财政预算制度变革影响事业单位非财政预算收入管理范围研究
摘要：在大力推进部门预算编制、国库集中支付、政府集中采购和收支两条线的四项财政改革的1999年以前，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，非财政预算资金有其构成内容。实施改革后，四项改革一定程度上区分单位类型，对非财政预算资金进行细化管理，缩减了它的构成内容。综合事业单位的类型不同且其肩负事业发展重任，财政制度改革措施可以考虑有针对性适度调整，既促进发展又提高管理效率。
关键词：事业单位；四项财政改革；非财政预算资金
政府资金、财政资金和财政预算资金存在由大到小的包容关系，因而非财政性收入的内容应小于非财政预算性收入的内容。本文中非财政预算收入的主要构成部分是指单位的非财政预算收入加上一小部分非财政预算之外的收入（含地方财政批准留用的专户资金收入）。
事业单位由于其单位的公有性质，因而其所有的收支包括财政收支和非财政收支，都应该处于国家财政、财务制度的管理范围中，要讲求效率、规范收支，从这个角度说，对它的非财政预算收入与财政收入的管理和监督，应有共性的地方。另一方面，事业单位由于存在全额拨款、差额拨款和自收自支的分类，其非财政预算资金和财政资金取得的成本不同、来源渠道不同、受监督的程度大小不同，加之单位的业务性质不同和资金流动特点不同等差异，因而对这两类收入的管理要求、管理目标和管理原则又有特殊性的地方。财政对非财政预算资金管理既要讲求效率又要顾及单位事业功能的发挥，力求在二者之间找到平衡。
关注1999年后部门预算编制改革、国库集中支付、政府采购制度等财政制度变革对非财政预算资金管理的变化，有助于更清楚地考察财政对非财政预算资金与财政资金管理和监督的共性，并在此基础上明晰管理与监督它们之间的特殊性。
一、非财政预算收入的内涵
（一）从收入角度看财政性资金
20世纪90年代，财政性资金的内容包括财政预算资金和财政基金。其中，财政预算资金又包括预算内资金与预算外资金。1994年颁布的《预算法》及1995年11月颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》指出，预算内资金包括各种税收及部分行政事业性经常性收入，国有资产出租、出让所得的资本性收入等。财政部1996年11月颁发的《预算外资金管理实施办法》指出，预算外资金包括下述五类收入：一是行政事业性收费收入；二是各种基金（资金、附加收入）；三是从企事业单位主管部门收入及其他资金；四是乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金；五是其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。财政基金是国家为了实行其职能的需要，通过财政分配渠道形成的，用于特定专门用途的资金。按其构成的经济内容，可分基本建设基金、国家能源交通重点建设基金、债务基金、社会保险基金，支援经济落后地区的发展基金，财政后备基金等。
以前的财政资金主要包括强制性的税收收入、行政事业性收费和政府基金。那时的非财政预算收入主要指单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，也包括财政批准留用的收入，还包括单位利用国有资产和资源获得的其他收入等。
1999年后，推行部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等四项改革。据调查，改革后，单位的资金支配和管理权限、银行账户设置权限、设备采购权等方面的权力削弱，财政性资金的内涵较改革以前发生了变化。改革后，财政收入主要从税和非税两个角度划分为税收收入、非税收入、社会保险基金收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入；按性质分为预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金、其他财政性资金。改革最明显的地方就是把预算外资金的提法过度为非税收入的提法。变化在于，改革以后单位利用国家资源、国有资产等获得的收入属于财政资金范畴。因此，现阶段事业单位的非财政预算收入主要包括单位经营、服务收入，财政批准留用的收入，非财政预算资金的利息收入，非国有资产、资源的租金利息收入，未占用国有资源获得的其他收入等。
（二）被调研单位非财政预算收入的内涵
根据前述分析，非财政预算收入有两个组成部分（详见图1），一是省市级地方财政批准留用的专户核拨资金，二是单位自己组织取得的收入。由于在本研究中各被调研单位没有相关的专户核拨资金收入，因此本文仅涉及第二部分的收入。单位组织取得的非财政预算收入按来源性质主要分为三大类：一是使用国资经营取得收入，如租金收入、利息收入等；二是组织单位人力、技术取得的经营服务收入，如工程收入、销售收入、咨询收入等；三是兼有前两类收入特征的非财政预算收入，如投资收益、其他收入等。
事业单位是公共服务机构，非财政预算收入流入事业单位，弥补单位财政资金不足，维持单位运转，是单位能履行事业任务、完成公益性服务的资金保障，因此，它的核算原则不应以盈利等财务指标为主要依据。但作为林业局事业单位主收入的工程收入和销售收入等生产性收入（见图2）由于可能耗费了人工成本或者物料成本，因而又必须准确核算成本，至少确保保本经营。
财政制度的改革有可能大幅缩减如图2所示中的利息收入、租金收入和占地补偿等财产收入的范围，会从会计核算、资金管理原则、法规要求等对各种非财政预算收入类型产生影响。经调查，2008年12月31日，北京市园林绿化局下属的34家事业单位中，自收自支单位的租金、利息等财产收入约占单位总收入的22%；差额拨款单位约占9%；全额单位占1%左右。自收自支单位的工程收入等经营收入约占单位总收入的65%；差额拨款单位约占37%；全额单位占1%左右。由于缺乏基期历史数据的比较，本文仅从质的角度探讨四项财政改革对非财政预算资金管理范围的影响。
二、影响事业单位收支管理的财政预算制度法规政策体系
