社会组织如何更好参与社会治理
[摘要] 社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，是共建共治共享社会治理的重要主体。当前中国社会组织面临定位模糊、管理滞后、主体单一和人才缺失四大问题，亟待完善社会组织参与社会治理的顶层设计，建立社会组织参与社会治理的管理体系，营造社会组织参与社会治理的良好环境，建立全社会共同参与的社会治理体系。
[关键词] 社会组织 共建共治共享 社会治理
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[作者简介] 张勇(1985 — )，四川内江人，博士，西南财经大学，中级统计师，研究方向：区域经济、社会治理、商业银行、房地产经济;路娟(1987 — )，贵州毕节人，香港大学，博士研究生，研究方向：制度经济学、产业经济学。
党的十九大报告提出，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会组织参与社会治理的能力和水平，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标，是建设新时代中国特色社会主义的重要内容。社会组织在民主协商、社区治理、环境治理、基层组织建设过程中所发挥的作用越来越重要，推动社会治理的重心向基层下沉也变得越来越迫切。当前，我国社会组织发展仍然面临定位模糊、管理滞后、主题单一、环境欠佳等困境，有必要重新审视当前社会组织发展存在的旧顽疾和新问题，从而补齐短板、精准施策、靶向治疗，逐步提升我国社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平。
一、社会组织发展现状
1. 社会组织建设步伐逐步加快。近年来我国社会组织数量呈现快速增长态势，至2017年底，社会组织数量达80.3万个，比上年增长14.3%，各类社会团体、民办非企业单位、基金会、慈善组织等社会组织快速发展，步入质量提升和规范发展新时代。
2. 社会组织发展的制度环境不断完善。目前，有关社会组织登记管理的法律法规已相继出台，初步形成了以《基金会管理条例》等规范性文件为框架的登记管理制度，并有如《公益事业捐赠法》等社会组织方面的配套政策法规，为社会组织发展营造了良好的制度环境。并且，随着近年来政府职能转变和服务型政府的加快建设，向社会组织购买服务逐渐成为政府创新服务提供的重要渠道和有效方式，保障了社会组织能够有序参与共建共治共享社会治理，有效地发挥了社会组织的积极作用。
3. 社会组织的监督管理体制不断创新。为有效监管各类社会组织，民政部通过出台相应法律法规、建立综合监管体系、丰富监管手段等方式，使社会组织登记管理机关的自身建设不断加强，引导我国社会组织健康发展。同时，伴随“互联网+政务”的加快建设，社会组织在信息公开、社会评估、年度检查和财务审计等方面更加规范，政府对社会组织的监管更加透明高效，初步形成集行政管理、社会监督与社会组织自律为一体的管理格局。
4. 社会组织的内涵和业态更加丰富。按照我国现行法律的规定，社会组织包括社会团体、民办非企业和基金会三类。随着经济发展和社会转型，涌现出一大批新型社会组织，如自主组建的社区社会组织，这些组织在扩大居民参与、提供社区服务、培育社區文化、促进社区和谐等方面发挥了积极作用。随着社会的转型和群众需求多样化，这些具有市场化、自发型特征的新型社会组织将会呈现出爆发式增长态势，为群众参与基层社会治理提供更多渠道。
二、社会组织参与社会治理存在的问题
1. 定位模糊，规划不足，尚不能对接政府职能转移
科学定位是社会组织参与社会治理的前提条件，社会组织作为市场失灵和政府缺位的有效补充，其核心职能应该是承接政府职能转移，弥补政府对社会事业建设的“盲区”。当前，社会组织发展定位模糊、规划引导不足，直接影响了社会组织参与共建共治共享社会治理的效果。一是法律位阶较低，法规不够完善。由于我国还未形成专门的社会组织法律，当前社会组织的法律位阶还较低，导致其在参与社会治理中的合法性和权威性受到质疑，基层社会组织时常面临主管部门不承担管理义务、出现问题时相互推诿和认领后滥用监管权力等局面;二是规划引导不足，机构职能模糊。社会组织参与社会治理时，普遍存在着自身职能与政府行政边界模糊的情况，存在交叉管理和职能缺位等问题，尚未充分发挥平台作用，促进政府与企业、政府与民间的充分沟通与交流，在职能、准入标准、行业规范等方面存在定位模糊等问题;三是核心业务不够突出，专业性尚待提升。当前，大多社会组织尚不能有效承接政府权责清单外的职能转移，存在“接不住”、“不会管”的问题，明显不能适应简政放权和“放管服”对社会组织的新要求和新挑战，社会组织作为优化营商环境、搭建政企桥梁的重要作用尚未能充分发挥。
2. 管理滞后，监管薄弱，尚不能适应形势发展需要
规范管理是社会组织参与社会治理的重要保障。社会组织是共建共治共享社会治理的重要力量，肩负着完善政府治理、凝聚社会力量、扩大公众参与、促进社会进步的重要使命，而管理滞后成为阻碍社会组织参与社会治理的束缚。一是现行管理制度滞后于时代发展需要。如业委会作为调节业主与物业管理公司的重要民间组织，由于缺乏固定场所、独立财务、相应的专职人员等，不能注册成为社会组织，未能被统一纳入监督管理范围，只能放任发展。与此类似的微信群等松散民间组织，也未正式纳入社会组织的监督管理范围，难以适应新时代的发展。二是社会组织的动态监管力量较为薄弱。当前对社会组织的监管方式还难以深入到社会组织的各个运营环节，社会组织因缺乏监管而乱设机构、乱加编制和虚增职位职级等现象随处可见，甚至部分社会组织以赚钱盈利为目标从事经营性活动，与其非盈利性的宗旨背道而驰。三是领导兼职现象普遍。虽然在任领导兼任社会职务的现象基本得到遏制，但是退休领导干部担任协会会长、秘书长的现象依然很普遍，存在潜在的“权利套现”和寻租腐败风险。四是违法成本与执法成本不匹配。社会组织长期存在着违法成本较低与执法成本较高的现实窘境，一定程度上纵容了“山寨社团”等问题组织，严重影响了社会组织高质量发展。
3. 主体单一，参与不足，尚不能形成多元共治格局
多元主体是社会组织参与共建共治共享社会治理的客观要求。社会组织是参与社会治理的重要力量，而非唯一参与力量。目前，社会组织尚未形成多元化、社会化、大众化的多元主体参与格局。一是对社会组织内涵和外延的认识依然有欠到位。社会环境对长期服务于社会事业建设和发展的社会企业关注不足，尤其是对一些具有履行社会责任的社会影响力投资，如社会影响力债券、慈善信托等的关注力度偏弱，不利于社会组织整体功能的有效发挥。二是社会组织参与社会治理深度不足。非营利机构、民办非企业等社会组织，参与共建共治共享社会治理的积极性发挥不足，公益类、服务类社会组织向一些学校、医院、社区等非营利机构获取公共资源的壁垒依然较高，共建共治共享社会治理的良性格局难以有效形成。三是社会公众参与社会组织的积极性不高。一方面作为社会组织参与社会治理的供给方，社会公众参与程度不高，如短期或临时性的志愿者招募困难;另一方面，作为社会组织参与社会治理的监督方，公众对接受服务的社会组织是否有认知、对资金用途的方向是否明确、个人监督权利能否得到有效保障等，存在模糊地带，这都密切关系到社会组织在推进社会治理过程中的质量。
4. 人才缺失，环境欠佳，尚不能获得社会普遍认同
社会组织参与社会治理需要良好的政策环境、人才环境、舆论环境等，当前社会组织参与共建共治共享面临着环境制约。一是缺乏造血能力，导致内生动力不足。社会组织在缺乏相应政策支持情况下，如自身造血能力不强，极易陷入运营困难、资金入不敷出等瓶颈。二是社工发展的重视力度不够。社会组织发展依赖于高质量的社工队伍，但我国社工却仍然存在待遇较差、地位偏低等现状，并且当前社会还尚未形成全民性的社工意识，导致社工在求职和生活中不为人所理解，影响了社会组织的社会治理质量。三是缺乏普遍的社会认同感。社会组织舆论环境不佳，在信息沟通不畅和群众知晓度低、认同感弱的情况下，极易陷入严重的公关危机，给社会组织的声誉带来负面影响。
三、发达地区主要经验借鉴
1. 新加坡社会组织发展经验。一是坚持普遍注册与严格监管并存原则。社会组织在新加坡注册所依据的法律形式多样，可以满足不同类型社会组织注册，但政府在监管层面却较为严格，从社团注册、变更、解散到终止等都作了详细的规定。二是社会组织发展充分体现服务为民要求。新加坡政府加大扶持大批基层专业团体，分布在基层社会的各个领域。社会组织在各自领域为民众提供服务，起着畅达民意和服务社会的重要作用。三是加强政企社协同合作实现多方受益，集合三方力量推广企业社会责任，保障从业者薪酬待遇，齐力推进社会治理深度发展。
2. 中国香港社会组织发展经验。一是特色立法，逐步完善顶层设计。香港特区政府秉承着“小政府、大社会”管理理念，与社会组织构建起了互信互助的“伙伴关系”。通过为社会组织立法，形成了一套较完善的政策体系，指导和保障社会组织规范化发展。二是集聚贤才，保障资金来源。香港社会组织广聚专业领域人才，充分借助政府对公益事业的相关政策，通过各方途径供给公益事业资金来源，保障社工权利和薪酬待遇。三是广泛参与，提升公众普遍认同。香港社会组织对社会的发展贡献突出，公众对社会组织的参与度高、认知度高、认同感强。
3. 中国台湾社会组织发展经验。一是颁布相关规定保障志愿服务地位，推动志愿活动长效化发展。通过颁布相关规定，明确规定参与社会治理服务群体的相关权利义务、责任以及经费等保障社会组织规范发展。二是完善相关部门购买服务制度，推动社会组织深度参与社会治理。相关部门购买公共服务作为社会组织参与社会治理的有效通道和机制，为社会组织参與社会治理提供了直接通道和制度保障。三是营造良好发展环境，提升社会组织自主发展能力。充分发挥社会组织自主性，并通过一系列的政策扶持、资金投入和创新公益性社会企业运作模式等方式，建立了包括弱势女性、精神障碍患者等特殊群体在内的公众广泛参与的社会治理平台，实现了社会组织与服务对象的双赢。
四、社会组织参与共建共治共享
社会治理的对策建议
(一)完善社会组织参与社会治理的顶层设计
一是提升社会组织法律地位。社会组织是推进社会治理的中间力量，是打造“共建共治共享”社会治理格局的重要推动力，需要与其地位相适应的法律规范作为指导。为此，要以立法的形式进一步确定社会组织的法律位阶，进一步明晰社会组织的职权、职责、角色与地位，并对其提出新的要求，使行业协会、商会、基金会以及各类群众性组织在运行过程中更加规范，推动营造共建共治共享的社会治理格局。二是完善政府与社会组织合作制度。完善政府购买制度，结合政府工作实际，将一些服务类、技术类、认证类以及社会性较强的事务性工作委托给社会组织承担，并完善政府采购制度，转变传统政府采购业务长期依赖企业的现状，改变最低价中标的单一形式，确立政府采购业务优先考虑向社会组织购买的制度，提升社会组织的造血能力。三是降低基层社会组织准入门槛。制定扶持社会组织发展的政策，在鼓励地方政府设立社会组织发展专项资金的同时，进一步通过立法手段明确社会组织在承接政府购买服务中的最低比例，明确给予社会组织专业能力培训的经费支持，充分理顺政府职能转移与社会组织承接的有机衔接，改变政府采购长期依靠企业的现状，使社会组织成为政府“放管服”改革中的重要参与力量，激发社会组织内生发展动力，发挥其在创新基层社会治理中的积极作用。
(二)建立社会组织参与社会治理的管理体系
一是创新社会组织监督管理模式。对在新形势、新技术背景下产生的各类社会组织，要充分认识其在参与社会治理中的积极作用，通过创新监督管理模式，转变社会组织管理理念，改进对社会组织的管理方式，提升政府事中、事后监管水平，逐步构建“小政府、大社会”管理模式，提升社会组织自主发展能力。二是加强社会组织自身建设。引入竞争机制，取消“一业一会”的限制，加强诚信建设、行业自律建设，建立社会组织参与社会治理的标准化体系，建立起具有行业性质的诚信激励和惩戒机制，通过提升社会组织管理服务意识和建立行业自律联盟等方式，积极履行社会责任;加强对离退休领导干部社会兼职等现象进行规范化管理，通过限制其薪资水平，加大信息公开力度和重大事项事前登记备案管理等方式，提升社会组织内部治理能力。三是提高社会组织违规违约成本。明确社会组织发起人法律责任，通过建立发起人不良行为记录档案以及违法违规征信档案制度，督促发起人诚信运营;加强对社会组织内部治理与业务管理，通过完善社会组织“异常名录”和“黑名单”等制度，对社会组织的经营活动、信息公开等进行有效监督，对违法违规社会组织做到及时发现、及时整治;建立社会组织负责人从业禁止管理制度，对社会组织从业人员进行行业行为禁止，对进入非诚信档案的社会组织给予提醒和警告，对严重违规机构责令撤换。
(三)营造社会组织参与社会治理的良好环境
一是通过实施简政放权，减轻社会组织负担。通过梳理涉及有关社会组织的事项清单，运用最新的互联网技术，精减社会组织审批等相关流程，全面提升政务服务效率，降低社会组织运营成本。二是培育专业社工队伍，提升行业发展质量。加强对社工人才的培养力度，为高校社会工作专业学生提供多样化的社会实践机会，提高社工专业学生到国外深造的比例，不断提升社工人才队伍的专业化素质。三是改善社工人才队伍的生活保障条件。重点关注社工人才的就业和住房等问题，通过优先安排住房、子女教育、医疗保障，以及提高社工工资补贴标准等，解决社工参与社会治理的后顾之忧。四是加强宣传引导，把握正确舆论导向。广泛宣传社会组织在改善生态环境、服务基层群众、发展慈善事业等过程中的先进典型，鼓励通过投放公益广告等形式，提升社会公益组织的影响力，增强社会工作者的认同感和荣誉感。
(四)建立全社会共同参与的社会治理体系
一是着力打造社会影响力投资生态体系。鼓励各级政府学习借鉴先进地区的发展经验，为社会影响力投资提供配套政策支持，支持社会影响力债券、慈善信托、投资引导基金等发展，打造社会影响力投资生态体系，推动形成共建共治共享社会治理多元化格局。二是激发各类慈善平台参与积极性。充分发挥互联网募捐平台的资金募集优势，激发腾讯公益、蚂蚁金服公益、阿里巴巴公益、京东公益等公益平台的参与积极性，为中小型慈善组织提供平台入驻、咨询、培训、辅导，以及技术、资金、传播等方面的大力支持，促进互联网与慈善的深度融合。三是打通信息孤岛，实现资源共享。通过建立社会经济信息管理云平台，倡导政府统计部门、企业、高校、社区等向公益类、服务类社会组织开放公共数据资源，鼓励社会组织之间打通信息壁垒，实现数据资源共享，鼓励民办非企业探索有限产权和合理回报制度。四是引导居民积极参与。引导基层社会组织在党组织领导下，协助基层群众性自治组织推动社区居民有序参与基层群众自治实践，鼓励通过制定自治章程，不断完善内部管理機制，逐步提升基层社会组织的规范性和服务能力。
