论企业工商资料的外部法律约束力

一、工商资料的范围及性质

企业工商登记资料是指企业在工商行政管理部门申报、备案的有关企业基本状况的相关信息, 既有企业提交的资料, 也有有关部门的批准文件等。根据我国现行的相关法律法规, 企业登记包括三个方面:设立登记、变更登记和注销登记。设立登记的主要事项包括:企业法人名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资金、从业人数、经营期限、分支机构等。对于登记事项的变更, 必须办理企业变更登记。企业法人歇业、被撤销、宣告破产或者因其他原因终止营业, 应当向登记主管机关办理注销登记。现行法律法规除要求企业设立、变更、注销需要提交资料, 办理登记外, 还需履行年度检验制度。参加年检时, 企业法人应当按照登记主管机关规定的时间提交年检报告书、资金平衡表或者资产负债表等。所以, 企业工商登记资料, 应该包括企业设立登记资料、企业变更登记资料、企业注销登记资料、企业提交的年检资料等。

对于企业工商登记资料的性质, 至今还存在分歧。有人认为所有的工商登记 (包括设立登记、变更登记和注销登记) 均属于行政许可的范畴。我国《行政许可法》第12条第5项规定, “企业或者其他组织的设立等, 需要确定主体资格的事项”属于行政许可;第49条规定, “被许可人要求变更行政许可事项的”, “符合法定条件、标准的, 行政机关应当依法办理变更手续”;第70条规定, “法人或者其他组织依法终止的”, “行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续”。这就是说, 无论企业的设立登记, 还是变更登记、注销登记, 均符合《行政许可法》的相关规定。

多数学者认为, 企业工商变更登记只是对已经设立的主体资格的相关事项予以确认和记载, 并没有设立或消灭主体资格, 工商变更登记不属于行政许可行为;而企业设立登记和企业注销登记“的目的正是创设或消灭法律人格, 赋予或剥夺企业和其他组织独立主体资格, 即确立或消灭企业和组织的市场主体资格或从事社会活动的资格, 因而工商行政机关做出的设立登记和注销登记属于行政许可行为。”

《行政许可法》第2条规定:本法所称行政许可, 是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请, 经依法审查, 准予其从事特定活动的行为。第12条第五项进一步规定, 企业或者其他组织的设立等, 需要确定主体资格的事项, 可以设定行政许可。据此, 只有企业或者其他组织的设立、登记才属于《行政许可法》所规范的行政许可。工商变更登记只是对已经具有市场主体资格或从事社会活动资格的申请人的变更事项 (如公司名称、法定代表人、注册资本、股权转让等) 予以确认和记载, 而非确立主体资格。工商变更登记是工商行政机关通过对企业或者其他组织已发生变更的法律事实或法律关系加以审查、记载和确认, 从而完成向社会公众进行宣告和公示的一种行政确认行为。企业设立登记是创立新的主体资格, 我国已通过行政许可法立法规定这是属于行政许可行为。企业注销登记属于对主体的消灭, 是否准许申请者消灭, 不仅事关申请者自己, 还涉及市场秩序的维护和其他交易主体的安全, 将企业注销登记列入行政许可, 也是必要和应该的。工商部门对企业变更登记的审查, 正是通过对申请人变更事实的记载来确定和证明原有权利义务关系的变更。通过工商部门的登记, 使申请人变更事项得到行政上的确认。这种变更的直接法律后果, 是使市场活动的相对人能获得真实、有效的资料, 保证交易的安全。将企业变更登记视为行政确认行为更为妥当。

二、企业工商登记的审查形式

企业工商登记无论是行政许可抑或是行政确认, 都涉及管理部门在行使行政权的方式方法。对于企业提交的工商登记资料, 工商部门到底应进行形式审查还是实质审查, 直接关系到工商部门的责任。在司法实践中, 工商管理部门因审查原因被告上法庭的案例在不断增加。法院在审理工商登记行政案件时, 判断工商部门是否承担责任的基础是工商部门是否尽了审查责任。而工商部门对工商登记的审查有两种形式:形式审查和实质审查。

形式审查, 工商管理部门仅对申请人提供的资料的基本要件做表面的审核, 包括提交材料的数量、是否有签名、该填的内容是否填上等, 至于这些资料是否真实, 工商管理部门不作审核。我国《行政许可法》第34条第2款的规定:申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式, 行政机关能够当场做出决定的, 应当当场做出书面的行政许可决定。通过行政许可的立法, 我国赋予行政机关有权对当事人的申请进行形式审查。实质审查, 要求行政机关对申请人提供的材料的真实性、合法性进行审核, 判定真伪、确定是否合法, 从而决定是否给予行政许可。我国《行政许可法》第34条第3款规定:根据法定条件和程序, 需要对申请材料的实质内容进行核实的, 行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。这是实质审查的立法依据。企业工商登记应实行形式审查还是实质审查, 各方意见并不相同。“一种倾向强化和突出公司登记的经济监管目的, 即国家借助公司登记制度对公司的市场准入予以控制并对公司的市场行为予以监管, 体现了国家对公司设立、运营自由的干预, 我国对此表现得较为典型。”即对企业工商登记实行实质审查;“另一种倾向强调彰显公司登记的信息公示目的, 即公司登记的主要目的是公示公司重要信息以使交易第三人知悉从而维护交易安全和迅捷。”对企业工商登记实行形式审查。工商管理部门对企业工商登记资料是进行实质审查还是形式审查, 其焦点是谁应对市场交易的安全与效率负责, 以及市场交易的安全与效率的边界如何划分的问题。之所以在工商企业登记许可上有形式审查标准与实质审查标准之争, 是因为这代表了市场经济交易中安全与效率两个不同的价值取向。就工商企业登记而言, 企业的合法准入是交易安全的基本前提与保障, 为此, 工商企业登记的事项不仅应当公示, 而且必须真实、合法。但是, 市场交易风云多变, 获得进入市场资格的时间先后有时直接可以决定企业能否获得有利的竞争地位。因此, 在审查企业准入资格时应当尽可能地缩短行政机关的审核时间。

