我国3岁以下婴幼儿照护政策分析

摘要：婴幼儿照护问题已成为生育配套政策中最为关键的内容。目前，我国03岁托育照护服务的供给严重滞后，存在地方政策不平衡不充分、主管部门不清晰、缺乏规范和监管措施、缺少专业(行业)标准等问题。该文提出明确照护和教育主管部门、加强规划和监管、实施家庭育儿减税制度、出台专业标准和依法平等地开展照护工作的解决措施。

关键词：婴幼儿;托育照护;政策分析;政策完善;

随着国家“全面二孩”政策的实施，家庭新生婴儿数量有了一定程度的增加。截至2019年5月，全国3岁以下婴幼儿有5000万人左右。[1]国家卫健委的调研数据显示，全国3岁前孩子在所有学龄前入托(入园)的孩子中占比仅为2.36%，城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。[2]调查显示，因婴幼儿无人照料而被迫中断就业的女性占32.9%，平均中断两年以上。因婴幼儿照护困难，隔代养育在社会家庭中普遍存在，近80%的婴幼儿主要由祖辈参与照护。这导致0～3岁托育照护服务的供给严重滞后，0～3岁孩子的托育照护问题已成为生育配套政策中最为关键的内容，婴幼儿照护需求巨大，婴幼儿照护服务已成为迫切的民生需求。党的十九大报告显示，“坚持在发展中保障和改善民生”中的一项重要内容就是社会应该坚定实施“幼有所育”。为了进一步规范婴幼儿的照护工作，2019年，国务院办公厅专门下发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出国家机构和社会组织需要以需求和问题为导向，深入推进社会供给侧结构性改革，进一步建立和完善并促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系。发展3岁以下婴幼儿照护服务，对促进儿童发展、家庭关系和谐，增加有效劳动供给，提高社会效率，促进经济发展和人口均衡发展有重要作用。

2 政策梳理

通过梳理中华人民共和国成立以来有关3岁以下婴幼儿照护方面的政策文件，可将3岁以下婴幼儿照护政策发展划分为四个阶段：

2.1 早期建立阶段(1949—1977年)

在这一阶段，3岁以下婴幼儿照护服务为企业附设的集体福利化事业。国家分别颁布了《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》(1956年)和《关于教育工作的指示》(1958年)，要求各级政府机构在城市里组织各种矿产企业、机关团体和街道举办托儿机构，确保满足城市婴儿的照护需求;在全国范围内，在较短时间里建设一定数量的幼儿园，接收符合年龄段的幼儿实施学前教育。但受当时种种因素的影响，婴幼儿照护工作严重滞后，出现了违背教育规律办教育的现象，相关政策形同虚设，难以得到执行。

2.2 快速发展阶段(改革开放—20世纪80年代中期)

改革开放以后，国家开始重新重视婴幼儿托育事业。这一时期，托育服务依然采用之前的集体福利形式。1979年10月，中共中央、国务院下发《转发<全国托幼工作会议纪要>的通知》，规定托幼工作领导小组的有关部门职责，积极解决托幼工作的经费和保教人员工资、劳动保险、福利待遇问题，确定托幼组织“坚持公办和民办并举的‘两条腿走路’的方针”。1981年6月，卫生部妇幼卫生局发布《三岁前小儿教养大纲》，规定不同年龄段小儿的教育原则及托儿所的教养内容规范。1985年12月，卫生部出台《托儿所、幼儿园卫生保健制度》，制定了托儿所卫生保健的规范。在这一阶段，婴幼儿托育服务基本由政府买单，同时逐渐出现了部分社会资金举办的托幼机构，也有政府资金的间接投入，呈现公私并存的局面，从此婴幼儿照护服务进入快速发展阶段

2.3转型阶段(20世纪80年代末—2010年)

20世纪80年代末，中国社会逐渐加快了向现代社会转型的步伐，托育事业也深受影响。在这一时期，由于政府和企事业单位体制改革，福利保障功能弱化，导致托育经费投入严重不足。加上社会观念仍较为陈旧，大量企业办的托儿所、幼儿园倒闭，各种组织举办的托育机构也难以得到经费保障。1988年，0～3岁婴幼儿照护服务由集体福利的形式转变为社会家庭付费方式，从国家教委等8部门联合制定的《关于加强幼儿教育工作的意见》可以看出，养育子女是社会家长应尽的法律义务，必须承担家庭婴幼儿接受学前教育的一切费用。这意味着0～3岁婴幼儿的照护主体和经费承担主体发生了改变。2003年1月，国务院办公厅下发《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》，提出“大力发展多种形式的儿童早期教育服务”的要求，进一步有效整合社会资源，标志着婴幼儿托育服务进入转型发展阶段。在这一阶段，婴幼儿照护服务由福利性质逐渐向市场化办学方式过渡，社会力量的进入提高了婴幼儿照护服务的资源配置效率。