从财政预算法规体系构成的现状看，有国家公共预算法规、国资经营预算法规和社保资金预算法规三个层次，这是以静态的角度考察。财政预算管理体制的不断改革完善是一个动态变迁的过程，它既要适应国家经济体制改革的需要又要不断更新改革自身的体系结构。在国家经济政治民主化的发展趋势下，财政预算管理的透明化和规范化趋势越加明显，从技术角度看，预算管理要依靠细化财政收入支出预算编制和审批的程序、落实预算执行和监督的政策措施等手段，不断完善自我以助推国家经济体制改革。管理事业单位财务收支的财政预算法规政策体系，受财政体制变迁、财政改革推进、财政预算管理制度完善影响，必然体现透明化操作和规范化运行的趋势特征和要求。
影响事业单位财务管理的财政预算制度法规政策体系有三个层次：一是《预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》犹如财政预算管理领域的“宪法”，它规范事业单位收入取得、使用、分配管理的宏观方向性财政预算管理原则。《预算法》第45条规定事业单位的“预算收入必须全部纳入统一核算管理，及时、全额入账”。就是要严格按政策法规正确划分行政执法收入和经营服务收入，并正确使用收费票据，正确进行账户存缴和核算管理。属于行政执法的“预算外资金”，纳入“应缴预算款”核算；属于经营服务性质的收入，纳入“事业收入”核算，并按规范要求统一监督管理。事业单位应得的投资企业利润分配收入或相关收入，要及时收缴和正确核算。可见《预算法》对预算收入的核算原则、核算内容、涉及会计科目等作出了规定。二是在此基础上，按照财政改革时间顺序，1999年财政改革以前执行《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》，规范单位非财政预算收入管理。1999年后，伴随执行部门预算编制、政府收支分类改革、国库集中支付、政府集中采购、收支两条线制度等财政体制改革，国家制定相关的法规（如《中华人民共和国政府采购法》）具体规范事业单位非财政预算收入的使用分配管理，如收支两条线制度就对事业单位利用国资经营取得的收益作出必须纳入单位统一核算的规定。三是在前两个层次的基础上衍生出关于各部门、各地区财政资金预算管理的具体条文规定，或者是针对具体工作中遇见的难题颁布的有针对性的处理办法和意见。这一部分法规在遵循前两个层次法规的前提下，对相关的问题进行处理。
三、1999年大力推进四项财政改革以前对事业单位非财政预算收入的管理
1994年的分税制改革理顺了中央与地方财政收入分配关系，1999年后启动的部门预算编制、政府采购制度、国库集中收付制度、收支两条线制度改革等从财政收入支出管理的角度规范、巩固分税制改革的成效。上述制度变迁，对事业单位收入和支出的取得、分配、使用、积累等方面产生了深远的影响。
（一）1999年财政改革以前的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》对事业单位非财政预算收入管理的规定
《决定》分两个层次：第一层意思是明确区分预算内和预算外资金范畴，严禁将预算内资金划作预算外使用；第二层意思是明确要求将部分政府性基金等预算外资金纳入国库统一管理。《决定》指出：事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。
（二）对事业单位非财政预算收入管理产生的影响
一是明确本研究中的非财政预算收入不属于预算外资金的性质，从另一个角度界定了非财政预算收入概念的核心，即事业单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入及其他收入。一方面，《决定》指出取得非财政预算收入的合法性前提；另一方面，《决定》详细界定了预算外资金的范围，相应地可以界定非财政预算收入的范围。二是明确要求这部分资金虽然不用纳入财政专户管理，但要公开、透明地纳入单位财务管理范围，为今后加强和细化非财政预算收入的管理制度规章奠定了指导性原则。
四、1999年后广泛推进的财政改革对事业单位非财政预算收入的管理
（一）部门预算编制改革
1.对事业单位非财政预算收入管理的要求
对事业单位提出了收支统一管理的要求，事业单位所有的收支活动都必须归口到单位财务部门，实行统一核算、统一管理。管理对象的范围按照《预算法》和《预算法实施条例》（第四条）不包括自收自支事业单位。
2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响
一是按事业单位收支统一管理的要求，非财政预算收入不纳入财政预算，但把它纳入到单位预算统管范畴内。形成部门大收支的管理理念后，以前的预算内、预算外资金管理概念更新为事业收入、经营收入、其他收入等项目，非财政预算资金分解在这些项目中，反映在部门预算编制内，改变以前财务管理与资金管理脱节状况，使单位组织的收入得到充分合理使用。二是要求划清事业收入与经营收入、事业收入中预算外资金、预算外资金中应当上缴财政专户资金等，预算指标进一步细化，加强了对财政资金支出的控制力度。这种控制下，对以前有一部分属于非财政预算资金范围的收入纳入了财政专户，实行收支两条线管理，而对重新划分归类的非财政预算资金尚未确定具体的管理方案。三是由于自收自支单位可以排除在部门预算制度的管理范围之外，因而非财政预算资金在全额预算单位、差额预算单位和自收自支单位之间就存在管理尺度上的差别。
（二）国库集中管理制度
1.对事业单位非财政预算收入管理的要求
国库集中管理制度要求事业单位所有财政性资金均纳入国库单一账户体系，收入缴国库，支出通过国库集中支付方式直接支付。国库单一账户的设置，是针对财政性资金而言的，对于非财政性资金，国库没有管理的职能。对非财政预算资金是否集中纳入国库管理，尚未形成硬性的法规规定。
2.对林业事业单位非财政预算收入管理产生的影响
