在一份优秀的方案中，既要包括各项具体的工作环节，时间节点，执行人，也要包括实现方法、需要的资源和预算等，那么具体要如何操作呢？以下是小编精心整理的《养老服务体系实施方案》，仅供参考，大家一起来看看吧。
加快建立健全我国养老服务体系
在人口老龄化日益加剧的今天，加快养老服务业发展，推进养老服务体系建设，满足人民群众“老有所养”基本需求，不仅是党和政府高度重视、社会广一泛关注的大事，也是扩大内需、改善民生的重要途径。最近我们到上海、浙江两地对我国老龄化现状、养老服务体系建设等进行了专题调研。
一、我国人口老龄化面临的严峻形势
目前，我国正面临着人口老龄化的严峻挑战：一是老年人口基数大。截至2009年，我国60岁以上老年人口已达到1.67亿，占全国人口总数的12.5%;到2015年，我国老年人口预计将达到2.16亿，约占总人口的15%;2050年，我国老年人口规模将达到峰值4.7亿，约占总人口的31%左右。二是老年人口增速快。我国老年人口正以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的5倍多。也可以这样来描述：老年人口数量占总人口的比重，2010年约占1/8左右，2015年将占1/7左右，2050年将占l/3左右。三是高龄化趋势明显。我斟从1982年至1990年，80岁以上的高龄老人年平均增长速度达到5%，快于60岁及以上老年人口的增长速度，远高于世界平均3%和发达旧家平均2%的水平。2009年80岁以上老年人突破了2000万，到2050年将达到1个亿。四是发展不平衡。东部沿海地区比中西部地区老龄化程度更高，早在1979年，上海就进入人口老龄化社会，1990年浙江等省跨入了老龄化社会。目前上海、浙汀等地老年人口占总人口比例在20%以上，而青海、宁夏等西部地区近年才陆续进入老龄化社会。山于人口流动等因素的影响，农村人口老龄化程度要高于城市，养老压力更大。
我国人口老龄化是在特殊的国情背景下出现的。首先，我国是一个典型的“未富先老”国家。由于我国实行计划生育政策及生活和健康水平提高等原因，我们仅用了18年的时间，就完成了发达国家几十年甚至上百年才达到的人口年龄结构的转变。发达国家进入老龄社会时人均GDP一般都在5000美元以上，有的超过了10000美元。我国进入老龄化社会时人均GDP仅为840美元。目前人均GDP不到4000美元，应对人口老龄化的经济实力还比较弱。其次，我国是在社会保障体系建设滞后的条件下进入老龄社会的。1999年进入老龄社会时，我国城市居民基本养老保险、基本医疗保险刚刚起步，保障水平低，覆盖面窄。即便从目前的水平来看，社会保障仍面临着城乡发展不平衡，在提标、扩面和异地接续等方面存在诸多困难等问题。第三，家庭小型化和空巢化与老龄化相伴而生。随着计划生育政策的实施以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“四二一”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。据统计，城市老年空巢家庭已达到49.7%，农村空巢和类空巢家庭已达到48.9%。由此带来家庭养老服务功能的不断弱化，传统养老模式难以为继。
二、养老服务体系建设的紧迫性和重要性
我国养老服务体系建设取得了长足进展。一是养老服务的政策法规建设不断推进，二是养老服务体系的基本框架初步确立，三是养老服务多元化投入格局日趋形成，四是养老服务体系的惠及范围逐步扩大，五是养老服务体系的能力建设不断加强。特别是不少地方政府，在养老服务体系建设上先行先试、大胆创新，积累了许多行之有效的好办法好经验。例如，上海市在“十一五”规划纲要中明确提出“9073”的养老服务体系建设框架，即90%的老年人居家养老，7%的老年人依托社区养老.3%的老年人进入机构养老。浙江省《社会福利发展“十一五”规划》提出建立和完善以老年福利为重点的新型社会福利体系。这些经验做法，为进一步推进服务体系建设提供了有益借鉴。
然而，我国养老服务体系建设也存在着与经济社会发展不相适应，与日趋严重的老龄化形势不相对应的问题：一是总量不足。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家5%-7%的比例，也低于一些发展中国家2%-3%的水平。保障面相对较小，服务项目偏少。区域之间、城乡之间发展不平衡，即使在同一地区，由于缺乏科学的规划指导，养老机构有的排队等候、一床难求，有的无人问津、床位闲置。二是投入不够。长期以来国家对养老服务设施建设投入很少，基本上靠发行福利彩票，而福利彩票公益金还要用于助残、救孤、济困、赈灾、助医、助学等多项社会事业，用于养老设施建设的比例有限。三是专业化程度不高。目前全国取得职业资格的养老护理员仅有2万多人。一些养老机构还停留在吃饭、穿衣、擦背的照料阶段，养老服务员有的是农民工，有的是“40、50”人员，老年人缺少专业护理、医疗康复和精神关怀。四是政策法规不完善。国家在土地、税收、用水、用电等方面出台了一系列优惠扶持政策，鼓励社会力量兴办养老机构，但由于部分地区和部门认识不到位，加之许多政策刚性不够，很难落实到位。有关行业管理的准人、监管、服务规范、标准不够完善。
推进养老服务体系建设对我国经济、社会和文化发展，尤其是扩大内需，有着重要的意义。从经济发展角度看，推进养老服务体系建设是扩大内需的有效途径。一是各类养老服务设施的大量建设能够直接拉动内需。可以带动上游的建筑、钢材、水泥等产业和下游的彩电、家具、机械等行业。按照国际惯例，约有5%的老年人需入住机构进行养老，照此推算，我国1.7亿老年人约需养老机构床位830多万张。如果在“十二五”期间，我国养老机构床位达到老年人数的3%，需新增床位400多万张，需投资超过4000多亿元。目前，我国养老服务体系建设投资仍是政府投资占主导，民营资本和境外资本所占比例极小，释放空间非常大。另外，对“三无”、“五保”老人、困难老人、高龄老人的生活补贴可以很快转化为消费，有些地方发放实物或购物券更是直接转化为消费。二是老年群体的需求正在催生一个巨大的老年消费市场。老年人口在生活、照料、护理、保健、文化等方面，是高消费人群。我国城市42.8%老年人有存款，目前老年市场需求为8000亿，如果以年15%的速度递增，2050年将达5万亿。老龄产业是朝阳产业、绿色产业，老龄产业拉动内需的作用不可小觑。三是老年群体医疗保障资金需求巨大。老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特点，是医疗卫生资源的重要消费对象。国际资料表明，老年人的人均医疗费用支出是在职人员的3—5倍。以人口老龄化程度较高的上海为例，老年人的醫疗保险费用支出已经占到了医疗保险费用总支出的2/3。研究显示，2000年，我国老年人口医疗费用占GDP的0.48%，预计到2020年将达到3.06%，2030年将占GDP的8%-9%。四是发展养老服务业可以促进就业。如果按照护理人员与失能、半失能老人1：3的配比，我国需1000万护理员，加上社区上门服务、家政服
务等，促进就业的空间更大。
从社会建设角度看，推进养老服务体系建设是改善民生的重要举措。养老问题关乎千家万户、涉及每一个人，属于最基本的民生问题。老年人是特殊的社会群体，他们已经或正在丧失劳动能力甚至生活自理能力，他们的衣食住行需要得到有效帮助。尊重他们的心理情感，保障和提高他们的生活质量，是老年人群的根本利益之所在，包含着他们对社会的殷切期待。让他们有质量、有尊严地度过晚年，是家庭、社会的义务，也是政府保障和改善民生的责任。
从文化建设角度看，推进养老服务体系建设是弘扬传统文化的重要载体。尊老、敬老、爱老是中华民族的传统美德，也是养老服务体系建设不可缺少的道德保障。推进养老服务体系建设，有利于代际和谐、邻里互助和敬老氛围的形成，有助于弘扬中华民族百行孝为先的传统文化。
