当前,随着依法治国方略的稳步推进,我们的时代正经历着深刻的社会转型和变革。在这一阶段,社会价值多元化、矛盾冲突激增、利益诉求多样化等,相应的,法院诉讼案件飙升,信访局信访量居高不下,造成了诉访的大量问题的出现,引起了社会的强烈不满。结合实际,我们可以得知,问题的出现不仅仅与当前社会问题有关,最主要的原因是诉访制度的原因、是行业队伍职业素养的问题、是文化价值观的问题。对涉法涉诉信访机制的改革是当前改革的一项重要内容,各部门相互盘根错节,可以说相当复杂,而改革的核心关键内容当属:诉访分离制度。可以这么说,诉访分离制度能否完善直接关系到涉法涉诉信访机制改革的成败。文章重点从与诉访机制紧密相连的信访导出机制、诉讼导入机制、终结退出机制、流转机制进行讨论,对诉访分离制度初探。
我国自古以来就有“以和为贵”的传统文化观念,民众也对诉讼存在着羞耻与讨厌等情绪,认为法律不是维护自身公平正义的手段,在遇到矛盾纠纷时,不通过正规的法律程序去解决问题,而是绕开正规程序,拉关系找人、上访鸣冤等非正常渠道去解决问题,给社会带来了不良风气,“信访不信法”、“信官不信法”等传统观念依旧大行其道。使得本该通过正常途径公平公正的解决问题变成了最容易引发矛盾的上访的方式来解决问题,上访不成再进行诉讼,向司法机关施压,造成了诉与访的交织,矛盾不断加剧。
所谓司法救济就是国家运用权力进行社会关系调整,强制当事人履行法定义务,是一种救济手段,具有最终效力。因此,为了防止国家公权力的滥用,法律对公民财产安全、人身安全的司法救济行为设定了明确的框架,超出框架就属于违法行为。这就导致了司法救济的局限性,不可能不受限制、绝对的保护权利人的利益。诉讼具有有偿性、机械性、复杂性和判决公正的相对性、权利实现的有限性等,这也就决定了司法救济的风险性,从而使得越来越多的人通过信访来表达自身诉求。还有一些人在诉讼过程中恶意信访,干扰法律程序,乱发“控告信”、“举报信”,借助外力来施压审判的公平公正。
当前法律不健全,对申诉理由、申诉时间、申诉主体等多方面毫无限制,给诉讼秩序带来了相当大的麻烦,这不仅给信访申诉带来错误的引导,还导致当事人的再审权空置。不能对再审权依法行使,渠道也不够规范和通常,这也就导致了当事人的无奈,信访来表达,来诉求也就不足为奇了。
诉讼和信访属于不同的纠纷解决途径,但目的都是实现权利救济,二者既有共同存在的必要,又有分离的必要。将诉访进行分离,不应该是机械式的分离,而应该是辩证性的看待,应该是程序分离,理念融合。当前在诉访分离机制构建中,应该使诉访分离的前提下达到诉访相济。使诉访机制不仅仅是简单地分,更是辩证的合,是各诉和访都进入各自合理的轨道,即使对诉中的访或者访中的诉,也要确保合理公正的受理,最终解决问题是目的。
诉访分离机制内涵包括三个要素,主要指逻辑要素、处置要素和载体要素。逻辑要素是指诉与访之间的逻辑关系,诉是访的过程之一,访是诉的结果,这种诉和访的逻辑关系对制度分离起到指导性作用;处置要素是说诉和访在处置方式上的本质区别,诉遵循严格的法律程序,有相应的法律保障,司法机关根据诉讼人依法进行每一个阶段的程序办理,但是访没有如此严格的程序,解决方式依靠教育,这也是访的制度最难解决的原因;载体要素主要包含制度构建和资源调配,制度构建是指各种资源调配操作技术的规则化,资源调配是指对涉诉问题中的责权、程序和组织的调整和配置。
诉访分离机制外延包括三项机制,主要指稳控机制、息访机制和受诉机制。稳控机制主要针对非正常上访的防范和控制,主要是指地方政府的基层组织;息访机制呈现多元化的特征,其内容包含甚广,既包括司法机关,也包括各级党委、政府基层组织,整体遵循地方政府分级负责管理基本原则,通过责权的划分,进行配合工作;诉讼机制是主要的内容,主要对诉求进行把控,明晰哪些能导入诉讼程序,哪些不能导入,整体引导信访流程。
根据当前市场调查可知,诉与访之间并没有给出明确的划分界限,当前区分的形式是一一列举,将司法机关经常碰到的信访形式予以分类罗列,并对各种类型做出具体的规定,方便诉访工作的规范化开展。但是实际工作中遇到的问题五花八门,遇到的人更是杂乱纷纷,工作人员职业素质也不是那么高,这就造成了很多问题无法一一入座,信访事件变得更加复杂,工作人员没有具体案例不敢做出决定,导致信访问题迟迟得不到解决。
随着涉法涉诉信访机制的逐步改革,导入检察机关的案件逐渐增多,但是导出的案件却逐步下降,这表明信访线索导出途径出现了问题,相关接收单位拒接等问题。因此,在完成诉改革的同时还要加强访的制度推行,明确对访的认识,加强对访的管理。