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Key words： Social Organizations， Co-construction， Co-governance and Co-sharing， Social Governance
(收稿日期：2019-04-05 责任编辑：沈 芳)
作者：张勇 路娟
党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。近年来，上海通过建立社会组织孵化基地、设立社会组织发展专项资金、加大政府购买力度等手段，不断培育、扶持、发展社会组织，但同时，政府购买社会组织服务还没有形成制度性安排。
为此，课题组通过召开市专家等专题研讨会、考察社会组织、搜集相关材料等途径，初步总结了本市政府购买社会组织服务的经验做法，并就如何建立政府购买社会组织服务运行机制提出了建议。
一、上海开展政府向社会组织购买服务情况
(一)基本情况
2000年，上海通过对民办养老院每张床位予以一定补贴的形式，率先从养老领域开始探索政府购买社会组织服务。2003年，上海市、区两级政法系统成立了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，通过政府购买服务的方式，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。上海政府购买社会组织服务开始在面上逐步铺开。2005年，上海市浦东新区政府出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》，首次以文件形式肯定和完善了政府购买社会组织服务。此后，各区县也相继出台了扶持和规范政府购买服务的政策文件。2011年，上海市委、市政府下发的《关于进一步加强本市社会组织的指导意见》明确提出，要“建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例。”这是上海市级层面第一次以文件的形式明确政府购买服务。为加强政府购买公共服务的规范管理，2012年市财政局研究制定了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》。近年来，上海各级政府出台的相关文件达17件，使购买社会组织服务向制度化、规范化方向发展。
根据社会组织年检结果统计：2010年，上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供的资金为37.89亿元，占社会组织年度总收入的14.5%;2011年，政府提供的资金额为41.02亿，占总收入的14.7%;2012年本市各级政府用于扶持各类社会组织发展的资金投入(主要是购买社会组织服务和资助)达45亿，约占社会组织年总收入15.7%。比2011年和2010年资金投入的比例有所提高。同时，政府资金的使用覆盖范围比较广泛。全市各级各类社会组织中，2012年得到政府资助的社会组织数约占总数的36%，承接政府购买服务约占7.5%。
(二)资金来源
目前，上海的政府购买社会组织服务资金来源，主要有三种渠道：一是专项发展资金。如：闵行、静安、虹口、松江等区相继设立了社会组织发展专项资金，部分街镇也设立了社会组织政府购买公共服务项目的专项资金。二是财政预算资金。如：市政法系统每年拨款6700多万元;浦东、闵行、静安等区每年购买服务的资金都在1亿元左右。三是预算外资金。如：2012年，市、区两级福彩公益金约投入1亿元用于社区公益服务项目招投标和创投。
(三)购买方式
上海政府购买社会组织服务的方式，大致可以概括为三种：一是独立关系竞争性购买模式(公开招标)，即购买者与承接者之间不存在资源、人事等方面的依赖关系，购买者通常采用招标的方式来选择最合适的服务提供者，体现物有所值的原则。如浦东、静安、长宁等区每年推出公益服务类项目面向社会组织公开招标，项目资金逾亿元。二是独立关系非竞争性模式(项目发包)，即购买者与承接者之间是独立关系，但在选择程序上，常常采用的是非竞争性方式，而不是面向社会公开招募。如上海市委宣传部委托文化发展基金会面向社会开展公益文化项目资助，上海市民政局委托市慈善基金会等多家社会组织兴办社会福利事业。三是依赖关系非竞争性模式(费随事转)，即购买者与承接者之间是依赖关系，通常为“上下级”，购买程序是定向和非竞争性的。如上海市市政公路行业协会接受政府委托和转移事项共7项，涉及市政基础设施养护交易中心管理、市政路用材料备案、市政机具(施工)检测、市政行业职业技能鉴定、市政行业岗位培训考核管理、文明工地评比和市政重大工程立功竞赛活动等。
此外，还有部分政府部门或街镇根据自身需求，直接寻找相关社会组织，以有限竞争或自行协商沟通的方式进行购买服务。
(四)主要做法
上海在开展政府购买社会组织服务时，一般采取“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的程序，主要有以下几种做法：
1.建立协调机制。为确保政府购买服务顺利开展，上海已有部分区县建立起跨部门的协调机制，负责政府购买和扶持公共服务项目的评估审定、资金分配、公示评审结果和项目完成情况等工作。如杨浦区成立了区政府购买社会组织公共服务联席会议，由区政府分管领导担任召集人，发改、财政、民政、监察、审计等部门作为成员单位，联席会议办公室设在区民政局。浦东、长宁、虹口等区也相继成立了政府购买公共服务审定(评审)委员会。这些区县普遍明确民政部门做好项目征集发布、资质审查、初审把关、执法监察等，财政部门统筹安排预算、实施政府采购、评估资金使用效率、拨付资金等，相关职能部门积极配合的分工协作机制。
2.设立专项资金。为更好地满足社会公共服务需求，改善公共服务质量，提高财政资金使用效率，闵行区政府从2008年起，每年就拨出1000万元专项资金用于向社会组织购买公益服务项目。闵行区民政“十二五”规划中还提出，要在现有1000万元专项资金的基础上，每年按照20%的幅度进行递增，到“十二五”期末，政府用于购买社会组织服务的资金不得低于区财政总支出的0.5%。2011年，为突破公益福彩金资助领域的限制，虹口区也从财政资金中拨出1000万元作为社会组织发展专项资金，用于购买社会组织除“扶老、助残、救助、济困”之外的公益服务。静安区下发了《静安区关于政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》。2012年，静安区下发了社会组织发展专项资金管理办法，明确规定了社会组织初创期经费补贴、发展激励和购买服务的标准和流程;虹口区还开始探索公益服务项目配套资金统一管理模式，要求公益服务项目的配套资金按照有利于公益服务项目的实施、符合公益服务项目审计和评估的要求，划拨至统一账户。
3.搭建购买平台。一是建立社会组织孵化基地。2010年，上海市级公益孵化园基地——“上海市社会创新孵化园”正式开园。这是由上海市民政局立项，福彩公益金提供资金支持，通过招标的方式委托社会组织运营管理。孵化园通过提供场地、设备、培训等培育残疾人就业产业链，解决特殊人群社会融入问题，被誉为“上海加强社会建设的重要成果”。目前，上海已建立各类孵化基地17个，投入政府资金达到1.2亿元。二是开展公益伙伴日活动。2011年起，市民政局每年举办“上海公益伙伴日”，每届活动都吸引政府、企业、社会组织等150逾家单位参展，各参展单位达成各类合作意向超200项，签订了几十项伙伴合作协议。
4.探索范围标准。一是扩大购买对象的范围。目前，上海社会组织中能够承接政府购买服务项目的有两类：一类是在民政部门注册登记的社会组织，还有一类是未正式登记的社区群众活动团队和志愿者服务组织。长宁区将扶持的对象由“社会组织”(包括具备法人资质的社会团体和民办非企业单位)扩大为“公益性组织”(将不具备法人资质的党员志愿者工作室和社区群众活动团队纳入扶持范围)。二是扩大了购买内容的范围。浦东新区的政府购买社会组织服务是由委托社会组织管理市民中心起步，扩展到养老服务、教育培训、社区矫正、民族融合、外来人员子女教育等多个公共服务领域，其中，司法、教育、卫生、民政、社会保障等部门都引入了专业社工机构。
(五)取得成效
实践证明，推行政府向社会组织购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。主要表现在：政府购买社会组织服务的项目与人民群众所急所盼所需直接对应，能够使以改善民生为重点的社会建设和管理落到实处，为形成人民群众赢得实惠、政府赢得民心、社会组织赢得发展、社会赢得和谐的社会建设多赢格局创造了条件。政府购买社会组织服务转移了政府部分职能，弥补和完善了政府部门提供公共服务的不足，又能够促进社会组织自身发展、壮大。政府购买服务后，社会组织在政府与社区居民的联系中发挥了桥梁作用，在开展为民服务中发挥了助手作用，在推进小区管理、提高居民和谐生活中发挥了参谋作用。同时，在项目运行过程中，社会组织的非营利性和广泛动员志愿者参与项目等特质，提高了财政资金的使用效率。此外，社会组织是创业和扩大就业的重要渠道，通过政府购买社会组织服务可以推动青年就业、提高青年创业愿望。
二、制约政府购买社会组织服务的主要问题
近年来，社会组织参与公共管理和公共服务越来越受到政府部门的重视，但总体上讲，本市政府购买公共服务还缺乏对制度安排的整体性规划，主要有：
1.政策法规不够完善，社会组织发展的整体制度环境缺乏顶层设计。与社会组织的快速发展相比，相关法治建设仍显相对滞后，也缺乏制度性安排，如：政府公共财政框架中缺乏购买社会组织服务的内容，涉及社会组织的社会保障和税收政策不够健全等。
2.现有社会组织登记注册制度“准入门槛”过高，影响一部分社会组织的成立与发展。许多民间自发性社会组织面临着成立难的问题。首先，不少社会组织由于找不到业务主管单位而难以正式注册登记，主要是部分行政机关因为怕担责任而不愿意担当业务主管单位，因为按照“双重管理”体制的职责分工，业务主管单位需要承担社会组织日常管理的九项职责，而机关的“三定方案”中并没有管理社会组织的职责定位，这些单位没有相应的编制人员、资金保障等。其次，随着社会的多元化发展和行政机关的不断精简整合，越来越多的新兴社会组织找不到业务对应的行政管理机关，因而难以找到相应的业务主管单位。
3.政府对社会组织管理缺乏“基础性”制度支持，其重心长期局限于社会组织的登记，难以进入社会组织的运作过程。从发达国家的情况来看，社会组织的管理不仅有登记、年检等刚性的合法性管理制度，还包括评级、信用管理等与社会组织日常运行相关的基础性管理制度。基础性管理制度规定了政府有关部门要对社会组织是否积极参与公益活动、是否规范运作、是否较好完成政府或其他组织委托项目等行为进行记录，而且还要求政府和公众共同参与对社会组织的资质和信用级别进行评估，这个评估结果对社会组织获取公共资源的可能性具有重要影响。当前，正是因为这些基础性制度的缺失，有关部门实际上很难对社会组织的具体运作过程进行引导与管理。
4.市、区层面缺乏社会组织可以参与公共治理的组织载体和制度保障，社会组织实践“社会协同”的探索尚局限于街、镇层级。近年来，随着上海社区建设“两化一覆盖”的不断深化，越来越多的社区社会组织作为社区建设的“实体”得到快速发展，街、镇层面出现了一种不同于政府行政管理的社会自我协调机制。但是，街镇层面的这些社会诉求缺乏进入市、区层面公共治理结构的制度化途径。
5.政府购买社会组织服务还没有形成制度性安排。在购买社会组织服务方面还存在着政策制度不健全、体制机制不完善、规模范围较小等问题，与中央加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会管理的目标要求和人民群众不断增长的社会服务需求相比还有较大差距。政府购买社会组织服务的范围仍偏窄、资金偏少、比例偏低。据2012年统计，本市社会组织收入中仅有15.7%来自于政府，而世界上非营利组织的这一比例平均在45%以上。
此外，在调研过程中，社会组织反映比较突出的还有：1.在政府公共财政框架中未设立购买社会组织服务的科目;2.政府购买社会组织服务随意性大，缺乏相应的制度规定;3.政府购买服务时对社会组织的人力成本和管理成本定价过低;4.由于实行机打发票，即使是财政拨款的政府购买项目，社会组织仍需要缴纳5.6%的营业税和1.7%的附加税，结余部分要缴纳所得税，一定程度上加重了社会组织的负担，不利于社会组织壮大发展。5.由于社会组织的整体发展仍处于起步阶段，在一些项目发包时存在能力匹配的社会组织匮乏或竞争性不够的问题，这在区级或街镇层面显得尤为突出。
三、建立政府购买社会组织服务运行机制的对策建议
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年9月26日，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《指导意见》)，提出到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。《指导意见》明确了政府购买社会力量服务的指导思想、基本原则和目标任务，明确了政府购买社会力量服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理及绩效管理。其中指出：承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。从中可以看出，社会组织是政府购买社会力量服务的主要对象。