联合国和有关国际组织警示：人口现象是一个长周期事件，解决人口问题必须有足够的提前量。目前，我国应对人口老龄化的思想、物质、制度等各种准备还不足。在今后一个时期，要全方位地应对人口老龄化带来的养老问题，不仅时间卜分紧迫，而且压力十分巨大。
三、加快推进养老服务体系建设的政策建议
根据我国老龄化现状，结合上海和浙江的调研，借鉴国外养老服务业发展经验，我们认为，当前要加快建立健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充，资金保障和服务保障相结合，政府主导、社会参与的养老服务体系。
强调以居家养老为基础，一是符合民族传统。我困几千年来形成了尊老、爱老、敬老、养老的优良传统和反哺式的代际关系。二是适合我国国情。我国相当数量老年人有自己的住房和存款，通过子女照顾和政府、社会提供服务，就能解决基本养老需求。在我们这样一个未富先老而且老年人口规模庞大的国度里，居家养老是成本最低的选择。三是具有法律依据。老年人权益保障法规定，老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人，赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活卜照料和精神上慰藉的义务。四是发挥家庭优势。家庭最具亲情和温暖，最能使老年人享受天伦之乐，在解决老年人的生活照料和精神慰藉上具有不可替代的作用。
强凋以社区服务为依托，是鉴于我国家庭结构变化、家庭养老功能弱化这一事实，居家养老需要得到社会服务的支持。社区是家庭和社会的纽带，老年人居住在社区、生活在社区，加强社区养老服务没施、服务队伍和信息网络建设，可为居家老人及时提供日问照料、家政、情感慰藉等多样化的服务，有效解决传统家庭养老功能弱化所带来的问题。
强调以机构养老为补充，是因为机构养老服务的专业化、规范化程度较高，虽然其直接服务对象数量相对不多，但功能作用十分重要。养老机构在设施、人员和技术上具有优势，除供养老人外，还可以通过培训、示范等方式，辐射到家庭和社区，提高整个养老服务的专业化、规范化水平。
强调资金保障与服务保障相结合，是因为资金保障是老年人享受养老服务的物质基础，服务保障是养老消费行为的最终指向，前者解决的是“有钱可消费”问题，后者解决的“钱有地方消费”问题，二者相互补充，缺一不可。
强调政府主导，礼会参与，是因为没有政府的主导，养老服务就难以发展，还可能会失范，丈序;没有社会参与，就不可能满足巨大的养老服务需求。一方面，要充分发挥政府在制定法规、统筹规划、资金投入、典型示范、监督管理等方面的作用;另一方面，要以需求为导向，通过优惠政策，广泛调动社会资源，扶持社会力量积极参与，满足不同层次的养老服务需求。
尽快建立养老服务体系，建议采取以下儿项措施：
(一)加强资金保障，让老年人有钱享受养老服务。在继续完善社会养老保险，发展商业补充养老保险的同时，积极推动建立和完善政府补贴制度。包括：完善城市“二无”、农村“五保”老人的政府供养制度;建立高龄津贴制度;建奇：养老服务补贴制度，支持低收入且高龄、独居、失能等养老困难老年人人住养老机构或者接受社区、居家养老服务;建立民办公助制度，对于民办养老机构、居家养老服务设施或组织，给予建设补贴或运营补贴。
(二)推进居家养老服务，完善社区为老服务。居家养老服务要以经济困难老人、独居、空巢老人为重点，以日托照顾和上门服务为主要方式，为其提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、助餐、助洗等服务。包括：福利性服务、公益性服务、互助性服务和商业便民服务。社区为老服务要按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、口问照料中心、老年餐桌、老年服务之家等社区养老服务设施。鼓励各类社会服务企业和中介组织参与礼区居家养老服务。依托社区服务信息平台，在社区普遍建立养老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统。整合社会资源就是通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心、小旅馆等公共设施改造用于养老服务，鼓励驻社区单位的生活文体设施向老年人开放。
(三)加强养老机构建设，满足老年人集中照料需求。在养老机构建设上，要以需求为导向，科学规划，合理布局。区分“基本”和“非基本”，政府主要保“基本”，重点建设以收养“三无”、“五保”、低收入和失能老年人为主的颐养型、护理型和临终关怀型养老机构。鼓励有条件的地区建设集生活照料、医疗康复、认证培训、文体娱乐等多功能于一体，具有辐射和示范作用的大型综合性养老机构。“非基本”的应交给社会和市场，要对盈利和非盈利养老机构实行有差别的优惠政策，通过有效动员社会资源，大力发展民办养老机构，满足多层次、个性化的需求。
(四)落实优惠政策，推动社会力量参与养老服务业。一是拓展社会融资渠道。加大金融对养老服务的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，并提供优惠利率;对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助;支持建立养老设施投资基金的募集机制，解决资本流动性问题。二是落实税费优惠政策。对养老机构提供的育养服务免征营业税;对非营利性养老机构的收入免征企业所得税;社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税;落实个人和企事业单位向养老机构进行慈善捐赠的税收优惠政策。各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。三是保障土地供应。养老机构按照法律规定应采用划拨方式供地的，划拨供地;应采用有偿方式供地的，在地价上适当给予优惠;属于出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。四是提高医疗服务资質。鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老机构内设医疗机构审查合格后，要纳入城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。
(五)加强养老服务机构能力建设，提升规范化水平。一是完善法律法规。要重点研究制定养老机构管理办法，建立准入、监管和退出机制，配套完善相关制度措施，为养老服务业发展提供制度保证。二是加强标准化建设。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监测、服务产品等标准。三是加快信息化建设。依托现代技术手段，建立统一的养老服务信息系统，探索建立“没有围墙的敬老院”。四是加强专业化建设。建立养老机构院长岗前培训和养老护理员持证上岗制度。争取在高等和中职院校开设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员。全面推行养老服务领域社会工作者制度，大力开展养老服务志愿服务活动。
(六)统筹规划，创新发展，建立现代老年产业体系。一是把发展养老服务业纳入经济和社会发展规划。根据十七届五中全会精神，科学制定养老服务体系建设“十二五”专项规划。二是探索推进新型养老服务模式。探索建立老年长期护理保险制度，探索推进“以房养老”办法等。三是着力培育现代老年产业体系。根据老年人的身心特点和消费习惯，发展老年食品、旅游、服饰、教育和文化市场;引导企业开发老年保健康复、老年照护、老年住宅、老年公寓、老年社区等服务市场，推进大型宜居社区与新市镇养老设施的公建配套建设;支持老年护理用品、康复辅具、自助设备等老年用品的研究与开发;鼓励中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。