一是从共性上看，财政资金的国库集中支付，把资金的直接支付改为财政直接或授权支付，弱化林业事业单位现金管理职能。二是针对不同单位，国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的，但对非财政预算资金管理的影响不同。假设没有区别资金来源和单位类型进行管理，对于经营服务收入占较大比重的单位，其资金收支比较分散，财政资金占比不高，集中支付的管理形式会影响其正常生产经营服务活动的开展，可能会提高公共产品的效率。在这里，国库集中支付制度可以采取分散管理的形式。而对于经营服务收入很少，主要履行行政管理职能的单位，采取国库集中支付管理，相应地，对这部分单位非财政预算资金就应该采取集中管理形式。三是针对单位有差异的工作性质，国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的，但对非财政预算资金管理的影响不同。部分林业事业单位常年有工程建设投资项目，周期长，集中支付不利于单位事业发展，在这类单位可以采取分散的资金管理形式。所以这类单位的财政资金与应采取集中支付制度，而非财政预算资金可以采取非集中管理形式。四是微观之处涉及到对国资处置收入的具体处理的差异，改革以前国资处置收入在“其他收入”科目核算，改革后，这部分收入统一纳入财政专户储存。
（三）政府采购制度
1.对事业单位非财政预算收入管理的要求
2002年我国开始执行《中华人民共和国政府采购法》，该制度的目标是规范财政支出管理，强化预算约束。《政府采购法》明确指出，政府采购涵盖行政事业单位，采购资金是财政性资金。
国家林业局2008年8月颁布的《国家林业局政府采购管理实施办法》第2条规定“各采购单位按照政府采购法律、行政法规和制度规定的方式和程序，使用财政性资金（预算资金、政府性基金和预算外资金）和与之配套的自筹资金。”这里的自筹资金，是指采购人按照政府采购项目的资金要求，按规定由采购人分担并自行筹措的资金。
2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响
根据政府采购法规的规定，采购项目的资金一般通过财政部门开设的“政府采购专户”直接支付给供应商，但具体操作有差异。对于资金的范围，我国现行地方立法规定各不相同，本文比较了一些地区的政府采购资金管理办法发现，有的地区包含单位非财政预算资金（如河南省、大庆市、厦门市），有的地区不包含这一部分收入（如吉林省延边州）。在支付管理原则上视采购的形式，假如采取拼盘方式，采购资金由预算内资金和单位预算外资金或非财政预算资金共同分担而进行的物资、服务采购，则单位应在采购前一定时间将资金采购划入政府采购专户。属于自筹的非财政预算资金单独采购的，由财政部门审核确认资金来源的合法和合规性后，由采购单位自行采购、自行结算，即采取所谓的“单一账户，先存后支、专款专用”。
（四）收支两条线制度
1.对事业单位非财政预算收入管理的要求
“收支两条线”管理制度主要着力目标，一是规范非税收入财政专户的管理，二是对国资收益和产权处置作出规范。2008年《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》规定，中央级事业单位资产处置收入、国有资产有偿使用收入等属于国家所有，应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央财政，实行“收支两条线”管理。
2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响
在财政改革以前，由于政府财政收支分类不规范，部分由国资产生的收入或利息在实践操作中划入非财政预算资金使用范围。2004年财政部颁布的《关于加强政府非税收入管理的通知》向纵深推进收支两条线改革，突破了预算外资金的管理范畴，表现在原来对行政事业性收费、政府性基金和罚没收入实行“收支两条线”的基础上，又将国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等纳入“收支两条线”管理范围。因此，收支两条线的管理制度缩减了非财政预算资金的实践操作范畴，就其对事业单位收支管理、事业发展等来说会产生深远的影响。假设对所有事业单位实行划一性的收支两条线管理，因为林业事业单位经营服务收入不稳定，会影响预算编制进而会影响后一年单位的事业发展，大一统的收支两条线管理可能还会打击单位积极性不能达到国资持续增值的目的。
五、研究结论
（一）财政预算制度改革对事业单位收入项目分类的影响
以1999年国家选择试点单位编制部门预算、推行国库集中支付等制度为标志，财政预算管理制度改革全面启动。在此之前，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的规定，财政将事业单位收入分为预算内收入、预算外收入和单位组织收入。预算内收入指来源于国家预算拨款，即目前的财政补助收入；预算外收入指事业单位除预算拨款之外的其他财政资金；单位组织收入是单位运用一定的国有资源通过组织人力、技术等要素实现经济效益的收入。当时，预算内和预算外资金严格区分，当时财政对事业单位管理的平衡关系是预算内资金来源=预算内资金运用+预算内资金结存。1999年后，推行四项财政以后，事业单位的收入不再按与预算的关系进行分类，而是以单位为主体，全部收入按来源分类的大收入概念。财政对事业单位的资金管理平衡关系改变为：事业单位收入-事业单位支出=结余。
（二）财政管理的范围变化
总体上，按照公共财政的原则，财政根据事业单位提供公共服务和从市场取得经济补偿的不同程度，制定对它们有差别的财政投入政策。
1999年以前事业单位的收入由预算内收入、预算外收入和单位组织取得的其他收入三类构成，预算内资金纳入国库管理，预算外资金由财政专户管理，其他收入由部门自行管理。财政对预算内和预算外资金有专门和细致的收支管理规定，而对其他收入并没有专门和细致的规定。执行部门预算编制制度后，配套采取的国库集中支付制度和政府采购制度主要从支出角度细化了预算内和预算外资金的管理规定，而对单位组织的非财政预算收入仅仅提供了管理模式的参考，并没有非常细致明确的制度规定。但是，这并不表明财政完全不对这部分资金进行管理。