政府购买公共服务是指政府将原来由政府直接提供的、为社会公众服务的事项交给有自制的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织货市场机构提供服务的数量和质量支付服务费用的一种新型政府提供公共服务方式。上海要以学习贯彻党的十八大和十八届三中全会精神为契机，认真落实《指导意见》的有关要求，继续加大政府购买社会组织服务的力度。不管是登记管理机关，还是综合管理部门以及其他业务主管部门，包括社会组织自身在内，都要合力推动社会组织发展，实现政府购买社会组织服务的社会化、市场化、规范化，以逐步形成“政府部门倡导推动、社会组织自主运作、社会多方共同参与”的运作模式。
一要以强化财政的公共职能为切入，搭建政府购买服务的平台和渠道。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。从公共政策绩效评估的现状来看，发展性政策、管理性政策、服务性政策的绩效是依次递减的，这说明公共政策的服务职能有待于进一步深化。要在服务性政策绩效评估上有所突破，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能，强化财政的公共职能，建立健全公共财政体系，逐步把计划型财政转变为服务型财政，先在点上突破制度约束的瓶颈，对现有政府购买社会组织服务的项目进行科学合理的分类。要贯彻落实已有的法规政策，设立社会组织发展的公共资金，制定实施细则。需要社会组织提供服务的政府部门按照事先确定的项目，提前向财政部门申报公共资金年度预算。财政部门则在相应的类下面，明确购买服务的款、购买民间组织服务的项，建立一整套公共资金管理制度，建立规范合理的政府收支分类体系，建立政府购买社会组织服务的渠道和路径。有关专家指出：建设和谐社会要从公共财政做起，确保公共财政事务的公开性和透明度。其中，包括政府购买社会组织服务在纳入公共财政框架上予以突破。
二要以落实《指导意见》精神为契机，研究完善社会政策。政府社会管理的核心是社会政策，它是政府干预社会的主要手段和基本措施。政府购买社会组织服务的社会政策是政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定的购买社会组织服务这一公共行为规范、行为准则和活动策略。要以落实《指导意见》为契机，发挥政府有关部门(如登记管理机构、综合管理部门、人事部门、财政部门等)、高等院校、科研院所等多方力量，对政府购买社会组织服务机制加以全面深入的研究。既要贯彻落实已有的法规政策，制定实施细则，又要坚持科学、民主、公平这三大原则，制定相应的社会政策，构建比较健全的社会制度体系。主要是：1.建立健全政府购买社会组织服务的相关制度和配套政策，进一步明确和规范政府购买社会组织服务的范围和程序。2.研究制定并动态完善《政府向社会组织购买服务目录》，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作。3.研究制定并动态完善《承接政府服务的社会组织资质条件及目录》，把社会组织承接政府购买服务行为纳入年检、评估和执法工作体系。4.加强对政府购买社会组织服务的资金管理、监督检查和绩效评价，提高购买资金的使用效率。
三要以试行招投标为中心，建立完善工作机制。继续拓展政府部门向社会组织购买服务的领域，尽快建立政府购买社会组织服务的契约化管理机制。一是试行招投标方式。政府部门通过社会招标方式，实现择优采购;社会组织通过竞标，展开公平竞争，获得政府部门购买服务项目。二是项目发布和征询机制。一方面，通过信息化手段，打造信息发布平台，将政府部门购买社会组织服务的项目事先公布，使政府部门和社会组织在这一平台上都相对主动，而不是被动地参与购买服务工作。另一方面，政府部门向社会组织征询次年购买服务事宜，社会组织就可以提供的服务提出申请，申报项目计划书，经专家评审后予以项目确认。三是实施契约式管理。据调查，63.4%社会组织希望政府采取契约式方式购买民间组织服务。按照满足产业发展和社区发展需要的原则，设计规范购买服务的资金流向，采取项目的契约式管理或者“一揽子”购买合同，明确服务对象、服务方法、服务数量和质量以及服务的监控和评估方法等，并以降低成本和鼓励竞争为出发点，科学合理地确定购买服务的价格，有效地规范社会组织提供服务的全过程，力求将政府购买社会组织服务从部门制度上升到全市性的制度性安排，推进社会管理和公共服务的市场化。
四要以建立评估机制为抓手，提高购买服务质量。建立政府购买社会组织服务的综合评估考核机制，设立科学合理的指标体系，既要有定性指标，又要有定量指标，综合评价政府购买社会组织服务的绩效。政府部门与社会组织事先商定购买服务时，确定服务内容、质量评估等内容;加强过程控制，对社会组织服务工作进行指导、监督;在社会组织完成服务后，运用社会力量对服务内容、质量、效果等进行科学评估考核，旨在提高社会组织服务能力和水平，优化公共事务的社会管理。对购买服务的项目委托有资质的市场中介机构进行评估，完善社会第三方评估机制，保证评估机构的客观公正，确保购买服务的高质量。
五要以公益性服务为重点，探索购买服务新途径。要尽快出台一些政策，积极尝试公益性、福利性设施“公办转民办”、“公办民营”和“民办公助”等运作模式。适当实行“公办转民办”(政府部门运作某项服务，转为社会组织运作)，鼓励公办民营(即政府部门建造某个项目后，交社会组织运作)、民办公助(即社会组织运作，政府部门给予补贴)等多种方式，提高公共服务的职业化、专业化程度，提升社会组织信誉度，逐步形成“政府、社会、市场”三位一体的互动体系。■
(执笔：王茵，上海市社会工作党委研究室)
一、建立完善的法律政策体系。增强非营利组织服务社会的活力
建立完善的法律政策体系，保障非营利组织具有合法的身份地位，畅通的筹资渠道，完善的法律支持，就会使非营利组织更具服务社会的活力，更好地承担起社会责任。
1.降低非营利组织登记注册门槛，赋予非营利组织以合法地位
我国政府对非营利组织的登记管理采取严格的许可主义及分级管理制度。目前，我国对非营利组织采取“归口登记，双重管理，分级负责”的管理体制。我国现行的两部法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》确定了我国非营利组织的双重管理体制。依法律规定，我国对非营利组织实行双重负责的管理体制，即对业务主管单位和登记管理机关两个行政管理部门负责。这种体制导致非营利组织从成立登记到日常管理活动，都要受两个部门的双重管理甚至多重管理。
在法律意义上，我国只有在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会才是被承认的非营利组织，由于双重管理体制的限制，登记门槛过高，导致了很大一部分非营利组织不能顺利登记，不得已通过工商登记、挂靠机构和草根团队(不注册)等形式存在。在性质和功能上，他们同样服务于公共利益、利润不被分配，也被公认为是我国非营利组织的重要组织形式。因此，我们应探索更直接和有效的登记管理方式，使非营利组织取得合法性并保护他们的独立性。
近年来，针对非营利组织登记门槛高限制多的问题，各省市都做出了有益的探索并取得了显著成效。北京、深圳、广东等地政府相继取消了业务主管单位对非营利组织的前置审批，允许某些领域的非营利组织可以直接向民政部门申请登记。南京、吉林、武汉等地降低了非营利组织登记门槛，设立了登记备案制。合法的社会地位是非营利组织承担社会责任的前提。完善相关的登记制度，可以提高非营利组织承担社会责任的积极性，增强其服务社会的活力。
2.建立健全的税收政策，畅通非营利组织的筹资渠道
税收是对非营利组织进行管理和监督的有效手段，也是政府对非营利组织发展的一种鼓励和支持。我国的税收优惠有针对非营利组织自身的，也有针对非营利组织进行捐赠的企业和个人的。我国的《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》以及其他相关税法规定，在非营利组织收入总额中，一部分收入项目可享受免税政策，具体有财政拨款，社会团体取得的各级政府资助，社会各界的捐赠收入等。对非营利组织的税收优惠范围和程度在世界各国也都存在着较大的差异。美国是世界上税收制度最为完善的国家之一，其对非营利组织宽松的税收政策也极大地促进了非营利组织的发展。例如，在20世纪70年代美国就推出了著名的“501(c)(3)”条款，对非营利艺术团体、机构和艺术产业相关捐赠者实行销售税和财产税的减免优惠，鼓励企业与私人为艺术产业进行捐赠。
尽管我国已有一些关于非营利组织税收优惠的法规政策，但还有完善和健全的空间。首先，要从税法的角度对作为税收优惠主体的非营利组织进行界定。作为税收优惠主体的非营利组织必须符合一定的条件，如主体要合法，必须是经过有关机关审批后而设立的，必须是定期接受审核的非营利性组织。其次，对向非营利组织提供捐赠的企业或个人给予所得税优惠政策，通过捐赠企业和个人税收上的优惠，激励社会各界对非营利组织和公益事业进行捐赠，关注公益事业。再次，明确规定税收优惠政策，并出台具体的实施细则，可因地区、因行业有所不同，加强政策的可操作性，保证政策法规的贯彻落实。社会捐赠是非营利组织资金的主要来源，健全的税收优惠政策，也是对非营利组织获得更多捐赠的鼓励和支持。曾有研究表明，非营利组织得到的慈善供给越充足，就越能促使非营利组织充分发挥社会责任。因此，建立健全的税收政策，畅通非营利组织的筹资渠道将更有助于非营利组织社会责任的担当。
3.尽快完善相关法律法规，为非营利组织的健康发展提供良好的环境
目前我国有关非营利组织的法律法规并不多，主要有：《中华人民共和国民法通则》《红十字会法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《事业单位登记管理条例》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。还有一些如民政部、财政部等有关部门制定的部门规章，主要是涉及非营利组织的财务制度、章程、评估、税收等相关的管理规定以及一些地方性法规和规章。从我国的非营利组织相关立法情况，不难看出，我国的立法多是从管理的角度出发，另外，现有的法律法规也存在着立法层次较低，数量较少，宏观层面的规章较多，缺少配套的规章制度等问题。
健全的法律体系是非营利组织依法有效承担社会责任的制度保证。具体来说，首先要确立非营利组织的合法性。“合法性就是由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。”要使非营利组织不仅仅是在成立和登记时具有“合法”身份，而是让“合法性”始终贯穿于组织的日常管理和活动中，做到有法可依，有章可循。其次，加强法规的微观可操作性，以便于监督非营利组织提供服务的质量和活动的规范化，促使非营利组织加强管理和活动的规范性。再次，积极改善非营利组织相关法律法规滞后，无法及时为其展开活动提供法律依据的现实情况，充实相关法律，从国家发展的角度，将立法工作纳入日常工作，适时及时推出相关法律法规，为其提供良好完善的法律环境。
二、加大政府扶持力度。提高非营利组织承担社会责任的能力
非营利组织作为非营利性质的社会组织，其社会责任的承担离不开政府的管理和引导。完善政府对非营利组织的管理体制，加强对非营利组织的宏观管理和监督，加大资金扶持力度，健全政府向非营利组织购买服务的方式，将会增强非营利组织承担社会责任的能力，推动非营利组织社会责任的担当。
1.加强宏观管理和监督，引导非营利组织健康有序发展
首先，树立科学的监管理念。政府要改进和完善对非营利组织的管理模式，从对非营利组织严格的准入审查及日常的具体管理退出，逐步将重心转移到宏观管理和监督上来，充分尊重非营利组织自我管理的权力，不直接介入非营利组织的管理和运作过程，政府对非营利组织的管理也应该从严格限制到逐步放松规制。要寻求政府与非营利组织的良性互动，积极培养非营利组织的自治性，培育和引导非营利组织承接政府转移的部分职能，使其更好的履行社会责任。其次，明确界定责任边界。马克思指出：“自由就是从事一切对别人没有害处的活动的权利，每个人进行的对别人没有害处的活动的界限是由法律规定的。正像地界是由界标确定的一样。”该由政府提供的公共产品和公共服务，必须要坚持，而不是转嫁给非营利组织，要给非营利组织以合理的角色定位，赋予组织一定的自由空间，逐步形成一种良性的“伙伴关系”。再次，积极推进社会监督评估机制。从西方国家的先进经验来看，社会监督是非营利组织监督的一个重要机制，具有不可替代的作用，积极推进社会评估机制的建立可以补充政府管理的不足。政府应鼓励建立更多独立专业的评估机构负责非营利组织的监督评估工作，在全社会营造关注非营利组织参与慈善的氛围，加强社会公众、新闻媒体对非营利组织的监督力度，积极推进第三方评估机构的建设，改革传统的年检制度，完善监督和评估标准，形成多元立体的评估体系。
2.加大资金扶持力度，增强非营利组织承担社会责任的能力
很多人认为非营利组织是志愿性组织，所以其主要资金来源应依赖于个人的捐赠和志愿参与。而事实上，在非营利组织较发达的国家，非营利组织的资金很大一部分来自于政府的资助。政府可以通过资金支持、财政补贴、税收优惠、设施支持、购买公共服务等多种形式对非营利组织进行资金扶持。在这方面，我国一些地区已经有了成熟的经验可资借鉴。例如，上海市浦东区、静安区每成立一个公益性民间组织，政府就给予3-4万元的资助;部分地区专门划出区域无偿提供给非营利组织开展活动，并给予一定金额的补贴。政府的资金扶持政策可根据各地发展情况、重点发展行业、财政收入因地制宜，给地方更多的自主权。政府对于财政扶持的非营利组织要进行定期的监督考核和财政捐助款项使用情况的长效监督评估，对于运作过程中出现的种种问题做好引导和规范的作用，最后对于评估良好的非营利组织可考虑加大资助力度，形成长期的合作关系，对于有缺陷的非营利组织要加大管理监督力度。非营利组织一方面要争取政府的支持，一方面也要保持自身的独立性，形成与政府良好的伙伴关系。
3.健全政府向非营利组织购买服务的方式，推动非营利组织承担社会责任
随着我国经济社会发展与改革的深入，政府提供的公共服务已不能满足公众日益增长的公共服务需求，政府向社会购买公共服务既是大势所趋也是推动政府职能转变，创新社会管理的必然要求。非营利组织以其形式多样，满足个性公共产品需求等特点成为政府有力的合作伙伴。完善政府向非营利组织购买公共服务的方式，是对资源的合理配置，有利于社会管理，也可使非营利组织的发展更加充满活力。
