行政机关不依法履行职责的认定标准
摘 要： 行政机关不依法履行职责的认定有行为标准、结果标准和兼采两种标准三种观点。应进一步完善行政机关不依法履行职责认定的“结果标准+行为标准”全流程评价体系及司法实践办案的审查重点，为检察机关办理行政公益诉讼案件提供遵循，对行政机关依法全面履行职责提供具体指引。
关键词：行政公益訴讼 不依法履行职责 认定标准 行政执法与刑事司法衔接
一、行政机关不依法履行职责认定标准的观点分歧
认定行政机关是否依法履行职责，是行政公益诉讼中检察机关提起诉讼的必要条件，也是检察机关办理行政公益诉讼案件重点问题之一。由于行政执法的经常性、广泛性、多样性和效率性，理论界和司法实务界对如何准确界定行政机关不依法履行职责存在观点分歧。笔者结合司法判例，对行为标准、结果标准及两种标准综合运用进行分析研究。
(一)行为标准
检察院审查履职情况时，更多关注行政行为本身，不过分关注该行为所造成的结果，这一标准认为公共利益受损的结果是违法行政行为的产物。但该模式的缺陷同样明显，行为标准并不将公益受损的后果消除作为评价行政机关履职行为的重要因素，单纯以行政机关履职行为为主的认定往往难以维护国家利益和社会公共利益，容易使行政机关产生懈怠。尤其是行政公益诉讼中各类执法行为专业性强、技术难度高，行政机关履职情况复杂多样，在不考虑危害后果消除的前提下，是否能客观、中立衡量行政机关履职行为已经达到相应维护公益的标准，在一些特定领域往往较难评价。
(二)结果标准
该模式则将重点放在审查衡量行政行为是否使危害状态得以制止，是否消除了损害后果上。[1]有学者认为，结果标准既关注行为，又关注结果，即要按照法律要求履行所有行政手段，达到保护国家和社会公共利益的目标。[2]结果标准相比行为标准对于行政机关提出了更加严格的要求，其不仅认定行为，还认定行为所产生结果。[3]但纯粹的结果标准又会对行政公益诉讼的意义和价值产生影响，对检察机关提起诉讼是为了促进依法行政、规范执法的目的产生偏差。
(三)行为标准与结果标准综合运用
该模式下，一般认为仅仅依靠行为或者结果标准之一对行政机关履行职责情况进行评判时，容易陷入衡量标准片面化陷阱。有学者赞同把两种标准综合运用。司法实践中，检察院对不依法履行职责的判断一般综合采用行为标准与结果标准。[4]该模式实质上是从行为与结果两个方面对行政机关履职情况进行审查的双重标准。有学者提出，作为司法审查的核心问题，现有制度在对不依法履行职责的认定上，应当从行政机关的履职行为过程、行为内容和结果状态等角度对不履行法定职责作出类型化的规定。[5]还有学者认为，采取行为标准还是结果标准，既要看行政机关的行政行为是否制止不法侵害，也要看其是否消除公益持续遭受侵害的状态。[6]
二、行政机关关于不依法履行职责的具体抗辩
司法实践中，行政机关由于执法行为受影响因素较多，因此在庭审中提出的抗辩理由呈现多样化的样态。分析中国裁判文书网2020年发布的行政公益诉讼一审判决书，排除同一检察院就类似事由起诉同一行政机关情形，最后共选取判决文书102份。其中，涉生态环境和资源保护69件，涉国有财产保护12件，国有土地使用权出让10件，英烈保护1件，新领域6件。从回复情况看，不回复12件，逾期回复17件，回复但仅部分履职64件，回复但未依法履职或仅有履职安排7件。判决中未明确表述回复情形但部分履职3件。
(一)履职成效因时间较短尚未显现
行政机关辩称已经积极履行职责，但由于行政机关履职成效因时间较短尚未显现，尤其是生态环境和资源保护类、文物保护类案件中该情形较为显著。对于此类抗辩理由，行政机关共提及4次，法院支持1次。泸县水务局怠于履行职责案中，法院不采纳被告对因时间较短履职成效尚未显露的抗辩理由系该抗辩与实际情况不符，并非是对行政机关因时间因素导致履职成效不显著的否定。[7]而安宁市文化和旅游局不履行法定职责案中，被告确因文物保护修缮工程的特殊性客观上无法短期内完成及希望法院在充分考虑其客观困难的基础上合理裁判的答辩意见，法院予以采纳。[8]
(二)综合协调困难限制履职
行政机关辩称因综合协调困难限制履职主要指案涉违法行为涉及较多部门，表现其一为多个行政机关之间存在职能重叠需要共同履职，其二为需要上级部门指示、批复等，其三为违法行为人系其他行政机关。行政机关以此为由抗辩14次，法院驳斥1次。长白朝鲜族自治县人民检察院诉县林业局不履行森林资源保护法定职责案中，被告辩称因非法占用林地涉及另一行政机关，已告知其配合调查工作、履行相关程序，拟待其不及时办理手续后再对其进行处罚。但法院认为，被告县林业局对该辖区内的森林资源保护负有监督管理的法定职责，在收到公益诉讼起诉人发出的检察建议后仍未全面履行职责。[9]从判决情况来看，行政机关以该理由抗辩，往往表现为需要请示上级机关相关事项、协调其他行政机关帮助等，即纵向请示，横向协调，两种情况在诉讼中均难以被法院认定为正当理由。
(三)行政相对人失联、无力执行或强烈抵触
行政机关共21次辩称行政相对人失联、无力执行、强烈抵触，法院驳斥1次。漳平市林业局不履行法定职责案中，被告辩称恢复原状确有难度且成本过大，关乎被执行人的公司生存和社会效益，法院审理后认为其辩解理由不成立，并未支持。[10]笔者经分析发现，行政机关以行政相对人因素作为抗辩事由频次较高，但均未获法院支持。行政机关未依法履行法定职责，可以外部因素导致履职不能作为免责要件，行政相对人因素当然属于行政机关以外的因素，但该因素又应当从是否属于客观条件限制或行政机关执法行为不当两种情况进行分析，若是后者，行政相对人导致的行政机关不能依法履行职责仍然可认为属于行政机关自身因素导致，此情形下仍然不能免责。
(四)行政机关执法力量薄弱、资金短缺
行政机关以人员编制较少、执法力量薄弱、资金短缺导致项目推进缓慢、需要上级机关审批等理由抗辩13次，法院支持1次，驳斥2次。个旧市保和乡人民政府怠于履行职责案[11]、张家川回族自治县住建局环境保护水污染防治不履行监管职责案[12]、安宁市文化和旅游局不履行法定職责案[13]均属此类情形。从庭审情况来看，检察院和法院均认为此情形属于行政机关自身原因，即非因行政机关主观意志以外因素导致，不能成为其不依法履行职责的理由。
(五)行政机关认为不负有法定职责或已经履行职责
此类情况主要有以下几种情形：一是认为自己不是适格主体，行政机关以此为由抗辩23次，法院驳斥14次;二是认为已经全面履行职责，或者不存在故意不履行或怠于履行职责情况，行政机关以此为由抗辩36次，法院驳斥12次;三是指行政执法和刑事司法衔接中存在的问题，行政机关认为当发现行政违法行为涉嫌刑事犯罪的，只要将线索移交公安机关，或者违法行为已经受到刑事处罚的，不必要再进行行政处罚，此种情形下行政机关没有履职必要。行政机关以此为由抗辩2次，法院驳斥2次。
在分析的案例中，第一、二种情形往往相伴而生，有11起判决的行政机关抗辩理由均同时提到，即行政机关认为检察建议中提及的某项职责并非自身法定职责，应当由其他机关单独或者主要承担该义务，因此自身并不存在怠于履行职责的行为，或者已经履行的行政行为足以达到依法履行职责的标准。实践中就此类抗辩争议不大。
容易引起争议的是第三种情形，即涉及行刑衔接情形下行政机关履职情况的认定。《检察机关行政公益诉讼办案指南(试行)》作了相关规定。行政机关认为已经过刑事处罚不必再进行行政处理的，检察院应当把重点关注于行政机关是否仍有合法手段进行履职，若行政机关仍有履职空间的，应当提起诉讼。[14]《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《规则》)亦将此类情形中行政机关仍应当依法继续履行职责作为认定行政机关未依法履行职责的情形之一。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》也有相关行刑衔接的规定。山东省检察机关办理了多起类似案例，如山东省临清市检察院诉临清市林业局不依法履职行政公益诉讼案即是对该观点的探索验证。最高人民检察院在该案中认为，刑事和行政分属不同责任形式，针对同一违法事实，行政机关可以作出与刑事处理性质不同的行政处理决定。[15]与此相印证的是最高人民法院行政审判庭(2017)行他字第215号《关于行政公益诉讼中刑事处罚与行政处理衔接有关问题的电话答复》和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2020年8月7日修订)第11条的规定。
(六)受客观条件限制
部分行政机关辩称未能依法履行职责是工程建设受环境影响进展缓慢、由于违法行为发生时间较长难以查清相关事实、部分问题容易造成群体事件、季节气候等因素制约。行政机关共以此为由抗辩16次，法院支持2次、驳斥2次。如前所述，对于行政机关以客观条件限制为由作出的抗辩，需要检察院和法院对行政机关的环境条件、履职手段、履职意愿等作出综合判断，确定其系行政不能或行政不为。尽管在上述判决中行政机关以客观条件限制为由抗辩16次，但除一起因文物保护修缮工程自身特点导致行政机关的履职难以在短期内完成，法院采纳其抗辩且在裁判时予以考量外，其余非不可抗力、意外事件、紧急避险等客观原因外因素均未获支持。《规则》在第82条第5项内容中列举了此类情形。《规则》充分考虑了客观障碍对行政机关履职效果的影响，如果确实存在如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制，行政机关在诉前检察建议回复期内无法整改完毕的，不宜机械认定未依法全面履行职责，可以适用中止审查的规定，应当在中止审查的情形消除后恢复审查，继续跟进调查。
三、行政机关不依法履行职责认定标准的理性架构
行政机关履行职责的认定应当结合行为标准和结果标准进行依法、客观判断，以有效保护公益为目标进行实质合法性审查。
(一)要建立“结果标准+行为标准”的全流程评价体系
“结果标准+行为标准”的评价体系，就是在行政公益诉讼诉讼程序启动后，检察机关要全流程持续关注公益受损情况，并将其作为评价行政机关是否依法全面履行职责的判断标准，但同时要全面审查行政机关的行政行为。即检察机关在立案后，要全程关注公共利益是否得到保护的情况，从而决定是否发出诉前检察建议和提出诉讼。但实践中容易忽视和忽略的是全流程调查行政机关的履职行为。有些检察机关在发出诉前检察建议之前侧重结果标准，未调查清楚行政机关的履职情况或者片面依赖行政机关作出行政处理时的事实和证据，仅以其有监管职责为由提出要求其履行监管职责的诉前检察建议，导致后期提起诉讼时被法院驳回诉讼请求。树立“结果标准+行为标准”的全流程的评价体系，能够使检察机关的公益诉讼检察职责真正发挥保护国家利益和社会公共利益的作用，促进社会治理体系和治理能力现代化;同时能够提高检察机关的调查取证能力和检察建议法律文书的说理能力，避免实践中诉前检察建议和诉讼请求只有履职职责这一履职内容，使确认之诉和撤销之诉形同虚设。该标准对于行政机关的履职提出了依法、规范的要求，可以有效杜绝实际中行政机关单纯追求结果回复检察机关的应付性处理方式，让行政权在法治轨道上健康运行;或者单纯片面以履行职责回复，不关注公益是否得到保护。“结果标准+行为标准”全流程的评价体系可以有效实现检察权和行政权的良性互动，共同推动司法实践中发现的法律层面的立改废问题得到解决。
(二)细化量化评价指标
1.从时间节点上看，按照时间顺序节点依次评价行政机关履职情况，比如行政机关是否在收到诉前检察建议之前已了解掌握公益处于受侵害状态情况;检察建议回复期内行政机关是否及时履行监督管理职责，展开立案、调查并作出处罚或相关行政命令等，是否将相关情况书面回复检察院;行政机关不依法履行职责情况是否导致公共利益受侵害持续存在等。
2.从履职过程上看，重点关注行政机关是否在法律法规、规章和规范性文件的相关规定内按照程序要求穷尽所有执法行为制止损害公益行为，对已造成环境污染、资源破坏的是否提起生态环境损害赔偿诉讼，或者对违法行为人作出的行政处罚是否可代履行，或者对不申请复议也不提起诉讼的，行政机关是否在规定期限内依法申请强制执行等。
3.从免责条件上看，关注行政机关未能在合理期限内完成公益保护职责，是否因不能归责于其自身的客观原因导致，其主观上是否呈现积极保护公益的意愿。
(三)引入第三方评估机制
检察院提起行政公益诉讼以保护公共利益为根本目的。基于现代行政管理的复杂性，公共利益是否确实得到保护的判断涉及复杂的专业知识，需要引入具有专门知识和丰富经验的第三方机构或者人员参与公益诉讼办案活动。引入第三方评估机制，有助于借助第三方客观、中立的地位增强判断说服力，最终实现以司法化方式论证撤回起诉正当性。如山东济南济阳区检察院、四川绵竹市检察院在评估检察建议效果时均引入了第三方评估机制，[16]取得了不错的效果。
[1] 参见胡婧：《行政公益诉讼中违法行政行为审查标准省思》，《山东警察学院学报》2019年第3期。
[2] 参见刘学涛、潘昆仑：《行政公益诉讼中诉前程序职责履行的认定标准》，《中共山西省委党校学报》2020年第3期。
[3] 同前注[2] 。
[4] 参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期。
[5] 参见李明超：《论行政公益诉讼中“不履行法定职责”的认定规则》，《社会科学战线》2020年第3期。
[6] 参见王春业：《行政公益诉讼“诉前程序”检视》，《社会科学》2018年第6期。
[7] 参见四川省泸县人民法院行政判决书，(2020)川0521行初16号。
[8] 参见云南省昆明铁路运输人民法院行政判决书，(2020)云7101行初18号。
[9] 参见吉林省长白朝鲜族自治县人民法院行政判决书，(2020)吉0623行初2号。
[10] 参见福建省漳平市人民法院行政判决书，(2019)闽0881行初47号。