实际上，从单位类型分析，部门编制制度对非财政预算资金也要求纳入单位统一预算、统一管理，只是在管理范围上排除了自收自支单位。根据前述分析，国库集中支付制度应该适度考虑单位类型、特点并结合国家事业发展需求，采取有差异的管理策略，既提高资金管理效率和监控强度又促进事业良性发展。
从收支类别看，部门编制、国库集中支付、政府采购制度和收支两条线制度共同的地方都是要求严格区分财政和非财政收入的类别、区分事业收入和经营收入的类别等，再在此基础上确定是否管理；区别的地方是某些制度如收支两条线涉及到对非财政预算资金的管理，缩减了非财政预算资金的范围；政府集中采购首先涉及非财政预算资金是否纳入管理范围，这在不同地区各异，其次涉及到非财政预算资金是否和财政资金拼盘采购，再确定管理措施；部门编制制度虽然没有缩减非财政预算资金的范畴，但要求把其纳入预算范围，反映在单位总体的收支计划中。
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作者：高春泉,朱国城,董印志
作者简介：孙娅娜(1989— )，女，汉族，山东滕州人。主要研究方向：财务管理、金融学。
摘 要：财政预算绩效管理是当前财政部门工作中的重点，对于各财政资金使用单位都有非常重要的意义，要想提高绩效管理水平，需要做好方方面面的工作，但是由于各单位重视程度不够，绩效管理人员自身工作能力有限等问题，致使财政预算绩效管理工作效率不高，甚至面临着很多问题，管理人员不足，管理制度不完善、管理组织不健全、管理评价机制不合理、缺乏绩效管理意识、绩效管理方法落后单一等，都是目前财政预算绩效管理中急需解决的问题。针对以上问题，从财政预算绩效管理制度，组织管理体系、管理评价机制、相关工作人员等方面，分别采取有效措施应对，以此推动预算绩效管理工作顺利展开，进而促进各项经济活动健康可持续发展。
关键词：财政预算;绩效管理
时代的快速发展，对财政预算资金使用单位也提出了新的要求，为了提高财政预算资金使用效率，必须要重视并采取有效措施加强财政预算绩效管理，但是，由于财政预算绩效管理所涉及的内容较多，在实际管理过程中会遇到很多困难，如果问题没有得到及时有效的处理和解决，都会成为影响财政预算绩效管理工作效果的一个关键因素。在可持续发展的角度上，各单位通过建立事前预定目标、事中监督管理、事后评价总结的管理模式，切实提高财政预算绩效管理工作质量。
一、财政预算绩效管理现状分析
(一)财政预算绩效管理制度有待完善
财政预算绩效管理中面临着很多问题，其中管理制度不完善的问题比较突出，制度的确立是约束各级人员行为举止的重要内容，进而获得良好的财政预算绩效管理效果。然而现实状况是管理人员没有认识到财政预算绩效管理制度建设的重要性，致使管理工作不能够朝着理想化方向顺利展开。现有的财政预算绩效管理制度体系，存在着很多不利于财政预算绩效管理工作开展的问题，如制度内容存在漏洞和交叠、制度设立不够细致，过于笼统，无法全面覆盖绩效管理工作的各个方面和细节、相关工作人员没有严格执行制度内容等，这些问题都会导致难以在有限的时间内完成相应的工作目标和任务[1]。在运用财政预算资金的过程中，也没有将监管体系纳入制度执行，使监管缺乏制度约束力，导致财政预算绩效管理缺乏制度性、系统性、规划性、合理性。
(二)财政预算绩效管理人员不足
为提高财政预算绩效管理工作质量，应为绩效管理工作配备专业的工作人员并定期培训教育，与时俱进，动态学习，不断提高相关工作人员专业水平和能力。各单位缺乏完整的人才管理机制，难以满足财政预算绩效管理工作的实际需求，而现有的财政预算绩效管理人员业务能力普遍偏低，没有受到过专业的知识技能培训，对于最基础的财政预算绩效管理知识不够了解，甚至对其认识仍旧停留在表面层次，导致最终的财政预算绩效管理效果差强人意。领导人员也没有发挥带头示范作用，致使单位内部工作人员积极性不高，不利于财政预算绩效管理工作的发展，迫切需要我们采取措施解决。做好人员工作首先需要做好最基础的组织工作，进而获得良好的财政预算绩效管理效果。然而，财政预算绩效管理组织体系存在着局限性，致使财政预算绩效管理组织工作不到位，主要体现在以下方面[2]。第一，单纯的将关注点放在经济发展层面，而对财政预算绩效管理缺乏组织化管理意识，难以为决策人员决策工作带来数据支持。第二，不善于借助外力资源来建立科学的绩效管理部门，现有的部门往往缺乏独立性，各级人员岗位职责没有被明确，都会影响财政预算绩效管理组织工作的效果，进而影响财政预算绩效管理工作的结果。
(三)多元因素影响财政预算绩效管理
各单位在开展财政预算绩效管理工作的过程中，技术方面的制约会阻碍财政预算绩效管理工作的有效开展。由于我国财政預算绩效管理体系的创新工作仍在持续进行中，因而在进行财政预算绩效管理工作开展的过程中，缺乏足够的技术支持。同时，单位的发展是通过监控财政预算来评估绩效目标的发展进程，以此对财政预算资金进行有计划的调控，因而预算管理是绩效目标的来源依据，通过预算管理和绩效管理的结合，确立绩效考核目标，使单位的经济活动能够与发展规划相吻合。而在绩效管理和预算执行时，预算约束力不够强，降低了财政预算绩效管理效率。在风险防控上，也缺乏可持续性的管理模式，导致财政预算绩效管理过程中存在一定的风险隐患。还有财政预算绩效管理缺乏透明度，监管方式不到位，各部门配合协调不够完善，都会对绩效管理工作带来不利影响。因而在预算管理方面、风险防控方面、组织机构协调等方面存在的不足，都会影响财政预算绩效管理工作的顺利开展。
(四)财政预算绩效管理评价机制缺乏合理性
各单位财政预算绩效管理过程中普遍存在的问题是财政预算绩效管理评价机制不合理，财政预算绩效管理的最终目的，就是为了提高财政预算资金使用效益，但是鉴于财政预算绩效管理评价机制不科学，致使整个财政预算绩效管理实效性受到了一定的影响。对于绩效管理结果仅存在反映情况层面，并没有将其与各单位的经济发展工作进行有效衔接，缺乏将管理结果在政府考核目标及社会发展目标层面的应用。同时，绩效管理结果也没有在项目发展导向方面得到有效运用，没有凸显出绩效评价结果的价值，不利于确保绩效管理工作的成果，无法保障财政预算资金使用效益。
(五)财政预算绩效管理缺乏监督体制
