体建设用地流转价格的评估规程。政府监管部门要针对不同区域, 不同类别的流转土地, 确定相应的评价标准及估价技术参数, 制定集体建设用地的专业估价规范。应在农用地基准地价评估工作的基础上, 参照已经比较成熟的城镇国有建设用地价格评估体系和农用地分等定级规程, 逐步建立与城镇建设用地定价估价体系相衔接的农村集体建设用地定价估价体系, 尽快制定《农民集体建设用地定级估价规程》, 建立农民集体建设用地定级估价技术规范, 用以指导农村集体建设用地价格评估, 使农村集体建设用地流转评估工作有法可依、有章可循。

4.2建立规范的市场环境, 改革流转的市场服务机制

实现土地价格评估必须依赖规范的市场环境, 要做到土地市场环境规范, 必须建立农村集体建设用地评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等中介机构;要建立完备的集体建设用地交易信息网络, 以乡镇为基础, 以土地管理部门为依托, 构建市场及交易情况信息库, 通过交易信息网及时登记汇总可流转土地的数量、位置、面积、流转时间、流转价格等信息, 以便买卖双方传递及时准确的信息, 将所有成交案例的成交价格予以公示, 以解决土地交易中的信息不公开、不对称等问题, 达到客观、合理、公正地估价;建立城乡建设用地统一市场, 使集体建设土地和国有建设土地进入同一市场, 共同受建设用地年度计划、税收调制和规划的约束。

4.3加强价格监管, 建立科学的土地价格管理体系

应将农村集体建设用地纳人土地有形市场公开交易流转, 参考城镇土地的招标、拍卖、挂牌等出让方式, 由市场来确定其流转价格, 提高土地资源市场配置程度。集体土地大都位于城乡结合部的农村和城市规划几乎涉及不到的地方, 没有规范的规划设计和有序的市场机制, 很难界定利用的合理性, 这需要加强土地估价行业监管, 提高服务质量。监督指导估价行业, 准确建立集体建设用地的价值体系, 使集体建设用地流转中的土地价值在市场中显现, 避免造成集体建设用地的价格严重偏离价值。要不断建立健全以人员管理为主, 机构承担责任和风险的行业管理规章制度, 保证流转有序发展。对所有建设用地在出租、转让、抵押、投资入股之前, 必须经过专门机构评估作价, 确定成交的最低价格, 防止价格过低。加强对协议出让集体建设用地的监管, 及时了解集体建设用地交易价格变动情况, 灵活运用地价杠杆来管理土地, 调控地价水平, 建立协议出让土地的价格公示制度, 定期统一公布各地协议出让土地的最低价和最高价标准, 让农民群众来监督执行, 以此来防止非法压低地价招商引资情形, 杜绝流转价格低于土地实际价值而出现的土地资产流失。要建立集体建设用地流转监督制约 (下转P102) 因素在于原料的科学供应。调研中发现, 沼气工程进料、补料不及时、缺乏科学性, 导致了产气量较小。另外, 沼气发电机因为日常维护缺乏专人负责特别是专业人员负责, 经常出现设备故障如空压机漏气、电磁阀损坏等, 导致发电不正常。

4解决对策

4.1工程设计优化, 从源头上解决循环不畅的问题

槽罐车、渠道、管道是目前我国沼液输送的三种方式。由于单个沼液源在单位时间内的出水量比较小, 可采用小管径管道输送沼液, 建设成本不高, 而且由于管道的摩阻系数小, 能进行长距离低能耗输送, 且不受地形限制, 进行喷滴灌利用的沼液也必须通过管道进行输送。因此, 沼液管道输送优点较多。基地通过5000m地下管道和泵送系统将沼气工程处的三级过滤沼液池与田间沼液储存池相连, 实现运输的低能耗。田间沼液储存池分地下、地上、半地上三种形式。考虑沼液从田间储存池到田间之间的输送和美观要求两重因素, 建议以半地上式、闸门控制为优, 这样就避免了沼液到田间所需的二次动力。

沼气发电机本来可以减少生产、办公、生活对外界电力的消耗, 也能从根本上解决停电时对电力的需求, 但是由于沼气压缩机的启动装置为电动机, 导致在停电时沼气发电功能无法实现。鉴于此, 应该对沼气压缩机的启动装置进行改造, 使之不依靠外界电能。为了更好地实现干清粪工艺, 应该对猪舍内的排污暗沟进行改造, 使之只能通过尿液, 不能排放猪粪。

4.2 完善接口技术, 加强农田对沼液的消纳

循环农业接口技术是连接循环生产各个环节的技术, 各个环节连接得好就能确保物质与能量循环顺畅, 利用高效。接口技术包括: (1) 废弃物资源化技术, 如饲料化、基质化、肥料化、能源化技术; (2) 减排减量化技术, 如水肥药高效利用技术; (3) 耦合技术如循环生产中各个环节的耦合组装, 秸秆饲料与适宜的动物, 适宜的数量和养殖方式的配合, 沼液肥料与作物养分需求以及施用时间的匹配。在“猪-沼-肥-农田”循环模式中最重要的要解决沼液肥料与作物养分需求以及施用时间的匹配, 做到