[11] 参见云南省个旧市人民法院行政判决书，(2020)云2501行初20号。
[12] 参见甘肃省天水市秦州区人民法院行政判决书，(2020)甘0502行初8号。
[13] 同前注[8]。
[14] 参见《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》，河北省沧州市人民检察院网http：//www.cangzhou.jcy.gov.cn/jwgk/gzlc/202008/t20200828_2933031.shtml，最后访问日期：2021年2月24日。
[15] 参见《检察公益诉讼全面实施两周年典型案例》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml，最后访问日期：2021年2月24日。
[16] 参见《山东检察公益诉讼引入第三方评估机制助力提升办案质效》，山东省人民检察院网http：//www.sdjcy.gov.cn/html/2019/jyzf_0605/17524.html，最后訪问日期：2021年2月24日;参见《绵竹市人民检察院引入“第三方”机制开展公益诉讼检察建议整改成效评估》，绵竹市人民检察院网https：//mz.dysjcy.gov.cn/news/show-525.html，最后访问日期：2021年2月24日。
作者：王燕 谭乐鹏
【摘要】党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大部署，其中，对司法行政机关在全面推进依法治国中的职能作用提出了明确要求。各级司法行政机关要认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，自觉用习近平总书记重要讲话和全会精神武装头脑、指导实践、推动工作。要坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，深入开展法治宣传教育，加快推进法律服务体系建设，进一步完善法律援助制度，大力加强人民调解工作，切实加强司法协助工作，全面深入推进司法行政体制改革。
【关键词】四中全会 依法治国 司法行政
党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重要部署，在我国社会主义法治建设历史进程中具有里程碑意义。认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，落实全面推进依法治国重大战略任务，对于进一步统一思想、凝聚力量，推动经济持续健康发展、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义，对全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。各级司法行政机关要把学习贯彻党的十八届四中全会精神作为当前和今后一个时期的重要政治任务，认真学习、深刻理解、坚决贯彻党的十八届四中全会精神，切实把思想和行动统一到党的十八届四中全会精神上来，充分发挥职能作用，全面推进依法治国。
充分认识党的十八届四中全会的重大意义
党的十八届四中全会是在我国全面建成小康社会进入决定性阶段召开的一次重要会议。习近平总书记在全会上的重要讲话，深刻阐述了全面推进依法治国的重大意义，提出了法治建设的一系列新思想、新论断、新要求，为新形势下全面推进依法治国指明了方向。全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，直面我国法治建设领域的突出问题，立足我国社会主义法治建设实际，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重大任务，回答了党的领导和依法治国的关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署。这是我们党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央厉行法治、依法治国的决心和勇气，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。各级司法行政机关要深刻认识党的十八届四中全会的重大意义，把学习贯彻党的十八届四中全会精神作为当前和今后一个时期的重要政治任务，摆上重要日程，高度重视，精心组织，周密部署，加强领导，切实把党的十八届四中全会精神传达学习好、大力宣传好、贯彻落实好，迅速掀起学习贯彻党的十八届四中全会精神的热潮。
认真学习、深刻领会党的十八届四中全会精神，切实把思想和行动统一到全会精神上来
习近平总书记在党的十八届四中全会上的重要讲话和四中全会《决定》，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的纲领性文件和行动指南。各级司法行政机关要采取党组（党委）中心组专题学习、举办辅导报告会、学习交流会、培训班、研讨班等多种形式，认认真真地学习习近平总书记重要讲话和十八届四中全会精神，切实把十八届四中全会精神传达到基层，传达到每一个单位和每一名干警、法律服务工作者，教育引导广大司法行政干警和法律服务工作者全面把握、深刻领会精神实质和深刻内涵。要深刻理解一年多来以习近平同志为总书记的党中央带领全国各族人民取得的巨大成就，更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，更加自觉地贯彻落实中央的决策部署。要深刻理解全面推进依法治国的重大意义，进一步增强全面推进依法治国的责任感和使命感，积极投身全面推进依法治国伟大实践。要深刻理解坚定不移走中国特色社会主义法治道路，树立自信，保持定力，牢牢把握全面推进依法治国的正确方向。要准确把握全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重大任务，进一步明确方向，增强信心，扎实推进依法治国各项任务的落实。要通过认真深入学习，切实把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话和全会精神上来，统一到中央关于全面推进依法治国的决策部署上来。要把学习贯彻全会精神与学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是关于法治建设的重要论述紧密结合起来，进一步增强走中国特色社会主义法治道路的决心和信心。
全面贯彻落实党的十八届四中全会精神，认真做好司法行政，推进依法治国各项工作
党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大部署，其中，对司法行政机关在全面推进依法治国中的职能作用提出了明确要求。《决定》对刑罚执行、法治宣传教育、人民调解、律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法考试、司法鉴定、司法协助、法律服务体系、司法行政和法律服务队伍建设等司法行政工作作出重要部署，基本涵盖司法行政全部职能和工作，这充分体现了党中央对司法行政工作的高度重视，是对广大司法行政干警和法律服务工作者的巨大鼓舞和鞭策，也对司法行政工作提出了新的更高的要求。各级司法行政机关要认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，自觉用习近平总书记重要讲话和全会精神武装头脑、指导实践、推动工作。
（一）坚定不移走中国特色社会主义法治道路。坚持走中国特色社会主义法治道路，是贯穿全会《决定》的一条红线，为建设社会主义法治国家指明了根本方向。全面推进依法治国，必须走对路，即坚定不移走中国特色社会主义法治道路，这是事关全局、决定成败的根本问题。要始终坚持中国共产党的领导，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，坚决贯彻党的路线方针政策和党中央、国务院的决策部署。要坚持中国特色社会主义法治理论，用中国特色社会主义理论体系武装队伍，指导工作。要坚持马克思主义在法治意识形态领域的指导地位，坚决抵制西方错误政治观点、法学观点的影响。要坚持和完善中国特色社会主义司法行政制度，立足我国国情，借鉴外国有益经验，决不照搬外国司法行政制度模式。
（二）深入开展法治宣传教育。全会《决定》明确提出，要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育；要完善领导干部学法用法制度，加强青少年法治教育，健全普法宣传教育机制。从法制宣传到法治宣传，内涵发生了深刻变化，既包括对法律体系和法律制度的宣传，也包括对立法、执法、司法、守法等一系列法律实践活动的宣传，更加突出了法治理念和法治精神的培育，更加突出了运用法治思维和法治方式能力的培养。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，深入开展法治宣传教育，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，推动全社会树立法治意识。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入实施“六五”普法规划，深入学习宣传以宪法为核心的各项法律法规，深入学习宣传中国特色社会主义法律体系，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。要坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，认真做好并不断深化领导干部学法用法工作，完善国家工作人员学法用法制度，增强领导干部和国家工作人员的法治观念和法律素质。要积极推动把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程，保证在校学生都能得到基本法律知识教育。要积极推动把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。要积极推动健全普法宣传教育机制，加强普法讲师团和普法志愿者队伍建设，提高普法工作者的法律素质和工作水平。要积极推进多层次多领域依法治理，深入开展法治城市、法治县（市、区）等法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理工作。
（三）加快推进法律服务体系建设。全会《决定》明确提出，要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务；要发展律师、公证服务业，健全统一司法鉴定管理体制。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，加快推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，切实抓好司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》的贯彻落实，将法律服务向就业、就医、就学等民生领域延伸，进一步健全服务网络，拓展服务领域，强化服务保障，更好地满足人民群众的基本法律服务需求。要大力发展律师法律服务业，扩大法律服务规模，拓宽服务领域和服务方式，发展涉外法律服务业，努力提升我国律师业的国际竞争力。要大力发展公证服务业，健全完善公证执业规范体系，加强公证执业管理，不断提高公证公信力。要继续深化司法鉴定体制机制改革，进一步加强司法鉴定监督管理，提高司法鉴定质量。要统筹城乡、区域法律服务资源，制定完善法律服务发展规划，推动法律服务业均衡发展。
（四）进一步完善法律援助制度。全会《决定》明确提出，要完善法律援助制度，扩大援助范围，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助；对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度；对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，适应经济社会发展需要，推动适时调整法律援助经济困难标准和事项范围，降低法律援助门槛，同时将聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围，不断扩大法律援助覆盖面。推动落实法律援助政府责任，提高法律援助保障能力。要积极推动制定法律援助法，加强配套规章制度建设，完善法律援助制度。要加强法律援助监督管理，规范法律援助程序，进一步提高法律援助办案质量，维护受援人合法权益。
（五）大力加强人民调解工作。全会《决定》明确提出，要加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解与行政调解、司法调解联动工作体系。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，深入贯彻实施人民调解法和司法部《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》，继续巩固和发展村（居）、乡镇（街道）人民调解委员会，大力发展行业性、专业性人民调解组织，健全完善人民调解工作网络，切实做好矛盾纠纷化解工作。要完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，进一步发挥人民调解在社会矛盾纠纷化解体系中的基础性作用。