各单位在开展财政预算绩效管理工作的过程中，缺乏有效的管理约束力，缺乏监督体制。单位现有的财政预算绩效管理体制并不完善，这与高效使用资金的要求不够匹配。各单位在进行财政预算绩效管理的过程中，缺乏与本单位实际情况进行融合的意识，缺乏财政预算绩效管理的合理规划性，缺乏财政预算绩效管理的方向性。监督体制作为各单位财政预算绩效管理的保障，它能够从多元角度对财政预算绩效管理方式、管理结果进行监测管控并及时修正，以此确保单位的财政预算绩效管理工作的管理效率。
二、加强财政预算绩效管理的有效对策
(一)完善相关财政预算绩效管理制度
为了做好财政预算绩效管理工作，首先应完善相应的财政预算绩效管理制度，制度确立的目的是为了确保财政预算绩效管理工作能够朝着制度化方向顺利有序的开展[3]。制度建设要结合实际状况，引导各级人员严格按照管理制度体系内容行事，确保整个财政预算绩效管理工作的科学性，这样才能够让整个财政预算绩效管理工作变得规范化、制度化，能够为单位其他经济活动的顺利发展提供帮助。为确保财政预算绩效管理工作的高效开展，财政预算绩效管理工作可整体划分为事前预定目标、事中监督管理、事后评价总结三个流程。各单位应将这三个流程的具体事项和操作明细纳入绩效管理的制度体系，用制度化的约束力强化三个流程的执行力。事前按照财政部门的要求，制定出完善的财政预算资金使用绩效目标，并严格按照这一目标使用资金、开展工作，使资金的使用效果最终达到预期设立的绩效目标。事中在财政预算资金使用的过程中，财政部门对其进行监督管理，监督的内容包括对资金的使用进度、使用效果等情况，并对资金使用不当的方面进行及时纠正。在事后评价环节，测评财政预算资金的使用是否与事前预定的绩效目标一致以及绩效目标的完成度，并对资金的使用效果进行评定，分析其中的经验教训，从而制定出更加完善、更具针对性的修正策略，以此提高财政预算资金使用效益。
(二)加强财政预算绩效管理人员培训
有效的监督管理需要执行者的严格落实，因而管理者在绩效管理的过程中，有着举足轻重的作用。对于绩效管理人员，注意优化管理结构，并对财政预算绩效管理人员的绩效管理意识进行完善，确保其专业的绩效管理能力得以充分发挥。人员作为财政预算绩效管理工作中的重要参与者，其工作能力和业务水平的高低直接关乎最终绩效管理的效果，所以，作为绩效管理人员，更应该重视教育培训。财政预算绩效管理工作所涉及的内容较多，倘若绩效管理人员不足或人员绩效管理意识不强、能力不够，都将难以取得理想化的绩效管理效果，为此，做好财政预算绩效管理相关工作人员的宣传教育培训工作，提高相关工作人员的意识觉悟和业务能力是促进绩效管理工作的重要举措。首先，领导人员应起到一个良好的带头作用，积极参与到相关技能培训活动中来，进一步调动其他绩效管理人员的工作热情，使他们也能够踊跃参与到技能培训活动中来，同时确保培训活动与员工实际状况相吻合，因材施教，这样才能够借助教育培训活动提高财政预算绩效管理人员的综合业务能力，进而有效提高财政预算绩效管理工作的实效性。其次，加强单位的财务管理人员与绩效管理人员沟通交流，尤其在绩效目标设置、具体资金用途方面，以此对单位的财政预算绩效管理工作效率和质量进行双重提升。还要加强财政预算绩效管理人员道德品质培养，只有高素质高技能人员，才能为更好地完成财政预算绩效管理工作提供保障。在提高自身素质和专业能力的同时，也应对相关的法律知识进行学习，这是一切工作的前提，也是为了做到知法懂法守法地完成绩效管理工作。绩效管理人员将制定的相关收支计划与绩效目标的设立进行有效融合，使设立的绩效目标更加科学、合理、可完成。在实行财政绩效预算管理的过程中，确保相关工作人员明确自身的管理职责，不断提高自身素质和业务能力，有助于强化资金管控力度，更好地把握资金用途，进而顺利实现资金使用的绩效目标。
(三)健全财政预算绩效管理组织
成立专业化的绩效管理部门，组建完善的管理人才团队，将绩效管理工作定义为重点工作来开展。绩效管理部门对绩效管理的理念不断完善，确保绩效管理人员的知识结构全面优化，并结合实际工作需求，不定期举办各类有关绩效管理知識的活动，以此不断更新绩效管理的理论知识，并通过实践进一步补充和完善。同时，与外部资源相结合，创新管理理念，以项目建设的具体特点为依据，将预算管理与绩效评价进行有机融合。以预算编制、执行、监督、评价为依据，构建以预算部门绩效管理机制为依托，以财政部门监管为主体，以评价结果为导向的管理体系，以此逐步健全财政预算绩效管理组织，为开展财政预算绩效管理做好铺垫。
(四)开展多方财政预算绩效评价
作为财政预算绩效管理的核心内容，绩效评价应形成一套系统体系，并要多个部门的共同参与，因此，完善绩效评价的组织协调工作，形成以财政部门为主要监管，以预算部门自我评价参与配合，以社会第三方为广泛监督的绩效评价体系，是确保绩效评价的效果和效率的重要保障。同时，完善财政预算绩效评价结果反馈机制，也是财政预算绩效管理工作的重要内容，构建绩效评价结果反馈机制，定期搜集、分析、整理绩效评价数据，适时应用反馈结果，及时对绩效管理中存在的问题进行改进，为后续财政预算绩效管理的完善和改进提供支持服务。还应对财政预算绩效评价的内容不断完善，在绩效管理环节充分发挥绩效评价的作用，并在下一年度的预算编制工作中，应用绩效评价结果，确保年度预算编制的准确性和科学性。
三、加强财政预算绩效管理的重要意义
加强财政预算绩效管理，对于促进单位透明、责任、高效履职有着重要的意义。绩效管理是落实科学发展观及完善公共财政管理制度的客观要求。在如今经济飞速发展的时代背景下，要想让单位更好地尽职尽责，更好地服务社会，必须要提高自身综合管理水平，必须要积极推进财政预算绩效管理，这样才能够通过提高财政预算资金使用效益，使单位经济活动顺利开展，从而不断地为社会做出贡献。加强财政预算绩效管理也能够确保单位经济活动科学发展，针对绩效管理过程中发现的不足及时采取措施纠正。加强财政预算绩效管理，也是实现财政预算资金合理化、精细化管理的重要保障。随着单位经济活动的规模和范围不断扩大，财政预算资金的使用过程也变得愈加复杂，通过加强财政预算资金绩效管理，可以进一步提高财政预算资金管理的水平和质量，使财政预算资金的使用更加规范化、科学化，确保财政预算资金使用的实效性。同时，加强对财政预算绩效管理全过程的监督与管理，为经济活动后续发展创造良好的条件。加强财政预算绩效管理也是缓解单位预算收支矛盾的有效途径，从而促进单位自身健康发展。单位在发展过程中由于预算收入有限，而支出项目繁多，导致预算收支存在着较多矛盾，自身发展受到了一定的影响。通过财政预算绩效管理，经过有效的管理和考量后，选出需要优先保障、重点保障的领域和项目，使有限的财政预算资金投放在最优的支出途径，从而解决了单位预算收支矛盾的问题。所以为了单位自身健康可持续发展，也需要加强财政预算绩效管理，不仅可以降低财政预算资金使用风险，也能够解决单位内部收支矛盾，从而发挥财政预算绩效管理的价值，为单位蓬勃发展提供有力保障。