2.4 探索重构阶段(2010年至今)

2010年以来，婴幼儿照护服务政策出现了明显转变，涌现出一大批具有规划性质的政策和文件。2011年，《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》全面实施，明确了政府在发展0～3岁早期儿童教育方面应该承担的社会责任。2012年，教育部发布《国家教育事业发展第十二个五年规划》，提到“积极开展公益性的0～3岁婴幼儿早期教育指导服务”等内容。2017年10月，党的十九大报告提出必须取得“新进展”的7项民生要求中，“幼有所育”排在首位。

随着理念上发生巨大转变，国家开始出台专门化的政策。2019年5月9日，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确要增加婴幼儿照护服务的有效供给，缓解“没人带孩子”的问题。2020年，《关于组织实施普惠托育服务专项行动的通知》提出“广泛动员各方资源扩大普惠托育服务项目储备”，旨在通过发展普惠托育服务项目缓解婴幼儿照护服务供需矛盾。依据国家政策，各地区也在紧锣密鼓地制定符合地方特色的法规条文。如上海市要求各城区教育区成立托育服务指导中心，实行托幼一体化，实施精细指导和分类管理;四川省支持有条件的医疗卫生机构举办托育机构，支持社会力量参与实施标准化建设。在这一时期，婴幼儿照护服务政策法规和标准规范体系初步建立，婴幼儿托育服务体系初步形成。

3 当前0～3岁婴幼儿照护政策存在的问题

3.1 地方政策发展不平衡、不充分

发展婴幼儿托育的责任主体是地方政府，各省区具有较大的决策自主权，各地经济社会发展水平导致了各地婴幼儿政策发展的不平衡、不充分。一是婴幼儿照护不纳入国家基本公共服务范围，在中央财政核减非刚性支出前提下，婴幼儿公共服务支出存在较大的困难。二是各地方政府为更好地满足本地需求，按照当地实际情况制定政策，但由于财政水平和重视程度等的差异，不同地区的婴幼儿照护服务政策和服务水平存在较大差异，从而造成了新的不平等。三是由于婴幼儿照护服务涉及多个政府部门和社会组织，如教育部门、财政部门、发展改革部门、卫生部门、民政部门等政府部门和妇联等社会组织，如何协调好各方关系及力量，形成向心力，促进普惠性婴幼儿照护服务机构发展，提高婴幼儿照护专业化水平，尚不明确。

3.2 主管部门不清晰

到目前为止，0～3岁婴幼儿的早期教育服务问题尚无明确的主管部门。[3]开展0～3岁婴幼儿公共托育和保教服务专门的管理部门，到底是卫生健康委员会还是教育主管部门，是采用公立还是民营，或者公建民办、民办公助等模式，都没有清晰的界定，“公益性”的要求仍停留在口号上，经济高速发展和人民对高质量婴幼儿照护的渴望之间矛盾突出，托育服务供给体系在政策层面上仍存在源头问题。

3.3 缺乏规范和监管措施

目前，婴幼儿托育行业仍存在服务质量参差不齐的问题，这与缺乏政府主管部门的规范和监管有很大关系。一是相关部门职责不清，导致目前0～3岁婴幼儿照护服务机构在服务标准、质量、师资、卫生安全、环境建设等方面存在隐患。二是政府分类管理措施不到位，主管机构未能精准识别家庭的婴幼儿照护需求，不清楚哪些需求是家庭基本需要、哪些需求是家庭发展需要，供给模式和供给服务与供给侧存在一定的匹配差异，随之而来的就是规范和监管的措施不到位。三是地方政策文件中的监督管理条款细化不够。以2020年出台的《广西托育机构设置与管理实施办法(试行)》为例，该文件要求托幼机构主动配合，自觉接受监督，每年12月底报告托育工作情况，另有其他五条机构监管要求，但对于主管机构的监督检查时间、材料清单、向社会公布的时间和内容等都没有明确规定。

3.4 缺少专业(行业)标准

一方面，目前还没有统一的面向各类托育机构的课程、评定、考核专业标准，各托育机构的教育内容、教育方式以及课程设置千差万别。由于没有明确的行业准入标准，市场化的早教服务机构收费昂贵，课程设置随意性强，课程质量和科学性均缺乏保障，无法提供符合婴幼儿身心特点的全面发展教育。另一方面，婴幼儿照护行业还缺乏自律规则，缺少以诚信为基础的行业标准和机制，缺乏以安全健康为底线的标准，这都会影响婴幼儿托育的发展。