（六）切实加强司法协助工作。全会《决定》明确提出，要完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，切实履行司法协助中央机关职能，积极拓展法律和司法行政领域对外交流合作，进一步做好刑事司法协助和民商事司法协助案件办理工作，加强被判刑人移管合作，积极参与反腐败国际合作，切实维护国家和公民、法人的利益。
（七）全面深入推进司法行政体制改革。党的十八届三中全会、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，有其紧密的内在逻辑。四中全会《决定》是三中全会《决定》的姊妹篇，是全面深化改革战略部署在法治领域的新蓝图。四中全会《决定》对包括司法行政体制改革在内的司法体制改革作出了新的重要部署。要按照中央的部署和要求，坚持正确的改革方向，深化司法行政体制改革。要健全社区矫正制度，推动制定社区矫正法，全面推进社区矫正工作。要改革律师制度，完善律师执业权利保障机制，健全律师违法违规执业惩戒制度，加强律师职业道德建设，推进完善公职律师、公司律师制度。要完善法律援助制度，推动制定法律援助法，加强配套规章制度建设。要深化狱务公开，在总结试点工作经验基础上，部署在全国全面推开深化狱务公开工作。要按照健全国家统一法律职业资格考试制度的要求，进一步健全和完善司法考试制度，做好国家司法考试工作。要做好人民监督员选任管理方式改革试点工作，完善人民调解员制度。要按照中央的统一部署和要求，在建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度等方面，认真履行司法行政职责，积极做好相关工作。
大力加强司法行政队伍和律师队伍建设
全会《决定》明确提出，要建设高素质法治专门队伍，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化；强调要加强法律服务队伍建设。要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，大力加强司法行政队伍建设，进一步加强思想政治建设和业务能力建设，推进司法行政队伍正规化、专业化、职业化。按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支德才兼备的高素质司法行政队伍，牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。持之以恒抓好作风建设，坚持抓常、抓细、抓长，落实从严治党责任制，完善体制和制度，提高党员干部坚持优良作风、抵制不良作风的自觉性和坚定性。坚定不移推进反腐败斗争，坚持以零容忍态度惩治腐败，严肃查处违法违纪案件。严守政治纪律和政治规矩，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，坚决贯彻中央决策部署，坚决维护中央权威。各级司法行政机关领导班子和领导干部要带头尊法守法，严格依法办事，树立法治精神，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
要大力加强律师队伍建设，把拥护中国共产党的领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。进一步完善行政管理与行业自律相结合的律师管理体制，发挥律师协会自律作用，加强律师事务所管理，规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守，强化准入、退出管理，严格执行违法违规执业惩戒制度，严肃查处违法违规行为，促进律师依法诚信执业。大力加强律师行业党的建设，巩固和扩大党的建设、党的工作覆盖面，切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用。
作者：吴爱英
[摘要]在对政府审计面临的崭新挑战以及全球总体发展态势进行描述的基础上，从国际层面诠释了世界审计组织应对挑战所担负的职责及作出的贡献，并以奥地利最高审计机关为例证，从国家层面阐述了应对挑战作出的贡献，最后概述了从国际及各国政府审计发展中所获得的启示。
[关键词]世界审计组织;奥地利审计院;最高审计机关;审计目标;审计职责;审计培训
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一、 政府审计面临的新挑战
审计一词源于3000多年前的中国，从审计发展的历史可以发现，审计一直是在风云变幻的形势中不断成长发展的。审计权限被消减的时代总是和审计权限被拓展的时代交替出现，而最终审计还是日益强大起来了。
政府审计不仅历史上多坎坷，今天同样面临着崭新的全球化挑战。随着新公共管理运动的兴起，人们对国家职能的理解日新月异，对政府提供服务的质量、效率和效果也不断地提出新的要求，这些都对最高审计机关的工作产生了影响。随着政府重新定位于以问责制、责任感、透明度和公平性为四大支柱的公共治理部门，公共部门管理的变革出现了新的发展，也推动了IT技术的发展，同时催生了以政府产出和资源驱动为主导的财务管理的新手段。在上述过程中，对政府绩效进行测评便显得十分重要。要完成这样的任务，我们可以分析公共部门提供服务所带来的裨益和影响，可以制定权威指标对上述服务的提供成本进行评估，以供决策层参考，改善政府运营的效果。政府和公共部门会计制度所采用的这些新手段是政府审计所面临的前所未有的新挑战。政府审计在政府的变革过程中扮演着至关重要的角色，不仅规划了政府未来的发展进程，还可以避免政府发展步入歧途。
在应对挑战的过程中，政府审计机关如何在确保不丧失声誉的前提下参与有关进程便成为新的问题。一方面，我们要求被审计单位的运营符合效率和效果原则，并佐以相关证明文件，同时通过成本会计和关键指标来评价其工作绩效;另一方面，最高审计机关也应自我检查，评价自身工作是否符合上述原则。当然，我们之所以提出最高审计机关应具备评估自身工作及其影响的明晰参数和标准，原因远不止维系最高审计机关声誉的需要。提供外部审计和咨询服务绝非最高审计机关的天赋特权，其他类似机构如会计师事务所和私营咨询公司同样可以提供上述服务。因此，最高审计机关置身于一个充满竞争的环境中，需要主动展示其工作所带来的裨益并经得住公众挑剔的眼光。
全球化的态势让我们日益意识到，许多问题和挑战都需要我们以全面参与的方式来应对。因此，为应对上述挑战，开展国际合作、有效分享最佳实务和知识显得格外重要。世界审计组织将“经验分享，人人共惠”作为自己的座右铭，承诺致力于实现上述目标。中华人民共和国审计署即将承办下一届世界审计组织大会，并将从2013年起领导世界审计组织，在应对新的挑战过程中发挥着重要作用。
二、 世界审计组织应对挑战的职责及贡献
(一) 世界审计组织及其战略目标、战略重点
世界审计组织成立于1953年，目前共有189个全权会员和4个准会员(协会会员)。世界审计组织是一个自主、独立、非政治性的组织，且作为非政府组织享有联合国经济与社会事务部(以下简称经社理事会)特别咨商地位。世界审计组织是一个代表外部政府审计机构的组织，也是最高审计机关国际准则(ISSAIs)和世界审计组织良治指南的制定机构。同时，世界审计组织还与联合国、世界银行、经济合作与发展组织(OECD)、国际会计师联合会(IFAC)、国际内部审计师协会(IIA)及其他国际捐助机构保持着国际合作关系，与非洲审计组织、阿拉伯审计组织、亚洲审计组织、拉美审计组织、太平洋审计组织、加勒比审计组织和欧洲审计组织开展密切合作。成立50多年来，世界审计组织为各成员国最高审计机关提供了推动知识开发与知识分享、改进世界范围内的政府审计、提高最高审计机关的职业能力、扩大最高审计机关影响的组织平台。自1962年后，世界审计组织秘书处将其总部迁至位于维也纳的奥地利最高审计机关，继续为建立一个高效的政府审计体系作贡献。
根据其战略规划，世界审计组织从以下不同领域的四大目标出发，在全球层面上加强政府的外部审计。(1) 完善职业准则。世界审计组织建立了职业准则委员会，由丹麦最高审计机关担任主席。该委员会通过制定并更新最高审计机关国际准则，促使各国建立强有力的、独立的且具有多学科能力的最高审计机关，并鼓励最高审计机关实现良好治理。该委员会通过7个地区组织开展工作，特别关注与财务报表审计、合规性审计和效益审计相关的准则事宜。(2) 加强能力建设。世界审计组织建立了能力建设委员会，由摩洛哥最高审计机关担任主席。该委员会旨在通过培训、技术援助、信息共享和其他能力建设活动提高各国最高审计机关的专业水平。该委员会下设3个主要的分委员会，其中一个分委员会主要处理通过自愿同业检查来促进最佳实务和质量保证事宜。由挪威最高审计机关领导的世界审计组织发展培训委员会(IDI)也在本目标框架下运作。(3) 促进知识分享。世界审计组织建立了知识分享委员会，由印度最高审计机关担任主席。该委员会通过经验交流等方式促进各国最高审计机关之间的协作。该委员会下设10个工作组，就各方共同感兴趣和关心的问题(公债、反腐败、金融危机、最高审计机关的职责和作用等)开展研究。《国际政府审计》杂志的编辑出版工作也设于该目标框架下，承担实现该目标的职责。(4) 建立国际组织典范。世界审计组织建立了财务与管理委员会，由沙特阿拉伯最高审计机关担任主席。该委员会在适当关注地区自主权、均衡性及各成员国所代表的不同审计模式和审计方法的同时，采取保证工作经济性、效率性和效果性的方式组织和管理世界审计组织，以实现及时决策和有效治理。
另外，世界审计组织还确定了6个优先考虑的工作战略重点：(1) 保证最高审计机关的独立性;(2) 执行最高审计机关国际准则;(3) 加强最高审计机关能力建设;(4) 展示最高审计机关的职责和作用;(5) 深化打击腐败;(6) 增进有关政府的外部审计所关心事宜的沟通。
随着中华人民共和国审计署国际事务参与度的逐步提升，其在实施上述战略目标及工作重点方面发挥着极为重要的作用。2013年中华人民共和国审计署将在北京组织承办各国最高审计机关的全球盛会。届时，我们将有机会实践世界审计组织的座右铭“经验分享，人人共惠”，并对以下两项大会议题进行讨论：(1) 国家治理与国家审计;(2) 最高审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域的作用。
(二) 世界审计组织捍卫最高审计机关的独立性
对世界审计组织而言，捍卫最高审计机关的独立性是关注的焦点之一。世界审计组织的两项里程碑式的文件——《利马宣言》和《墨西哥宣言》阐述了最高审计机关的独立性原则，确立了最高审计机关高效、独立地履行其职责所必须实现的八项基本要求：(1) 法律详细阐述了最高审计机关独立性所应实现的程度;(2) 最高审计机关的领导人和成员享有独立性，包括任期保障和正常履行其职责时的法律豁免权;(3) 最高审计机关执行其职能时，享有充分、广泛的授权以及自主决定权;(4) 最高审计机关不受任何限制获取相关信息;(5) 最高审计机关享有对其工作进行报告的权利和义务;(6) 最高审计机关享有决定审计报告内容和时间的自由，享有公布及分发报告的自由;(7) 针对最高审计机关提出的建议，建立有效的后续跟踪机制;(8) 最高审计机关享有财务和管理自主权，并能获得足够的人力、物力和财政资源。当然，没有一个最高审计机关能够100% 地满足上述所有要求，但每一个最高审计机关都应该做到——世界审计组织更应该做到——尽我们的全力满足有关要求，成为高效的、可信赖的政府的外部审计机构。
为了确保最高审计机关的工作做到客观、公正，达到职业水平，世界审计组织致力于将《利马宣言》和《墨西哥宣言》所阐述的独立性原则纳入国际法，以期每一个最高审计机关在和国家决策者互动交流时，可以援引联合国所批准的独立性国际准则。世界审计组织的努力在2011年4月26日得到了圆满的回报，当天联合国经社理事会通过决议指出：“经社理事会欣见世界审计组织在维护公民利益，推动以更加透明、负责和有效的方式获取和使用公共资源方面所做的努力，欣见1977年的《利马宣言——审计核心原则指南》和2007年的《墨西哥宣言——最高审计机关独立性》确定的政府审计独立性原则，并鼓励广泛宣传这些原则。”随着该决议的通过，世界审计组织的努力以及适用于政府的外部审计的独立性基本原则第一次为联合国主要机构所正式认可。这对世界审计组织而言是一个巨大的成功，也充分展示了世界审计组织各成员团结一致所能实现的成就。2011年秋天，世界审计组织还在纽约与联合国成员国代表及联合国再次进行磋商，以期在联合国层面上推动上述目标实现。目前，奥地利发起动议，期望将《利马宣言》和《墨西哥宣言》的有关内容以联合国决议形式通过，这项动议已经获得了决议之友小组的支持。
(三) 世界审计组织在提高透明度、推动问责制领域的努力
2011年7月13日至15日在奥地利维也纳召开了联合国—世界审计组织第21届研讨会，会议主题为“在推动公共问责领域，最高审计机关与公民的合作实践”。研讨会旨在推动公共问责领域的最佳实务，并支持最高审计机关通过与公民合作来改善审计工作。最高审计机关的审计工作有助于确保公共治理领域的问责制和透明度。在执行审计职能时，最高审计机关不仅是国家立法机构的伙伴，而且最重要的是，它已经成为公民的合伙人和代理人。要有效履行作为公民的合伙人和代理人这一职责，最高审计机关需要在工作中关注公民所关心的事宜，与公众就审计工作及审计发现进行充分沟通，并授权公民可以对审计发现问题的落实情况进行追踪。