首先，制定明确的法律法规，规范政府购买行为。无论是采取何种方式购买服务都要依法依规进行，委托、评估、购买、问责等每一个环节都要符合法定程序，这是社会力量参与到公共服务中的制度保障和正确渠道。还可以通过独立评估机构进行评估和监督，保障采购过程的公平公正有效，保证公共服务的质量，促进非营利组织的自律和诚信。其次，营造竞争机制达到高效运作。政府在采购服务时要注重成本核算，注重效率，遵循竞争原则、程序公开透明原则，可采用招投标方式进行。对于招投标程序、信息发布都要公平公开，对于有资格的服务提供者要一视同仁，有些领域的服务，投标资格不要限定营利性组织和非营利性组织，使非营利组织增加危机意识和责任意识，促进非营利组织提高自身服务水平与能力。当然，在相同条件下，可对非营利组织有一定的倾斜。政府从社会治理的角度出发，可分层次、分阶段、分步骤地完善政府购买非营利组织服务的方式，推动非营利组织积极地提供优质服务，更加高效运作并开展活动。
三、建立社会监督体系。督促非营利组织承担社会责任
建立社会监督体系，充分发挥新闻媒体的监督作用，加强独立的第三方评估机构的监督，提高社会公众的监督意识是督促非营利组织承担社会责任的有效手段。
1.充分发挥新闻媒体的监督作用
新闻媒体是沟通非营利组织与政府、非营利组织与社会的桥梁。通过新闻媒体对非营利组织行为的报道，一方面可以成为政府非营利组织管理机构的信息来源，成为政府对非营利组织进行管理与规制的参考，另一方面，媒体的报道也会左右公众对非营利组织的态度和行为，对非营利组织形成巨大的压力，促使其不断完善自身。可以说，新闻媒体的监督是对非营利组织进行社会监督的最重要的手段，对非营利组织公信力的提高具有巨大的促进作用。发挥新闻媒体的监督作用要求其对非营利组织的报道要客观、公正，使公众对非营利组织有客观全面的了解和认识。对非营利组织的监督，需要新闻媒体充分意识到新闻传播业的意识形态属性，客观、公正、实事求是地对非营利组织的活动进行报道，使公众能够客观地了解非营利组织。
2.加强独立的第三方评估机构的监督
建立有效的第三方评估机制是激励非营利组织履行社会责任的有效手段。第三方实际上就是具备法律承认的权威性、专业性的中间机构或组织，它可以通过制定相关标准，并以此标准对非营利组织的工作和组织自身进行评估，从而客观科学地得出评估结果，以此为基础对非营利组织的发展情况做出评估。在很多西方国家，第三方监督是对非营利组织实施监督的重要机构和监督主体，对非营利组织的健康良性发展起着重要作用，在某种程度上它的监督作用甚至超过了政府监督。就我国而言，我们可以借鉴发达国家的这一做法，建立独立于政府和非营利组织之外的独立的第三方评估机构来对非营利组织的工作进行评估。“这种评估机构的意义不仅在于可以对非营利组织的工作绩效做出比较客观的评价，而且可以给公众提供信息，使公众有所选择地进行捐赠，以此加强非营利组织的责任感，促使其公共责任的实现。”
3.提高社会公众的监督意识
在健全非营利组织外部监督体系的过程中，最重要的一点就是提高社会公众的参与意识和监督意识。“非营利组织的资金来源决定了它必须受到捐赠者和公众的监督，捐赠者可以是机构也可以是个人。”虽然我国相关法律也规定了捐赠人的监督权，但是在实际运作过程中，一方面捐赠人对于其捐赠款项去向的追踪需要人力成本和物力成本，另一方面部分捐赠人可能由于捐赠款项较少也不好意思对其捐赠去向进行追踪，这都导致了捐赠人监督的缺位。而就我国公众来说，虽然随着改革开放进程的逐渐深入，社会主义民主建设得到了很大发展，社会公众的民主意识也日益增强，对社会事务的关注度和参与意识也相应得到了增强。但是在实际生活中，由于种种原因，公众对社会事务特别是非营利组织进行主动监督的时候很少。提高公众的监督意识可以从以下几方面入手：首先，加大宣传力度，通过网络媒体、电视报刊的宣传报道，让公众了解非营利组织的宗旨、目标、运营机制、公益理念等等，并通过大量实例，凭借非营利组织贴近公众生活的优势，向公众多加展现非营利组织承担公共事务的情况，提高公众对非营利组织的关注度，促进其监督意识的形成。其次，搭建沟通平台，拓宽监督渠道。在西方国家，对非营利组织的公众监督已经制度化并深入人心。很多独立的评估机构、政府相关部门、非营利组织都设有投诉热线或网页上的投诉链接，有的还会安排专人负责处理公众的投诉问题。我们可以借鉴这些成功的经验，用畅通的沟通渠道鼓励和支持公众对非营利组织的监督。
四、加强自身建设。提升非营利组织承担社会责任的自觉性
非营利组织社会责任的担当归根结底还是要靠非营利组织自身社会责任意识的提升。
1.依法建立完善的组织制度，提高组织绩效
随着我国改革开放进程的不断深入，非营利组织也得到快速发展。纵观我国非营利组织的发展历程，我们不难发现，非营利组织越能坚持公益宗旨，内部建设和管理越规范，社会责任就越能充分发挥。非营利组织完善的组织制度，组织规范性，运作程度规范性是其履行社会责任的基本前提，也是一个组织能否健康发展的重要环节。首先，要实现组织内部规范管理。非营利组织应当构建起科学合理的内部管理制度和框架，明确自身公益宗旨，形成规范、可操作性强的工作章程，并加以贯彻实施。其次，建立透明完善的财务制度。非营利组织要有专业的财务人员严格按照规定的财务制度，负责资金收支管理，合理使用和分配资金，使资金使用比例趋于合理化，将费用控制在合理范围内。组织内的管理层要有专人负责管理监督，构建公开透明的财务制度，定期接受注册会计师的审计，做出财务报告，通过报纸或非营利组织经营的网站等渠道定期不定期地向捐资人、政府、社会公众发布自身的财务状况。对于政府的审计和社会的监督，要以积极的态度对待，畅通渠道，使社会公众能够通过合法合理有效便捷的渠道了解组织资金的使用状况和财务信息。再次，建立有效的绩效评估制度。非营利组织的绩效评估是一个有机系统，它包含组织自身、政府、社会公众、第三方独立机构或行业协会等的评估，这里重点探讨的是组织内部的绩效评估。绩效评估对于提高非营利组织活动效率、活动质量，提高其公信力有着不可替代的作用。有效的内部评估制度，可帮助组织发现自身制度和组织结构上的不合理和缺陷，从而进一步改正和完善。而对员工的绩效评估，则能够帮助他们改善工作态度，努力提高工作能力，以自身能力的提升促进整个组织工作的改善，从而促进非营利组织承担起社会责任。
2.注重组织文化的塑造，提高非营利组织的公信力
非营利组织的性质决定了非营利组织是通过其公信力凝聚社会力量来发挥其作用的。公信力是非营利组织承担社会责任的前提。只有得到政府信任、社会信任的非营利组织，才能够更好地承担社会责任。而组织文化的塑造有利于非营利组织公信力的提升。非营利组织是以公益为宗旨的社会组织，其发展不能依靠经济利益的驱动，而是要秉承公益至上的精神。如果说完善的内外部制度是保障非营利组织坚持公益宗旨的外在硬性约束的话，完善的组织文化则是非营利组织的内在自觉约束。在经济社会快速发展的现今，利益的驱使和物质的诱惑，冲击着非营利组织的理想信念。因此，注重组织文化的建设，使组织成员对公益理念、公共精神高度认可，并自觉地践行就显得尤为重要。非营利组织不仅要通过自身的组织制度和结构管理组织内部成员，更要着眼于服务大众宗旨的宣传强化，通过对组织宗旨、组织目的、组织使命的了解提高和强化成员的职业道德素养，形成赋有公益精神的先进的组织文化和信用文化，使组织成员感受到荣誉感和使命感，吸引更多的优秀人才投身到公益事业。非营利组织文化建设一方面可以通过确立文化口号、建立工作手册等方式在组织内部进行组织文化宣传，培养组织成员的公共精神和公益理念，另一方面可以通过文化讲座、拓展训练等方式增强组织成员的凝聚力和归属感，使其更好地为公益事业服务。“优秀的组织文化能建立为全体员工所认同的价值观念和行为模式，并渗透到组织运作的各个部分，有效提高组织的效率，促进成员的发展，提升组织的竞争能力和社会公众形象。”
3.加强行业的自我约束，提高自律水平
一个严格自律的非营利组织自然会得到社会公众的认可和信任。加强行业的自我约束，可以提高非营利组织的自律水平，促进其社会责任的承担。行业的自我约束可以通过行业的自律和互律来实现。良好的自律机制是非营利组织承担社会责任不可缺少的组织内部条件和发展基础，而规范的行业自律机制，能够推进非营利组织行业使命的担当。非营利组织的行业自律机制是通过行业协会、公益组织机构等来实现的，这种机制不仅是对组织的监督和约束，也是对非营利组织的一种保护和支持。行业互律有以下三种形式，即行业许可制、行业赞许制和行业规制。同行互律是通过非营利组织自身的力量对各个社会组织行为进行相互监督，这样既节约了成本，也弥补了外部监督的不足，又有利于非营利组织之间形成相互联系、相互制约、协同发展的网格式互律机制，这种形式有助于提升非营利组织在自身领域社会责任的担当。
4.形成良好的人才培养和管理机制，提高从业人员整体素质
非营利组织要将人才培养与管理作为内部管理的重要内容，坚持以人为本，始终以人为出发点和中心，提高从业人员整体素质。首先，在组织内部形成良性的人才管理和培训机制。要重视人才的专业知识和技能水平，更要注重人才的道德品质。在组织内部形成定期培训教育机制，加强成员的使命感和服务宗旨意识，提高组织成员的服务水平和服务效率，使成员能够以敬业的态度，专业的水平出色完成自身的社会角色，最大限度地履行好自身的社会责任。其次，建立有效的奖惩机制，激发和调动人员的积极性、主动性、创造性，在组织内部形成良性的竞争环境，奖优惩劣，对于优秀人才通过培养和提拔使他们成为组织内的管理者。再次，完善组织成员的权益保障制度，消除成员的后顾之忧。非营利组织的雇员和志愿者是为了公益的共同理想和信念参加组织的，相比起经济利益，他们更注重的是自身的社会责任。作为非营利组织要合理地改革人事制度，切实保障组织员工的利益，在工作中使他们感受到荣誉感、使命感、归属感，保证人员的稳定性，并通过多种渠道保障成员的权益，吸引更多人才不断加入非营利组织，促进组织的良性发展。
作者：王永明 卢春梅 夏忠臣
社会组织参与社会管理，是新时期党和政府联系人民群众的重要桥梁纽带，加快社会组织建设，有利于完善市场经济体制，深化政府行政改革，改善公共服务供给方式，进一步做好群众工作，充分激发社会活力，具有十分重要的意义。当今时代，是“依靠社会组织治天下”的时代，尤其要发挥好社会组织的主体作用。要通过管理模式和机制创新，充分激发和增强社会组织的责任感，将社会组织的的要求和愿望转变为有序参与社会建设和管理的实际行动，实现城镇的组织管理、高效管理、优质管理。党的纲领性文件中提到“创新社会治理体制”，明确提出“要加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”，强调了激发社会组织活力的必要性和重要性。这不仅体现了党对各社会组织的高度重视和充分信任，而且对做好新时期社会组织参与社会管理工作提出了新要求，带来新的契机，提供了新的舞台，拓展了新空间，也是对如何激发社会组织参与社会管理的活力提出了新的课题。围绕这一课题，我们进行了深入调研。调研情况如下：
一、 基本情况
社区管理服务站紧紧抓住这一机遇，积极参与社会管理工作中，把参与社会管理与维护群众合法权益的要求联系在一起，与着力保障和改善民生、推进社会体制改革、促进社会公平正义、推动建设和谐社会的要求联系在一起，找准工作定位，抓住密切关系人民切身利益的领域，有针对性地实施参与，发挥优势，充分发挥好社区组织的网格化职能，促进社会组织全面发展。
(一)、找好切入点，拓展组织化管理，建设广大社区之和谐家园。
紧紧抓住党群共建契机，按照归属地划分原则，不断扩大社会组织的覆盖面。
1、强“社会组织”建设，使之成为基础牢固、覆盖广泛、充满活力、有感召力、有凝聚力、有创造力的社会组织。开展楼宇党小组建设，实现有牌管理、有制度上墙、有册模式等硬件措施，社区共有楼栋长42个，分别管理城镇4361户居民。
2、推进新经济领域社会组织建设，努力实现哪里有党员哪里就有楼宇党小组的要求。把组建工作纳入党组织建设的整体规划，通过采取“建、靠”的组建模式、建立楼宇党小组服务社区工作的方式，在社区中，共建23个楼宇党小组。
3、搭建推动社区居民参加社会管理的平台，提高社会组织的管理能力与水平。在社区居民中设立义务监督员16名，联合居民委、环卫队等共同参与、共同管理、共同检查、共同落实的“四个共同”联动机制，带动更多的广大居民都参与到社会管理的活动中来。
(二)、找好结合点，搭建就业平台，建设广大社区之人文家园 紧紧围绕上级党委的中心工作，精心选择工作载体，细心搭建参与平台，组织、凝聚广大社区居民投身经济社会建设，既为居民激发活力，实现自身发展创造条件，也为自主创业提供了机会。
1、围绕国家重大区域战略以及重点产业发展战略布局，统筹当地经济发展情况及未来的趋势，重点选择工作积极性和主动性高、科技创新基础较好、科技成果转化工作特色突出、对当地的经济发展有示范引领作用方面的发展进行布局，抓住重点项目进行培训，加强科技示范、服务建设，邀请农业生产技术部负责人，举办实用技术培训班10余期，培训广大大棚种植户近50人次。
2、以“创业就业促进行动”为载体，推动居民创业就业。积极配合好相关单位做好下岗居民再就业工作，协调社会力量，贴近劳务需求，有针对性的做好政策引导性培训、择业观念培训、职业技能培训，鼓励居民再就业，自立创业。通过联系人力资源部等相关部门，提供适合的工作岗位，也有居民走向了自主创业的道路。目前已使辖区近百余人找到了新的工作岗位。
(三)、抓好借力点，深化扶贫帮困，建设广大社区之温馨家园
扶贫帮扶重在精准，十九大报告在总结五年工作时指出，一大批惠民举措落地实施，人民获得感显著增强。脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。这是一份沉甸甸的成绩单。
社区管理服务站紧紧围绕社会民生工作，充分发挥社会组织在整合社会力量资源，帮助弱势群体方面的组织优势，协助上级党委开展的一系列惠民服务活动，促进社会和谐稳定。
1、主动参与帮扶工作。精心打造志愿者队伍服务品牌,以为人民服务为宗旨，以“贴近实际、贴近生活、贴近群众”为原则，着力壮大志愿者队伍，逐步完善志愿服务体系，建立健全服务保障制度，让更多的志愿者加入到为人民服务的队伍中来，让他们成为良好社会风尚的倡导者和实践者。切实为社区贫困家庭做实事，关注留守、流动、贫困群体，帮助此类特殊人群在生活中遇到的困难，带领他们走出生活的阴霾。