(上接P84) 机制、纠纷调处机制等来构建科学的土地价格管理体系, 为土地市场的公开交易提供平台。

种植布局、茬口布局与沼液施用吻合, 以及农闲季节的沼液还田。

4.3 加强沼液施用装备的研发, 提高沼液的机械化施用水平

机械化程度低制约着沼液的施用。目前沼液施用的主要途径是在空白茬、播种、定植、抗旱时进行田间人工漫灌, 或者在植物根部进行人工浇灌。施用沼液是一件既累又脏的体力活, 许多工人不愿意完成。应该加强沼液喷灌、滴灌设备研发 (移动式装备) , 一方面提高机械化应用水平, 降低劳动强度, 另一方面增加沼液在作物生长不同季节的施用。

4.4 加强管理与制度创新, 推进循环农业的实施

应该在多方面加强管理与制度创新, 推进循环农业的实施。一是在猪场管理方面强化责任, 杜绝未经腐熟的粪便流出厂区进入农田;执行干清粪工艺, 确保污水排放量从源头上得到控制。二是在研究所处置植物秸秆方面强化责任, 确保植物秸秆按要求送至垃圾池或堆肥厂, 以提高生物有机肥的产能。三是在设备维护方面强化责任, 确保设备正常运行。四是在执行沼液施用计划方面强化责任与信息对接, 确保沼液的田间施用正常化。

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浅析农村集体建设用地使用权流转 篇3

关键词：农村集体建设用地 流转 启示

十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。作为我国统筹城乡综合配套改革试验区，成渝两地在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践。究其本质，两地都想盘活集体建设用地，促进城市化进程、满足当地经济发展的用地需求。因此，集体建设用地使用权的流转成为关键。

目前，农村集体建设用地使用权流转有四大特点：规模大但流转受限；无序流转早已存在但数量难以统计；试点地区市场机制尚未健全，流转市场不够活跃；合理的收益分配关系尚未厘清。究其原因，主要有两点：城乡分治的二元土地政策使土地市场价值产生了巨大的经济差异，以及集体建设用地流转价格尚未形成合理机制。

由于存在大量隐蔽的流转市场，而城市化建设又需要更多的建设用地，因此解放农村集体建设用地的各项权能，使其流入公开公平的市场，对农民、集体组织、城市建设都有积极作用：第一，有利于保护耕地和节约集约利用土地；第二，有利于增加农民收入；第三，有利于统一城乡建设用地使用权市场。

一、成渝两地的实践探索

（一）成都做法：建设用地指标交易

根据集体成员和集体组织在集体建设用地使用权流转中的地位和相对重要性，可以将“5·12”灾后重建中具体实施的集体建设用地流转划分为两种模式：一种是在土地整理的基础上，由集体组织通过出让、出租、出资、联营等形式统一流转土地，集体成员只通过行使表决权或同意权等形式参与组织内部的决策；另一种则不经土地整理，在符合规划的前提下，由农户通过联建等方式流转集体建设用地，集体组织只充任形式上的当事人对农户的流转进行事后确认。

（二）重庆做法：地票交易

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（下称《办法》）第18条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。按照《办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”和“指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。由此可知，地票实质上指的是城乡建设用地增减挂钩指标，而地票的持有者则拥有了增加相应面积的城镇建设用地的“资格”。

二、集体建设用地指标流转的启示

（一）推出二级交易市场，防止房价因地票上涨

针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况，为尽量降低地票持有人的经济损失，应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。

一旦建立了全国统一的建设用地指标交易市场，不仅有利于对地价的评估的监控，也使得经济发达地区的资金能够更多流向欠发达地区。并且在指标交易价格计入出让金的情况下，通过指标交易得来的土地成本也会低于招拍挂，从而维持房价的稳定。

（二）地票与招拍挂制度相衔接

目前，制度上已确定了地票本身所具有的资产价值，招拍挂中地票价格也已计入地块的出让价款。因此，结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定，表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性。一方面地票的价值可以确保投标、竞买的正常开展；另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛，减少地票持有过程的利息损失，从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性，进一步体现地票制度的优势。

（三）完善复垦工作

在复垦资金的周转环节加强管理和创新，鼓励农民参与复垦。从目前的实际操作来看，农村建设用地的复垦多是由区县政府的土地整理公司来运作。笔者认为应该鼓励农民参与复垦，因为这会对复垦过程起到一定的监督作用，同时农民可以获取一部分收益。

（四）化解流转后的农民收入风险

流转后，农民生产生活方式都应相应转变，其中存在较大的就业风险。因此，一是要加大农民的人力资本投资；二是强化农村集体经济组织；三是应完善农村社会保障体系。

参考文献：

1.新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 [ N] .人民日报， 2008-10-20（ 1）.

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11. 杨静. 项目开发中集体土地流转模式之法律分析. [J] 河北法学. 2009.9.

浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇4

今年土地政策依然是结构调整

周建春在谈到中国的土地政策时表示，土地政策第一次参与了房地产市场宏观调控，普遍认为20土地供给总量减少，但主要减少在工业小区和工业用地的供给，实际上，年要比在住宅土地供给方面有大幅度增加，而在工业用地方面，则是大幅度减少，所以2004年土地供应政策是调整结构，而同样如此，房地产业依然是好年景。

电信、水、电等经营设施用地有偿使用

据周建春介绍，从20土地政策来看，其核心思想是严格保护耕地，这对房地产土地供应市场是最大的约束条件，其中除了开发商对占用耕地要给农民补偿外，还需要拿出费用来开垦耕地，这势必将增加土地成本。同时在加快土地市场的建设方面，还将有更多的举措，比如为建立公平、公正、公开市场的需要，经营性的基础用地逐步实现有偿使用，工业用地将实行招拍挂。

周建春对此解释说，去年8.31是对经营性用地的`最后期限，而从今年开始，经营性基础设施也将实行有偿使用，包括收费的高速公路、收费的学校、医院以及可能有的一些电信、水、电等能够纳入经营设施范围的建设用地。而年工业用地实行招拍挂，是由于工业用地在协议出让的实行过程中，地方政府压低地价出让工业用地，同时有一些开发商在工业用地取得以后，改变用途，变化用地性质，用做房地产开发用地，所以今年开始，实行工业用地招拍挂。

政府要建立国有土地收益基金

另据周建春透露，2005年政府还要建立国有土地收益基金，他表示，地方政府出让土地动机，是把70年土地收益用于本届政府土地开发和城市建设，所以现在有很多中等城市，特别是东部城市已经卖到没有地可卖的程度，那么以后政府的收益无法保障，所以从今年开始设立国有土地建设资金，也就是将卖地收益纳入基金，为以后政府的使用做准备，这样就减少了地方政府以地生财，大大减少政府违法占地圈地的行为。

集体用地要进入市场周建春还透露，在2005年，政府还要出台集体建设用地进入市场的办法，也就是在符合规划的条件下，集体建设用地使用权可以依法周转。众所周知，集体建设用地在我国历来不允许进入市场，不得出让、出租、转让。所以目前我们所看到的集体建设用地都是以企业倒闭合并的方式进行周转。

浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇5

广东省东莞市人民政府办公厅

东莞市集体建设用地使用权流转管理办法(东府令80号

《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》已经市人民政府同意，现予发布。市 长

二○○五年九月二日

东莞市集体建设用地使用权流转管理办法 第一章 总 则

第一条 为规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障集体土地所有者和使用者的合法权益，优化配置土地资源，促进城镇建设和经济发展，根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》及国家、省有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法。

第三条 本办法所称集体建设用地，是指符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体所有土地。

第四条 集体建设用地使用权流转，应当符合国家产业政策，遵守土地用途管制，坚持土地所有者和使用者自愿的原则。

第五条 集体建设用地使用权流转必须同时符合下列条件：

（一）符合土地利用总体规划和城市、村镇规划的；

（二）经依法批准的；

（三）未被司法机关、行政机关限制权利的；

（四）土地权属无争议的。

第六条 集体建设用地所有者出让、出租、抵押集体建设用地使用权，必须经本集体村民会议2/3以上（含本数，下同）成员或2/3以上村民代表书面同意，并签名确认。

第七条 村民住宅用地使用权不得流转，因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。村民出卖和出租住房（含农民公寓住房）后，不得再申请新的住房用地（含农民公寓住房）。

第八条 通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地使用权不得用于商品住宅开发，按照土地利用总体规划和城市规划可以用于商品住宅开发的，必须依法征为国有土地。

第九条 集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之转让、出租和抵押。第十条 国家为了公共利益需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。

第十一条 土地使用者应当按照市人民政府建设用地批准文件规定的用途使用土地。

确需改变土地用途的，应当经集体建设用地所有者和市国土资源部门、城市规划部门同意，报市人民政府批准。

第十二条 市国土资源部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督检查。

市财政、审计、农业、社会保障、民政等部门，按各自职能范围对流转过程以及土地增值收益分配进行监督。各镇人民政府（区办事处）应当配合各部门做好集体建设用地使用权流转的管理工作。

第二章 集体建设用地使用权出让、出租

第十三条 集体建设用地使用权出让，是指集体建设用地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。集体建设用地使用权出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。第十四条 集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同，合同文本采用省国土资源部门制定的统一格式。

第十五条 集体建设用地使用权出让最高年限按下列用途确定：

（一）工矿仓储用地（含工业用地、采矿用地、仓储用地）五十年；

（二）公共建筑用地（含机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地）五十年；

（三）商服用地（含商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地）四十年；

（四）交通运输用地（含铁路用地、公路用地、民用机场用地、港口码头用地、管道运输用地、街巷）五十年；

（五）公用设施用地（含公共基础设施用地、瞻仰景观用地、休闲用地）五十年；

（六）综合或者其他用地五十年；

（七）依照本办法第七条规定流转的村民住宅用地应当完善出让手续，出让年限为七十年。

第十六条 集体建设用地使用权租赁年限按以下情况确定： 短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；

需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途国有土地出让的最高年限。第十七条 集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

第十八条 集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，集体土地所有者和土地使用者应当按规定向市国土资源部门申请办理土地登记和领取相关权属证明，市国土资源部门应当依法给予办理。