研讨会的核心目标是确认最高审计机关与公民之间的成功合作实践，突出合作所采用的革新性方法，从而加强政府审计工作，更好地致力于实现造福于民的目标。此次研讨会共有来自66个最高审计机关(超过世界审计组织所有成员数的1/3)的约140名代表以及多个国际组织，包括联合国、国际议会联盟(IPU)、国际预算促进会(IBP)以及德国国际合作机构(GIZ)的代表。来自最高审计机关以及联合国经济与社会事务部(UNDESA)、联合国公共行政专家委员会(UNCEPA)、联合国毒品与犯罪问题办公室(UNODC)的26名代表向大会作了报告。联合国主管经济和社会事务的副秘书长沙祖康、领导联合国内部监督事务厅的副秘书长卡曼·拉普安特也出席了研讨会。
研讨会上还介绍了许多令人感兴趣的关于最高审计机关与公民之间有效合作的例证。(1) 许多最高审计机关公开出版了各类相关信息，或将有关其工作任务及审计活动的学习材料及报告分发至学校(大学)，以提升公民对审计工作的认知度。(2) 一些最高审计机关使用社交网络(Youtube网等)向公民宣传自身工作的价值和裨益。(3) 许多最高审计机关利用自己的网站或通过媒体向公众宣传其审计发现及特定审计信息。(4) 一些最高审计机关建立了举报机制，鼓励公民参与政府审计，或在审计开展前，通过公开讨论或专家访谈，从审计第三方获取相关信息和专门技能并运用到审计工作中。参加研讨会的代表最后达成了若干关于确保最高审计机关和公民间有效合作的一致建议和结论，进一步强化了世界审计组织与联合国的合作伙伴关系，并承诺支持国际议会联盟(IPU)采取措施，强化各国议会在实施监督、履行预算和审计职能领域的能力。
(四) 世界审计组织致力于打击腐败
只有协同作战，才能有效地打击腐败，因此开展反腐败国际合作同样具有实际意义，这对各国最高审计机关也同样适用。世界审计组织一直致力于打击腐败，早在1996年，世界审计组织就将“最高审计机关在打击腐败和防止管理不善过程中的作用”作为与联合国共同召开的研讨会主题。
1998年在蒙得维的亚举行的世界审计组织大会指出，政府工作的下列领域容易出现腐败：征收税款(首先是关税)、采购过程、民营化过程、发放补贴以及公共部门雇员的招录。最高审计机关一致认为，全面综合的问责制和可靠的政府会计制度可以最大限度地确保政府运作的透明度，并有助于防范腐败。最终通过的蒙得维的亚共识着重提出了下述建议，即最高审计机关如何通过以下手段，为打击腐败作出卓有成效的贡献。(1) 保持财务、职能和运营的独立性;(2) 获取尽可能广泛的审计授权;(3) 在对财务和内部控制制度的效率和效果进行评价方面发挥积极的作用(特别是内部审计);(4) 最高审计机关的审计战略应关注特别容易孳生腐败的领域和会计事项;(5) 公布审计报告，同媒体建立有效的联系;(6) 最高审计机关同其他参与反腐败斗争的国家和国际机构进行合作;(7) 推动制定公共部门道德准则。
世界审计组织国际反洗钱和反腐败特别工作组成立于2007年墨西哥世界审计组织大会期间。工作组致力于制定有关指南，交流防范腐败的经验以及为全球性、综合性反腐败策略制定有关标准及实施手段。2009年，联合国——世界审计组织第20届研讨会的主题为 “世界审计组织——国际反腐败网络中的积极合作伙伴：保障透明度，以提升社会保障、消除贫困”。此次研讨会再次阐述了各国在反腐败斗争中所面临的挑战，着重指出了世界审计组织及其成员国最高审计机关在反腐败斗争中作出的贡献，并将下列事宜列为审计工作优先考虑的事项：拓展审计授权，弥合审计差异，国家审计准则的相关性，关注特别容易孳生腐败的领域(采购、内部控制等)。一些最高审计机关还向研讨会提交了可以作为衡量基准的国家案例研究，如开发反腐败审计的方法以及腐败矩阵。在国际层面，研讨会强调推动国际合作、加强知识和经验分享、共同制定反腐败指南的重要性。研讨会最终达成了有效打击腐败的一致结论和建议，并特别指出，为在反腐败斗争中发挥有效的、可信赖的作用，最高审计机关应不断强化其独立性，并提高自身能力。
三、 奥地利审计院(ACA)应对挑战的职责及贡献
(一) 奥地利审计院及其职责
根据奥地利宪法规定，奥地利审计院作为独立的最高审计机关，有权对国家财政的所有运营情况进行审计。在开展审计工作时，它享有机构的独立性，不受任何指令约束;享有人员、预算方面的独立性;享有审计计划决定权，可以自由选择审计项目、方法及报告形式。
作为向奥地利国民议会和联邦议会进行报告的独立机构，奥地利审计院负责对公共财政管理进行评估，其审计对象涵及公共行政管理部门和国有企业。作为最高审计机关，奥地利审计院拥有最高的审计胜任能力，可以对联邦、州及地方市政当局(市政联合会)的财务管理进行审计，因而可以通过平行审计对被审计单位的合规性进行比较。平行审计可以全面反映所有行政区域机构和团体的情况，并因此创造了附加价值。在审计工作中，奥地利审计院根据战略规划重点关注优先考虑事项，以确保为以下对象创造附加值。一是被审计对象。通过审计，被审计对象可以确认其潜在的收益和进项，改善质量，避免损失以及实现获利。二是民意代表机构(议会)。通过审计，民意代表可以提供经过透彻分析的事实，提出言之有理的建议，协助建立有价值的决策基础和行动方案。三是公众。通过审计，公众可以提供税收征集和开支的信息。
奥地利审计院致力于确保公共资金尽可能妥善使用，所开展的核心任务包括：对行政区域机构、公共部门、基金会、基金、机构、公共部门持有超过50%股份或控股的公司进行审计和咨询服务。法定的利益相关方代表也属于审计院的审计范围。奥地利审计院通过以下手段履行咨询服务职能：第一，在现场审计中提供建议;第二，就政府审计的综合事宜发表报告;第三，发布综合建议和意见书;第四，对法律草案发表意见;第五，参与有关改革及工作组，如参与政府改革动议等;第六，发布核心审计发现;第七，提交(经审计的)联邦财务报表。
(二) 奥地利审计院应对挑战所作的贡献
在2004年，奥地利审计院开始实施意义深远的改革，以便应对前文所述的挑战，并有利于帮助奥地利审计院获取可以满足未来需求的必要条件。
1. 奥地利审计院通过了奠定改革基础的若干项目
第一，奥地利审计院通过《任务宣言》、《战略书》和《道德准则》，确立了自我定位和发展战略方向。第二，奥地利审计院开发了核心数据指标，用以量化评估工作绩效及对战略目标实现程度的影响。第三，奥地利审计院引入成本会计制度，计划加强其运营成本的透明度。第四，奥地利审计院在2010-2016年中期计划中确定了“审计和咨询服务”以及“机构和沟通”领域中的相关目标。第五，奥地利审计院引入和开展了后续事项审计、样本测试和质询程序，以加强审计和咨询服务的效果。在此进程中，奥地利审计院特别重视对审计工作效果的验证，主要包括以下两个阶段：第一个阶段，向被审计对象直接询问前一年度公布的审计建议的实施情况(质询程序)。第二个阶段，开展后续事项审计，即目标指向明确的简要型审计，对被审计对象是否履行承诺执行审计建议进行验证。这可以理解为在质询程序的基础上开展后续事项审计。
评判奥地利审计院工作成效的首要标准和主要指标是审计建议的实施情况。2009年度83.9%的审计建议得到落实，其中54.3%的审计建议落实完毕，29.6%的审计建议得到了被审计对象的落实承诺。此外，奥地利审计院特别重视审计报告的质量及公布情况，关注对报告的讨论情况。
2. 奥地利审计院开展了提高业务能力和业务质量的活动
奥地利审计院重新设计了员工初任培训和在职培训制度，并将IT部门由硬件服务机构转化为软件和服务主导型机构。此外，奥地利审计院还与维也纳经济大学合作，引入了针对政府审计的MBA培训项目。此项政府审计的MBA项目是由维也纳经济大学行政学院负责的四学期研究生课程，其设计理念是将学术研究成果同实际的审计经验结合起来，把审计同科学和商业加以整合。MBA项目的目标及课程设计由维也纳经济大学行政学院和奥地利审计院合作完成。这样的合作确保了最大限度地将学术专家的顶尖专业素养同实际的审计操作需求结合在一起。该项目的重要环节是就世界审计组织、国际内部审计师协会(IIA)、欧盟和国际会计师联合会(IFAC)制定的国际审计和会计准则进行全面讨论。在18个月的在职培训项目中，审计师需要在接受涵盖管理学、数据分析、控制、管理和伦理学等基础课程学习后，掌握财政、会计、公共部门经济、法律和审计流程等专门模块。参加MBA项目，最后须提交自选主题的学术论文，可获得“工商管理硕士”文凭。
为了更加有效地完成任务，奥地利审计院一直不断努力，力求做到更好。目前奥地利审计院正在尝试将关键的被审计对象参数输入处理审计计划的IT工具中，希望在审计计划中使用以风险为基础的方法。
四、 从国际和各国政府审计发展经历中得到的启示
国际和各国政府审计发展的经历清晰地说明：如果没有相应的审计控制，政府就无信任可言、公共资金就无法有效使用、改革就丧失了存在的依据、公共财政和公债就失去了监督、透明度就荡然无存、问责制就只余旁枝末节、金融市场就信誉扫地。最高审计机关要从容应对周边挑战必须满足以下要求：第一，最高审计机关应尽力捍卫和加强自身独立性，以便客观地执行审计任务，并为被审计对象和公民所尊重和接受;第二，最高审计机关工作的价值和裨益为民所见，为民所充分理解，以便被公民视为卓有成效的合作伙伴;第三，最高审计机关应为提高透明度作出贡献，从而为打击腐败助力;第四，最高审计机关绝不能躺在功劳簿上睡觉，而应及时了解当前形势并适应新的要求。
要完成上述任务，最高审计机关需要那些经过充分培训的审计师，在面对竞争时坚持己见，具备大局观，运用联系的观点分析和评估有关环境，从而能够从容面对挑战，帮助政府改进绩效，提高透明度，加强问责制，维系信誉，打击腐败，增强公众信心，确保从人民的福祉出发，以符合效率和效果原则的方式征收和使用公共资源。因此，最高审计机关要获得卓越表现，先决要素就是要实现成就卓越的培训。就培训而言，南京审计学院可称得上是先行一步的典范，其培训项目在世界范围内都称得上最佳实务。而通过MBA项目及同维也纳经济大学所开展的培训合作，奥地利审计院也走上了一条在审计师培训领域追求至臻至善的道路。
我们的星球上最伟大的思想家之一孔子在2500多年前所说的一句话被当今社会引喻为“良治”：“邦有道，贫且贱焉，耻也;邦无道，富且贵焉，耻也”(论语-泰伯篇)。让我们浸染在孔子的精神中，担当起政府的外部审计师的职责，施以援手，提高透明度，加强问责制，从人民的福祉出发促进国家良治。
[责任编辑：王丽爱，许成安]
The Responsibility and Contribution of World Audit Organization
and the Supreme Audit Institution
Joseph Morese(Austria)
Tranalated by LUO Quan
(Audit Institute of Austria，Viena,Austria)
(Department of International Cooperation, Audit Office, Peoples Republic of China, Beijing 100037, China)
作者：约瑟夫•莫瑟
乔甸司法所校园法制宣传总结 法制宣传教育是司法行政机关的重要职责，青少年是普法宣传教育的重点对象，在普及“两基”工作中，我所切实把青少年法制宣传教育纳入“五五”普法的重点内容并认真开展实施，尤其是在“法律六进”活动中，采取多种有效形式切实加强青少年法制宣传教育，精心组织、严密部署，采取多种措施，利用多种形式，配合公安机关加大校园及周边环境整治，为学校师生营造了良好的学习生活环境，更为“两基”工作的开展做出积极贡献。
一、采取多种措施，有针对性地开展法制宣传教育。 根据青少年学生不同年龄的特点，乔甸镇党委政府印发了《乔甸镇关于加强中小学生学法用法的意见》，成立“五五”普法讲师团，并采取多种措施有针对性地开展法制宣传教育。首先是充分利用“6〃26”国际禁毒日、“12〃4”全国法制宣传日等重大节日开展好法制宣传活动，认真宣传与群众生产生活密切相关的法律法规及青少年维权法律知识。其次是充分利用镇文化站开展“2131”电影放映工程之际，坚持在电影放映前播放青少年维权宣传片，用形象生动的画面向青少年宣传各项法律知识。第三是继续发挥好法制副校长的作用，认真开展“法律进校园”活动。全镇6所完小以及1所中学都配备了法制副校长，制定完善各项工作制度，明确工作职责，做到法制 1
副校长工作制度健全、职责明确。在对人民调解员、治保员进行一年一度的法律知识培训的同时，将法制副校长一并纳入综合培训，培训率达95%以上。五年以来，我所共开展校园法制宣传30场次，播放青少年电影题材60场次，全镇法制副校长上法制课50场次，受教育师生达5000多人次。此外还积极引导各学校充分利用校园广播、板报、橱窗等开展经常性的法制宣传教育，积极组织开展以“防范办学风险，减少学生安全事故，提高法律意识和法律素质，构建和谐校园”为主题的“送法进校园”、“律师进校园”等活动，切实提高青少年学生的法律意识和法律素质。
二、不断创新工作方式，积极预防未成年人犯罪工作。
五年来，我所积极会同有关部门开展青少年维权和未成年人保护活动，预防未成年人犯罪，同时做好有不良行为适龄少年的教育工作。如2009年6月3日，我所积极协调县交警大队和乔甸派出所干警共同到乔甸中学为950余名师生耐心讲解了预防未成年犯罪、邪教的本质及危害、禁毒等青少年维权常识，同时还组织全校学生撰写《做一名遵纪守法的中学生》心得体会文章，将抽象的法律概念转化为理性的行为准则。在各完小中，结合小学生实际，就如何预防未成年人犯罪、未成年人如何进行自我保护，以及如何有效避免不法侵害的发生等知识进行了认真讲解。对有不良行为的学生认真开展教育转化工
2作，确保教学秩序顺利开展。五年来共对9名学生开展教育转化工作，均取得积极成效。在做好常规工作的同时，各中小学还开展了独具特色的法制书法、书画比赛活动，进一步加强了青少年法制宣传教育，增强了中小学生学法守法的积极性。
三、加强校园周边环境整治，营造青少年健康成长的社会法制环境。