建立健全养老服务体系是一项功在当代、造福老人、惠及子孙的大事。家家有老人，人人都会老，要按照以人为本、以孝为先的原则，为实现老有所养的目标不懈努力。
作者：中共中央党校省部班调研组
编者按：此次老年人权益保障法执法检查的一大特点就是市人大执法检查与区县人大执法检查相结合。各区县人大常委会根据区域实际，与市人大常委会同步开展多种形式的检查活动，有力拓展了执法检查的广度和深度。
在上海整体进入深度老龄化阶段的背景下，徐汇区人口老龄化发展趋势呈现出老年人口持续增长、高龄老人不断增加、空巢化趋势明显等特点。截至2014年底，本区60周岁及以上户籍老年人26.95万人，占全区户籍总人口的29.35%。据预测，到2020年徐汇区户籍老年人口将达到32.53万人，占总人口比例36%以上。为应对挑战，区政府及相关部门在政府职能、服务形态、工作方法和联动机制上不断探索和实践，并深入开展老年照护统一需求评估试点工作，取得了新的进展。
健全三大服务体系
形成多层次的养老服务供给体系。区政府通过公建公办、公办公营、民办公助、民办民营等多种运营模式，建设和完善机构养老服务。加大了开办养老机构的政策扶持，对养老机构专业岗位、专业人才给予补贴，提高护理服务水平。此外，区政府积极探索养老机构的管理规范化建设，制定了《关于进一步加强徐汇区养老机构规范化建设和管理的指导意见》，委托社会组织“徐汇区养老机构服务指导中心”对养老机构开展分层指导和分类培训，并按照养老机构服务管理规范形成考核指标，开展规范达标活动，将考核结果与政府补贴挂钩。完善社区居家养老服务网络，推进独居老年人结对关爱工作，开展了社区老年人互助“睦邻点”项目，在社区选择一些富有热心且住房条件好的独居、纯老家庭老年人的家中，为社区内其他独居、纯老家庭老年人提供生活帮助、精神慰藉等服务，帮助老年人消除沮丧感、孤独感，丰富他们的晚年生活。
建立老年照护统一需求评估体系。以建立老年长期照护体系为目标，依据市统一制订的老年照护需求评估标准，整合多部门资源，建立统一的养老服务信息管理平台，形成社区助老、高龄护理、机构养老、老年护理等分类医疗需求的第三方评估体系，统一受理、评估老年人的照护需求，实现老年基本照护需求与专业服务合理匹配，促进有限养老服务资源的公平分配和有效使用。2014年在三个街道试点的基础上，目前已在全区开展。
完善发挥市场作用的政策支撑体系。完善政府购买服务等财政补贴政策。完善政府购买为老服务项目等相关政策，支持为老服务社会组织参与养老机构和社区养老服务的运营管理。积极推进为老服务信息化建设，依托“962899”为老服务信息平台，为60周岁及以上老年人提供信息查询和牵线搭桥服务，使服务供给与需求紧密对接。
前进路上的“羁绊”
养老机构与人口分布尚不完全匹配，医养结合面临一些瓶颈难题。未来，徐汇区人口老龄化进程将持续加快，对养老设施的需求与日俱增。本区人口密度呈现出北密南疏的分布特点，北部由于建设用地有限，机构养老设施较少，规模也相对较小，挖潜新增设施难度大，南部设施离市区相对较远，交通不便，使得部分养老机构入住率不高。并且，由于收费标准差异和观念原因，公办养老院一床难求，部分民营养老机构入住率不高。医养结合推进过程中遇到一些瓶颈难题，对达到100张床位以上规模的养老机构须设内设医疗机构的要求，由于软硬件条件限制，落实困难不小;社区卫生中心及二、三级医院由于认识和机制原因，医生多点执业机制推进难度较大。此外，养老机构护理床位费用与社保支付仍未完全打通，致使医院护理床位与养老机构护理床位收费形成剪刀差，一位老人说：“在医院住院享受的医疗服务比养老院护理床位的服务好，但支付的费用反而少，我宁愿去医院。”
专业为老服务人员缺乏，养老服务人才培养和激励机制有待完善。养老机构普遍反映，机构为老服务人员文化程度普遍偏低，待遇大多为税后每月3500—4000元，他们经常没干多久就跳槽，队伍稳定性差。而为老服务人员的想法为，他们劳动强度不比月嫂、农民工低，但报酬相比有较大差距，并且得不到社会认同。这种矛盾导致专业护理人员缺乏，多数机构聘请退休返聘人员，医护人员年龄偏大，无法形成正常的职业发展机制。此外，有关部门对养老机构护工组织的培训次数仍相对较少，并且培训内容仍不够丰富，需要更加接近实战，贴近老人护理需求。“培训的形式、时间不够灵活，如安排集中培训，使得本已护理人员人手紧缺的养老机构，更加捉襟见肘。”一位民办养老院负责人说。
养老服务还未形成产业化发展趋势，社会力量参与养老服务力度不够。为老服务还是以政府突入为主，促进社会力量参与为老服务不够，特别是相关公益性社会组织较少。徐汇区养老机构共41家，民办公助养老机构19家，纯市场化运作的养老机构仅1家，占比较低。民间资本进入养老服务业还存在着土地供应、政府资助、价格控制等政策性障碍，市场还没有在养老服务资源配置中发挥决定性作用，难以满足老年人巨大的养老服务需求。
来自一线的呼声
养老机构负责人、社会组织代表、社工等从业人员在座谈交流中呼吁：
加强为老服务队伍建设，拓展养老服务人才培养渠道。开展多层次培训。依托职业院校和养老机构自身，加强养老护理人员培训，优化培训内容和培训时间，建立养老服务实训基地，为养老服务人员提供更便捷、更个性化的培训课程。鼓励高等学校、中等职业学校和培训机构设置相关专业或培训项目，设立护理等级资质，形成护理人才梯队。充分依托辖区内的专业社会组织，完善为老服务人员的用工、培训、评估和考核机制。完善职业保障。鼓励民办养老机构引入社会人才，对在民办机构就业的专业技术人员执行与公办机构相同的职业资格、注册考核政策。完善为老服务人员职业防护机制，督促相关机构依法缴纳住院等社会保险费。完善本区为老服务行业用工指导意见，规范用工行为，形成收入合理增长机制。提高尊老敬老意识。健全为老志愿服务机制，开发公益性岗位，为志愿者参与社会服务提供平台，促进养老志愿服务广泛开展。开展养老服务优秀人员评选活动，培育和树立尊老敬老的模范典型和为老服务光荣的理念。
鼓励社会力量参与老龄事业发展，完善养老服务考核和监管机制。加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力。将鼓励社会力量参与养老服务体系建设的相关内容纳入“十三五”规划中，加强产业政策引导，鼓励民间资本参与养老机构、老年照料、居家养老服务等为老服务行业的产业运作。加大和规范政府购买服务力度，创新服务供给方式。推进养老服务的市场选择机制，发挥市场公平竞争、自助选择的制度优势，为老年人提供更多可选择的优质服务产品，满足老年人多层次需求。坚持公办养老机构的非营利性，重点接收孤寡、贫困、失能等无力进入民办养老机构或者民办机构接收有困难的老人。加强监督管理力度，提高服务质量和效率。在完善事中事后监管方面，要明晰、公开政府基本养老服务保障对象，改革现有政府考核方式，从原有的考核养老机构床位完成情况、社区居家养老服务老年人数量，转变为结合基本养老公共服务保障对象保障覆盖进行考核。
整合各类资源，鼓励和促进医养融合发展。一是整合政策资源。居家养老、机构养老服务相关政策，由于涉及多個部门，要加强市、区两级政策和资源的统筹协调。二是整合部门工作力量。养老服务工作涉及民政、发展改革、卫生计生、规划国土资源等多个部门工作职责，区政府要加强统筹协调，形成工作合力。三是整合社区工作力量。对于社区的各类养老服务设施及资源，在加大供给的基础上，应进一步提高现有资源的整合力度，既要深化老伙伴计划等志愿服务项目，也要引入社会、市场力量参与服务供给，提高资源社会化运作的开放度。支持有条件的养老机构内设医疗护理床位或与医疗卫生机构签订协议，为老年人提供便捷的医疗卫生服务。加强居家和社区养老服务设施与社区卫生中心、民办医疗机构的合作，强化医养融合发展人才培养和保障，鼓励医师和执业护士到养老机构、社区居家养老服务机构中提供服务。
作者：傅蕴恺