4 政策完善的建议

对当前政策存在的问题进行分析后，提出以下政策完善建议：

4.1 明确主管部门

应尽快确立0～3岁婴幼儿照护服务主管部门，负责托育服务的规划、建设、管理与监督工作，对托育机构进行监督管理和业务指导，建立规范的婴幼儿照护服务管理体制机制，明确主管职能部门，整合卫生、教育、民政、妇联、工商等部门力量，共同推进0～3岁婴幼儿照护机构的建立和发展。在上海、四川等经济和教育较为发达的省区，应由卫生健康委员会牵头，或由教育部门负责组织和管理，保障0～3岁婴幼儿的发展发育、卫生健康、心理发展和家庭教育。要在确定主要负责部门的前提下，实施项目和绩效考评制度，再以其他部门作为辅助，为制度的顺畅执行提供良好的基础。

4.2 加强监管力度

一是由政府管理机构牵头，吸收社会行业企业、高校专家学者、社会主要照看群体等，共同制定相关管理政策，进一步规范市场行为，制定标准化、科学化的婴幼儿照护机构设置规范，修订和完善行业化、技能化的婴幼儿托育服务标准体系，将婴幼儿托育服务纳入政府主管和社会监督的共管范围。二是依法治理。相关执法单位应加大执法力度，严厉打击婴幼儿照护领域的各类不法行为，对于有违人性和严重侵犯婴幼儿权利的行为予以重罚，避免出现持续的伤害事故和现象。三是教育主管部门应定期对托育机构从业人员的资格培训、课程设置等进行审查考核，并向社会公布结果，对不合格者须令其停业整顿甚至取消其招生资格;定期对托育、照护从业人员开展培训，对计划入职人员开展职前引导，以提高从业人员的素养，提倡行业大爱精神。

4.3 提供家庭育儿个税抵扣政策

为家庭0～3岁婴幼儿抚育提供一定支持。当前个人所得税专项附加扣除政策在子女教育、赡养老人等方面都可以抵扣，但0～3岁婴幼儿抚育却不在扣除范围内。0～3岁婴幼儿抚育开支庞大，退出家庭育儿个税抵扣政策，可以减轻年轻夫妇养儿育女的经济负担。例如：新加坡向新生婴儿发放“婴儿花红”，用于减免抵扣家庭育儿开支;在俄罗斯和德国，由于税收较高，一般采取税费返还的方式来降低多子女家庭的负担;在美国的永久性减税项目中，养孩减税和学费抵免排在最前列。

4.4 出台专业(行业)标准

统一制定0～3岁婴幼照护机构专业标准，确定婴幼照护机构在课程、教材、教学设计等方面的统一标准，研究制定婴幼儿照护课程评价体系，规范婴幼儿课程和活动设置，为行业发展提供统一规范。加强早教师资队伍建设，研究早教师资准入标准，从根本上保障早教质量，系统培养、培训早教师资，解决从业人员数量短缺问题，做好有关职业资格评价工作，提高职业素质。由卫健委等机构组织出台社会婴幼儿照护行业标准，成立相关行业委员会或集团，网罗人才，整合社会零散的组织机构，严格按照行业标准考核托育人员及其行为，推出行为准则、技术技能标准和岗位标准，逐步推广至社会婴幼儿行业。

4.5 平等对待各类托育机构

一是依法治理。目前婴幼儿行业法律法规推行尚未深入，因此有必要完善规章制度。根据现有制度，边治理乱象，边弥补制度漏洞。加强社会宣传，特别要注重对婴幼儿照护重点人群，如家庭祖辈人员的宣传，帮助他们更新教育理念。一旦发生伤害婴幼儿的事故，应依法处理。二是依法办理。公共政策应平等对待各类托育机构，为符合要求的托育机构提供场地、资金补贴等支持，让各类托育机构各展所长，营造健康的托育服务生态，对不同类型的婴幼儿照护服务机构及照护人员给予相同的政策支持，并适度向农村和城市低收入家庭倾斜，保障婴幼儿照护机构平衡发展。

参考文献

[1] 中国财经报道.国家卫健委:我国3岁以下婴儿约5000万人[EB/OL].(2019-05-10).https://tv.cctv.com/2019/05/10/VIDERl7oWNRpGf3OlgU23g6H190510.shtml.

[2] 中国家庭︱四省十城调查:超过1/3家庭有托育需求[EB/OL].(2018-10-10). https://baijiahao. baidu. com/s? id=1613916464597709954&wfr=spider&for=pc.

[3]洪秀敏,陶鑫萌.改革开放40年我国0~3岁早期教育服务的政策与实践[J].学前教育研究,2019(2):3-11.