由于对企业工商登记审查形式要求的不同理解, 法院在判定工商管理部门因工商登记而承担责任案件时, 其结果也大相径庭。如海南省洋浦经济开发区中级人民法院就在其判决书中认定:“工商登记机关既然要审查记载的事项是否符合法律法规的规定, 就必须审查内容的真实与否。”虽然如此, 法院在审理工商部门因工商登记而引起的行政诉讼中, 大多按形式审查要求来判定工商部门的责任。

由于企业工商登记分为设立、变更和注销, 工商管理部分应根据登记内容的不同, 采取不同的审查标准。企业设立工商登记, 性质上属于行政许可, 通过设立登记, 将产生新的市场主体, 对市场秩序会产生影响。企业的设立登记拟采用实质审查的标准。企业工商资料的变更, 是企业投资者间权利义务的重新划分, 或者是经营信息的更改, 工商管理部门不作审批, 企业提交相关材料后, 只要形式要件没有问题, 工商管理部分就应批准。故管理部门对企业工商变更登记拟采取形式审查标准。对于企业注销登记, 则应形式审查与实质审查相结合。企业注销涉及第三人利益, 事关交易安全。关于注销企业的依据, 工商管理部门应做实质审查。基于以上标准, 如果工商管理部门尽到了上述义务, 因企业工商登记资料不实而引起的诉讼中, 工商管理部门不应再承担责任。

三、企业工商登记资料的公开

企业工商登记资料如何向社会公开, 第三人是否有权获取、如何获取工商部门的企业工商登记资料?争议很大。我国公司法对企业工商登记资料定性为公开的资料, 《公司法》第六条规定:公众可以向公司登记机关申请查询公司登记事项, 公司登记机关应当提供查询服务。类似的规定也见诸于《企业法人登记管理条例》第六条第2款:“各级登记主管机关, 应当建立企业法人登记档案和登记统计制度, 掌握企业法人登记有关的基础信息, 为发展有计划的商品经济服务。登记主管机关应当根据需要, 有计划地开展向公众提供企业法人登记资料的服务。”既然现行立法规定, 企业的工商登记资料属公开资料, 相关部门或公民个人查阅工商资料就不应有任何障碍。

但工商管理部门的规定却与现行法规相冲突。律师代理案件或作尽职调查需要查询工商登记资料的, 就会遇到麻烦。《企业登记档案资料查询办法》第七条:各级公安机关、检察机关、审判机关、国家安全机关、纪检监察机关, 持有关公函, 并出示查询人员有效证件, 可以向各级工商行政管理机关进行书式档案资料查询。律师事务所代理诉讼活动, 查询人员出示立案证明和律师证件, 可以进行书式档案资料查询。书式档案资料中涉及的机密事项, 须经工商行政管理机关批准方可查阅。工商行政管理机关内部审批文书, 在办理涉及工商行政管理机关的案件时方可查阅。工商管理部门要求律师出示立案通知, 而很多案件是否起诉, 要根据工商查询资料来确定的。如股东对出资承担连带责任, 就需要查询股东的出资额和出资比例。股东大会决议的无效和撤销之诉, 就需要查询公司的章程等。这就使律师限于两难境地, 没有工商登记资料, 不能判断是否提起诉讼, 不提起诉讼, 就无法取得立案证明, 没有立案证明, 就不能查阅工商登记资料的书面档案。在律师实务中, 对企业进行尽职调查属于非诉讼业务, 不经法院的立案程序, 律师也无法提供立案证明, 按工商部门规定, 律师不能查阅书面工商登记档案。这种限制不仅与法律相冲突, 还背离了现行的司法实践。普通投资人在查阅工商登记档案时, 面临的问题更大。

摘要：工商登记范围决定了企业在办理工商登记时应提交哪些资料, 相关规则应予以明确。企业提交资料后, 工商登记机构的审查行为属于何种性质, 决定了工商登记部门的审查方式及责任承担。本文认为, 工商登记审查应以形式审查为主, 如果工商登记管理部门尽到了形式审查责任, 则对由工商登记而引起的后果不应承担责任。企业提交给工商登记部门的资料起公示作用, 企业一旦将工商登记资料提交给工商登记部门审查, 其他企业因此而产生的行为对企业有约束力。为保障市场的良好运行, 相关主体有权查阅工商登记资料。

关键词：工商登记,审查形式,外部约束力

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