四、结语
总而言之，财政预算绩效管理已经成为当前财政工作的重点，由于涉及内容较多，实际管理中面临很多问题，包括制度制约、技术制约和环境制约等，导致当前预算绩效管理效率不高，通过加强财政预算绩效管理制度建设，健全组织管理体系、提高相关人员意识觉悟和能力水平，提高公众参与度等有效措施，不断完善财政预算绩效管理机制，从而提高财政预算绩效管理水平。
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作者：孙娅娜
摘 要：如今，高效地实施地方财政预算绩效管理能够从实际上落实地方财政预算管理体制改革，推动地方财政向着现代化方向发展。而完善的现代化财政支出绩效制度能也能够更加有效地管理我国日益增长的支出。因此，基于上述原因，本文对我国地方财政预算绩效管理的现状进行了梳理分析，并总结了现存的主要问题，最后在存在问题的基础上提出了针对性的改进措施，旨在为改善我国地方财政预算绩效管理提供一些自己的参考意见。
关键词：绩效管理;预算;地方财政
政府履行基本职能的过程离不开对财政资金的使用，2017年党的十九大报告就指出，地方政府需要建立全面规范、透明、标准、科学、具有约束力的预算制度来实施绩效管理[1]，而这也对政府提出了新要求，即政府在进行财政资金使用和管理的过程中，需要全面把控财政资金的使用方向，充分发挥财政预算的导向作用，尽可能提高财政资金的使用效率。从目前我国的财政支出现状来看，如今我国地方政府财政支出整体呈现扩大趋势，这对我国进行财政预算绩效管理提出了客观需求，而十九大以来，地方政府在医疗、教育、卫生等基础设施和民生项目的预算绩效管理中进行了诸多尝试和完善。但是整体看地方财政预算绩效管理仍然存在较大的提升空间，因此，地方政府应当在重大工程实施前，围绕政府的关键职能，科学、客观的考量计算项目成本和预期收益，并以此为基础来进行预算方案编制;在项目运行过程中，要做好监督和跟进，基于项目当前的运营现状和产出效果，做好评估，全面提高财政预算绩效管理水平。
一.部分地方政府财政预算绩效管理中存在的问题
1.1 预算绩效管理理念的贯彻力度不够
可以看出，当前上位规划中对于政府预算绩效管理的重视程度越来越高，但是部门地方政府在落实国家精神和政策的过程中，存在贯彻力度不足的情况。具体表现为：地方工作人员对于预算绩效管理的认识程度和积极性不足，无法充分激活财政资金对于地方建设和民生福祉的支撑作用，在运用财政资金的时候也没有秉承“物尽其用”的原则。并且在财政预算管理的实际过程中，缺乏人民群众对于绩效管理的监督和管理，这也使得地方政府财政预算绩效的管理处于无的放矢的状态，缺乏改进的动力和方向。
1.2 预算绩效管理目标的设置不客观
预算绩效目标的设置在后续推进财政预算管理的作用至关重要，因此如若地方财政预算管理在目标设置中存在不科学、不专业的情况，就会影响地方财政整体的实施、运用情况。从其作用机理上看，地方财政管理部门应当全面重视目标设置在财政绩效管理中的关键地位。预算管理部门尤其应当在项目立项时综合考虑预期产出、保障等因素，科学设置绩效目标。但是在实际情况中，部分地方财政管理部门极度缺乏综合考量，对于项目设置预算绩效目标时，并没有基于产出目标和预期效果进行设置。从而也导致后续项目执行过程中的预算管理制度和保障无法发挥作用，并最终严重影响绩效评价结果，使得地方财政管理也难以起到应有的效果。
1.3 缺乏财政预算绩效管理人才
地方财政预算绩效管理是一项复杂、庞大的工程，因此需要专业的人才团队给予支撑。现有的地方财政预算绩效管理中存在两方面的问题：一是部门人员的专业能力有所欠缺，难以针对财政预算绩效管理提出科学的评价标准，因此也无法保证后续的财政预算绩效管理在科学的范围内进行;二是专业人才的数量缺乏，除了部门人员的专业知识支撑能力不足之外，当前地方财政部门还存在人员匮乏的情况，这也导致了预算部门在开展工作时效率低下，并且需要从其他部门抽调人员的现象。而其他部门人员由于专业不对口等原因，会在预算目标、预算执行、管理和效果评价会忽视一些重要因素，从而最终对预算绩效管理的结果产生深远不利的影响。
1.4预算绩效管理信息化水平低下
伴随着云计算、大数据、5G等新一代信息技术的高速发展，上述信息技术在地方财政绩效管理中的应用也呈现出愈发深化的趋势。但是部分地方财政预算绩效管理水平仍然呈现较为低下的情况。究其原因，主要在于财政预算是一个长期实践的过程，而财政预算的信息化进程需要资金持续的投入，如果地方经济实力不够，无法提供持续的人员、资金支撑，就会使的地方财政预算绩效管理信息化处于搁置状态，也就无法对财政预算绩效管理所需要的系统和数据库进行持续更新和完善。整体来看，预算绩效管理信息化水平低下的弊端存在于三个方面，一是缺乏统一的指标体系，效率远远低于预算管理高度信息化的地区，二是预算管理质量和精细化程度难以保障[2]，三是预算管理的监管难度大，财政资金使用的用途、途径也会较难追溯和监管。最终也使得财政支出效益日益低下。
二.提升地方地方财政预算绩效管理水平的具体策略
2.1强化财政预算绩效管理理念
預算绩效管理除了以财务部门为主导，还需要其他部门的协同配合，建立现代化的财政管理制度，需要财政部门发扬主体责任意识，做好宣传，使得政府各部门都将绩效管理理念深入人心，积极地开展财政收支信息公开和资金支出绩效评估报告工作，发挥管理工作的效能，积极打造全员采与、人人有责的良好氛围。
2.2 提升绩效考核目标的科学性