【摘要】在人口老龄化加速的背景下，我国开始探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系。对此，应在福利转型、积极老龄化和家庭需求视角的理念指导下，从强化政府角色和职能，丰富服务内容和创新服务方式，加大基础设施建设，完善人才培养机制等方面进一步建设和完善社会化养老服务体系。
【关键词】社会养老服务 居家养老 老年福利
截至2012年底，我国老年人口数量已达到1.94亿，占总人口的14.3%。与人口老龄化快速增长相伴而来的，则是数以千万计的失能、半失能老人带来长期照护需求的急剧增长。然而，我国传统的家庭养老模式在独生子女浪潮的冲击下不断趋于弱化，社会流动性的增强、竞争压力的加大、代际间情感纽带的松弛更加削弱了养儿防老的传统观念。因此，探索多样化的养老模式，加快构建符合我国国情的社会化养老服务体系，成为应对人口老龄化和养老问题的必然选择。
社会化养老服务体系的源起和内涵
随着我国进入现代工业社会，人口预期寿命不断延长，慢性病患病率不断增加，这导致失能老人和高龄、空巢老人数量急剧攀升。同时，随着家庭规模的缩小，代际交往频率和范围相对缩小，对老年人的长期照料、医疗保健、精神慰藉等需求的满足已远远超出了传统家庭养老的能力，因而寻求社会组织和机构的帮助就成为自然的社会发展趋势。可以说，我国社会化养老事业发端于农村五保老人和城市三无老人的机构供养服务①。1997年民政部制定《农村敬老院管理暂行办法》，明确规定了敬老院的办院方针、原则和形式，使敬老院工作走上法制化轨道，之后又相继出台一系列规范社会福利机构的规章制度，为我国机构养老服务初步打造出一个相对规范化的法制管理体系。
随着20世纪90年代后人口老龄化的加剧，社区服务开始得到初步的发展。民政部于2001年起在全国范围内发起“星光计划”这一老年社会福利项目，计划在3年内，由政府和社会力量共同筹资100亿元以上用于资助城市社区老年社会福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，使得老年人能够在自己居住的社区内实现基本生活有保障，家庭困难有帮助，看病保健有服务，娱乐体育有场所，活动健身有设施，不断提高老年人的生活质量。可以说，这一福利制度的出台开创了社区养老服务的先河，并在服务主体、筹资渠道、服务方式、组织方式上打破了传统的政府主导下的福利一元性，积极吸纳社会力量参与共建养老服务平台，并探索出了基层老年组织自我管理、市场化运作等新型运作模式。
2006年，国务院转发《关于加快发展养老服务业意见》，指出“养老服务业就是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”，提倡发展“以居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为补充”的社会服务体系，并鼓励“以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”。此后，北京、上海、江苏等许多省市都开展了各具特色的居家养老服务的试点工作。2011年，国务院下发《社会养老服务体系建设规划(2011～2015年)》，进一步将社会养老服务体系的内涵界定为以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，面向老年人的补缺和普惠需求提供全方位服务网络和一系列配套制度，从而为大力开展社会养老服务体系建设奠定了制度基础。这一概念的定位充分反映了我国社会化养老服务发展的现实需求：在家庭养老功能弱化的情况下，以社区服务为依托的居家养老由于符合我国老年人的养老意愿和习惯，成为老年人首选和不可替代的养老方式;而当老年人完全丧失自理能力或缺乏居家养老服务条件时，机构养老则提供了另一种选择，养老机构的服务资源也可为社区所共享。
同时，随着社会经济文化的发展，老年人的养老需求逐渐呈多元化发展趋势，除了经济、照料、医疗保健等基本需求之外，也增添了精神慰藉、文体教育和社会参与等自我发展性需求;在服务方式和性质上也需要政府提供的基本服务和市场提供的选择性服务相结合，充分吸收社会力量投入养老服务领域。因此，社会化养老服务体系建设应面向老年人的多元需求，居家养老、社区服务、机构养老相互补充和强化整合，基本服务与选择性服务相结合，形成“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作”的社会化养老服务体系。
构建社会化养老服务体系的理论基础
社会化养老服务作为一种老年福利制度，是国家为了满足老年人的经济支持、起居照料和日常护理、医疗保健、精神文化、社会参与等特殊的生活需求，保障并提高老年人生活水平而采取的养老政策措施和提供的养老设施服务。这一福利制度较新中国成立之初的老年福利制度已有了根本性的突破，即开始了由补缺向普惠的转变：将服务对象由特殊老年人转向全体老年人乃至老年家庭;在服务项目和产品的供给上，不仅要满足老年人的基本生活需求和保障基本生活水平，还要兼顾其发展性需求和改善生活水平，满足老年人不同层次的多样化需求。这一转变的背后是社会经济的快速发展和老年人口问题的凸显，补缺型老年社会福利制度不仅与社会福利的公共性背道而驰，也无法体现公民的权利，更无法解决越来越庞大的老年群体的养老问题。因此，建立普惠型社会养老服务体系是解决社会养老服务的供需矛盾、提升家庭养老能力、实现养老服务可持续发展乃至构建社会主义和谐社会的需要。
社会化养老服务应着眼于老年人的多元化养老需求，但由于老年人存在着极大的群体差异，因而在以需求为导向的社会化养老服务体系中，应对老年人的服务需求做进一步的细分。对于高龄、城市三无、农村低保和城乡残疾老年人等特殊老年人群来说，应以提供包括经济支持、医护服务等基本服务为主;而对于低龄、经济条件较好、能够自理的老年人来说，精神文化和社会参与需求可能更为突出，因而应关注其发展性需求以及提供选择性服务;由于老年人身体机能的退化，工具性服务依然为绝大多数老年人的首要需求，但农村老年人除了生活照料等工具性需求外，农活帮助需求等也应受到关注。因此，基于养老服务需求的群体性差异，社会化养老服务体系在服务内容、服务方式、提供主体等方面也需做出相应的差异化制度设计。
社会化养老服务体系的核心功能和本质是为老年人提供有质量的养老服务，而这一核心功能背后则应以“积极老龄化”为指导理念。“积极老龄化”即保障老年人的躯体、心理和社会功能保持良好状态，从而提高健康预期寿命，将对社会的贡献和高质量的生活延伸到晚年，其核心是健康、参与和保障。从这一视角出发制定出的政策，将力求发展老人的独立潜能，同时也要对那些有需要的老人提供足够的保护与照顾，使老年人获得有保障、有尊严的晚年生活。可以说，“积极老龄化”将养老政策从需求视角转向权利视角，以承认老年人的权利为出发点，将保障老年人基本生活和促进其发展的各种福利服务视为老年人的应有权利。同时，要最大限度地延长老年人健康预期寿命，延缓老年人入住养老机构的时间并积极促进老年人的社会参与。
因此，我国开展社会化养老服务的终极目标应是发挥整个社会成员之间的互助互动，使老年人不离开家庭、不脱离社会，继续生活在社会大家庭中，享有健康、充满尊严和价值的晚年生活。在这一理念指导下，社会化养老服务体系应明确社区居家养老服务的主导性地位，促进社区养老服务和机构养老服务之间的功能互补与资源整合，并在服务提供者、资金筹集渠道、运作方式、监督保障等方面加强社会力量的参与，为市场化运作提供有效的制度保障，从而使得社会化养老服务体系建设真正成为一项全民工程和社会事业。