第十九条 申请办理集体建设用地使用权出让手续，需提交下列材料：

（一）集体建设用地使用权流转申请表；

（二）用地预审意见书；

（三）《建设用地规划许可证》和规划红线图；

（四）立项批复文件；

（五）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（六）原集体土地使用证正本或批次报批批复文件；

（七）用地单位营业执照及法人代表身份证（复印件）或个人身份证明；

（八）经双方单位盖章认可的数字化测量地形红线图和宗地图；

（九）集体建设用地使用权出让合同；

（十）法律、法规和规章规定的其他资料。

第二十条 申请办理集体建设用地使用权出租手续，需提交下列材料：

（一）集体建设用地使用权流转申请表；

（二）原已签订的集体建设用地使用合同；

（三）租赁双方签订的《集体建设用地使用权租赁合同》；

（四）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（五）原土地使用证正本；

（六）双方身份的有效凭证；

（七）法律、法规和规章规定的其他有关资料。

第二十一条 集体建设用地使用者应当按照城市规划的要求和出让、出租合同的约定，开发、利用、经营土地，集体建设用地所有者负责监督。

未按出让合同规定的期限和城市规划的要求开发、利用、经营土地的，市国土资源等相关部门应当予以纠正，拒不纠正的，依法予以查处。

第二十二条 因国家公共利益或城市规划调整而需改变土地用途的，集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。

经依法批准变更土地用途的，以出让、出租方式流转，合同双方应当重新签订合同，调整土地出让金，并办理相关土地变更登记手续。

第二十三条 集体建设用地使用权出让、出租合同约定的土地使用年限届满，土地使用权由集体土地所有者无偿收回，其地上建筑物、附着物按照集体建设用地使用权出让、出租合同的约定处理。原土地使用者要求继续使用土地的，应当在土地使用年限届满前与集体土地所有者协商，集体土地所有者同意继续使用的，按本办法的规定重新办理集体建设用地使用权登记手续。

第三章 集体建设用地使用权转让、转租

第二十四条 集体建设用地使用权转让是指集体建设用地使用者将集体建设用地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

集体建设用地使用权转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。未按出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，不得转让、转租。第二十五条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

第二十六条 集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移；集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原出租合同。集体建设用地使用权转让、转租的年限不得超过原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

第二十七条 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当在签订合同后30日内到市国土资源部门申请办理土地登记和领取相关权属证明，市国土资源部门应依法给予办理。

第二十八条 申请办理集体建设用地使用权转让、转租，需提交下列材料：

（一）原集体建设用地使用权出让合同、出租合同；

（二）双方签订的转让合同（包括转让方原签订的转让合同）、转租合同；

（三）用地单位营业执照及法人代表身份证（复印件）或个人身份证明；

（四）原土地使用证正本；

（五）法律、法规和规章规定的其他资料。

第四章 集体建设用地使用权抵押

第二十九条 集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。第三十条 集体建设用地使用权抵押应当签订书面合同。

第三十一条 集体建设用地使用权抵押的，应在规定的时间内到市国土资源部门办理抵押登记，涉及地上建筑物、其他附着物同时抵押的，应在规定时间内先到市国土资源部门办理抵押登记，再到市房产管理部门办理抵押登记。第三十二条 申请办理集体建设用地使用权抵押登记须提交下列资料：

（一）涉及集体建设用地使用权抵押的主合同；

（二）抵押合同；

（三）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（四）原土地使用证正本；

（五）双方身份的有效凭证；

（六）法律、法规和规章规定的其他有关资料。

第三十三条 集体建设用地使用权被作为抵押物的，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。

因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当办理过户登记。

第三十四条 抵押权因债务清偿或其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

第五章 地价、土地收益及税费管理

第三十五条 集体建设用地使用权流转实行以基准地价为参照的最低限价制度。市国土资源部门负责组织本行政区域土地定级估价工作，制定基准地价，报市人民政府批准后定期公布执行。

第三十六条 集体建设用地使用权流转价格明显低于政府公布的价格，政府可行使优先购买权。

流转宗地的评估价格，由申请流转的集体建设用地使用权人委托具备资质的地价评估机构出具宗地价格评估报告。

第三十七条 集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。具体实施办法由市社会保障部门会同有关部门参照省有关规定制定。

第三十八条 集体建设用地使用权出让、转让和出租的应当向市国土资源部门申报价格，并依法缴纳有关税费。集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市人民政府缴纳有关土地增值收益。土地增值收益收缴和使用管理办法由市财政部门会同有关部门参照省有关规定另行制定，报市人民政府批准后实施。

第三十九条 市国土资源部门及其他有关部门在集体建设用地使用权流转管理工作中收取的费用，必须严格执行国家和省、市政府的有关规定，并接受监察、财政、税务部门的监督。

第六章 法律责任

第四十条 集体建设用地闲置的，市国土资源部门应当责令限期改正；农民集体土地所有者对闲置的土地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，市国土资源部门暂停办理其新增集体建设用地审批手续。

第四十一条 单位和个人通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地用于建设商品住宅的，市国土资源部门应当责令限期改正，拒不改正的责令交还土地，拒不交还的以非法占用土地论处。

第四十二条 违反本办法第十七条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，市国土资源部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。