在公共财政模式下， 如何科学合理设置地方财政预算绩效管理的目标，是后续实施预算绩效的前提。从财政支出的过程来看，财政支出的过程实际可以看成为将预算目标转换为实际支出的过程，因此预算绩效考核目标直观重要。地方财政部门应当从三方面完善财政预算绩效管理进程：首先要考虑财政预算绩效管理的全面性，全方面梳理管理工作，对整体的财政支出目标进行分解，落实到各个项目目标，然后对各个项目目标分别进行考核评价，并搭配以全覆盖的预算绩效考核体系[3]。其次要采取科学的前沿方法，尽可能用科学、量化的模型评估预算管理目标。最后在实际的财政预算绩效目标的设置中，要坚持地方财政的支出导向，无论是在技术工程，还是资金使用方面，都应该以权益指标为主。确保预算绩效管理的目标和支出的目标相一致，这样最终财政支出的效果才能达到预想的效果。
2.3 壮大人才队伍
地方财政预算绩效管理的实施离不开人员的参与，具备良好素质的人才是财政预算绩效管理得以落实的重要载体，为了提高专业人才的数量和质量。地方政府应当在人才培养过程中做好对财政部门人员的培训和再教育，确保采与人员能够清晰了解国家的前沿战略，掌握最为有效的技能，从而推動全面预算绩效管理工作顺利实施。除此之外，具被条件和经济基础的地方政府还可以定期聘请业内专业人士以讲座等形式对工作人员开展讲解。最后需要注意的是，在预算绩效管理过程中，地方政府还需要健全还应该健全相应的人员管理体系，极推进预算绩效管理人员的相关文件和内容，将对人才队伍的管理其贯穿到预算绩效管理的始终[4]。
2.4提升预算绩效管理信息化水平
提升预算绩效管理的信息化水平是地方政府预算绩效管理实现跨越提升的必经阶段，当前，提升预算绩效管理信息化水平，地方政府应当首先做好与国有资产会计数据库和信息的对接，为财政预算管理提供信息支持。其次要完善地方财政预算绩效管理系统的功能模块，对预算绩效管理可能涉及的各个方面全方位覆盖，确保预算绩效管理质量和效果，并最终实现全方位的预算管理。
结束语
综上所述，目前我国地方政府财政预算绩效管理距离现代化仍有一段距离，无论是管理理念、人才队伍、信息化水平还是目标设置都存在不完善的地方，而这也会影响到后续地方财政支出的效果，因此，本文对管理过程中存在的问题进行了全面探究，并提出了强化预算绩效管理理念、壮大人才队伍、提升预算绩效管理信息化水平、提升绩效考核目标的科学性等对策，希望为推动我国地方经济发展和社会主义现代化建设提供一些参考。
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湖南财政经济学院 曹丽媛
作者：曹丽媛
为适应社会主义市场经济发展的要求，建立平衡、稳固、强大的国家财政，财政部明确提出了建立公共财政框架的改革目标。1998年的机构改革，国务院对政府管理职能进行了较大的调整，进
一步理顺了财政职能，财政部肩负起了统一管理世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和外国政府贷款的职能代写硕士论文。在新的职能范围下，如何在公共财政框架下对主权外债实施预算管理，是值得
探讨的新问题。
一、利用政府主权外债与公共财政的关系政府主权外债，是指以中华人民共和国名义向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织或外国政府所举借的，再由财政部、转贷银行或其他转贷机构向地方或部门转贷的债务。目前，财政改革的方向已经确定，各项改革措施正朝着公共财政的方向迈进。公共财政充分体现了政府提供“公*品”的特征，以市场失灵为界限，在克服“市场失灵”的同时，合理引导资源配置，为社会主义市场经济服务。作为首都财政部门，按照公共财政框架的要求，要积极、合理、有效地提供“公*品”，就要积极探索如何更好地筹集、配置资金，以加大对基础设施建设和环境改善的投入，支持经济建设和社会发展。目前，随着国民经济的良好发展，财政收入持续快速增加，但是，仅靠现有的财政收入难以满足对大量建设资金的需求。对于我们这样一个发展中国家，经济的持续发展对基础设施等公共工程建设的依赖程度很大，而公共工程的投资在很大程度上又依赖于财政资金的投入。这样，财政收入的有限性与财政支出的扩张性之间的矛盾将长期伴随着财政改革。如何缓解这对矛盾?发行国债当然是一条渠道，而与国际金融组织和外国加强财政合作也是缓解矛盾的一副良方。因此，为合理提供“公*品”，进一步开拓筹资渠道，积极运用国内外两种资源，是支持经济结构调整和产业优化升级的需要，也是建立公共财政框架的客观要求。我国改革开放20多年来，与世界银行、亚洲开发银行和数十个国家建立了良好的财政合作关系。
截止到 1999年，仅世界银行对我国提供贷款达324.6亿美元，约折人民币2694.2亿元(资料来源：《国际金融机构贷款管理》，主编金力群，中国对外经济贸易出版社，p21);亚洲开发银行对我国提供贷款达8l.5亿美元，约折人民币676.2亿元(资料来源：《亚洲开发银行业务政策与程序》，主编金力群，经济日报出版社，p257);利用外国政府贷款458亿美元，约折人民币3801.4亿元(资料来源：《外国政府贷款工作实用手册》，财政部国债金融司编著)。对我国需要经济建设起到了积极的作用。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域是基础设施建设、环境保护污染治理以及基础工业和原材料工业等，其中大部分已建成投产。政府主权外债贷款在我市经济建设中的积极作用。主要包括以下几个方面：
1.引导资金流向。除外资贷款金额外，由于贷款项目的实施，还将带动大量国内配套资金，从而可以通过对外融资，引导国内其他资金流入公*品领域，根据亚洲开发银行测算，平均国内配套资
金与外资的比例约为1.5：l。通过利用国际金融组织和外国政府贷款来引导国内资金流动的功能也是十分明显的。
2.有力地促进了城市基础事业的发展。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域，例如，北京世界银行环境治理项目、节能项目利用世行贷款、亚洲开发银行环境改善项目利用亚行贷款项目、利用日元贷款北京城市铁路项目等等，为首都的水源保护、大气治理等环境改善和公共交通发展做出了很大贡献。