2、以各类资助平台为服务载体，以面向贫困献爱心为主线，充分调动辖区志愿者、广大社区居民开展金秋助学等相关爱心救助工作，共募集资金2千余元，救助学生近10余名。
二、存在问题
当时，随着社会进入转型期，各个社会组织在经济社会中的不利因素和被动地位也充分暴露出来，如何使各个社会组织更好的参与到社会管理中，我们的工作还面面临着重大挑战。
(一)、职能定位有待于进一步明确。现在各个社会组织参与社会管理的职能定位比较模糊。作为社区党工委领导下的基层团体，各个社会组织参与社会管理只能是有限的，只能起到协助的作用。
(二)、组织基础有待于进一步提高。各个社会组织的覆盖与新时期的开放性、社会性、灵活性、多样性的要求还有差距，各个社会组织的影响力并没有完全扩大到各个领域当中。
三、思路和建议
在新形式下，主动承接上级党委转移出来的部分职能，积极拓展各个社会组织参与社会管理的空间。
(一)、找准参与定位。各个组织要准确把握其参与社会管理工作的角色定位，避免“无所作为”和“大包大揽”两种倾向。在参与社会管理过程中，要主动协助上级党委把惠民政策、利民措施落实到实处，现时要注意抓住重点，量力而行。要以广大居民的满意度为衡量标准，提升参与社会管理的质量和效益，实现各个组织参与社会管理的效益最大化。
(二)、加强组织建设。提高各个社会组织参与社会管理的能力和不平，加强各个组织的队伍建设，激发组织活力，使各个组织充满生活力与创造力。积极构建多维、立体的组织网络，引导各类社会工作人才和志愿者参与社会组织工作中来，巩固和扩展基层社会组织，扩大其覆盖面。努力把各个社会组织建设成为深受群众拥护和信任，充满生机与活力的社会组织。
总之，社会组织只有积极作为、主动作为、有效作为，以奋发有为的精神积极参与社会管理中，主动承接上级党委转移出来的部分社会职能，积极拓展各个社会组织参与社会管理的空间和领域，才能在构建和谐社会的伟大进程中贡献应有的力量。
参与社会管理创新青年应是中流砥柱
―――共青团组织如何加强和创新社会管理
(共青团内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区委书记徐惠德)
加强和创新社会管理，提升社会管理科学化水平，使社会运行趋于良性状态，实现经济、政治、文化、社会又好又快地向前发展，确保社会和谐稳定、人民安居乐业，是当前和今后一个时期党委政府的一项重大战略任务。共青团作为党的助手和后备军、党和政府联系青年群众的桥梁和纽带，担负着不断巩固和扩大党执政青年群众基础的重要政治任务，要充分发挥组织优势，在党中央提出的构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中定好位、担好责。从社会组织动员、青年分类引导、服务青年成长、利益诉求表达等角度，积极探索做好青年群众工作的有效路径，在“社会协同”寻找新的工作载体和路径，带领引导青年积极参与到创新社会管理过程中，积极发挥生力军和突击队作用。
一、共青团的本质属性是政治性，参与加强和创新社会管理，是共青团组织的职责所在 胡锦涛同志在“七一”重要讲话中，突出强调：“我们党从成立之日起，就始终代表广大青年、赢得广大青年、依靠广大青年。”《中国共产主义青年团团章》对共青团的性质作出了明确定位:“中国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年的群众组织,是广大青年在实践中学习共产主义的学校，是中国共产党的助手和后备军。”共青团与中国共产党的这种特殊政治关系，决定其组织目标必须始终围绕着党中心任务而展开。参与社会管理创新，巩固好党执政的青年群众基础是共青团的重要职责所在。共青团要主动转变工作观念，创新管理理念，找准自身定位，探索完善体制机制，着力破解重点难点，助推中国特色社会主义社会管理体系建设。
二、运用新媒体工具，创新引导方式，做好青年的思想引导工作
温家宝总理曾这样寄语青年，他指出：现在的青年人确实不同以往，他(她)们生活在改革开放的年代，衣食虽无忧，但碰到的困惑、难题也比较多。面对丰富多彩又纷耘复杂、机会多多又虚浮躁动的现实，有些人迷糊了、困惑了、倦怠了。在此当口很需要来自各方面的正确引导和教育，然恰恰在这些方面，我们有关方面做得很不够，那些一味的训斥、那些不着边际的说教、那些脱离现实的教育，都与青年人的思想实际相距太远。我们不能埋怨“如今的青年人不好管”，更不能指责他(她)们“不如过去”，而应从自身的教育方法来找一找原因。温总理的寄语对共青团做好青年的思想引导工作给予了很好的启发，必须适应新形式下青年的特点和兴趣开展思想引导工作。共青团参与社会管理关键是要让广大青年对社会的发展和良性和谐运行积极做贡献。在新的社会结构变革和信息化的冲击下，广大青年许多需求和利益都是通过网络来满足来实现，因此共青团利用网络、电子E刊、QQ群等新媒体为青年搭建平台开展引导工作至关重要。
一要搭建青年人的求知探讨平台。网络等新媒体的应用在教育方面打破了传统课堂教学模式，使受教育地点具有灵活性;受教育时间具有随时性;受教育的内容具有可选性。共青团组织要善于和整合教育资源，探求建立青年少年求知探讨的平台，成为青少年成长成才的重要引路人。
二要打造积极向上的交流娱乐平台。交流娱乐是青少年上网的主要目的之一，青少年思维活跃，愿意通过多种渠道进行社交活动，互联网以其特有的无地域限制和匿名的特点，吸引了众多青少年网民进行网络社交。打造好这个平台不仅能丰富青少年的业余生活，拓宽他们的视野，还能有效把握青少年发展的风向标，做到有效地吸引、凝聚青少年。要想吸引青
少年的注意力，我们必须开发或者连接青少年喜欢的健康的积极向上的项目，比如在线音乐、青少年绿色游戏、青少年红色抗战、争取民族独立游戏等等。牢牢把握住青少年时代发展特征，充分运用新媒体手段和艺术、时尚、情感等元素的有效传播途径，为广大青少年在打造在视频、游戏动漫、音乐、时尚等多元化交流服务平台中接受教育和引导。
三要建立推广宣传教育平台。共青团作为党的助手，《党章》中明确规定党要支持共青团创造性的开展工作，所以共青团要敢为人先，善于创造，通过网络，以青少年学习、就业、创业、交友、心理咨询、法律援助等感兴趣的、能切实为青少年服务的形式，利用网络为主要宣传教育和引导手段，宣传党和政府的方针政策、传播先进文化、倡导健康生活，建立宣传教育的新平台。
三、构建青少年社会事务管理体系，发挥社会协同下共青团组织的社会职能
共青团组织是政府联系青年群众的桥梁与纽带。随着社会的进步，社会组织在发达的国家平均每100人就有一个社会组织。共青团就是众多的社团组织中的青年群众性组织，它是党和政府联系青年的桥梁和纽带，负有代表和维护青年的具体利益、竭诚服务青年的重要使命。在新的形势下,共青团越来越意识到，要更好地协助政府管理青年事务,就必须不断发育和拓展组织的社会职能，通过不断扩大组织覆盖面，形成有效的组织活力，使团的组织系统目标统一，行动一致，服务青年有成效。
一是深入推进基层团建基础工程，使共青团组织覆盖和服务在基层中发挥作用。坚持党建带团建，创新建团方式，推进共建组织建设，不断巩固和深化各领域基层团的组织建设，努力构建覆盖全体青年的共青团基层组织体系。着力推进镇(街道)团的组织格局创新工作，以区域联建、片区共建的方式积极推进城市社区团建联席会议制度，打造以原有组织体系为纵向支撑、以各类共建组织为横向延伸、以虚拟网络为联系平台的“网格化”覆盖体系，在此基础上创新团干部队伍管理机制、团的委员轮值机制、团工作项目运行机制，面向青年提供“组团式”服务，推动乡镇(街道)共青团组织的整体活跃。着力做好非公企业组织和新社会组织团建工作，以辖区隶属为推进方式，实行点、线、面结合的方式，广泛运用行业建团、产业建团等方式，不断扩大对非公企业组织团员青年的有效覆盖，促进非公企业和新社会组织团工作全面活跃。
二是做好服务青年工作，要突出抓好青年就业创业工程。胡锦涛在七一讲话中着重强调，全党都要倾听青年心声，鼓励青年成长，支持青年创业。就业是民生之本，青年就业创业工作一直以来是党和政府关注的工作重点，也是共青团服务青年的重要工作载体。要完善青年就业创业工作体系。加强区和高校团组织的青年就业创业工作服务体系建设，成立青年就业创业企业家导师俱乐部、创业青年俱乐部等组织，建立“区、高校、就业创业青年一体化全覆盖”的青年就业创业工作体系。有效实施青年创业小额贷款项目，依托YBC呼伦贝尔市办公室和区劳动部门以小额贷款为载体，以金融产品和服务方式创新为动力，着力解决城市、农村青年创业过程中的资金瓶颈问题，搭建青年创业的贷款平台。加强创业指导。共青团要发挥联系广泛的优势，建立企业家导师队伍，为有不同需求的创业青年群体提供实践经验辅导和创业素质培训。强化就业创业培训和政策服务工作，通过举办青年SYB创业培训等行之有效的培训模式，采用集中授课、创业讲堂、见习基地实训、岗位练兵等方式，结合不同对象需求，增强青年就业培训的针对性和实用性。完善青年就业创业见习基地建设，面向在校大学生、下岗失业青年和农村青年，建立网络资源信息库，鼓励企业提供适宜的实习岗位，为青年积累工作经验、提高就业创业能力创造条件，为企业选人用人搭建平台。
三是发挥共青团组织品牌工作效应，积极推进“共青团品牌工作亮化工程”。品牌工作它
是一个标志，能极大的提高团组织的知名度和美誉度;它也是一面旗帜，引领广大青年凝聚到团组织周围，开创工作生活的新局面。团组织要更多地发挥党的青年群众组织的作用，把青年紧密地团结在党的周围，在“社会协同”上努力做好共青团本身的“青”字号文章。建立健全志愿服务工作体系，构建党政统筹、共青团主导、全民参与、社会支持、管理规范、制度完善的志愿服务工作体系，全面强化海拉尔青年志愿者协会和海拉尔义工联合会的社会志愿服务机制建设。积极推进志愿服务项目化运作，围绕社会管理的各个领域，推动志愿服务的项目化和专业化发展，重点做好文明新风、扶危济困、素养提升等专业化志愿服务项目。顺应政府职能转变要求，探索长效化的政策保障机制，深化专业培训和激励机制，实现志愿服务科学发展，为社会和谐稳定发挥功效。深化青年文明号创建工作，青年文明号是以青年为主体，在生产、经营、管理和服务中创建的体现高度职业文明，创造一流工作成绩的青年集体、青年岗位和青年工程。对于树立适应社会主义市场经济要求的敬业意识、创业精神和质量、效益、安全、竞争、服务等观念，在全社会展现当代青年的精神风貌，塑造行业和企事业单位的良好形象，倡导职业道德和职业文明，有着重要的意义。在社会管理和创新中要加大青年文明号的创建力度，形成良好的有序引导，树立青年在社会工作中标杆形象。
参与创新社会管理是新时期党治国理政的一项重要部署，是实现国家长治久安、社会和谐的重要举措，随着经济社会的发展，社会管理面临着问题错综复杂，形势变化无常的态势。要实现社会良性运行需要各部门齐抓共管发挥作用，但是青年人作为祖国的新生力量，作为党执政的青年群众基础，必须紧紧依靠共青团，发挥组织职能和政治属性，成为社会管理中的一支生力军，在“社会协同、公众参与的社会管理格局”中成为社会良性运行的中流砥柱。
胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上指出，党从成立之日起，就始终代表广大青年、赢得广大青年、依靠广大青年，表示“我们党的队伍里始终活跃着怀抱崇高理想、充满奋斗激情的青年人，这是党历经90年风雨而依然保持蓬勃生机的一个重要保证”。在时代发展、环境变化及受众群体自身特点影响等新形势的要求下，高校共青团组织如何参与社会实践和管理创新值得我们思考。
当今时代是全球化和知识化的时代，这就对人才提出了更高的素质要求。高校作为高层次人才培养的主要阵地，面临着前所未有的机遇和挑战，这就要求高校共青团组织审时度势，因势利导，与时俱进，对团的工作进行改革和创新。树立全局观念和开放意识，以全新的理论研究和实践检验探索新时期共青团的工作的方式、方法;增强以青年为本的意识，克服思维定势和官僚作风，求真务实;用联系的观点把握工作，按党政所重、社会所需、学生所求开展工作。只有这样，才能更广泛地团结和教育青年学生，更好地体现和发挥共青团组织的先进性和，在服务学生、引导学生的同时，服务大局，发挥作用。
近年来，各种社会思潮相互激荡，国外敌对势力的“和平演变”战略也愈演愈烈。他们这一战略的对象重点是指向青年的，青年大学生在这场运动中所受的思想冲击不小。这暗示着我们今后所面临的反“和平演变”斗争形势会更加严峻。团组织应关注青年中出现的各种“理论热”、“思潮热”，及时发现并纠正各种错误的思想观点和认识;提高学生的自主认知能力和辨别是非的能力，在各种有特色的团组织活动中把理论转化为实践;创造有利于青年健康成长的校园环境。
高校共青团团组织工作服务的对象是广大团员和青年学生。青年，是人生的一个特殊阶段，是青年们长知识，增见识的时期。他们的人生观、价值观尚在形成和发展过程之中。而就整体而言，他们生气勃勃、思想解放、反映灵敏、充满热情、可塑性强。当代大学生尤为如此，他们有广泛的接受信息的渠道，对各种知识信息和社会的思潮反应敏锐，思想活跃，具有比较独立的主观分析能力，追求创新，勇于实践。
青年人的这些特点给我们高校团组织工作的启示是，要培养具有创新精神、创新意识、创新能力的人，首仅要在观念上进行创新，更要把理论转换为实际行动，在实践上进行创新。实践创新包括工作模式的创新、实践载体的创新和活动内容的创新。
第一，工作模式的创新。传统的高校团组织工作的模式是自上而下，这样的组织方式，不利于调动基层团组织和学生的积极性和主动性，不利于工作的顺利进行。我校根据大学生思想政治教育的重点和不同年级、专业学生的具体情况开始探索新的管理方式，运用项目化管理的思路向基层团组织乃至学生推动项目的实施。像这种项目化管理模式就是高校团组织工作的一次创新，它整合了工作资源，提高了学生参与共青团工作的积极性和组织活动的能力。
第二，实践载体的创新。当今社会已进入网络信息化时代，高校团组织工作也应与时俱进，创新实践的载体。对高校团组织部门自身建设而言，应用网络信息化管理，可以提高工作效率，加强对组织系统各部分的监督。而对于工作对象而言，加强网络信息化管理，可以及时发现学生思想动态，了解其真实需求，对提高大学生的思想道德素质，优化校园文化建设，创建和谐校园有着重要的作用。