第七章 附则

第四十三条 本办法实施之前已发生的集体建设用地使用权流转，应当依照本办法规定办理有关手续。

浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇6

集体建设用地使用权转租，是指集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。

第二十五条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

转让合同文本采用国土资源部门制定的统一格式。

第二十六条 集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移;集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原租赁合同，转租人与新的承租人应就有关权利义务事项签订书面合同。

集体建设用地使用权转让、转租的年限，不得超过原出让合同、租赁合同约定的土地使用年限的剩余年限。

第二十七条 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当在合同签订后30天内提出申请，向市或县(市)国土资源管理部门提出申请，经有批准权的机关审查同意。经审查符合流转条件的，依法在交易中心进行交易后，申请办理土地登记和领取相关权属证明。

第二十八条 申请办理集体建设用地使用权转让、转租手续的，应当提交下列材料：

(一)原集体建设用地使用权出让合同、租赁合同;

(二)双方签订的转让合同、转租合同;

(三)双方身份的有效凭证;

(四)集体土地使用证原件;

谈农村集体建设用地使用权流转 篇7

1 农村集体建设用地使用权流转存在的问题

(1) 违反现行法律规定。目前, 我国法律规定只有4种情况能够使用农村集体建设用地:一是农村村民兴建住宅使用宅基地;二是农村公共设施用地;三是农村兴办的乡 (镇) 村办企业或者联营企业用地;四是根据担保法, 使用农村集体建设用地抵押权实现的时候可以允许。除此之外, 都是现行法律所不允许的。其他情况下, 如想使用农村集体建设用地, 必须征收为国有, 改变土地的所有权, 才能使用。实现农村集体建设用地使用权的流转, 使集体土地与国有土地享受同地、同权、同价的同等待遇, 直接进入市场, 这样不仅有利于活跃农村经济, 保护农民合法权益, 而且有利于农村社会稳定。

(2) 耕地保护将变得更加艰难。如果将规划建设用地作为流转对象、纳入流转范围, 大量非法用地行为便会在土地使用制度改革、加快小城镇建设、增加农民收入等口号下, 名正言顺地得以实施。在目前有关法律制度不完善的情况下, 其结果必然是加快农用地向建设用地转化的速度, 耕地保护将遇到更大的挑战。在实践中, 已有相当数量的农用地以“流转”的名义提前变成了建设用地。近年来, 随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的日益增多, 集体土地使用权流转从幕后走向前台, 并且速度明显加快, 但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。

2 农村集体建设用地使用权流转应注意的几个问题

(1) 注意有关政策衔接, 充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益。流转期限不得超过国有土地使用权出让的最高年限。在集体土地流转过程中, 既要考虑经济发展的需要, 又要充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益, 做到二者兼顾。转让集体土地使用权的方式应该多种多样, 如租赁、以地入股、联营联建等, 不应单一采用国有土地使用权出让的方式。

(2) 高起点、高标准做好规划, 围绕“三个集中”, 实现集约、节约用地。搞好集体土地流转的重要前提, 是要高起点、高标准修编土地利用总体规划和村镇规划, 严格按规划用地, 实现集约、节约用地。在规划中, 对农民宅基地、公益事业用地、乡镇企业用地等, 逐一分类分项作出近期、中期、远期安排, 使之具备功能齐全、环境优美、布局合理、交通畅通、定位准确、特色鲜明的特点, 据此编报的年度土地利用计划, 一经审批, 坚决执行, 不因乡镇换届、人事变动而随意改动。流转必须在各级政府的指导下, 在符合土地利用总体规划和村镇规划条件下, 围绕“三个集中”, 做到有序流转, 规范运作。一是工业向园区集中, 过去那种村办、乡办企业处处点火、户户冒烟的行为, 既浪费土地, 又导致重复建设、基础设施投资过大等, 将相近的工业安排到同一园区建设, 由乡 (镇) 统一进行基础设施建设, 统一供地, 既可降低投资成本, 又简化了用地手续;二是农业向规模集中, 激活产业结构调整;三是居住向城镇集中, 改善和提高农民居住和生活质量。

(3) 逐步建立健全农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧。作为一个发展中国家, 农业、农村和农民问题一直都是我国带有全局性、战略性的问题, 关系到整个国民经济发展的根本和整个中国面貌的改进。而目前除个别经济发达地区以外, 我国绝大多数农村地区的经济发展水平仍比较落后, 农民的生产和生活还缺乏许多必要的保障, 农业生产所面临的风险难以回避, 农民抵御风险的能力十分微弱。与此同时, 我国广大农村地区社会保障体系建设严重滞后, 与城市社会保障体系相比, 在建立时间、项目内容和保障水平等方面都有很大差距, 且缺乏整体制度设计, 不仅严重阻碍了我国农业经济的发展和农村社会的稳定, 而且成为我国现代化建设和农村市场化改革道路上的阻碍性因素, 更与“构建社会主义和谐社会”这一伟大目标相去甚远。因此, 保障我国广大农民的基本生活, 建立健全适合我国国情的农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧, 已成为一项亟待解决的重要课题。

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浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇8