当前各个管理部门权利交叉,对于导入程序的申诉、举报和控告等各个机关部门之间存在管辖争议,主要涉及以下:第一,村民委员会中工作人员涉嫌职务犯罪的案件;第二,在进行私企、社会团体中工作人员涉嫌职务犯罪的案件;第三,进京上访的涉嫌犯罪案件。这三类线索导入诉讼程序存在着立案难、取证难、涉及政府行为无法定性等问题,造成导入诉讼的概率较低。
信访案件终结退出机制在下发的文件规定中早有涉及,在制度建设上也有相应的保障机制。但是在实际的司法实践中诉访案件启动终结退出机制的少之又少,其原因有三:其一,终结退出机制的要求门槛较高,司法资源限制,使得面对大量案件不能有效分散精力;其二,诉访终结退出机制实施后,很多司法部门怕被信访人缠闹,就不启动终结退出机制,降低自身的风险;其三,终结退出机制的意义更多是在程序的处理上,即使对某一案件作出终结退出决定,但是信访人仍对司法机关胡搅蛮缠,司法机关即使不办理,也会耗费大量精力去解释,这对司法机关人力资源是严重的浪费,也是对司法公信力的降低。
针对当前现有文件进行分类整理,划分统一的诉访分离标准,可以分两种形式进行标准划分,一是以实质案件进行划分,二是以形式要件进行划分。实质案件划分就是以信访人的诉讼内容为标准,对案内的诉讼请求划分给诉讼程序,对案外的诉讼请求划分给信访程序;形式要件进行划分就是以程序是否终结为标准,如果诉讼程序尚未终结,就得在诉讼程序中来解决,如果已经终结,信访人脱离了当事人的身份,就得在信访程序中解决。
第一,充分发挥联席会议作用。随着涉诉信访机制改革的推进,各个相关部门,司法机关也都遇到了不少的难题,很多问题都具有各个地方,各个机关的自身特点,不是大方向的制度所能解决的。因此,无论我们的司法制度多么完善,在平时的工作中总会遇到新的问题、新的情况,所以,进行各个部门,机关的充分沟通十分有必要,首先,针对信访导入诉讼程序不畅等问题要及时解决;其次,针对信访线索对外导出不畅也要进行认真梳理;最后,建立各信访部门、党委、政府等部门协商机制,遇到问题及时沟通解决。针对具体问题进行切入,建立健全涉法涉诉信访的流转机制,明确事项导入、导出标准,整合资源,完善协议规范,确立标准统一的制度。政府信访部门还可以设立专门的涉法涉诉信访问题处理小组,保证相关工作的顺利开展,协调统一各个部门,防止相互推诿的情况发生。
第二,加强第三方的矛盾化解功能。当前诉访问题随着社会的发展越来越复杂,检察机关应该利用广泛的政府、社会资源,加强律师协会、人大代表、社区基层组织以及司法局的联系,利用他们的第三方立场参与到诉访问题矛盾中去,充分利用他们的专业性、中立性、社会性的优势,对信访人进行引导,消除其对检察机关的抵触心理,以便合理、合法的解决问题,加深检察机关在社会中的公信力,同时又解决了涉法涉诉信访问题。
第一,强化诉讼监督。当前检察机关的诉讼监督权限有限,对于公安机关拒绝出具法律文书或者久拖不决等问题缺乏明确的监督规范,难以起到监督作用。但是,这一问题对诉讼人造成很大影响,极大的侵害到了信访人得到权益,因此,加强对诉讼监督机制的重视,拓宽司法机关的监督手段和监督范围,防止公安机关对案件的当立不力、当决不决。
第二,完善信息共享和反馈机制。司法机关建立稳定的信息共享和反馈机制,有助于诉访问题的合理有效进行,有助于案件的快速解决,反馈机制能够对案件程序问题及时获取,第一时间解决出现的问题,避免法律程序空转,真正提高了案件班里的质量。
涉法涉诉信访终结退出机制的完善对当前司法改革具有重要的意义,终结退出机制可以确保司法程序的法律性和权威性,总的来说,终结退出机制可以使信访人获取合理的信访预期,增强司法的权威,增强司法部门的社会公信力;还可以更深层次的实现社会综合治理。完善信访救济机制,对有理信访和无理信访进行明确区分,对有理信访应该加强司法援助,解决当事人面临的困难。完善息访、稳控机制,当前诉访分离机制主要停留在了受诉机制上,如果诉访不能解决就会遗留很多社会问题,我们加强息访、稳控机制,就是要依靠当地政府相关部门,针对具体困难予以实际救助,解决人们的生活、生产等困难,促进社会的公平正义。
摘要：当前,涉法涉诉信访案件不断攀升,已经成为我们不得不面对的问题。一方面,社会机制更加透明,更加公平公正,人们在追求公平正义的过程中就带来了不断的法律诉讼纠纷,但是由于法律法规和相关的社会保障机制的滞后性,不能给新的利益冲突带来合理的解;另一方面,在那些本应该纳入诉讼程序的案件却由于种种原因进入了信访渠道,导致了诉和访的交叉,严重的干扰了司法机关正常的工作程序。因此,诉访不分离不仅不利于当事人通过正常诉讼获得公平正义,也不利于司法机关对涉法涉诉信访矛盾纠纷的妥善解决,所以,诉访分离制度的建立健全非常有必要。
关键词：诉访分离,利益冲突,制度完善
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