我国的社会化养老服务体系在某种程度上可以被视为因家庭养老功能的弱化而出现的一种补偿性服务政策，其重要目标之一即是弥补家庭养老功能的缺失。然而，家庭养老在我国依然有着深厚的文化根基和普遍需求，家庭依然是大多数老年人最理想的养老场所，家庭成员也是老年人的首选照料者。2000年城乡一次性抽样调查显示，我国90.8%的老年人主要依靠配偶及子女提供日常照料，农村地区的这一比例高达97.3%。因此，社会化养老服务体系的出现对于家庭养老的作用不仅在于弥补，更需要融入养老服务的家庭视角，以老年人家庭的整体需求为服务出发点，拓展养老服务体系的家庭支持功能。2011年国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中就明确提出，将“老年家庭建设”作为“十二五”期间老龄事业的主要任务之一，强调要完善家庭养老的支持政策。对此，家庭养老支持服务应被纳入社会化养老服务体系，从教育培训、住房改造、家庭津贴、税收减免等方面提升家庭内在养老资源和能力，保障家庭更好地发挥养老功能。
构建社会化养老服务体系的政策思考
构建社会化养老服务体系应坚持“政府引导、政策扶持、社会参与、市场推动”的原则，努力实现投资主体多元化，服务层次多样化，服务提供社会化，服务队伍专业化，服务规范标准化，形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，打造“政府主导、社会参与、全民关怀”的服务体系。
第一，明确政府在社会化养老服务体系建设中的角色定位，履行政府在完善政策法规、提供财政支持、强化科学管理等责任②。完善的政策法规是社会化养老服务体系得以良性发展的制度保障，尽管国务院已下发“十二五”期间的社会养老服务体系建设规划，厘清了社会养老服务体系的构架和目标任务，但在服务的供给、管理、筹资、规范标准和评估等具体方面缺乏可操作性，相关法律法规也极不完善，只有完善立法并制定相关配套政策，才能真正使社会养老服务得到真正落实。在财政支持方面，应加大资金投入，建立动态管理保障的长效机制，采用政府购买或政府补贴等多种方式对社会养老服务事业给予支持。此外，政府应加强科学管理，完善社会化养老服务事业的组织管理和运作机制，实现服务参与主体的多元整合，不断创新管理运作模式。在管理方面，要进一步协调和整合老龄事业相关政府部门职能，促进区县、街道/乡镇、社区/村三级服务组织联动;建立完善分类管理制度，落实服务内容的分类管理和养老机构的分类扶持政策。同时，要积极吸收社会力量的参与，落实和完善公建民营、民办公助、政府购买等养老服务主要运行模式，最终形成“政府主导、社会参与、市场调配”的多元运行机制。
第二，丰富养老服务内容和创新养老服务方式。居家养老、社区养老、机构养老作为社会化养老服务体系的三大模块，面向不同服务对象及需求提供基本性服务和选择性服务，然而，这三种模式缺乏必要的整合，使得养老服务资源难以得到充分利用。尽管居家养老和社区养老因符合老年人的心理而成为老年人最青睐的养老方式，但当前的社区居家养老服务在资源供给上仍是力不从心，一些城市的居家养老服务仅仅限于家务帮助、订餐送餐和基本照料等服务，而老年人需要的医疗护理、康复保健等需求则难以得到相应满足③。而这些医疗护理等服务则正是机构养老的优势所在，因而探索实现机构和社区的资源共享，能够打破资源闲置和短缺并存的局面。同时，应针对老年人的需求在服务项目和方式上有层次、有重点的推进，重点发展和探索各种形式的城乡日间照料和托老所服务;在农村则应加强日间照料和托养服务，积极探索互助养老模式;推进养老机构的结构优化，加大护理型养老院、老年痴呆症患者的安养院等特殊需求养老机构的建设力度;探索包括“虚拟养老院”、老年宜居社区在内的社会养老服务新模式，促进养老资源和服务的集约化、专业化和人性化。
第三，加大养老基础设施建设，巩固社会养老的支持保障系统。目前，我国社会化养老服务的基础设施建设较为滞后，在养老机构、居家养老服务、无障碍设施等方面依然存在严重的供需矛盾。就养老机构床位来说，截止2003年年底，我国目前各类老年福利机构床位数仅为473.6万张，占老年人口总数的2.34%④，远低于发达国家5%～7%的水平;而居家养老服务也只在一些大中城市和经济较发达的地区得以试点开展，远远难以满足大多数老年人的服务需求。因此，应以养老服务基础设施改造和建设先行，重点加强社区居家养老服务设施和护理型等特殊养老机构的建设力度，同时加强老年福利设施乃至整个社会环境的无障碍改造，打造老年宜居社区，为老年人打造一个安全、舒适、充满尊重和关怀的生活环境。
第四，加强各层次养老服务人才培养，落实人才保障机制。在当前社会养老服务体系建设的起步阶段，养老服务人员在数量、结构和服务质量上都有待提升，很多地方的服务人员都由“4050”人员、外来务工人员构成，人才的缺失成为社会养老服务发展的一个瓶颈。对此，需建立制度化的养老服务人员招募和培训机制，充分利用大专院校、老年福利机构的教育资源或新建养老服务人员培训机构，加强职业道德、专业技术知识的培训;优化养老服务人员层次结构，在养老机构、社区居家养老服务和养老服务管理领域加大专业社会工作人才比重，将社会工作“自助助人”的价值理念以及专业技巧引入社会养老服务领域;充分利用志愿者队伍的力量参与到社会养老服务事业中，加强舆论宣传，营造养老问题“全民关注、人人有责”的社会氛围，动员社会力量参与社会养老服务，促进志愿者服务的制度化和常规化。
结语
总之，在人口老龄化加速发展以及家庭养老功能不断弱化的背景下，我国开始探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系，面向老年人及其家庭的多元需求提供补缺性和普惠性相结合的社会服务。对此，应在福利转型、积极老龄化和家庭需求视角的理念指导下，从强化政府角色和职能，丰富服务内容和创新服务方式，加大基础设施建设，完善人才培养机制等方面进一步建设和完善社会化养老服务体系。
(作者单位：天津师范大学政治与行政学院;本文系天津师范大学博士基金项目的研究成果之一，项目编号：52WW1225)
【注释】
①董红亚：“我国社会养老服务体系的解析和重构”，《社会科学》，2012年第3期，第70页。
②周湘莲：“居家养老服务中的政府责任”，《学海》，2011年第6期，第98页。
③孙宏伟，孙睿：“我国社会养老服务体系建设的政策选择”，《东北大学学报》，2013年第4期，第400页。
④“中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报”，国家统计局门户网站，2014年2月。
责编/丰家卫(实习)
作者：袁小波
一、试点目标
积极探索养老服务设施建设模式，完善建设标准，积累项目组织和实施管理经验。创新各类养老服务机构运营机制，大力吸引社会力量参与，建立健全服务标准和管理、监督体系。加快编制和实施《基本养老服务体系建设规划》，研究试点养老服务业扶持政策，进而推动发展多层次的社会化服务。
二、基本原则
(一)地方为主、分级负责。地方承担自己要建设任务，探索可行的建设方式和运行模式，落实相关优惠政策，保障试点项目发挥作用、持续运营，并及时总结和报告试点经验。中央统筹试点建设工作，以补助投资形式支持试点项目建设，负责项目的监督和检查。
(二)政府主导，多方参与。试点地区各级政府及相关部门要在制度建设、统筹规划、资金投入、服务监管等方面认真履行职责，确保试点任务顺利完成。既要充分利用现有各类社会资源，盘活存量资产，又要根据实际需要，适量新建，以利于运行模式的创新。充分调动社会各方面力量，打破行业界限，共同建设和运行养老服务设施。
(三)创新机制，保障运营。探索分类管理方法，选择不同区域、相关部门和行业、各种建设方式、多种运营模式进行试点，尽可能覆盖各种类型。要认真研究和配套出台相关扶持政策，重点探索“公建民营”、“民办公助”等建设运营模式，搞活经营机制，避免政府包办，确保健康发展，持续运营。
(四)明晰产权、规范建设。所有新建、改扩建项目，均需满足《物权法》要求，明确产权性质，确保国有资产不流失。在建设过程中，严格执行基本建设各项规章制度和《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》等。
三、试点内容