为推动“两基”工作的顺利开展，同时也为辖区各中小学营造良好的学习环境，我所深入开展社会矛盾纠纷排查化解工作，与镇便民服务站、村务指导员、派出所、各村委会组成一个庞大的信息网络，加强矛盾纠纷排查，一有问题立即调处化解。同时与派出所密切配合，本着“什么问题突出就整治什么问题、哪里问题突出就整治哪里”的原则，在全面摸底排查的基础上，建立整治项目台帐，确定整治重点，一经发现由派出所严肃处理。其次是加大防火、防中毒、防意外事故的宣传，严防群死群伤事件，并配合派出所对学校安全隐患进行排查，共提出整改意见80条，收缴管制刀具32把，收缴淫秽光碟65张。
总之，青少年是国家和民族的未来，学校是学生成长的加油站。加强校园法制宣传及周边环境整治是树立和落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求。在今后的工作中我所将继续坚持“德育为先，育人为本”的观念，抓好青少年和未成年人思想道德建设，以预防和减少在校生违法犯罪为抓手，不断总 3
结经验，强化措施，努力营造校园良好的法制环境，为全面建设小康社会做出应有的贡献。
乔甸司法所
二〇一〇年九月二十七日
在我国，环境保护NGO常常会遇到一个非常普遍的问题，即发现了环境污染等环境问题应当向哪些负有相关行政职责的政府部门投诉?这些行政管理部门的具体职责是什么?根据我国现行法律法规的规定分析如下：
我国的环境行政实行"由环保部门统一监督管理与其他相关部门分工负责管理相结合"的管理模式。国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。
人民政府作为环境保护行政主管部门的上级机关，领导其开展环境保护相关工作。地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。制订本辖区控制主要污染物排放量，改善环境质量的具体目标和措施，并报上级人民政府备案。
根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》、《建设项目环境保护条例》、《征收排污费暂行办法》、《排放污染物申报登记管理规定》、《环境信访办法》等法律法规的有关规定，各行政机关的职责如下：
一、国务院及地方各级人民政府的职责
(一)国务院的职责
根据我国《宪法》及其他法律规定，国务院在环境保护方面的职责有：
1.要根据宪法和法律，规定有关环境保护方面的行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;
2.向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出有关环境保护的议案;
3.规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，包括对国家环境保护主管部门的领导;
4.统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;
5.编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，包括环境保护篇章等;
6.领导和管理经济工作和城乡建设、卫生、体育和计划生与工作;
7.改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的关于环境保护的命令、指示和规章;地方各级国家行政机关关于环境保护的不适当的决定和命令。
(二)地方各级人民政府的职责
县级以上的地方各级人民政府在环境保护方面行使以下职责：
1.执行本级人民代表大会及其常务委员会有关环境保护的决议，以及上级国家行政机关有关环境保护的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令;
2.领导所属各工作部门和下级人民政府的环境保护工作。具体包括对造成严重污染的企事业单位进行限期治理，对造成严重污染的十五类小企业等依法取缔，对违禁采用禁止采用的工艺设备的单位责令停业关闭等;
3.改变或者撤销所属各工作部门有关环境保护的不适当的命令、指示和下级人民政府有关环境保护的不适当的决定、命令;
4.执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、卫生、环境和资源保护、城乡建设事业等行政工作;
5.乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的有关环境保护的行政工作
二、国家及地方各级环境保护行政主管部门的职责
根据我国《环境保护法》规定，国家环保总局和县级以上地方人民政府环保部门分别对国家及其地方辖区实施统一的监督管理。
环保部门职权范围广泛，包括执行工业污染防治，城市环境综合整治，自然生态环境保护以及履行我国承担的有关全球环境保护义务等事项。国家环境保护部门是根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在其本部门的权限内，发布命令、指示和规章，是国务院的组成部门。地方环境保护部门是地方人民政府具体实施环境保护工作的部门。
(一)根据有关法律法规的相关规定，国家环保总局的职责包括：
1.拟定国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章;受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价;拟定国家环境保护规划;组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划;组织编制环境功能区划;
2.拟定并组织实施大气、水体、土壤、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车等的污染防治法规和规章;指导、协调和监督海洋环境保护工作;
3.监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作;监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作;监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作;向国务院提出新建的各类国家级自然保护区审批建议;监督管理国家级自然保护区;牵头负责生物物种资源(含生物遗传资源)的管理工作;负责外来入侵物种有关管理工作;
4.指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题;调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件;协调省际环境污染纠纷;组织和协调国家重点流域水污染防治工作;负责环境监察和环境保护行政稽查;组织开展全国环境保护执法检查活动;
5.制定国家环境质量标准和污染物排放标准并按国家规定的程序发布;负责地方环境保护标准备案工作;审核城市总体规划中的环境保护内容;组织编报国家环境质量报告书;发布国家环境状况公报;定期发布重点城市和流域环境质量状况;参与编制国家可持续发展纲要;
6.制定和组织实施各项环境管理制度;按国家规定审定开发建设活动环境影响报告书;指导城乡环境综合整治;负责农村生态环境保护;指导全国生态示范区建设和生态农业建设;
7.组织环境保护科技发展、重大科学研究和技术示范工程;管理全国环境管理体系和环境标志认证;建立和组织实施环境保护资质认可制度;指导和推动环境保护产业发展;
8.负责环境监测、统计、信息工作;制定环境监测制度和规范;组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网;组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测;组织、指导和协调环境保护宣传教育和新闻出版工作;推动公众和非政府组织参与环境保护;
9.拟定国家关于全球环境问题基本原则;管理环境保护国际合作交流;参与协调重要环境保护国际活动;参加环境保护国际条约谈判;管理和组织协调环境保护国际条约国内履约活动，统一对外联系;管理环境保护系统对外经济合作;协调与履约有关的利用外资项目;受国务院委托处理涉外环境保护事务;负责与环境保护国际组织联系工作;
10.负责核安全、辐射环境、放射性废物、放射源管理工作，拟定有关方针、政策、法规和标准;参与核事故、辐射环境事故应急工作;对核设施安全和电磁辐射、核技术应用、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治工作实行统一监督管理;对核材料的管制和核承压设备实施安全监督;
11.负责总局机构编制和人事管理;组织开展全国环境保护系统行政管理体制改革;负责环境保护系统领导干部双重管理工作;
12.承办国务院交办的其他事项。
(二)地方各级环保局的职责主要包括：
1.贯彻执行环境保护的方针、政策、法律、法规和规章，拟定环境保护的规范性文件;受政府委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价;拟定环境保护规划;拟定和监督实施省、市、县确定的区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划;
2.拟定并组织实施大气、水体、土壤、噪声、固体废弃物、有毒化学品以及机动车等的污染防治规范性文件;对地方各级环境保护工作实施统一监督管理;
3.监督对生态环境有影响的自然开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作;监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作;监督检查生物多样性保护、野生动植物和荒漠化防治工作;向政府提出建设各类国家级、省级、市级、县级自然保护区申报、审批建议;监督管理自然保护区;
4.指导和协调解决各县区、各部门以及跨县区、跨流域的环境问题;调查处理较大影响的环境污染纠纷事故和生态破坏事件;组织和协调重点流域水污染防治工作;负责环境监理、排污费征收和环境保护行政稽查;组织开展环境保护执法检查活动;
5.贯彻执行国家、省、市环境质量标准和污染物排放标准;审核城市总体规划中的环境保护内容;组织编报省、市、县环境质量报告书;发布省、市、县环境状况公报;定期发发布城市和重点流域环境质量状况;
6.组织实施各项环境管理制度;审核、审定开发建设活动环境影响报告书;指导城乡环境综合整治;负责农村生态环境保护;指导生态农业建设;
7.组织环境保护科技发展创新、科学研究和技术示范工程;管理环境管理体系和环境标志认证;组织实施环境保护资源资质认可制度;指导和推动环境保护产业发展;指导清洁生产;
8.负责环境监测、统计、信息工作;制定和组织实施环境监测制度和规范;负责辖区范围内的环境监测网和环境信息网的建设和管理;组织环境质量监测和污染源监督性监测;组织、指导和协调全县环境保护宣传教育工作;推动公众和非政府组织参与环境保护;
9.管理、协调与履约有关的利用外资项目;受政府和上级环境保护局委托处理涉外环境保护事务;
10.负责辐射、放射性废物管理工作;贯彻执行国家、省、市有关方针、政策、法规和标准;参与辐射环境事故应急工作;对放射性设施环境安实行监督管理;对电磁辐射、核技术应用、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治工作实行统一监督管理。
三、相关行政主管部门的环境保护职责
港口，码头水污染由交通部门下设的港务监督机关负责。
土地保护、矿产资源管理由国土资源部负责，海洋环境保护由国土资源部下设的国家海洋局负责。
草原保护，农牧业环境保护由农业部负责，渔业保护由农业部下设的渔政渔港监督机关负责。
机动车船噪声污染防治由铁道、民航部门负责。
森林保护、国家公园管理由国家林业局负责。
公安部门对于法律规定的与环境安全和环境保护有关的扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人权利，财产权利，违反关于社会生活噪声污染防止法律，制造噪声干扰他人正常生活的，妨害社会管理等具有社会危害性，但不够刑事处罚的行为进行行政处罚。
四、涉及环境保护其他事务的行政主管部门职责
建设部门负责城市规划，村镇规划与建设，指导园林市容和环卫工作以及城市规划区的绿化工作，负责对国家重点风景区的保护监督，指导城市规划区地下水的开发利用与保护，指导城市市容环境治理等。
国家发改委负责清洁生产的推广。
商务部负责产业调整相关事宜。
文化部负责文化遗产和自然遗产保护。
卫生部负责传染病防治，公共卫生管理以及职业病防治。
国家质量监督检验检疫总局负责进出口动植物的检验检疫。
海关监管境外固体废物进口。对将中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置，或者未经国务院有关主管部门许可擅自进口固体废物用作原料的，责令退运并可处罚款;对过境转移危险废物的，责令退运该危险废物并可处罚款。海关同时根据我国其他出入境商品检验、检疫制度进行监管，维护环境安全、公众健康和国家权益。
综上所述，NGO遇到有关环境问题，可以根据上述职责划分，向国务院及地方各级人民政府、环境保护主管部门以及负有环境保护监督管理职责的其他政府主管部门申诉，请求其依法履行环境保护相关职责
1.负责县委领导和县委办公室内部的后勤服务工作。
2.负责县委机关干部、职工、离退休人员、遗属的后勤服务工作。
3.负责县委、县委办公室工作中公务往来人员的后勤服务工作。.