第三，活动内容的创新。团的活动首先是一个开放性的体系，同时也是一个以广大团员及不同组织者为对象的服务体系，还是一个与团的管理组织配套的动态管理体系。不断创新团组织的活动内容，应坚持团的活动设计功能化，团的活动主题鲜明化，团的特色活动品牌化，团的活动管理项目化，团的阵地建设坚固化，团的资源整合共享化，团的活动信息传媒化，团的活动参与群众化。要着力打造校园精品文化，努力提升文体活动、社会实践、志愿服务等青年参与活动的实际效果，促使大学生的创造力竞相迸发。
我校通过近期的暑假社会实践活动，如“红色之旅”学习参观的活动，全面深入开展的“三下乡”和“四进社区”活动，从关注社会民生到关爱弱势群体一系列活动中可以看出 以上新形势共青团组织参与社会建设和管理创新的理念还有待完善，在开学初，我校以团支部、班级等为单位进行总结交流。对存在问题进行了剖析。我校共青团组织要紧扣构建社会主义和谐社会的时代主题，围绕育人这一根本职能，树立和谐发展理念，完善建设机制，不断创新工作以推进和谐校园文化的建设，努力促进大学生全面而和谐的发展，为建设社会主义和谐社会培养高层次人才。
如何做好社区社会组织服务与管理工作
近期，突然觉得社区社会组织的话题变得十分的火热。不仅是政府在讨论这个问题，甚至居民都开始关心北京社区社会组织的建设，这与我们的生活水平日益提高，与居民的精神文明水准日益提高密切相关。
社区社会组织与一般的社会组织不同，它的地域性更强而且规模相对更小。本次的研讨会，听取了很多前辈和专家的发言，学习了很多。在这里，提出我个人一些不成熟的观点，以求推进社区社会组织的更好更快发展。
一、当前社区社会组织建设中存在的问题
1、社区社会组织的发展与政府经费逐年投入有一定差距。目前，大部分社区社会组织基本没有固定的经费投入，而且社区工作自筹经费十分有限，也抑制了社区为民服务的范围，影响了社区居民的积极性，更难以吸引高素质人才。
2、社区发展不平衡，硬件设施建设水平参差不齐。部分社区办公条件虽有改善，但社区活动用房严重不足，公共服务设施不够完善，开展较大的活动往往受到限制。影响了社区服务工作的开展。
3、社区社会组织水平有待进一步提高。一是社区的社区组织大多数为社区内的中老年人，年轻人较少，因此根据我国教育水平，大多数社会组织成员的文化水平普遍不高;二是社区服务项目较少，难以对居民群众形成吸引力。
二、加强社区社会组织建设的意见和建议
1、加大宣传，进一步提高对建设社区社会组织重要性的认识。社区是社会的细胞，建设和谐社区是构建和谐社会的基础。随着改革开放的不断深化和经济的发展以及社会医疗环境的改善，居民平均寿命越来越高，因此，社区内老年人群逐渐增多，。加大宣传力度，加大社会组织年轻化是更好更快发展的前提
2、加强领导，逐步建立良好的社区社会组织机制。社区社会组织建设是一项繁杂的社会系统工程，绝非一蹴而就。要切实加强社区居委会对社区社会组织改制的领导，认真研究解决社区社会组织建设中存在的重点和难点问题，整合社区资源，实行资源共享。同时制定相关政策，明确赋予社区社会组织一定的自主权、协管权、监督权，为社区工作的顺利开展创造条件。
3、加强管理，进一步优化社区社会组织的力量。一是要加强社区社会组织的人员素质,鼓励有特长的居民加入行列当中，改善社区社会组织人员的结构。二是要加强对社区社会组织人员综合素质的培训。每年至少一次的集中培训,适当地聘请一些专业人士讲课等。
4、理清社区资源，实行资源共享。搞好社区与驻区单位的关系，实行资源共享，是双赢的项目。这样也能减轻社区的行政负担，为和谐建设的顺利推进创造一个良好的体制环境。
以上就是我的一些浅薄讲解，不足之处，希望领导和各位同事指正。
《如何培育和发展社区社会组织》各章节辅导
同学们:
欢迎大家学习掌握“社区社会组织”方面的知识。本课程内容，围绕什么是社区社会组织，重点发展哪些社区社会组织，怎样培育发展社区社会组织等基本问题进行讲解，具体分为以下六个问题。
本课程的重点难点问题有：(1)社会组织和社区社会组织的含义及重要意义;(2)培育社区服务志愿者组织和公益慈善救助类社区社会组织的操作思路;(3)建立健全社区业主组织及其理顺社区居委会与社区业主组织和物业服务企业之间的关系的操作思路;(4)大力发展社区群众性文体组织和面向社区的民办社工机构的操作思路;(5)完善法规政策，培育发展社区社会组织的操作要点;(6)采取有效措施，促进社区社会组织健康成长的操作要点等等。
一、社区社会组织的含义和重要意义
(一)社会组织的含义和类型
社区社会组织是社会组织的一个重要类型。因此，要理解社区社会组织的含义，就应该对社会组织的含义有一个概括性了解。
社会组织有广义、狭义之分。从广义上理解社会组织包括人类社会的一切组织。从狭义上理解社会组织仅仅是指民间力量组成的非营利性组织，也可通俗地称之为“民间组织”。我国政府有关部门所界定的社会组织，其范围明显小于西方国家所谓“第三部门”或“非政府非营利组织”(NGO)范畴，一般不包括居(村)委会，不包括参加政协的各人民团体和工青妇组织，更不包括事业单位，基本上等于党建领域常说的“新社会组织”。
按照政府主管部门的划分，社会组织有社会团体、民办非企业单位和基金会。其中，社会团体主要指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
基金会是指对自愿捐赠的资金进行管理的民间非营利性组织，属于社会团体法人。
如果按照主要功能划分，可以把社会组织大致划分为：行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类等等。这种划分具有相对性。
如果按照活动地域范围(级别)划分，有全国性社会组织、省市级社会组织、基层社会组织(如区县或街道社区层次的社会组织)等等。
(二)社区社会组织的含义和类型
关于社区社会组织，并无严格界定。我们认为，它主要是指由社区成员举办，主要在社区范围内活动，以满足社区成员的物质文化需要为基本宗旨的社会组织，也可以通俗称之为社区民间组织。它属于基层社会组织范畴，是社会组织的重要组成部分，也是学术界所说的“非政府非营利组织”或“第三部门”的一个组成部分。它主要包括社区社会团体、社区基金会和社区民办非企业单位，以及社区业主组织等等。社区业主组织主要指由物业管理区域内的业主组成的组织，包括业主大会、业主代表会和业主委员会。业主委员会是业主大会和业主代表会的执行机构。
我们可以从不同角度，运用不同标准对社区社会组织进行分类。如果按照政府主管部门的划分，可以把社区社会组织划分为：社区社会团体、社区基金会、社区民办非企业单位以及社区业主组织等等。
如果按照登记和备案标准划分，可分为：具有法人资格的社会组织(履行了登记手续)、备案型社会组织(履行了备案手续但未履行登记手续)、未登记未备案的社区社会组织。
如果按照主要功能划分，可以把社区社会组织大致区分为：社区服务类、权益维护类等等类型，当然，这种划分具有明显的相对性，因为绝大多数社区社会组织都同时具有一定的社区服务和权益维护功能。
(三)社区社会组织的地位和作用
从近些年的情况来看，我国城市的社区民间组织尽管还处在成长初期，但这些社区社会组织程度不同地参与社区治理服务，或者义务巡逻协助维护社区秩序，或者参与调解民间纠纷，或者开展扶贫帮困，或者自娱自乐同时推动社区文化繁荣。已经显露的端倪表明，社区社会组织是社区工作或者社区治理服务的重要力量。培育发展社区社会组织，
一是有助于推进社区群众性自治，增强社区凝聚力。可以将社区群众性自治空间从社区内单一的地缘群体例如居委会、居民小组、邻里、楼院等拓展到社区内的趣缘群体、志缘群体、利益群体等多类群体;可以将社区群众性自治内容拓展到社会公共生活的诸多领域;可以引导居民群众以理性有序方式表达利益诉求，行使民主权利，促进社会和谐。从而有可能推动社区群众性自治逐步进入以居民委员会为载体的居民自治，以业主组织为载体的业主自治，以社区民间组织为主要载体的社团自治同时并存、互联互动、功能互补的历史新阶段。
二是有利于满足社区成员的多元化需要。伴随经济社会发展，我国城市社区成员的构成越来越复杂，物质文化需求越来越多元化。而要解决社区各类利益主体的多元化需求，仅仅依靠政府和居民委员会的力量是不够的，需要社区社会组织积极参与。 三是有利于政府转变职能，优化社区公共服务机制。建立与市场经济要求相适应的“有限政府”，需要各类社会组织包括社区社会组织来承接过去由政府包揽的一部分公共服务事项，需要社会组织提供多种社区服务。只有这样，才能促进政府职能转变，才能优化社区公共服务供给机制。从这个意义上说，社会组织服务于社区的作用越大，越有利于政府转变职能。
总之，社区社会组织是社区治理服务体系中的不可或缺的重要协同力量。理解这一点，还需要清楚：在社区治理服务体系中，社区社会组织不能替代社区党组织的领导核心功能，不能替代基层政府组织的主导功能，不能替代居委会组织的主体地位和作用，但要协同这些组织发挥作用。
二、重点培育社区服务志愿者组织和公益慈善救助类社区社会组织
社区社会组织种类繁多，功能千差万别。目前和今后一个时期应该重点培育和优先发展社区服务类社会组织。其中包括社区志愿服务组织和公益慈善救助类社区社会组织。
(一)大力培育社区服务志愿者组织
天津是社区志愿服务的发源地。1989年，和平区新兴街道率先在全国建立了社区服务志愿者协会。20多年来，社区服务志愿者组织不断发展，已经成为社区治理服务的重要力量。但是，从总体上看，我国城市包括天津市的社区服务志愿者队伍具有三个显著特点：一是数量还不算多，所占城市总人口的比重还不算高。二是年龄构成偏高，主要以中老年居民尤其是以退休老人为主，这虽然有利于发挥老年人的余热，但与中青年居民占一半以上的人口结构很不一致。三是文化构成相对偏低，有专业技能或一技之长的志愿者较少。
有鉴于此，应该至少通过以下途径发展壮大社区志愿者队伍，优化社区志愿者结构。一是动员社区居民中的共产党员和国家公职人员积极加入社区志愿者队伍。这不仅可以发展壮大志愿者队伍，而且对于发挥党员的先锋模范作用，密切党群、干群关系，形成良好的社会风尚也有重要的现实意义。目前，在职党员到社区报到为我们发展和优化社区志愿者组织提供了机遇。
二是动员社区居民中的专业技术人员和有一技之长的人员参加社区志愿者队伍。这对于优化志愿者队伍结构，提高服务水平具有重要作用。需要强调的是，要注意用其所长，尽量使他们能够在社区志愿服务活动中发挥自身所拥有的专业知识和专业技术的作用;要注意负担适量，不要让他们感觉到活动太多，负担太重。
三是加强对社区志愿者的培训，使他们掌握社区服务的基本理论、基本知识和专业服务技能，提高他们的业务素质和服务水平。 四是引导社区青年居民积极加入志愿者队伍，同时吸引青年志愿者组织进一步参与社区服务活动。可以通过共建共享将社区作为青年志愿者组织的社区服务基地或教学实习基地。
(二)积极培育公益慈善救助类社区社会组织
此处所谓公益慈善救助类社区社会组织主要是指以慈善救助为主要职能的社区社会团体和民办非企业单位等等。培育发展这类社区社会组织对于解决社区困难群众的实际困难，促进社区和谐稳定具有重要意义。要按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，大力培育公益慈善救助类社区社会组织。要建立健全社区慈善组织网络。城区和街道社区都有必要建立健全慈善协会(或者分会)，并依托社区实施慈善救助项目。要通过财政补贴、购买服务、项目资助等方式给予基层慈善组织在资金、项目等方面的必要支持，同时推动基层慈善组织建立健全内部管理制度，形成自律机制和监督管理机制，提高公信力。要强化社区成员的慈善意识，大力宣传扶贫济困、诚信友爱、互帮互助、奉献社会的良好风尚，推动慈善文化进社区活动。要强化企业的社会责任，提高企业参与社区慈善活动，回报社会的自觉性。要推动社区慈善捐赠活动多样化、经常化。例如，开发和实施农民工救助、孤儿救助、扶残救助、安老救助、医疗救助等项目，建立经常性小额募捐机制，为普通人广泛参与社区慈善活动提供平台。
除了上述内容以外，探索推动慈善超市向民办非企业单位转变也是培育发展慈善救助类社区社会组织的一项重要任务。近年来，许多地区借鉴国际先进经验，创新社会捐助模式，建立了面向低保户和低收入家庭低价销售或免费发放社会捐赠物品的救助点——“慈善超市”。低保户或其他贫困人口可以采用凭券、凭卡领物等方式自由挑选所需要的物品，类似于顾客在普通超市购物。这种救助方式与传统救助方式相比具有一定的优越性。但是，目前，许多社区慈善超市的性质还不够明确，运作还不够规范，大都由社区工作人员经管。我们认为，应该促使其向民办非企业单位转变。为此，应该履行必要的登记手续;应该借鉴商业超市的经营经验，实行成本核算，专业化管理;应该鼓励公益性社会团体兴办社区慈善超市，也可以依托普通超市建立社区慈善超市，最大限度地整合社会资源。
(三)着力培育为重点人群服务的社区社会组织
在社区服务志愿者组织和公益慈善救助类社区社会组织中，包含着一大批为重点人群服务的组织，例如，主要为贫困人口、下岗失业人员、残疾人、老年人、未成年人、优抚对象、外来人口服务的组织。积极扶持和优先发展这一类社区社会组织，对于全面建成高质量小康社会，促进社区治理服务具有重要意义。因此，要积极培育社区老龄服务组织，建立健全社区老年人社会团体，鼓励扶持社会力量兴办社区为老服务机构等等，实现老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐。要积极培育社区残疾人服务组织，建立健全社区残疾人协会，帮助基层政府组织和居民委员会开展社区残疾人服务工作。要重视发展社区未成年人服务组织，建立社区关心下一代工作团体，引导未成年人健康成长。
三、建立健全社区业主组织
由于社区业主组织(业主大会、业主代表会、业主委员会)尚未纳入民政部门管理的社会组织范围，因此，关于社区业主组织是否属于社区社会组织，存在不同看法。我们认为，广泛存在于城市社区的业主组织应该属于社区社会组织的一种类型，而且从发展趋势来看，社区业主自治是我国城市基层社区群众性自治的新增长点之一。建立健全社区业主组织，使其成为社区治理服务的重要积极力量，已经成为构建社区治理体系，加强和创新社区治理服务的一项突出任务。
在培育发展社区业主组织方面，一是要推动应建而未建业主组织的社区，按照相关规定建立健全社区业主组织，实现“应建尽建”。