(一)服务对象。试点项目应面向所有老年群体，提供基本生活照料、护理康复、情感关怀、紧急救援和社会参与等服务。在床位有限的情况下，重点保障优抚对象、城市“三无”老年人、农村五保老年人和中低收入失能、半失能老年人的基本服务需求。
(二)建设内容。试点项目应涵盖不同层次、不同功能的设施。机构类型以综合福利院、老年护理院、老年公寓等为重点，兼具培训和示范功能。社区类型以城市社区日间照料中心、农村乡镇中心敬老院为重点，提供养护、照料等综合性服务，探索建设公益性的社区养老服务资源中心。
(三)建设方式。包括整体新建，利用现有设施改建和扩建，在缺乏建设用地和公共设施的社区适当购置改造。设施的建设水平要与当地经济社会发展相适应，充分考虑未来老龄人口的消费需求。
(四)运营模式。2010年中央补助试点项目必须坚持公益性质，鼓励通过招标方式选择非营利机构负责运营。试点地区在工作过程中，要尽可能实现管办分离。探索和完善以政府购买方式提供基本养老服务，对公办和民办非营利养老服务机构一视同仁、平等对待。有关部门要加强监管，确保规范进行。
四、项目遴选
(一)试点范围
1、在区域选择上，应具有典型性和代表性，覆盖不同发展水平的地区。但不在全省铺开，不按地区平均分配标准。
2、在城乡分布上，应统筹考虑城乡不同的服务需求，结合城镇化发展布局试点项目。
3、在工作基础上，应优先考虑有配套能力，积极性高，执行能力强的地区。
(二)中央补助投资优先安排以下类型的项目建设：
1、以长期护理床位为主要建设内容;
2、跨行业对医院、学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心等设施资源进行整合和改造，盘活存量资产;
3、对机构类项目，明确采取公开招标形式选择非营利机构运营，或在创新运营模式等方面有典型经验;
4、对社区类项目，探索建立公益性社区养老服务资源中心，鼓励发展新型社区养老服务业态和组织形式;
5、公办机构探索改革运营机制、努力实现管办分离。
申请优先安排的上述类型项目需单独提交说明，供遴选项目参考。
五、资金安排
中央投资补助试点项目建设。原则上，暂以床均建筑面积35~50平方米为基准，参考当地社会福利机构的建设造价，根据项目的实际
情况予以适当补助。总体上，中央补助东部地区投资部超过总投资的30%，中部地区不超过50%、西部地区不超过70%。鼓励有条件的地方加大投资力度，调动社会力量，安排更多投资。
六、工作安排和要求
1、加强组织领导。各地成立由发展改革、民政部门(含老龄)牵头、有关方面参加的试点工作领导小组，制定专门人员，明确责任分工，协同工作，并共同遴选项目，提出建议方案，按基建程序审批后，上报国家发改委和民政部，由两部委共同审核后，由国家发改委下达中央补助投资。
2、研究标准和制度。在实施过程中，各试点省份民政部门牵头，发展改革等相关部门配合，继续开展本地区的养老设施建设标准、老年护理服务标准、入住老人甄别标准、机构运行管理制度研究，并分别形成建议方案报送国家发展改革委和民政部，供制定国家标准和指导意见参考。此外，各地还应认真总结不同类型养老服务机构的建设和运营经验，及时报送国家发展改革委和民政部。
3、出台配套政策。试点项目所在地，可结合当地情况出台支持养老服务体系建设、运营可持续发展的政策措施。由领导小组负责对项目加强管理和督察，跟踪项目实施情况，按要求提交试点项目实施进度报告和最总总结报告。
4、及时总结经验。各地要同步开展制度研究，认真总结经验，分析出现的问题，将有关情况及时上报。
2013-12-19
近日，省民政厅和省财政厅联合印发 《安徽省城乡养老服务体系建设实施方案(2013-2015)》，提出按照“保基本、全覆盖、多层次、可持续”的总体要求，建立起城乡统筹、布局合理、服务规范、机制灵活、满足不同层次需要的多种形式的养老服务体系。方案提出逐步建立以 “大型机构为引领,中型机构为主体,小型机构为补充”的城乡机构养老发展模式，符合标准的社会办养老机构按照实际入住人数给予运营补贴，对收住失能失智老年人、低收入老年人的，应按照不低于20%的标准，适当上浮运营补贴标准;社会力量兴办的养老机构，从银行等金融机构贷款用于养老机构建设的，给予贴息补助。要加大社区养老设施的建设力度，城镇社区按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施;每个城镇社区至少拥有一处社区养老服务设施，建筑面积不低于300平方米。要建立面向困难群体的居家养老服务补贴制度和八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度，纳入城乡低保范围的老年人，在最低生活保障费用之外，按照城乡、地域给予一定的居家养老服务补贴;纳入城乡低保范围的80周岁以上老年人，按月发放高龄津贴。要加快社会养老服务信息化建设，签约服务老年人数不少于县(市、区)老年人口总数10%的养老服务信息平台项目，按照签约人数给予定额补助。
方案提出，2013年至2015年，全省计划新建、改扩建城市社区养老服务设施2400个，新建农村社区养老服务设施5000个，计划新增各类养老床位数16.2万张，每年培训高级管理人员和养老照护师资人员各500名，培训养老机构负责人和初、中级护理员10000人;到2015年底，全省养老机构床位数达到43万张，城市养老机构中，护养型床位达到总床位数的20%以上。
为进一步健全和完善社会化养老服务体系，大力发展老年社会福利事业，根据X政„2011‟**号《关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》文件精神，结合我区实际，现就加快推进我区养老服务体系建设提出如下实施意见：
一、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政府主导、政策扶持，社会参与、市场推动的原则，加快推进养老服务社会化，逐步建立健全与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，服务方式多元化、投资主体多样化、服务队伍专业化，资金保障和服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，覆盖城乡的养老服务体系。
二、总体目标
到“十二五”期末，力争养老机构床位数达到每千名老年人30张以上，其中城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比重达到50%以上。在城市80%以上的街道建立养老服务中心，80%以上的社区建立社区养老服务站，80%的乡镇建立老年服务中心，80%的村建有老人综合服务设施。
三、主要措施
(一)建立区养老服务指导中心，强化行业管理和指导。依托老龄工作机构，建设具有组织、指导、服务、培训等功能的社会化养老服务指导中心，养老服务指导中心与老龄办合署
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病、因灾造成生活困难的老人、高龄老人和重度残疾老人等特殊困难老人的，区将给予适当补助。
卫生部门应支持养老服务机构开展医疗保健服务。鼓励区二级、三级医疗卫生机构利用自身资源，兴办护理型养老服务机构，区将给予一定补贴。
(八)加大对养老机构的土地、金融支持力度。认真落实国家和省有关老年服务机构建设的扶持政策，优先保障养老机构建设用地。对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，优先予以立项。对新办的养老机构建设用地采用划拨方式，划拨方式取得的土地使用权不得用于其它用途。鼓励通过对旧厂房、闲置的学校、医院、村部及民用设施改建扩建的方式，兴办民间养老机构。乡(镇)、村公益性的养老机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有的土地。对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门可通过贴息方式予以支持。金融部门要加大对社会办养老机构信贷支持力度，放宽贷款条件，提供优惠利率。