（一）立法制约与农村集体建设用地流转需求的冲突

2004年《土地管理法》第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”该规定为农村集体建设用地一定范围内的流转提供了法律依据，但仍将土地利用限制在不同权利人之间进行流转，同时也限制土地用途的转变。2007年《物权法》第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照《土地管理法》等法律规定办理。”《物权法》的规定让人们的希望又一次落空。它回避了现实的要求，仍沿袭了国家垄断土地一级市场的做法，并没有对集体建设用地的流转问题给予更多关注，最多只是为今后的土地改革留下了可操作的空间。

尽管在法律层面上集体建设用地只被限定在特定的权利人和特定的用途才能流转，但是随着城市化进程的推进，实践中农村集体建设用地使用权已经通过出让、出租、转让、转租、抵押和入股等多种形式进行流转，很多地方进行了农村集体建设用地流转制度的试点，集体土地正逐渐隐形入市。2005年10月实行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》被视为“新中国历史上的第四次土地流转改革”。此后，安徽省、江苏省昆山市、成都市锦江区、天津滨海新区、北京市郊区都陆续进行试点，尝试在保留集体土地所有权的同时，打破对农村土地使用权的限制，允许农村集体经济组织自行出让建设用地使用权。

地方的实践优于法律或地方先于中央的做法挑战着法制的权威，而在初级市场经济模式下制定的土地制度与政策及法律法规又严重影响了国家土地市场的有序发展，立法与实践的冲突构成了农村集体建设用地流转的第一层困境。

（二）国有土地与集体土地“同地不同权不同价”的冲突

土地作为地方政府增收的重要手段带动了城市经济的飞速发展和城市规模的快速扩大，但也在很大程度上扩大了城乡差距，引发一系列的问题。究其原因，城乡土地二元体制的不公很大程度导致城乡土地得不到平等的保护，扭曲了城市化的进程。城市在土地的带动下飞速发展，农村土地却在夹缝中受到限制。这种不平衡的状况偏离了“建立城乡统一、开放、有序的土地市场”与城乡合理规划的初衷。

我国长期以来我国实行的是由政府控制“农转非”，只有先征收农村集体土地，然后才能出让国有土地使用权，这种政府完全垄断了土地的一级市场的政策更表明了我国对国有土地和集体土地实行的是“同地不同权不同价”的区分制度。国家土地与集体土地同属于所有权范畴，在民法上法律地位平等，法律本应予以同等保护。然而，集体建设用地使用权的流转不是被严格限制就是被绝对禁止，而国有土地却在法律庇佑之下享有流转的权利，享受集体用地无法拥有的特权。

法律又规定，政府为“公共利益需要”可以征收或征用集体土地，但在配套的措施中无明确界定何为“公共利益”，这在人多地少、国有建设用地供给日益稀缺的今天，极易被当权者随意利用，使得制度上的缺失演变为少数当权者对农村集体用地赤裸裸的剥夺。为了城市的再扩张，农村丧失了既得的利益；为了所谓“公共利益”，农民成为了利益的牺牲者。

长期以二元土地所有制结构为基础上形成的这种国有土地和集体土地的差别待遇造成国有土地市场化配置程度不断提高，对国有土地的利用更为规范合理，但对农村集体土地的利用却停滞不前，甚至被迫转为隐性利用。“同地不同权不同价”的差别待遇构成农村集体建设用地的第二层困境。

（三）政府效益与农民收益补偿的矛盾

土地流转背后附带着巨大的经济价值，地方政府在土地征收过程中极易以损害农民为代价来追求一时的政绩效益，而失地农民维权则举步维艰，近几年因为土地问题上访和起诉讨要说法的事情屡见不鲜，甚至出现举报的农民因“无理上访”被劳动教养的报道。近期如2010年11月份曝光的河北省超标撤村圈地就是一例。另外，土地征收具有强制性，在行政强制性命令面前，弱势一方的农民得到的收益从很大程度上来讲就是征地补偿款。而我国现行的征地制度采取的是产值补偿标准。《土地管理法》第47规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”但在实践当中，真正到农民手中的补偿标准远远低于农民失去的土地的市场价格。在政府利用土地提高地方政绩或获得经济利益的同时，农民取得的补偿远不足以与失去的收益成正比。这形成农村集体建设用地流转的第三层困境。

二、农村集体建设用地流转的对策

集体建设用地使用权流转是土地制度改革的积极探索，也是实现今后农村经济发展的重要措施。农村集体建设用地使用权流转调控只有付诸行动，才能适应土地市场的现实需求，才能跟上新农村建设的步伐。

（一）修改现行法律，解决农村集体建设用地流转的合法性问题

2007年《物权法》没有承认集体建设用地的流通性，农民从土地资源中并没有取得土地自身具备的财产性收益。因此，未来《物权法》应当对非农建设用地的流转做出明确的规定，在承认农村土地集体所有的基本前提下，允许集体建设用地使用权的流转，实行土地使用权与所有权的分离；同时相应地修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律中限制集体建设用地流转的条款，如《土地管理法》第63条可修改为：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，但符合土地利用总体规划并依法取得的建设用地使用权可依照法律规定发生转移”，使农村集体建设用地使用权通过出让、出租、转让、转租、抵押和入股等形式流转到集体经济组织以外的单位或个人得到法律层面的肯定。当然，考虑到国务院在人力财力方面的优势以及制度设计上的便利，如果全国人大及其常委会认为现在制定农村集体建设用地使用权流转的法律时机还不成熟，存在困难，也可依法授权国务院先行制定行政法规，通过行政法规来规范实践中各试点地区的土地流转工作。另外，还应出台相关的具体规章，具体规范集体建设用地的流转程序、操作办法与流转方式，使农村土地流转工作做到有法可依。