二是根据物权法和物业管理条例的基本精神，借鉴村委会组织法、居委会组织法和社会团体登记管理条例的某些规定，制定社区业主组织章程。其中，明确业主大会是业主委员会的最高决策机构，业主代表会讨论决定业主大会授权的事项;业主委员会成员由业主大会或业主代表会选举产生，并对业主大会(业主代表会)负责;业主大会或业主代表会可以行使罢免业主委员会成员的职权。并且规定对于未经合法授权以业主委员会名义实施的给业主造成重大损失的行为，社区业主可以主张对负责人和具体行为责任人的民事赔偿要求，以避免业主委员会成员滥用全体业主赋予的权利，损害业主利益。
三是发挥社区业主组织在物业管理过程中的法定职能。其中包括:代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益;通过民主程序制定和实施管理规约，选聘和解聘物业服务企业;监督和协助物业服务企业履行物业服务合同;配合公安机关，并与居民委员会协作，共同维护物业管理区域内的社会治安;配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督等等。
四是逐步理顺社区居委会与社区业主组织和物业服务企业之间的关系。按照相关法规政策规定，社区居委会指导、支持、监督业主大会、业主委员会和社区物业服务企业;业主大会及其业主委员会选聘、解聘、监督、协助物业服务企业。因此，社区居委会要指导和帮助社区业主建立健全业主大会(业主代表会)及其业主委员会，物业服务企业应当予以支持。要提倡社区居委会成员和业主委员会成员、社区居民代表和业主代表交叉任职。要建立健全“四方”协调机制(社区党组织、居委会、业委会、物业服务企业)，推动形成社区治理服务的整体合力。
四、大力发展社区群众性文体组织和面向社区的民办社工机构
(一)大力发展社区群众性文体组织
此处所谓社区群众性文体组织，主要是指以繁荣社区文化，丰富群众精神文化生活为主要职能的社区社会团体和民办非企业单位。目前，许多社区都有一定数量的“草根型”社区居民文化团队，他们一方面自我服务，自娱自乐;另一方面服务群众，快乐他人，在社区服务和社区精神文明建设方面发挥着重要作用，但也存在着这样或那样的问题。培育发展这类社区社会组织，对于不断满足社区居民日趋旺盛的精神文化需求，推动社区文化大发展大繁荣具有重要的现实意义。为此，应该按照相关规定发展壮大基层群众性文化指导员、体育指导员队伍。要鼓励有文艺专长和组织才能的居民担任群众性文化指导员，辅导和组织社区居民开展文化娱乐活动。鼓励有体育专长和组织才能的居民担任群众性体育指导员，组织社区居民开展体育活动，对广大居民进行体育健身活动指导，使其掌握科学锻炼方法，并且负责健康测定、体质测评等等。为了充分发挥群众性文体指导员的作用，要按照文化体育部门的相关规定，对符合条件者授予社会文化指导员、社会体育指导员等级称号。有条件的街镇还可以成立群众性文化体育指导中心，作为群众性文化体育指导员的活动基地。
(二)扶持发展民办社会工作服务机构
民办社会工作服务机构或者简称“民办社工机构”，是以社会工作者为主体，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展社会服务工作的民办非企业单位，是吸纳社会工作专业人才的重要载体，也是社会组织的重要类型。扶持发展面向社区的民办社工机构，并且增强其参与社区治理服务的功能，有助于提升社区服务专业化水平。为此，应该做好以下几方面工作：
其一，帮助举办者解决成立登记过程中的实际困难。可以适当降低登记门槛，简化登记程序。对成立初期且承担社区服务工作的民办社工机构，基层政府组织和居民委员会都应该尽可能在服务场所、启动资金等方面给予必要支持，降低其日常运行成本。
其二，制定出台专门政策措施，以购买服务、项目资助等多种方式，建立地方政府支持民办社工机构的运行机制，切实将现有行政机关、事业单位不能、不便或做不好而居民群众又迫切需要、必须完成的社会服务特别是社区服务工作委托给民办社工机构等社会组织承担。
其三，按照有关部门的相关规定，推进民办社工机构专业化。要求民办社工机构发起人中，至少有一人取得社会工作师职业水平证书，或至少有两人取得助理社会工作师职业水平证书;专职工作人员中，至少有三分之一以上通过全国社会工作者职业水平考试并在民政部门登记。
五、完善法规政策，培育发展社区社会组织 总的来说，我国和我市的社区社会组织还处在成长初期，自身发育程度较低，自主参与社区治理服务的能力较弱，既存在培育发展不足问题，又存在监督管理不够问题。我们认为有必要采取以下几方面对策措施培育发展社区社会组织。
(一)改进登记和备案制度，继续实施“两条腿”走路 1.适当降低登记门槛，促使社区社会组织获取法人资格
履行登记手续是社区社会组织取得合法地位和法人资格的首要环节，也是他们接受政府资助、承接政府购买的公共服务项目的前提条件。但是，我国多数地区现行的社会团体登记管理和民办非企业单位登记管理设置的登记门槛过高，制约着各类社会力量和居民群众兴办公益性社区社会组织，制约着社区社会组织获取法人资格，阻碍着社区社会团体和民办非企业单位的培育发展和功能发挥。
有鉴于此，中央有关部门和地方政府应该制定相关政策措施，优化社区社会组织成立登记条件和登记手续。首先，要按照党中央、国务院的要求，凡成立社区服务类、公益慈善类社区社会组织，不再需要确定业务主管单位，可直接向民政部门依法申请登记。其次，借鉴某些地区的成功经验，适当降低社区社会组织成立登记条件。例如，简化登记程序、登记材料、登记公示;免收登记费、公告费、独立场所使用权证明、本社区户籍的发起人和拟任负责人身份证明;降低资金门槛、会员数量门槛、办公场所门槛;应该允许多个社区社会团体利用同一场所合署办公，允许若干个民办非企业单位在不影响业务正常开展的情况下，申请登记在同一活动场所，或与同一社区的社会团体使用同一活动场所。
2.完善备案制度，促进社区社会团体更加规范
所谓“备案”主要是指对于那些不具备登记条件的社区社会团体，经居民委员会初审(或审查同意)，报街道办事处(镇政府)备案或者再报民政部门备案，即可依照章程开展业务活动。应该说，目前和今后一个时期，对社区社会团体实行登记和备案双轨制，亦即对于具备登记条件的准予登记，对于不具备登记条件但具有积极作用的予以备案，符合培育发展和管理监督社区社会组织的客观实际，具有积极意义。这就需要进一步完善备案制度，促进社区社会团体更加规范。
其一，规范备案程序。不妨要求社区社会团体履行备案手续先经居民委员会初审，报街道办事处(镇政府)备案或审查同意，再报民政部门备案。凡民政部门同意备案的，由民政部门颁发备案证书，不收取费用，可在街道(镇)社区范围内公告。并且要对备案有效期作出规定，一般不超过三年。有效期满后，可根据实际情况，或者履行登记手续获取法人资格，或者继续予以备案。 其二，制定社区社会组织备案条件。例如，要求社区社会组织备案应该有规范的名称、会员数量、业务范围、活动场所、组织章程等必要条件。可以无注册资金、无专职人员、无专用办公住所，但应该有办公活动地点。其办公活动地点可以是社区活动场所，也可以是会员家庭房屋。还应该有组织章程和会员名单等基本资料。
(二)改革限制性政策，释放社区社会组织的发展能量
我国以往的社会团体和民办非企业单位登记管理的相关规定，对社会组织的发展设置了若干限制性条款。例如，不允许社会团体设立地域性的分支机构;不允许民办非企业单位设立分支机构;不允许在同一行政区域内成立业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位等等。这些规定实际上遵循的是“非竞争管理”原则，从而意味着已获合法身份的社会组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争的环境下，一方面，现有社会组织往往会失去创新动力、发展活力，另一方面，新组织难以产生。这些规定主要考虑的是管理机构的管理能力与管理方便，主要考虑的是管控而非培育发展，在一定程度上偏离了“培育发展和管理监督并重”的方针。因此，在培育发展社区社会组织的过程中，应该探索改革“非竞争管理”以及“限制分支机构”等政策规定，允许基层社会团体设立地域性的分支机构，允许民办非企业单位设立分支机构，允许在城区、街道社区地域内成立业务范围相同、相近或者相似的社会团体和民办非企业单位，允许“民非办民非”(民办非企业单位兴办民办非企业单位)，允许外来人口和非本社区居民在本社区举办社区社会组织，促进社区社会组织在更大范围、更高程度上参与社区治理服务。
根据居委会组织法和民办非企业单位相关法规精神，社区居民委员会可以举办民办非企业单位，但必须利用非国有资产才符合政策规定。居民委员会利用自有资产，或其他非国有资产，乃至借贷资金举办直接服务于社区成员的民办非企业单位，例如在老旧居民区举办社区物业服务类民办非企业单位，既符合政策规定，又有利于提高社区成员的生活质量。
六、采取有效措施，促进社区社会组织健康成长
(一)探索建立街道社区社会组织联合会
目前，社区社会组织大都规模过小，实力单薄，骨干成员交叉重叠，很难单独承接政府资助或购买的公共服务项目，也很难单独在社区治理服务中发挥重要作用。有鉴于此，不妨探索建立街道、社区社会组织联合会(分会)，整合基层社会组织资源，形成整体合力。
我们认为，街道层次的社会组织联合会可以由街道辖区内各类社会组织自愿组成，既可以包括团体会员，又可以包括个人会员;既可以吸纳社区社会组织，又应该吸纳坐落在本辖区的规模较大、层次较高的社会组织;既可以包括本辖区的社会团体，又可以包括本辖区的民办非企业单位。街道层次的社会组织联合会应当履行成立登记手续，获取社团法人资格，以利于承接政府购买的公共服务项目和接受政府资助。街道层次的社会组织联合会应当设立专职工作岗位，可以招聘具有任职资格的社会工作者负责日常事务。
社区(居民委员会)层次的社会组织联合会，既可以作为街道社会组织联合会的分会，也可以积极创造条件履行登记手续，获取社会团体法人资格。这样的社团法人依然可以作为团体会员加入街道社会组织联合会。
(二)加大扶持力度
其一，建立健全政府购买服务和项目资助制度，增强社区社会组织的服务功能。政府购买服务和项目资助是培育扶持社区社会组织的重要措施，而且由于社区社会组织具有非营利性质，政府购买这些组织的公益性服务更加符合成本效益原则。因此，各地城市政府应该尽快建立和实施面向社区社会组织的项目资助和购买公共服务政策，吸引和扶持社区社会组织更多更好地参与社区治理服务。
政府购买服务的方式：一是公开招标。招标方以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并择优选择中标人的一种招标方式。二是邀请招标。也称为有限竞争招标，招标人向三个以上的潜在投标人发出投标邀请(未被邀请者无权参加投标)，并从中选定中标者的招标方式。三是竞争性谈判。是直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。四是单一来源采购：是指采购方向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式。这四种政府购买服务的方式具有各自的条件和要求。
其二，为社区社会组织参与社区治理服务提供活动条件。各基层政府组织和社区居民委员会应该在社区服务中心(站)等社区公益性服务设施中，为社区社会组织提供必要的办公用房和活动场所，并配备相应的活动设备。有条件的街道社区，可以将社区服务中心(站)等社区公共服务设施中的一部分服务场所、服务项目委托给相应的社区社会组织运营，促使他们在基层政府组织和社区居民委员会的指导下，相对独立地开展社区服务活动。这样做也有利于减轻社区居民委员会的工作负担。
(三)建立健全监管体系，促进良性互动
一是要加强和改进基层政府组织对社区社会组织的监督管理。
二是要进一步加强社区社会组织的党建工作，注重在符合条件的社区社会组织中建立党支部或党小组，隶属于社区党组织领导;提倡社区社会组织的负责人与该团体(组织)的党支部(或党小组)负责人交叉任职，发挥共产党员在社区社会组织中的先锋模范作用。
三是要探索社区居民委员会指导监督社区社会组织的具体途径和方式方法。例如，提倡社区居民委员会成员和业主委员会成员、社区居民代表和业主代表交叉任职，以增强协调力度，促进居民自治与业主自治互利双赢。 总之，要指导和帮助社区社会组织着重在“社区成员所需，社会组织所能，市场经济所缺，党和政府希望解决而又力所不及”的社区工作领域开展服务项目，发挥积极作用，促进基层政府组织、居民委员会和社区社会组织有效衔接、良性互动。
社会组织发展与社会管理创新思考①
周玉萍②
(太原科技大学 山西 太原 030024)
摘
要：社会组织的创办、发展、管理、服务与评估都与社会管理创新有着直接的关系。放宽进口，政府购买服务，简化管理程序，评估结果引导都成为社会组织发展中的关键环节，只有从这些环节着手，才能真正创新社会管理，促进社会组织的发展。
关键词：社会管理;发展;服务;社会组织
随着行政管理体制改革的深入，政府向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”的转变，大量群众性、社会性、公益性、服务性的社会管理职能和社会公共服务职能将从政府职能中分离出来，由社会组织来承担。因此，社会组织的数量和质量是完成政府改革的重要条件。观察当前中国的情况，在创办、管理、服务、评估社会组织方面还存在着一系列问题。因此，要真正实现行政管理改革推进社会管理创新，必须推进社会组织的发展。
一、社会组织的创办与社会管理创新
据调研，现在在中国创办一个社会组织需要经过如下程序： 第一步，到当地政务大厅民政部门递交申请表，由民政部门审核。 第二步，在准许开办的情况下，联系业务主管单位由业务主管单位出具同意为该组织业务主管单位的正式文件。比如教育方面的社会组织需要联系当地教育部门，环境保护方面的方面的社会组织，需要联系环保部门。业务主管单位是在没有利益的情况下承担管理责任的，所以十分不情愿。这就成为登记中最难走的一步，不少社会组织就此沦为草根组织，不去办注册登记。
第三步，会计事务所验资，拿到验资报告。并且拿到办公地点的用房证明。 第四步，填写相应表格。包括民办非企业单位登记申请表、民非业务主管单 ①② 本文为山西省社会科学界联合会2011-2012重点课题结题成果。
周玉萍(1964——)，女，山西太原人，太原科技大学人文社科系教授，.030024.