(九)落实各类养老服务机构税费优惠政策。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税;非营利性养老机构按规定免征企业所得税;福利性、非营利性的养老机构免征其自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税;养老机构纳税确有困难的，按规定经报批可减免房产税和城镇土地使用税。免收建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施配套费等相关费用。
(十)健全公办养老服务机构运行机制。大力倡导与社会
主义市场经济相适应的公办民营、民办公助等多种养老机构运作模式。加强对公办养老服务机构的运营管理。以国有资产为投资主体建设的养老服务机构必需用于养老服务。鼓励公办养老机构向社会开放，利用闲置设施、空余床位接收社会老人自费寄养。向社会自费寄养老人服务的收费标准，须报区物价部门核准。
(十一)建立严格的政府监管制度和从业人员准入制度。国家、社会组织和个人兴办养老机构应向区民政部门提出申请，由受理申请的民政部门予以认定。区民政部门要加强对养老机构的管理，依据《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《无障碍设施建设设计规范》、《养老护理员国家职业标准》、《老年人日间照料中心建设标准》等，制定养老服务行业准入标准。对养老机构存在的侵犯老年人权益等严重服务质量问题，要限期予以整改，直至取消执业资格。
(十二)建立高龄老人津贴制度，完善社会养老保障制度。根据我区财力，从2012年起，在全区建立普惠制高龄老人津贴制度。标准为85周岁至99周岁，每人每年200元;100周岁以上每人每年3600元。鼓励有条件的乡、镇、村提高标准，扩大范围。
(十三)积极开展老年文化体育活动，丰富广大老年人精神文化生活。把老年文化和体育纳入全民文化和体育健身的发展规划。发挥区老年人体育协会的作用，有计划地组织老年文艺汇演、老年才艺展演和老年体育健身展示。支持各类老年群众文体组织开展活动。
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宝林里社区社会化养老服务体系
建设实施方案
为积极应对人口老龄化挑战，加快社会福利社会化进程，整合社区资源，完善服务功能，全面提升我社区养老服务社会化水平，我社区老年人提供方便、快捷、周到的社会化服务，切实提高老年人生活质量，制定如下方案：
一、指导思想
以“三个代表”重要思想和党的十六届六中全会精神为指导，认真落实“以人为本”的科学发展观，以满足我社区广大老年人日益增长的物质和精神文化需求为目标，以保障老人群体中的高龄老人(80岁以上)和特殊群体老人(包括分散供养的“三无”老人、低保老人、重点优抚老人。)为重点，坚持社会福利事业社会化的改革发展方向，积极构建社区为主导、义务志愿者参与，以居家养老为重点的多层次、多类型的社会化养老服务体系;从而为老年人提供周到、便捷、高效、体贴的专业化服务，不断提高我社区养老服务社会化整体水平，促进我市养老服务业的健康发展。
二、工作原则
(一)坚持社区主导与社会力量参与相结合原则;
(二)坚持物质生活服务和精神生活服务相结合原则;
(三)坚持先重点保障老年人中的高龄老人和特殊群体老 1
人，再逐步惠及全体老年人的原则;
(四)坚持专业化居家养老服务与社区义务服务、邻里互助相结合原则;
(五)实行无偿服务、低偿服务和有偿服务相结合原则;
(六)实行老人自愿申请原则。
三、主要任务
(一)成立机构、制定方案
社区成立社会化养老服务体系建设领导小组、居家养老服务站，具体实施社区养老服务的凡案等。
(二)深入了解，落到实出
为了了解老人的需求，首先要对辖区内60岁以上的老人进行摸底，对有居家养老需求的老人进行进一步的了解登记。其次选择和培训养护员。养护员的基本条件是身体健康、有爱心和责任感，离老人家较近的大龄下岗失业人员。
(三)服务对象
1、孤寡老人：本社区内60周岁以上城市“三无”老人;60周岁以上无子女享受城市低保的老人。
2、空巢家庭老人：子女不在金昌市的60周岁以上老人。
3、长寿老人：90周岁以上长寿老人。
4、困难家庭老人：生活不能自理或部分不能自理的城乡低保老人。
5、60周岁以上生活不能自理或部分不能自理的市级以上劳
2模、归国华侨。
(四)开展服务内容
社区居家养老以“立足社区、面向老人、专业服务”为特点，服务内容主要包括：
1、生活照料：为老人提供托老、助洁、购物、助餐、送餐、助浴、家政服务等照料和陪护等特殊照料服务。
2、医疗保健类：为老年人提供疾病防治、康复护理、心理卫生、临终关怀、健康教育、建立健康档案等。
3、法律维权类：社区为老年人提供法律咨询、法律援助、司法维权及维护老年人赡养、财产、婚姻等合法权利的专门窗口等服务。
4、文化教育类：为老年人提供老年学校、知识讲座、学习培训、书法绘画、图书阅览等服务。
5、体育健身类：为老年人提供活动场所、体育健身设施、健身团队等服务。
6、志愿服务类：为老年人提供邻里互助、谈心交流、情感沟通、精神慰籍等服务。
7、开辟窗口：为老年人提供接收需求登记、服务咨询及投诉开辟专门窗口服务，对接受服务的老年人和服务人员统一建立档案，定期征求意见、建议，不断改进工作水平，提高服务质量，确保社会化养老服务体系建设工作的顺利落实。
3 2010年3月10日
宝林里社区社会化养老服务体系
建设领导小组
为了不断提高社区养老服务社会化整体水平，促进我市养老服务业的健康发展，从而为老年人提供周到、便捷、高效、体贴的专业化服务。经社区研究，决定成立宝林里社区社会化养老服务体系工作领导小组。现将领导小组组成人员名单通知如下：
组长：薛锦华桂林路街道宝林里社区副主任 副组长：严风华桂林路街道宝林里社区残联专干 成员：郑蓉蕾桂林路街道宝林里社区办公室主任
张兆翠桂林路街道宝林里社区民政专干
牛志玲桂林路街道宝林里社区计生专干
张海琴桂林路街道宝林里社区社保专干
王锦芳桂林路街道宝林里社区社保专干
杨雪景桂林路街道宝林里社区医保专干
联系人：樊翠香 严风华
联系电话：83375173605075
二○○七年四月二十三日
日前，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)(以下简称《规划》)。这是建国以来国家第一次将社会养老服务体系建设纳入专项规划范围。
《规划》深入贯彻落实党的十七大“老有所养”、十七届五中全会“优先发展社会养老服务”和“十二五”纲要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”精神，将发展社会养老服务提升到促进国家经济社会发展的高度，明确了“十二五”时期我国社会养老服务体系建设的指导思想、基本原则、基本内涵、功能定位、具体建设任务和保障措施，是指导“十二五”时期我国社会养老服务发展的纲领性文件。
《规划》全面总结了社会养老服务体系的发展现状和问题。《规划》从养老机构数量不断增加、服务规模不断扩大、社区养老服务设施进一步改善、社区日间照料服务逐步拓展、居家养老服务网络初步形成等方面，总结了近年来我国社会养老服务体系建设的成绩。同时，《规划》分别从缺乏统筹规划、总量不足、设施简陋、功能单
一、发展不平衡、投入不足、专业化程度不高、优惠政策落实难、市场监管有待加强等方面，客观分析了社会养老服务体系建设存在的问题。