4.协调县委机关各部门工作中公务往来人员的后勤服务工作。
5.负责县委、县委办公室召开的会议场地、音响、茶水供给等会务服务工作。
6.负责县委机关的基建规划及实施，特别是做好机关水、电、路、通讯、公用设施管理、房地产管理、环境美化、环境卫生管理工作。
7.负责县委机关的公共财产管理，做好县委办公室一般办公用品的购置工作。
8.负责县委机关的安全保卫工作、值班工作和社会治安综合治理工作。
9.负责县委机关车库和县委办公室的车辆管理及驾驶员的审验工作，保证县委领导和办公室公务用车，协调县委工作部门的公务用车。
10.负责县委机关接待室、食堂管理工作。
11.完成县委领导和县委办公室领导交办的其他行政后勤事务。
当前，各行各业，特别是政府机关、各部门、各单位，都在结合实际，采取措施，加强行政效能建设，以提高工作效率和工作水平、工作质量，更好地服务人民群众。各级税务机关包括基层税务机关也都按照上级的部署，联系自身税收工作实际，推进和加强行政效能建设。在开展这项工作中，督查工作显得尤为重要，通过得力有效的督查，能促进行政效能建设，能推动行政效能建设，能确保行政效能建设取得实效、取得成效，从而为推动整体税收工作顺利开展，各项目标任务的完成起到有力的保证作用。下面，笔者就对基层税务机关加强行政效能建设督查工作谈一些粗浅的看法。
一、充分认识对基层税务机关加强行政效能建设督查工作的重要性和必要性
加强行政效能建设，是一项重要的系统而长期的工程，没有督查机制，没有必要的督查手段，不开展相应的督查工作，行政效能建设是很难取得成效的，也很难达到预期目的。加强行政效能建设十分重要，直接影响整体税务机关的形象。基层税务机关担负着直接完成本文来自文秘之音，海量精品免费文章请登陆 查看税收任务的重要职责，是直接接触纳税人、服务纳税人的基层行政机关。加强督查工作也应引起高度重视，因此，我们必须从思想上提高对行政效能督查工作重要性和必要性的认识。
一是要充分认识到：加强督查工作是确保行政效能建设取得成效的重要举措。大家都知道：一项工作如果光部署，只安排，忽视了检查，放松了督查，能否取得实实在在的效果，是要打一个问号的。因此，只有附之严格的到位的督查、检查工作，才能使之正常进行，顺利开展。我们的行政效能也是如此，必须要有督查，事实上也离不开督查、检查。实践证明，加强行政效能建设，最终的目的是提高整体工作效率和工作质量。而贯穿这项工作的始终是检查、督查工作，只有通过这必要的督查工作才能使之达到所要达到的目的和效果。
二是要充分认识到：加强督查工作，是约束和规范“行政效能”建设中主体因素——“人”的行为有效手段。人是提高行政效能最基本、最活跃的决定因素。良好而有效的督查体制和机制，能进一步规范人的行为，能进一步激发人的积极性，能进一步增强人的工作责任心。有效、可靠而严格的督查机制，就能有利于发挥人的主观能动性，就能有利于激发人的创造性，就能更好加强行政效能建设。因此，我们要教育广大基层税务干部，必须要认识到督查工作对行政效能过程中人这个主体因素的约束作用和规范功能，是指导人、督促人发挥应有的才能，激发人不断加强学习、提高自身素质的有效手段。最终为推动和促进行政效能建设工程起到主体性作用。
三是要认识到：加强督查工作是对“行政效能”不断“纠偏消错”，使之按照正确目标行进的有效方式。在推进和加强行政效能建设过程中，难免会出现这样或那样的偏差、失误，甚至错误，而克服和避免这些偏差、失误、错误的有效方式就是不断的督查，经常的督查。通过开展督查，及时发现不足，及时纠正偏差，及时发现失误、错误，分析原因，采取措施，从而最大限度地减少、避免失误，最大限度地杜绝错误行政行为的发生，使整体行政效能建设发挥出最佳效果。
二、明确加强基层税务机关行政效能建设督查工作的主要内容
加强基层税务机关行政效能建设涉及方方面面，督查工作的内容也是很多的。所谓督查工作的内容主要指行政效能建设的重点方面和主要环节。我们必须要明确这些方面和环节，才能开展好督查。归纳起来，基层税务机关加强行政建设督查工作的主要内容体现在以下几个方面：
(一)督查基层税务机关干部是否有创新意识。重点督查基层税务干部是否坚持解放思想、实事求是的思想作风;是否从“老传统”、老模式、老方式的工作机制中解脱出来;是否存在因循守旧、不思进取意识;是否增强发展观念，创新意识，与时俱进，积极、主动支持各项税收改革。
(二)督查基层税务机关及其工作人员依法行政情况。重点检查、督查基层税务干部是否依法履行职责，有无高高在上，脱离纳税人，是否政务公开、透明，是否严格执行各项规章制度，是否变通执行税收政策，违反规定收税，擅自减免税，侵害纳税人和国家利益。
(三)督查基层税务机关及其工作人员工作作风。督查基层税务机关是否结合实际，认真落实和贯彻上级工作部署，保质保量地完成上级布置的各项任务;是否存在作风飘浮、工作不实，以会议落实会议，以文件落实工作，对工作浮光掠影、流于形式，大作表面文章;是否随心所欲，自搞一套，搞上有政策、下有对策的一套。
(四)督查基层税务机关及其工作人员“对外服务”。重点督查基层税务机关及其工作人员是否对纳税人漠不关心，服务态度粗暴，工作方法简单，甚至有意、故意、肆意刁难纳税人的情况，是否存在应落实的税收政策不落实，应兑现的税收政策不兑现，侵害纳税人的自身合法权益，影响和妨碍纳税人自身发展。
(五)督查基层税务机关及其工作人员“行为不当”。重点督查、监察基层税务机关及其工作人员在工作中是否存在“越位”、“错位”、“缺位”现象。具体指：督查是否违反政务公开规定和服务承诺的行政行为，是否存在拖拉扯皮、失职、渎职行为，以及管理混本文来自文秘之音，海量精品免费文章请登陆 查看乱造成工作质量低下、工作效率低下的行为;督查是否存在应作为而不作为的行为;督查是否存在行政审批不规范的行为;督查是否因人为原因和管理不力造成重大事故和重大损失的行为。
(六)督查基层税务机关及其工作人员“廉洁从政”。重点督查基层税务机关及其工作人员在廉洁从税、廉洁从政方面的情况。具体督查是否存在利用手中的权力以权谋私，以税捞“利”的现象;是否存在对纳税人吃拿卡要报的现象;是否存在廉政规定、纪律执行不严现象;是否存在忽视对干部教育的现象;是否存在没有建立社会监督网络体系。
(七)督查基层税务机关不断改善行政环境。具体督查的方面，就是要监督和检查基层税务机关是否按照上级的要求，创造条件，进一步改善办税环境，充分运用现代化税收管理技术装备，不断提高行政工作效率，不断简化办事环节，缩短办事程序，更好地方便纳税人，服务纳税人。
三、对基层税务机关及其工作人员加强行政效能建设开展督查工作的方式方法
对基层税务机关及其工作人员在加强行政效能建设中，必须要采取适当的督查方式，务必采用必要的督查方法，形成有效监督和考核机制，才能使行政效能建设达到事半功倍的效果。
一是要建立督查工作组织机制。为保证对基层税务机关效能建设督查工作的顺利开展，必须要建立督查机制和工作机构。如：上级税务机关可成立对基层税务机关行政效能建设督查工作领导小组，同时，下设工作办公室，作为开展督查工作的常设机构。以加强督查工作、指导督查工作，开展具体督查工作，从而为行政效能督查工作提供组织保证。
二是要加强督查工作制度建设。要在充分调研的基础上，在摸清基层税务机关实际情况基础上，建立一系列“对基层税务机关行政效能建设督查工作制度”，包括效能督查日常工作制度、督查投诉工作制度、反馈工作制度、备案制度。通过这些制度来规范督查工作人员的操作程序和工作纪律，从而使督查工作建立在规范化、制度化之上，避免督查工作随意性太强，无章可循，保证不了督查效果。
三是坚持开展“实地”督查。开展“实地”督查，就是针对基层税务机关是否依法行政，是否围绕上级机关布置的中心工作、重大决策以及明确基层税务机关要办的重要事项来开展督查，这也是督查的核心环节。这样的督查要坚持深入实际，深入“实地”，深入基层，深入现场一线，开展真实的督查、检查，以取得第一手资料，体现督查的真正目的，而不能停留在只听取表面汇报，注重查看一些书面材料。在“实地”督查中要认真作好督查工作记录。对相关工作要采取定量与定性分析考核相结合的办法，针对工作目标任务进度情况、完成结果情况以及工作质量和工作效率等内容，进行进行科学评价。
四是坚持开展明察暗访式督查。要通过组织人员采取明察暗访的形式，查看基层税务机关及其工作人员依法办税、文明办税情况;暗访服务质量和工作效率情况;检查内部管理、税收环境改善情况。并将明察暗访情况进行通报，相关情况计入年终岗位考核之中。通过明察暗访推动全系统行政效能建设工作。
五是可选聘行风监督员，建立督查监督网络。可通过选聘包括各类纳税人在内的社会各界代表作为对在层税务机关行政效能建设的义务监督员、监察员，请这些监察员、监督员督查行风情况，定期或不定期反馈信息，从而形成多方位、多层次的督查监督网络。
六是及时查处督查中的问题和违纪违规行为。对督查中发现的问题，要进行及时纠正;对发现的违规违纪行为，要及时给予处理，必要时进行通报，以达到处理少数，警示整体、教育全局一片的效果。
行政机关公文的种类、行文规则
一、公文种类
(一)命令(令)
适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员。
(二)决定
适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
(三)公告
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
(四)通告
适用于公布各有关方面应当遵守或者周知的事项。
(五)通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
(六)通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
(七)议案
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
(八)报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
(九)请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
(十)批复
适用于答复下级机关请示事项。
(十一)意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
(十二)函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。
(十三)会议纪要
适用于记载、传达会议情况和议定事项。
二、行文规则
(一)行文应当确有必要，注重效用。
(二)行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。
(三)政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文;除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。
(四)同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文;政府与同级党委和军队机关可以联合行文;政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文;政府部门与
同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
(五)属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。
(六)属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
(七)部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
(八)向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
(九)“请示”应当一文一事;一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。 “报告”不得夹带请示事项。
(十)除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
(十一)受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
一、《行政诉讼法》修改的背景和过程
(一)《行政诉讼法》修改的背景
1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，同日由中华人民共和国主席令第16号公布，自1990年10月1日起施行。
此后，1991年6月11日，最高人民法院(以下简称“最高法院”)印发《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的意见(试行)》(法[1991]19号)，就行政诉讼中的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行等问题作出了司法解释。
2000年3月8日，最高法院公布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号，以下简称最高法院司法解释)，进一步就行政诉讼中的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行等问题作出了司法解释。
据最高法院统计，2014年1-6月，法院受理行政一审案件66543件，同比增加22.25%，同期一审案件合计受理4777054件，同比增加7.87%，行政一审案件占一审案件的1.39%;法院受理行政二审案件23695件，同比增加35.56%，同期二审案件合计452161件，同比增加13.62%，行政二审案件占二审案件的5.24%;法院受理行政再审案件705件，同比增加7.31%，同期再审案件合计受理17462件，同比减少12.29%，行政再审案件占再审案件的4.04%。 由此可见，行政案件的一审、二审、再审案件数量增幅较大，均远超同期法院受理案件总量增幅。行政案件的上诉率和申诉率较高，一审服判息诉率仅为64.39%，一审裁判结果认同率偏低。
据最高法院统计，2013年全国法院受理行政一审案件123194件，审结120675件，其中判决撤销7258件、变更59件、履行法定职责1332件、确认违法或无效1444件、赔偿309件，调解赔偿278件，行政机关一审败诉10680件，败诉率仅为8.85%。123194件行政一审案件中，城建类19972件、资源类18394件、劳动和社会保障类11704件、公安类10533件、计划生育类8203件、工商类3785件、交通类2494件，占据了较大比重。
由此可知，行政诉讼案件主要集中在土地房屋等不动产权属、自然资源权属、就业社保、治安等关系公众核心权利、利益的领域，公众在不服相关行政行为后，起诉率较高，因为败诉引起的上诉率和申诉率也相对较高。
同期，根据国家信访局统计，2013年1—10月份，全国县级以上党政机关信访工作机构信访量为604万件(人)次。从公众来信来访的情况看，仍然以反映自身利益诉求为主，主要集中在民生领域，问题比较突出的有三个方面：一是农村土地征收问题，二是城市房屋征收问题，三是劳动和社会保障问题。
可以看出，公众通过信访反映的问题与行政诉讼案件主要领域高度重合，信访事项主要是行政争议事项，行政诉讼与信访本末倒置，反映出社会公众的“信访不信法”，映衬出行政诉讼立案难、审理难、执行难的现状。修改《行政诉讼法》，成为最高权力机关的重大立法任务。