1 位批文、民非法人章程、社会组织办公用房证明、办公用房勘察表、社会组织从业人员名单，社会组织董事会监事会人员名单等。 第五步，备齐所有手续，到民政部门办理登记。
手续繁琐，有些环节甚至需要有人帮忙。一些热心公益人士看到这种情况，就此打消念头。对比国外的社会组织成立过程，以美国为例，需要以下几个步骤： 第一步，向所在州递交成立申请。申请中应包括三个备用名称，有效的身份证明，董事会的组成(许多州要求至少要有三个董事，也有的州仅要求一个董事组织者);组织的章程(最好要有符合免税的条文)等。
第二步，缴纳年费，并成立公司。需要说明的是成立一个社会组织(国外称为非营利组织)和成立一个营利公司过程很相似，提交需要的材料后，只需要一个下午的时间就可以取回相应的登记注册证明，不需要验资，也不需要业务主管单位。
另外，美国有些州还有更加优惠的政策，比如特拉华州：第一，登记费用便宜，小规模的NGO注册费为89美元，年费75美元;第二，允许董事会成员只有1个人，可以注册个人NGO。因此许多社会组织都选择在特拉华州注册。 两相对比，我们可以发现国外社会组织的创办不仅手续简单，费用低廉，而且几乎没有什么障碍：既不需要50个会员单位，也不需要一笔注册资金，更不需要业务主管单位。任何人只要愿意从事社会福利事业，就可以办公司，一个人也可以。而在中国，不仅手续复杂，注册费用高，而且业务主管单位的规定“就像一堵“高墙”，导致“事实上已经成立的社会组织，要么到工商部门注册为经济组织，要么以‘黑组织’的状态勉强维持。”[1]。面对这个困难，2011年初，北京已经率先规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四大类社会组织可向民政部门直接申请登记，广东省也明确规定，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。 这就闯开了一个突破口，意味着社会组织的成立相对比较容易了。但是多数地方在业务主管单位方面尚且没有放开，所以，政策方面的调整，包括会员单位的减少，注册费用的降低，就成为促进社会组织成立过程中的一个重要问题。只有放开限制，简化登记手续。才能促使人们快速地成立社会组织，凝聚力量，为社会服务。
二、社会组织的发展与社会管理创新
近年来，由于国家的强调和重视，社会组织迅速发展。2009年末，社会组织的总数为431069个，其中社会团体238747，基金会1843，民办非企业190479。而2008年全国的总数是38，6916个。在数量上有所增加，活动上影响力在增大。比如，母亲水窖项目，关爱西部孩子爱心公益活动，雅诗兰黛粉红丝带乳腺癌防治运动，永业慈孝基金，美克美家“新通道”设计与社会创新夏令营影响都很大。 值得注意的是这几年的社会组织发展过程中，许多社会组织都有政府背景。比如，有一些社会组织的领导职务由政府部门的退休领导担任，例如，在我国行业协会较多的上海市，由政府任命的协会领导就占全市协会领导数的60%[2]。有一些社会组织，如各地的社工服务社，热线、志愿者协会等，看似学校或者个人兴办的，其实是有政府项目支持的。这些社会组织虽然没有实现完全独立自治，但他们活跃在各个领域，正在成为完全独立自治的社会组织。它们可以说是在政府创新社会管理的号召下，培育出来的社会组织。
社会组织的发展中也存在着必须克服的问题，首先，有一些社会组织是在民政系统内部诞生的，如救助站的社会工作室，福利院的社会工作室，某社区的社会工作室等，这些组织办公地点就在相应的单位内部，董事长也由内部职工出任，政府购买服务的钱打入这些社会组织账户内，实际上是打入了原有的民政部门下属单位内，只不过博取了促进社会组织发展的政绩。这些组织尽管也是个人注册的非营利组织，但基本上是原有政府部门的下属，没有任何开展活动的动力。即使开展社会服务活动，也是重名声而轻实际。这类社会组织的存在实际上挤压了真正的社会组织的活动空间，占据了大量资源，效率又不高。应该严格禁止这类组织的诞生。其次，社会组织的发展中，我们发现面向社区进行服务的社会组织数量相对较少，说明社区的社会服务职能还不完善，政府购买服务的重心还没有下移到社区。面对这种状况，政府需要出台相应政策，将社会服务的责任放在社区里面，同时，建立健全政府购买公共服务的机制，由政府各部门提出购买服务的事项及要求，纳入部门预算，由同级财政支付。这样才可以使已经发展起来的社会组织成长壮大起来，将大量停留在企业、或者行政单位内部的社会服务职能从单位剥离出来，纳入社区。
社会组织的发展本身就需要政府社会管理思维的创新，怎样既扶持社会组织的 3 发展，既是一种智慧，又是一种责任，既要懂得扶持，又要懂得适时放手，这确实是社会组织发展过程中政府必须考虑清楚的问题。
三、社会组织的管理与社会管理创新
社会组织成立后，由三个管理部门来管理，一个是当地民政部的社团管理局，负责社会组织的年检，信息汇总和检查;一个是税务局，负责社会组织的纳税;一个是业务主管单位，负责业务指导。三个部门各有各的事情。以某心理咨询室为例，既有社团管理局的登记任务，又有逐月缴纳的税费8-9项，还有业务主管单位派下来的公益活动，所有管理部门的重点都在“管”上，而不在服务上。 从国外的管理来看，美国非营利组织的管理部门是财政部国税局(IRS)和联邦选举委员会。国税局的管理分两个方面，一个是负责非营利组织的税收或免税。凡年收入超过25000美元的组织都要做税表，国税局会公开这些税表，一般人也可以在国税局网站上查到;年收入超过5000元而不足25000元的组织则需要提交免税申请，国税局印出免税机构名单，予以公示;年收入少于5000元以下的教会、寺庙和慈善组织不需要填写免税申请。一个是调查非营利组织高管的“过高薪酬”。调查过程中，会与其它类似组织领导者的薪水比较，排除有人利用NGO作弊或利用慈善机构的名义逃税。联邦选举委员会负责管理非营利组织的政治活动，如果慈善机构直接向恐怖组织提供资金帮助，则为非法。
由美国对非营利组织的管理可见是否符合免税资格是管理的重点，符合就需要纳税，不符合则给予免税待遇，促进其成长，同时严格控制利用非营利组织营利行为。如果一个非营利组织从事商业活动，而这个活动与其宗旨无直接联系，那么商业活动中的获利就要纳税。假如一个非营利组织获得超过25000元的营利收入，那么它就失去了免税资格。国外的社会组织在这种既严格又周到的管理之下，只有更好地吸纳捐款，以自己组织的宗旨为旗帜，开展慈善活动才能生存下去。
中国的社团管理机构很多，表面上看，社会组织管理体制很严密，实际上存在着空挡。首先，管理者的高薪不在任何部门管理范围之内，这样就有一些社会组织打着非营利的旗号，做着营利的事情。“郭美美事件”中的“商业系统红十字会”就是这样一个机构，还有一些行业协会，以征收会费发财，社会组织乱象 4 迭出。其次，小微型社会组织没有免税的优惠，难以得到扶持而衰亡。第三，缺;乏服务性管理。管理部门仅仅在收费或者派活，很少给予帮助。这是十分不利于社会组织发展的。解决这些问题的办法，就是学习国外管理经验，税务部门既管纳税也管免税;社团管理局能够配合税务部门工作，防止不良社会现象的出现;逐步取消业务主管单位的限制，这样才能够保障社会组织正常活动，并得到社会力量的扶持。
四、社会组织的服务与社会管理创新
社会组织竞买政府出资的社会服务项目，依靠优质的服务生存，本是主要的生存方式，但现在政府招标的社会服务项目不多，社会组织的服务仍旧是基于自身宗旨在各自服务领域开展的。如中国青少年发展基金会开展对失学儿童的救济;中华慈善总会开展对孤寡残疾等弱势群体的救助;中国扶贫基金会开展对贫困地区群众的帮助等。所有这些项目均来自于募集的资金，而不是政府出资。政府出资购买服务项目始于2000年上海市卢湾区民政局率先向“金色港湾老年公寓”购买价值30万元的养老服务[3]。此后，各地市纷纷开始探索，出台了购买服务项目，比如北京的社区老人服务卡，深圳的NGO孵化等，目前购买的项目已经涉及慈善救助、农民工子女教育、等领域。
2010年，北京市财政拨款上亿元，购买扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、促进就业等十大领域的300多个公益服务项目。2007年开始，上海每年从福彩公益金提取7000万元资助社会组织发展，仅浦东新区近三年来投入的扶持资金高达1.2亿元。深圳建立公益福彩金购买服务“种子基金”3500万元，目前已资助75个公益项目。深圳市2010年机构改革中从17个委办局削减出政府工作事项87项，其中69项委托转移给社会组织承接，并规定，今后凡是可由社会组织承接的社会服务项目，就不再设立事业单位。为扩大社会组织参与管理服务的渠道，深圳去年从社会组织专职工作人员中新增党代表4位、人大代表中的人大代表、政协委员已达221人，占人大代表和政协委员总数的24%。[4] 总的来说，政府向社会组织购买服务，促进服务社会化这个问题已经形成了共识。2000年以来，政府在逐渐加大购买服务的力度。2012年3月9日，民政部民间组织管理局即公布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方 5 案》，明确：拟资助150 个左右西部地区社会组织改善服务条件，拟资助50 个左右规模较大、职能重要的全国性社会组织和具有较强区域辐射功能的社会组织承接政府委托的社会服务;拟资助50 个左右符合条件的社会组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务，拟资助50 个左右符合条件的社会组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务，拟培训10000 名左右的社会组织负责人、业务工作人员。[5]可以说这是政府大规模的购买社会服务的一项尝试。伴随着这些项目的实施，一批社会组织将成长起来，成为社会服务的主要力量。
伴随政府购买服务的增加，我国的社会组织有了迅猛发展，活跃在各个领域，开展了大量形式多样、内容丰富的活动，取得了明显的社会影响和效益。但这些服务尚且处于试点的状态，只覆盖一些领域，面向社区的社会工作体系尚未建立，大量的社会问题处于无人管，无人问的状态。所以，建立长期连续的政府购买服务制度，使已经成长起来的社会组织，能够发展起来，是当前的主要任务。
五、社会组织评估与社会管理创新
对社会组织的评估可以促使社会组织健康发展。国际上很多国家建立了官方或民间的中介性或学术性评估机构，对社会组织进行评估，并形成了对社会组织公示的机制，为政府监督管理提供重要信息。
评估的组织者可以是被评估的社会组织自身或是相关社会组织联盟，也可以是政府管理部门，还可以是与被评估组织无关的独立的社会组织或者是营利的公司。评估的组织者不一定是评估的具体实施者，例如政府委托给第三方进行评估，社会组织自身也可以委托第三方进行评估。在评估实施过程中，一般都会组成评估小组，小组人员包括了社会组织管理者、政府官员、财务或法律专业人士等多方代表。评估程序一般包括社会组织材料申报和自我评估、评估小组现场评估、评估小组综合评估结果、反馈结果和讨论、对外公布结果等。评估内容根据评估目的不同，关注点会有所侧重，但通常会对财务信息比较关注。评估结果或者应用于政府购买服务时对社会组织的工作绩效的了解，或者应用于捐赠者选择社会组织时的信息参考。其结果是评估良好的组织能够得到奖励(物质上或精神上的)，评估差的组织得到惩罚。通过评估引导社会组织发展，或者是给稍差一些 6 的社会组织提供学习的参考，从整体上促进社会组织的发展是其目的。 值得注意的是现在出现了社会组织的自我评估，也就是社会组织的自我监督。例如，慈善导航员网 (/mjj/201203/20120313102516215.pdf
发表于《社会福利》2012.09 P53-56 7
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