《规划》深刻分析了社会养老服务体系建设的机遇和挑战。《规划》认为，加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化的必然要求，是促进传统养老模式转变的必由之路，是解决失能、半失能老年群体养老问题的当务之急，是扩大消费和促进就业的有效途径。同时，《规划》指出，随着党中央、国务院对社会养老服务体系建设的高度重视，我国综合国力的不断增强，城乡居民收入的持续增多，公共财政更多地投向民生领域，以及人民群众自我保障能力的提高，我国社会养老服务体系建设面临前所未有的发展机遇。
《规划》科学界定了社会养老服务体系的内涵和功能定位。《规划》提出，社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。
《规划》明确指出了社会养老服务体系的指导思想和发展目标。《规划》指出，“十二五”时期，社会养老服务体系建设要以满足老年人的养老服务需求为目标，从我国基本国情出发，坚持政府主导、政策扶持、统筹规划，基本建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系，每千名老年人拥有养老床位数达到30张，居家养老和社区养老服务网络基本健全。
《规划》突出强调了社会养老服务体系建设的基本原则和保障措施。《规划》提出，社会养老服务体系建设应当把握四项基本原则，即统筹规划、分级负责;政府主导、多方参与;因地制宜、突出重点;深化改革、持续发展。同时，《规划》从强化统筹规划、加强组织领导，加大资金投入、建立长效机制，加强制度建设、确保规范运营，完善扶持政策、推动健康发展，加快人才培养、提升服务质量，运用现代科技成果、提高服务管理水平等六个方面提出了具体的保障措施。
针对我国不断加剧的养老床位供需矛盾，《规划》提出，到2015年，我国“每千名老年人拥有养老床位数达到30张”，并提出了“增加日间照料床位和机构养老床位340余万张”和“改造30%现有床位(约90万张)”两项具体建设任务，以确保规划目标的实现。据了解，按照2015年我国老年人口将达到2.21亿推算，届时我国养老床位总数将达到约663万张，比“十一五”末新增340多万张床位，五年新增床位数超过建国60多年床位建设总和。
为了落实好《规划》的要求，民政部将采取多方面措施，积极推动《规划》的贯彻落实：
一是加强对《规划》实施的领导。推动各地政府建立社会养老服务发展工作机制，合力推进“十二五”社会养老服务体系建设。发挥民政部、全国老龄办的职能作用，统筹“十二五”社会养老服务体系建设的组织、指导和协调工作。会同国家发展改革委等有关部门，贯彻落实国家优惠扶持政策，鼓励和引导社会力量参与社会养老服务建设。建立财政投入、彩票公益金、社会资金相结合的资金筹措机制，加大对社会养老服务体系建设的投入。“十二五”时期，民政部和地方每年留成的不低于50%的福利彩票公益金将集中使用于社会养老服务体系建设。
二是开展“社会养老服务体系建设推进年”活动。按照《规划》的要求，根据胡锦涛总书记“大力发展老年福利事业”的重要指示，民政部将在“十二五”期间，在全国连续开展“社会养老服务体系建设推进年”活动。推进年将以贯彻落实《规划》为主线，加快推动社会养老服务在规划布局、增量扩面、政策创制、机制创新、行业管理等领域取得明显进展，满足人民群众日益增长的养老服务需求，加快建立适度普惠型的社会养老服务体系。目前，开展推进年的政策文件已经形成，即将下发各地执行。
三是实施“敬老爱老助老工程”。根据胡锦涛总书记“敬老爱老助老是中华民族的传统美德”的重要指示，民政部将在“十二五”期间组织实施“敬老爱老助老工程”。这项工程包括省市级综合养老设施建设“阳光计划”、区县综合福利中心建设“月光计划”、社区居家养老服务“星光计划”、农村五保供养服务设施建设“霞光计划”、农村互助养老“幸福计划”等，涵盖了养老服务设施建设的不同层次和不同功能，对于推动形成布局合理、种类齐全、功能多样的养老服务设施网络，具有重要的推动作用。力争在“十二五”时期，我国养老服务设施快速增加，早日实现千名老年人拥有养老床位数30张的目标。
四是强化对《规划》实施的督促检查。为了更好地指导各地贯彻落实《规划》，民政部将出台社会养老服务发展监测指标体系，对“十二五”时期社会养老服务发展的主要目标任务进行分解细化，提出量性和量化相结合的参考标准和衡量指标。同时，推动各地制定和出台本地区监测指标体系，落实责任分工，明确时限进度，强化效果评估和督促检查，确保规划确定的目标任务如期实现。欢迎社会各界对《规划》实施进行监督。
【标准表述】 [意义]
在加快转变经济发展方式中，在积极应对人口老龄化的举措中，把社会养老服务事业摆在优先发展的位置上，是中央审时度势的正确决策。积极贯彻这一决策，按照优先发展来制定政策、增加投入、改革体制、改善管理，将有利于增强应对人口老龄化挑战的能力、提高广大老年人的生活质量和幸福指数，有利于拓展服务业新领域、发展新业态、扩大内需和促进就业，有利于弘扬中华民族敬老爱老优良传统、促进代际和谐、培育社会公德，对于深入贯彻落实科学发展观、实现全面建设小康社会的奋斗目标，具有非常重要的意义。 [措施]
中公教育专家总结如下措施供考生参考：
经过多年的实践，我国社会养老服务事业已经形成了较为明确的努力方向和基本途径，这就是立足基本国情，着力构建与经济社会发展水平相符合、与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助的社会养老服务体系。 优先发展社会养老服务，就是要加快构建社会养老服务体系。要在城市全面推行居家养老，在农村逐步发展居家养老。居家养老不同于传统的家庭养老，它立足家庭，以社会服务进家庭为标志。居家养老是绝大多数老年人的意愿和实际选择，也是世界各国通行的主要养老方式。发展居家养老服务，需要建立社会化的服务机构和机制，培养专业化的养老服务员、家政服务员、病患护理员，配置必要的设备和器具，制定统一的服务标准，明确补贴对象，进行定期评估。居家养老要以社区服务为依托。养老服务是社区服务的重要组成部分，在社区建设中要注重社区养老服务设施、老年人社会组织和信息平台建设，加快发展日托服务、餐饮服务、文体活动服务和志愿服务、互助服务，为居家老年人营造舒适、便利的生活环境和服务条件。
加快构建社会养老服务体系，要落实政策和完善政策。国发〔2000〕19号、国办发〔2006〕6号等文件，对发展社会福利事业及养老服务机构，在土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热、免费服务等方面出台了一系列优惠政策和优待老年人的政策，要继续采取有力措施抓好落实;随着形势的发展，要尽快制定政府补贴、购买服务、高龄补助等新政策，并把行之有效的政策及时上升为法规和规章。
加快构建社会养老服务体系，关键是要广泛动员、真抓实干。各级民政部门要争取加大政府基建投入，积极扩大福彩公益金投入，努力吸引慈善资金投入，加快兴建公办养老服务机构
和社区养老服务设施。要大力支持社会力量投资建设养老服务设施，兴办面向家庭和社区的非营利性社会养老服务机构，发展义务为老服务的志愿者队伍。要抓紧扩大相关职业技术教育和岗位正规培训，培养大批合格的、持证上岗的养老护理员，尽快适应广泛的养老服务需求。在广泛进行社会动员中，要弘扬孝亲敬老的传统美德，巩固家庭养老的意识和行为.
当今社会，普遍存在一种人。他们对社会不正之风深恶痛疾，对社会丑恶现象口诛笔伐。开口必叹气，讨论必摇头，但一接触到向上级反映或者向媒体披露的环节，他们往往选择“噤声”。即便是亲眼目睹乃至铁证在手，也不愿意站出来，检举揭发，主持公义。
当然，这种临阵退缩的“逃兵”现象与社会法制体系不健全，正义得不到完全保护有关。可以看出，“逃兵”现象透露出来的是公民意识的缺失以及“看客”国粹的泛滥。
不能忘记，鲁迅先生笔下那群看着同胞无辜被杀仍然嬉笑如常连连叫好的“爱国者”;不能忘记咸亨酒店，那群穿着短衫站着喝酒以逗弄孔乙己取乐的“好心人”。正如李敖所言，当一个民族堕落到没人敢讲真话，没人愿说真话的时候，这个民族就彻底没救了。
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