（二）协调集体与国有土地流转形态，实现集体与国有土地的平等保护

城乡土地二元制体制对“三农”发展乃至整个国民经济发展的消极影响已日益显现，市场经济的平等原则也要求集体土地使用权获得与国有土地使用权同等的对待。解决问题的关键在于协调集体与国有建设用地使用权的流转形态，实现集体与国有土地的平等保护，保证两种土地“同地同权同价”，给予农村土地真正完整的产权。首先，以法律规范的形式明确土地用途、流转范围、方式等要求，为“弹性”过大的城乡规划增加“刚性”，确保农村集体土地纳入到国家土地流转范畴。二是加快土地征收制度改革的步伐。土地征收制度与农村集体建设用地流转制度改革相辅相成，而现行征收制度直接导致了城乡土地的差别待遇，必须改革土地征收制度，严格控制土地征收权，避免政府为了盲目提高效益损害农村集体建设用地使用权。同时，依法规范征地目的和征地范围。《宪法》和《物权法》都将征收目的限定在“公共利益”，但对何谓“公共利益”并未予以明确的界定，对该权力的行使也未明确规定其范围、方式、界限和程序。为此，立法应当采取列举加概括规定的方式予以限制性的规定，如梁慧星主编的《中国物权法草案建议稿》中规定：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”同时规定，“征收不得适用于商业目的。”明确对公共利益的界定，才能使政府对农村土地的随意征收这种歧视现象得到扭转，一步步实现国家和集体土地的平等保护。

（三）完善土地流转收益分配机制，力争解决利益分配难题

在农村集体建设用地流转收益分配中，政府作为土地管理者，极易在土地流转过程中表现出贪婪的一面，在行政管理的幌子下扮演不正当的角色，损害农民权益。另一方面，当农村土地被纳入到整个国家土地市场，进行更少限制地流转，那么我们有理由相信农村集体组织作为集体土地的重要参与者将也会为了经济效益的目的从中窃取本应属于农民的权益。可以说，土地收益分配及管理是集体建设用地使用权流转的关键环节，关系到流转制度的有效性和农民的切身利益。所以，我们既要明确政府与农民的收益分配关系，也要明确农民集体和农民个人之间的分配比例。为此可以从以下几个方面入手：第一，转变政府职能，如实现政府职能由“管理型”到“服务型”的转变，无疑会让土地流转收益的分配关系得到很大程度的改善。第二，加快土地征收制度改革的步伐，以“公开、公平、公正”原则进行征地改革，强化程序制约机制，完善土地征收程序。第三，提高农民组织化程度，提升自身谈判能力。将农民组织起来，形成一个能与政府充分对话、沟通的农民组织，使农民在土地征收中能够直接发出与他们人口比例相对称的声音。第四，规范各级参与主体的权限分工和方式程序。通过明确各级监督职责与工作，对乡镇集体土地流转的收益分配提供相应的制约监督，既可避免土地收益的大头流向少数村干部的腰包，也可提高土地利用程度，防止集体土地的非法流转。第五，完善对失地农民的补偿机制。农村土地流转势必涉及原有土地使用权的农民的补偿问题，我国应尽快引入市场机制，不仅要考虑土地的农用价值，还须考虑土地用途转变后的增值，给予被征地者符合市场行情的经济补偿，来彰显土地资产价值，促进农民获得更多的财产性利益。

浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇9

根据田凤山部长在安徽省芜湖市<关于开展农民集体所有建设用地使用权流转试点情况的报告>上的批示精神,我们于2月22日至24日到芜湖市进行了调研,走访了鸠江区大桥镇、芜湖县清水镇、繁昌县三山镇和南陵县三里镇,与有关镇党委、政府,以及村民代表进行了座谈,听取了有关方面对试点工作的`意见和建议,并就试点中的有关问题与基层同志交换了意见.

作 者：束伟星  作者单位：国土资源部政策法规司 刊 名：中国土地  PKU英文刊名：CHINA LAND 年，卷(期)：2001 “”(4) 分类号：F3 关键词： 

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浅析我国农村集体建设用地流转市场化 篇10

可流转性是土地的一个重要特征。农村土地流转是指在公平原则的基础之上，按照国家规划和土地使用的效益原则，而建立起来的农村土地的流转机制。

但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动，而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的，并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容：其一，土地产权制度是一定社会条件下，人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二，以土地为媒介结成的人与人之间的关系，有的上升为国家意志，形成有关土地的法律和政策。因此，土地产权制度既包括经济关系，也包括法权关系。前者属于经济基础，后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移，就应当规范使用土地转让权，使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。

作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地，适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置，提高土地的生产效率，降低生产成本，通过规模经济的实现，从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研，征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%。