(二)《行政诉讼法》修改的过程 2013年12月底，十二届全国人大常委会第六次会议就《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》进行了第一次审议，一审稿针对法院不敢、不愿受理行政案件的立案难问题，提出扩大受案范围、细化法院受理责任等保护公众诉权措施;针对行政机关干预裁判过程和结果的审理难问题，提出中级法院管辖被告为县级以上政府案件、对规范性文件附带审查、完善判决形式、交叉审理民事争议等增强司法审查力度措施，针对行政机关不执行法院判决的执行难问题，提出将行政机关拒绝履行裁判书情况予以公告、对拒不履行裁判书影响恶劣的行政机关负责人进行司法拘留等措施。
2014年8月底，十二届全国人大常委会第十次会议进行了第二次审议。二审稿就行政诉讼审理对象问题，提出将“具体行政行为”修改为“行政行为”，就公众告官不见官、行政机关工作人员回避应诉问题，提出行政机关负责人应当出庭应诉至少委托工作人员出庭，就行政复议机关为了不当被告懒于审查一味维持不利于行政复议制度发挥作用问题，提出复议作出维持决定的复议机关共同做被告，就公众起诉期限较短不利于行使诉权问题，提出将直接起诉期限由3个月延长至6个月、一般案件最长起诉期限由2年延长至5年，就行政案件审限较短问题，提出将一审案件审限由3个月延长至6个月，二审案件审限由2个月延长至3个月。
2014年10月底，十二届全国人大常委会第十一次会议进行了第三次审议，并于11月1日表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》(以下简称《决定》)，同日由习近平主席签署主席令第15号公布，自2015年5月1日起施行。
二、《行政诉讼法》修改的主要内容
(一)扩大行政诉讼被告、可诉行政行为和原告及第三人范围，拓展司法审查的广度
1.关于行政诉讼被告
现行《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第25条规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。
《决定》将第2条增加一款作为第二款，修改后规定“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。
现行《行政诉讼法》第25条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
《决定》将第25条改为第26条，相应内容修改为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
2.关于可诉行政行为
现行《行政诉讼法》第11条第一款规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;
(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;
(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;
(七)认为行政机关违法要求履行义务的;
(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
《决定》将第一款相应内容修改为：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;
(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;
(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;
(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;
(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;
(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;
(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;
(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;
(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
此外，现行《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
《决定》规定，将《行政诉讼法》相关条文中的“具体行政行为”均修改为“行政行为”，增加一条作为第53条，规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”，增加一条作为第64条，规定“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。
关于维持原行政行为的复议决定，现行《行政诉讼法》第25条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。《决定》将第25条改为第26条，相应内容修改为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。并增加一条作为第79条，规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。
3.关于行政诉讼原告和第三人
现行《行政诉讼法》第24条第一款规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。第27条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
《决定》将第24条改为第25条，将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将第27条改为第29条，修改为：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”。
(二)完善起诉期限和形式制度，强化法院受理职责，破解“立案难” 1.关于起诉期限和形式 现行《行政诉讼法》第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《决定》将第39条改为第46条，修改为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。
现行《行政诉讼法》第40条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。《决定》将第40条改为第48条，修改为：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”
《决定》增加一条作为第50条，规定“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”
2.关于起诉审查与处理
现行《行政诉讼法》第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
《决定》将第42条改为两条，作为第51条、第52条，修改为： 第51条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第52条 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。
(三)完善管辖、裁判类型等制度，强化行政机关应诉职责，破解“审理难”
1.关于行政案件管辖
现行《行政诉讼法》第14条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。《决定》将第14条改为第15条，修改为：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。 《决定》将第17条改为第18条，增加规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”
2.关于诉讼中的期限
现行《行政诉讼法》第43条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。《决定》将第43条改为第67条，相应内容修改为：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。
现行《行政诉讼法》第57条规定，人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。《决定》将第57条改为第81条，相应内容修改为：人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。
现行《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。《决定》将第60条改为第88条，修改为：人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。
3.关于被告应诉义务
《决定》增加一条作为第3条，规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。
《决定》将现行《行政诉讼法》第56条改为第66条，增加规定“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。” 4.关于诉讼期间行政行为的执行
关于诉讼期间停止行政行为执行的情形，《决定》将现行《行政诉讼法》第44条改为第56条，增加规定“
(三)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”情形，并规定“当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次”。
《决定》增加一条作为第57条，规定“人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。”
5.关于适用调解、民事争议处理
关于适用调解问题，现行《行政诉讼法》第50条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解，第67条规定，赔偿诉讼可以适用调解。《决定》将第50条改为第60条，修改为：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”
关于以非法手段使原告撤诉问题，《决定》将第49条改为第59条，规定“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(五)以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的”，并规定“人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 关于民事争议处理问题，《决定》增加一条作为第61条，规定“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”
6.关于简易程序
《决定》增加三条，作为第82条、第83条、第84条。
第82条规定，人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：
(一)被诉行政行为是依法当场作出的;
(二)案件涉及款额二千元以下的;
(三)属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。第83条规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。第84条规定，人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。
7.关于裁判类型
关于撤销判决的适用情形，《决定》将第54条第
(二)项修改为第70条，增加规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(六)明显不当的。”
关于变更判决的适用情形，《决定》将第54条第
(四)项修改为第77条，增加规定“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”。
关于给付判决，《决定》增加一条作为第73条，规定“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”。
关于确认违法或无效判决，《决定》增加一条作为第74条，规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：“
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; “
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”。增加一条作为第75条，规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。增加一条作为第76条，规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。
关于行政协议纠纷，《决定》增加一条作为第78条，规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。
(四)加大拒绝执行行为打击力度，强化行政机关执行职责，破解“执行难”
《决定》将第65条第三款作为第96条，增加规定“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：
(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;
(五)拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。
三、《行政诉讼法》修改对行政机关的影响
(一)行政诉讼被告、可诉行政行为和原告及第三人范围扩大
1、规章授权组织可作行政诉讼被告，从而独立行使职权并承担责任 一般来讲，由于全国人大及其常委会、国务院、有立法权的地方人大及其常委会立法职权涉及领域较广，立法内容较为原则宽泛等原因，法律、行政法规和地方性法规的总体数量不多、比重不大，享有部门规章制定权的国务院部门、直属机构往往成为该领域行政事务的主要立法者，享有地方规章制定权的地方政府往往成为该地区行政事务的主要立法者。部门规章和地方规章往往更为贴近行业和地区实际，特别是管辖、程序等方面的规定操作性和执行性较强。在行政机关的行政活动中，部门规章和地方规章成为行政机关执行的主要法律依据。
同时，随着新一届中央政府简政放权的力度不断加大，权力下放、权力剥离将主要在规章的执行性规范中体现。以司法行政部门为例，地方司法行政部门可以通过提请司法部或者有规章制定权的地方政府制定规章，将权力下放、剥离至内设机构、派出机构或者律师协会、公证协会、司法鉴定业协会等社会组织，相关社会组织可以根据规章授权独立行使权力承担责任，相对人也可以就相关行业协会等社会组织作出的决定以其为独立被告提起诉讼，从而促进社会组织更好地实现行业自律和社会自治。