一、我国现行农村土地产权制度的弊端

当前，我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展，但是随着时间的推移，其内在缺陷也逐渐暴露出来，主要表现在以下几个方面：

1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征用的土地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出：农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的，比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的不断涌现，老城市区的不断扩大，出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，似乎连立法者也解释不清。

2.土地所有权效力不完全。

《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲，农民集体拥有法定的土地所有权，应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上，我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先，在使用权和收益权方面，通过承包合同而取得土地承包经营权的农民，本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利，然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同，还有些基层人民政府以调整产业结构为名，强行干涉农民的自主经营权。另外，“一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少，人地矛盾比较尖锐，人口对土地的压力越来越大，但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展，现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地，导致农民失业又失地。其次，农村集体土地所有

权无最终处分权，一方面，国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。另一方面，我国立法不但禁止集体土地买卖，而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权，同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此，集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。

3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析，集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的消灭。也就是说，国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则，农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏，农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。

二、建立规范的产权流转渠道

2002年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》，以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转，这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。这在实质也就有了土地产权流转的含义。

土地产权制度建设，必须明确允许土地产权流转的权利和义务，并对流转给予规范。从主体上来说，土地产权流转的初始主体分两类，一类是农村集体经济组织，一类是行使集体土地使用权的农户；内容上，土地产权流转包括土地所有权流转和土地使用权流转两种形态，它们的经济内容是地租、地价市场实现；形式上，土地产权流转是通过地租、地价实现土地产权转让的市场形式，即买卖、出租和抵押。土地买卖是以地价为杠杆的土地产权一次性转让，这是土地产权的全部出让。土地出租是以地租为杠杆的土地产权某项权能—使用权的契约转让。土地抵押则是以地价为尺度，以土地产权为对象的债权担保，已并不直接涉及土地产权转让，只有当土地产权担保的债务不能如约履行时,才会发生土地产权的转让。工具上，土地产权流转的市场工具是土地产权证书。它是土地产权流转借以实现的法律凭证。土地所有权的流转工具是土地所有权证书，如一般所说的地契；土地使用权流转的工具是土地使用权证书。

1.土地产权流转要坚持土地权利登记原则。登记能够明确土地的归属，有利于保护权利人，使享有权利的人在设定范围内(如农土农用)有权自由行为，使其他人在设定范围内负不作为的义务；登记具有公开担保的作用，能促进土地流转，并确保安全和有效，有助权利人高效率地使用土地;登记还可以作为贷款的依据，权利人可以据此获得贷款来改善土地的生产能力。同时，要坚持契约自由原则。市场经济本质上是一种自由经济，即以自由的方式实现资源优化配置。“没有契约自由，就没有真正的民法和真正的市场经济。”理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。土地权利可转让性，一方面确保土地资源的利用最有价值，另一方面也可保障经营者收回投资，坚持契约自由原则，土地是否流转，以及土地流转的形式，应该由农民自主决定，能保障农民依照自己的意志转让土地使用权。当然，基于土地的农业生产中的基础作用，这种转让是有约束的，即属于规定保护的农用土地，转让不能改变作业性质。目前土地流转主要以行政方式推动，流转的控制权主要掌握在乡村基层干部手中，一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”，造成了矛盾。这也与中央关于土地流转的“自愿、依法、有偿”的三个原则相违背。另外，土地流转必须依法进行，就是按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。

2.实现农村土地使用权的股权化。当农村土地所有权明确，地权界定明晰，农民对土地的支配权是相当长时间的，而且制度确保土地流转时，应该允许尝试农村土地使用权股权化的操作方式，甚至可以在有条件的地方进行农村土地的股权化运作并且不断扩大。土地股份化是推进土地使用权流转的一种有效方式。所谓土地股份化，是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等，并按其股本大小定期领取土地股权收益。土地的股权化是使土地价值化、货币化，这既是建立有效产权制度的一项基础性工作，又是有效推动土地流转的一项技术性操作问题，使得土地产出不是实物形态分配，而是价值形态参与分配。在农村实际经济活动中，农民最担心的即是土地的调整与变动，即使是充分尊重农民意愿，在发生承包到期、人口增减等情况下坚持公平与合理的原则来进行一些土地再分配，也无法使农民内心安稳。而以承包的土地份额评估作价入股集体股份合作经济组织，集体将土地有偿发包给种田大户实现土地的适度规模、集约经营，提高劳动生产率的经济效益，农户可以在年终按股分红，这样的做法可以避免土地集中过程中可能产生的震荡。

土地的股权化还可以通过章程的有效约束，监督土地经营的状况，影响董事会的决策，充分体现主体的物权。即使股东大会一致通过更变土地用途，农户也不必担心那种失去土地和失去土地作为自己最低福利保障功能的顾虑，因为股权为农户拥有，权益永远在股份合作组织的经营中得到体现。土地的股权化才真正使得土地流转更富于实际操作的意义，也更符合市场经济优化配置生产要素的原则，有效地为农业产业化、现代化打下基础。当然，土地的股权化的实施必须要有条件，诸如乡镇企业的发达，小城镇的兴起，劳动力已大量转移到二、三产业上等等。