2.复议机关维持原行政行为做共同被告，需提高复议审理和行政应诉能力 由于行政复议制度主要定位于行政机关内部上下级之间的层级监督，加之实行书面审理缺乏证据交换、举证质证、当庭辩论等准司法程序，行政复议一直面临着官官相护、走过场走形式的质疑。复议机关决定改变原行为需要做被告，决定维持原行为无需做被告，导致行政复议机关趋利避害，懒于审查监督下级行政机关的行政行为，使得行政复议难以发挥行政争议解决前置途径和主渠道的作用。
《决定》如此修改，可以督促行政复议机关切实履行行政复议职能，对下级行政机关作出的行政行为进行审查监督，并为作出的复议决定承担法律责任。相应地，拥有行政复议职能的行政机关，需要通过集中学习、开展培训、旁听审判等方式，提高行政复议和行政应诉技能，做好行政复议与应诉工作。
同时，由于《决定》规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，这会促使行政行为的利害关系人在提起行政复议时，更多地倾向于选择同级人民政府作为复议机关，若同级政府决定维持原行政行为，则该地方政府为共同被告，经复议后可向中级法院起诉，以便提高管辖层级,使得案件有机会由中级法院一审、高级法院二审。
3. 可诉行政行为范围扩大，作出关系公众权益行为均需评估诉讼风险 《决定》将现行《行政诉讼法》中的利害关系内容由“人身权、财产权”扩大为“人身权、财产权等合法权益”，同时将确认自然资源权属行为、征收私有财产及其补偿行为、侵犯农村土地经营权行为、不支付社会保障待遇行为、排除或限制竞争行为、不履行或变更特许经营或征收补偿等协议行为，均明确列为可诉行政行为。
这也是当前行政争议较为集中，而法院因为政府干预等原因难以受理，导致公众求告无门，社会矛盾较为突出的领域。明确土地房屋征收补偿行为、特许经营、征收补偿等行政协议的可诉性，使法院受理征地拆迁案件、行政合同案件具有明确的法律依据，极大地保障了被征收人、行政合同相对人的诉权，同时意味着司法机关对行政行为的审查监督范围进一步扩大。行政机关迫切需要增强依法行政和法律风险意识，提高依法履职能力。
4.规范性文件纳入司法审查范围，制定红头文件需加强合法性审查 现行《行政诉讼法》将可诉行政行为限定为“具体行政行为”，规定法院审理行政案件，以法律、行政法规和地方性法规为依据，参照国务院部门规章和地方政府规章，但是对于规范性文件在行政诉讼中的地位，是否可以参照或者经审查后参照，未作出明文规定。实践中，大量的行政规范性文件并未经过审慎的合法性审查，红头文件泛滥侵权问题饱受社会诟病。
《决定》将条文中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”，规定可以一并审查规范性文件。这就意味着，行政机关在应诉时，可以提交法律、法规、规章以外的规范性文件作为依据，若原告方就该规范性文件的合法性提出审查请求，法院可以进行审查后决定适用或者不予适用，并可向制定机关提出处理建议。 对此，行政机关需要在适用法律规范时，更好地辨识法律冲突问题、提高适用法律能力，并在制定规范性文件时，进一步加强合法性审查等备案审查工作，避免规定与上位法不一致的内容。
5.行政行为利害关系人可作原告，处理结果利害关系人可作第三人，行政活动需权衡更多权利义务关系
实践中，一些行政行为并没有具体特定的行政相对人，或者行政相对人并未提起诉讼，利害关系人如果没有诉权，就不能有效地维护自身合法权益，同案件处理结果有利害关系者如果不能及时作为第三人参加诉讼，也不利于法院查明事实解决争议，不利于裁判的最终执行。
此次修法，扩大了原告和第三人诉讼主体范围，使得行政行为的利害关系人均可作为原告起诉，未提起诉讼的行政行为利害关系人、案件处理结果利害关系人均可作为第三人参加诉讼，强化了对公众行政诉权的保护。
对此，行政机关也需要在行政程序中，将行政行为相对人、行政行为利害关系人、案件处理结果利害关系人均纳入行政调查、检查等活动中，充分查明案件事实、有效保护各方合法权益，提前防范和化解诉讼法律风险。
(二)原告起诉期限延长、法院受理职责强化，入口畅通将伴随案件数量大增
1.延长起诉期限、口头可以起诉，行政机关被诉概率增加
这次修法，以利害关系人知道或应知作出行政行为之日、行政行为作出之日，分别作为直接起诉期限和最长起诉期限的起算点，将直接起诉期限延长至6个月，并明确了最长起诉期限，在充分保护原告方诉权的同时，督促原告方及时行使诉权。而允许原告口头起诉，使得文化水平、书面能力较弱的公民，在遇到行政机关侵权时，也可以向法院申请救济，降低了进入行政诉讼程序的门槛。
对此，行政机关将面临因起诉期限延长、准许口头起诉带来的行政案件数量增长问题，在就原告起诉期限、形式等问题抗辩时，也要相应调整应诉答辩内容。
2. 法院受理职责强化，行政诉讼入口敞开，大量行政争议将由信访转入诉讼渠道
《决定》将法院起诉审查内容明确为是否符合起诉条件，要求法院对不能判定情形接受起诉状并出具书面凭证，不予立案的应当出具书面裁定书并告知理由，对于起诉状内容欠缺应进行指导释明并一次性告知补正内容，对不符合规定情形可投诉提请上级法院监督改正，对逾期不予立案又不作出不予立案裁定的，可向上一级法院起诉，强化了收到起诉材料后法院的登记、释明等责任，并要求上级法院加强监督，在下级法院不作为时由上级法院亲自受理，通过降低原告方起诉门槛、强化司法审判机关责任的方式，极大地保护了原告方诉权。
这是此次修法为破解行政诉讼立案难问题作出的重大修改，必将极大地激发公众不服行政行为后提起行政诉讼的积极性，相应减少信访数量，行政诉讼案件数量可能出现一个大幅增加的变化，对行政机关执法和应诉能力带来一个挑战。对此，行政机关需要更加注重日常工作中的依法行政，并加强应诉工作人员力量配备，应对行政案件数量增长问题。
(三)案件管辖、裁判类型等审判制度进一步完善，行政机关应诉职责强化，迫切需要提高行政和应诉能力
1、行政机关出庭义务强化，负责人或者工作人员应当出庭应诉 行政机关负责人、工作人员不出庭应诉，是由于行政机关不愿意配合法院司法审判工作、不愿意接受司法审查监督，或者不愿当被告、怕丢面子、不擅长诉讼等多种因素。然而，行政行为的合法性由被告方承担证明责任，被告不出庭应诉，导致法院难以对案件进行实质审理，原告方也对行政机关不参加诉讼颇多诟病。
客观而言，行政机关工作人员是被诉行政行为的经办人、亲历者，负责人是决策权享有者和决策责任承担者，行政机关负责人及工作人员不出庭应诉，仅委托律师或其他人员作为一般代理人代为出庭应诉，由于代理律师并非行政活动亲历者，且不能对行政争议的实质解决进行决断，导致法院难以通过法庭调查查明案件事实，难以高效、实质化解行政争议。
此次修法，使法院可以采用公告方式，通过社会舆论压力迫使行政主体配合行政诉讼，也可以通过司法建议引入行政监察部门或被告的上级机关进行监督，督促行政主体积极参与行政诉讼。这会促使一些地方政府和部门将行政机关负责人出庭情况、工作人员出庭情况列为考核指标，影响行政机关及其负责人、工作人员的考评，同时也督促行政机关及其负责人、工作人员通过培训等形式学法、用法，提高依法行政和出庭应诉技能。同时，行政机关负责人出庭应诉，有助于行政决策者了解行政执法实践中存在的问题，切实解决行政争议，并增强行政机关依法决策的自觉性和主动性。
2.中级法院管辖县级以上地方政府被诉案件，高级法院可以确定跨区域管辖法院，行政机关干预司法审判空间变小
根据最高法院司法解释规定，被告为县级以上、省级以下地方政府的案件，可以由基层法院一审、也可以由中级法院一审。该规定立足于破解县法院审不了县政府的审判难题，但规定仍不够明确、彻底。《决定》明确，只要是以县级以上地方政府为被告的行政案件，即由中级法院直接管辖。这就破解了当前县法院与县政府同城办公、县法院行政级别低于县政府、人财物均受制于县政府导致的审理县政府难题。
同时，《决定》规定高级法院可以经最高法院批准后，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件，打破了司法管辖区域与行政管辖区域相一致的局面。结合当前基层和中级法院的人财物将由省级法院统一管理的改革动向，随着跨行政区法院的设置，行政机关干预法院审判的难度大大增加，法院的司法审判职能真正成为中央事权，基层和中级法院将真正回归为中央设置在地方的法院，司法审判的地方保护问题有望得到缓解。对此，行政机关需要切实尊重法院的司法裁判权，通过严格依法履职，提前防范诉讼法律风险。
3.行政答辩期、一审二审审理期限延长，行政机关可以更加充分证明被诉行为的合法正当性
实践中，行政主体和法院一般均执行法定节假日和公休日制度，十个自然日中如果遇到周末或其他假日，期间往往只有几个工作日，被诉行政机关不便准备应诉答辩，法院接收应诉答辩材料也存在诸多不便。行政主体一方准备应诉答辩时限过于仓促，也不利于法院有效查明事实公正审理案件。
对此，《决定》修改使得行政主体有比较合理的时间收集、整理答辩材料，更具操作性。由于行政案件专业性较强、有的案件案情较为复杂，有时难以在法定审限内办结。《决定》延长法院审理期限，基本保障了法院公正审理案件的时限要求。行政机关也可以在法定审限内，就被诉行政行为的合法正当性进行充分论证，更好地说服法院支持合法正当的行政行为。
4、法院在诉讼中的审查监督措施和手段强化，就行政行为执行问题拥有更大监督空间。
关于诉讼期间停止行政行为执行的情形，现行《行政诉讼法》规定了被告决定、当事人申请法院同意等情形，但并未规定法院可以依职权决定。此次修法，规定法院认为行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可以裁定停止执行，有利于案件的顺利审理和最终执行。
同时，这也影响到行政机关作出及执行行政行为的效率。为此，行政机关需要更加重视行政行为被诉对行政效能带来的影响，不但要权衡行政行为被法院撤销等败诉风险，还要权衡行政行为一旦被诉带来的停止执行影响效率问题，在行政行为作出前充分考量相关利害关系人的权利义务，尽量减少案件被诉概率。
另外，修法增加规定，起诉行政机关没有依法支付最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，法院可根据原告申请裁定先予执行，加大了对弱势群体的民生保障力度，进一步督促行政机关积极履行支付社会保险金、提供社会救助等民生保障职责。
5.扩大行政调解适用范围、解决交叉民事争议，力求真正实现案结事了 一般来讲，行政主体应当严格遵循法定权限和程序作出行政行为，行政诉讼中法院对行政行为的合法性进行审查，并不存在就行政行为是否合法进行调解的问题。而行政赔偿诉讼中，因为涉及到赔偿金额、赔偿方式等内容，具有一定的民事争议属性，适用调解可以更快更好地解决争议。
然而近年来，由于法律规定不得调解，原被告大量进行私下和解，采取原告撤诉的方式结案，加之行政主体一方相对原告而言占据优势地位，和解撤诉中存在欺骗胁迫等非法情形，法院又不便对原告自行提出的撤诉进行过多审查，导致行政诉讼撤诉案件中存在不公正、不合法等问题。实践中，法院为了更好化解行政争议，也在庭外就原被告之间的行政争议开展了大量协调工作，但未被现行法律所认可。
为此，《决定》修改规定，行政赔偿、补偿以及行使自由裁量权案件可以调解，并强调调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的，法院可以予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留，对单位主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。
这就将可以调解的行政争议基本纳入了调解适用范围，赋予了法院和行政机关依法进行和参加调解的权利，并就调解和解的合法公正性提出要求。今后，行政机关在行政诉讼中，可以就赔偿补偿等自由裁量行为引发的案件，在法院主导下充分进行调解，切实化解纠纷。
同时，实践中，行政争议往往夹杂着民事争议，特别是涉及自然资源权属、征收补偿和特许经营等行政协议的民事争议，如果行政诉讼中不予处理，当事人要重新提起民事诉讼，民事审判中由于掺杂较为专业的行政争议也难以切实公正处理。
为此，《决定》采纳了最高法院司法解释相关内容，进一步规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，法院可以一并审理。这就扩大了法院可以一并解决的民事争议的范围，有助于解决行政诉讼裁判后争议仍未完全解决的“程序空转”问题，可以减少行政机关等当事人参加诉讼的讼累，拿出有效时间和精力切实通过行政诉讼化解相关争议，真正实现案结事了。而行政机关则需要在行政诉讼中同时做好相关民事争议的应诉工作，提高争议解决效率。
6.丰富裁判类型、增加审查内容，司法审查职责和力度进一步强化 现行《行政诉讼法》规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。这样，法院对行政行为进行合理性审查，仅限于行政处罚是否明显不公。《决定》修改后规定，行政行为明显不当的，法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，法院可以判决变更。这就加大了法院对行政行为合理正当性的审查力度，行政机关在今后的行政活动中，需要在注重严格依法行政的同时，更加注重行政行为的正当性、合理性。
《决定》还增加了判决履行给付义务、判决就行政协议承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，就变更、解除行政协议给予补偿等裁判类型，更加主要行政诉讼的解决争议职能，要求行政机关全面充分履行职责。
为此，行政机关在今后的行政应诉活动中，应当就作出的行政行为、行政复议行为进行充分全面的答辩，不但要就合法性进行答辩，还要就正当合理性、全面充分履行职责进行答辩，提供了对行政应诉答辩工作的要求。
7. 设置行政诉讼简易程序，提高行政审判效率
在行政诉讼实践中，近年来政府信息公开纠纷案件数量增幅较大，在行政案件中占据了较大比重，而政府信息公开案件权利义务关系较为明确，基本可以由一名法官独任审判。同时，刑事诉讼、民事诉讼中都在积极探索扩大简易程序适用范围，就部分行政案件采用简易程序进行审理也变得非常有必要。 引入简易程序，一方面提高了法院审判和行政机关应诉的效率，同时也对行政机关在短时间内做好相关案件的应诉工作提出了更高要求，若被告不能充分利用较短时间证明被诉行为的合法正当性，可能会导致法院仓促作出行政机关败诉的裁判。对此，行政机关应给予必要的重视，在较短时间内做好适用简易程序案件的应诉答辩工作。
(四)加大对拒不执行司法裁判行为的惩治力度，力求破解“执行难” 在实践中，一些地方政府和部门不愿配合行政审判，在法院作出不利裁判后，回避或阻挠生效裁判书的执行，在社会上造成了极其恶劣的影响。为了督促行政机关执行生效行政裁判，《决定》增加规定了一些执行保障措施，规定行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，一审法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告，拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
法院可以采取社会舆论监督、对负责人和直接责任人依法限制人身自由等方式，督促行政机关执行生效行政裁判，这就需要行政机关高度重视行政裁判书、调解书的执行，避免承担不必要的法律责任。
综上所述，此次修改《行政诉讼法》，加大了对原告方诉权的保障力度，强化了法院对行政行为的审查力度，完善了督促行政机关参加行政诉讼、执行行政裁判的制度和措施，行政机关需要更加注重依法行政、合理行政，并尽快有效提高行政诉讼应诉能力，以面对法律修订可能带来的行政案件数量大幅增加、行政诉讼应诉难度加大等新情况。
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