3.弥补了建设资金的不足。改革开放以来，百业待兴，北京市各行各业都面临着建设资金不足的问题。利用政府主权外债贷款为各项经济建设事业及时、有力地提供了资金支持，起到了弥补国内建设资金不足、赢得建设时间和加快发展速度的作用，使政府主权外债贷款成为促进我市经济发展重要的筹资渠道。
4.引进了先进的管理经验。利用政府主权外债贷款在设备采购中引进了国际竞争性招标的办法，在土建工程中引进了招投标的竞争机制和施工监理制度，实行了一整套合同化管理制度等等，使企业在利用政府主权外债贷款的同时，引进和借鉴了国际上通行的管理制度，提高了管理水平。又如，世行节能项目倡导实施节能措施新机制，同时提供项目管理、机构能力建设、总结推广技术援助以及帮助建立有效的节能信息传播系统，提高了节能管理水平。培养了大批人才。在政府主权外债贷款项目下，通过聘请国外专家管理。咨询及派出学习等多种方式，引进国外先进的管理思想和管理经验，培养和造就了一批管理人才，使人才素质和管理水平得到了较大的提高。可见，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，利用主权外债资金对构筑与社会主义市场经济体制相适应的公共财政的基本框架起着积极的作用。
二、如何将主权外债纳入公共财政预算管理为维护国家主权外债的信誉，切实加强外债管理，健全外债统一规划、严格管理、职能明确、责任落实、分工合作、高效运转的“借用还”管理机制，防范财政风险，规范主权外债管理模式，应将主权外债纳入公共财政预算管理。
1.分类管理。为落实主权外债“借用还”管理机制，维护政府信誉，切实履行还款和担保还款责任，推进外国政府贷款管理工作，财政部门按照项目类别进行了分类管理。财政部门根据还款责任，将现有主权外债贷款分为三类，第一类项目是由政府作为借款人的外债项目，由财政部门承担还款责任;第二类项目是政府部门担保的外债项目，由项目单位承担还款责任，由出具担保的部门承担担保还款责任;第三类项目是上述以外的其他类项目，由项目单位承担还款责任。按照项目类别分别落实还款责任：第一，作为由财政还款的第一类外债项目，还款资金由政府财政预算安排;第二，作为政府担保的第二类外债项目，由项目单位承担还款责任，如不能按期还款，则需由政府履行担保责任，并安排资金垫还欠款;第三，作为政府部门不提供担保且由企业为还款人的第三类外债项目主管部门应给予关注，并给予积极的协调;第四，对于按协议应由政府落实配套资金的外债项目，由借款单位(部门)所对应的主管业务部门将项目配套资金纳入预算安排，以保证外债项目的顺利实施。
2.编制预算。
(1)按照部门预算管理的要求将《世行、亚行和外国政府贷款项目需市财政承担配套、还款和垫款资金预测表》送交局内有关业务处室进行核实。
(2)各业务处室对《预测表》中的情况进行认真核实，对需调整之处，提出具体调整意见后，将信息及时反馈主权外债管理处室。
(3)根据各处室反馈的信息再对《预测表》进行调整后，召开有关业务处室会议，向局内有关业务处室发送《北京市主权外债项目需市财政承担配套、还款、垫款资金情况预测表和说明》。
(4)局内有关业务处室根据以上预测表和说明的要求落实应负责安排的配套、还款和垫款资金。
3.建立偿债基金。作为财政部门，应主动提高防范主权外债风险的意识，提高化解债务风险的措施。在财政部2000年10月召开的全国国际金融组织贷款工作会议上，金立群副部长再次强调指出，“各地财政要建立偿债准备金并完善其管理制度”。为维护政府信誉，防范财政风险，我们认为应尽快研究尝试建立偿债基金，以防范和化解财政风险，分散和减轻我市的债务负担，避免财政风险的积累。同时，通过建立和运作偿债基金，可使之滚动增值，从而扩大政府主权外债还款资金来源，防范财政风险。
4.建立外债预警机制。在建立主权外债项目档案库的基础上，根据北京市经济增长、社会发展以及财政收支状况，研究建立和完善外债风险预警指标体系，以此作为新上外债项目的主要评定依据，同时，按照财政部的要求，积极研究建立主权外债偿债基金，结合债务预警体系的建立，提高偿债意识、风险意识和项目的效益意识，确保项目单位外国政府贷款项目按时还本付息，降低财政风险。
在公共财政框架下，为使主权外债发挥更大的效益，防止债务风险，使主权外债管理走上规范化轨道，对主权外债实施预算管理不失为一个科学的、切实可行的方法。
云南省乡镇财政预算管理方式改革实施细则
发文单位：云南省财政厅 发布日期：2008-7-1 执行日期：2008-7-1
第一条 为确保全省乡镇财政预算管理方式改革全面推进，根据《云南省人民政府关于深化乡镇财政预算管理方式改革的意见》(云政发(2008)69号)，特制定本细则。
第二条 实行乡镇财政预算管理方式改革，坚持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变，债权债务主体不变，独立核算责任主体不变的原则。
第三条 本实施细则适用于全省129个县(市、区)(下同)所辖乡(镇)所属的行政、事业单位。乡镇站所已上划县级管理，其工作经费原委托乡镇财政所代管的，维持原管理方式不变。
第四条 乡镇财政预算管理方式改革实行“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式，在资金所有权和使用权不变的前提下，由县财政局直接管理乡镇财政收支。
第二章 岗位职责
第五条 乡镇财政所作为县财政局的派出机构，代行县财政的相关职能。主要职能：
(一)承担乡镇财务收支计划、决算编制和预算执行、预算调整、预算内外资金收支管理的具体工作;
(二)负责乡镇所属预算单位财务核算和监督;
(三)负责乡镇财政票据的申购、领发、缴销以及资金的解缴;
(四)负责财政支农资金的监管，各项农民补贴的核定兑付;
(五)负责农村社会保障资金的管理;
(六)负责村级资金的专户存储、核拨和监督管理;
(七)负责乡镇国有资产管理;
(八)负责乡镇政府性债权债务的管理;
(九)负责财经法律法规及相关政策的执行。
第六条 县财政局预算股和国库股的主要职责：
(一)预算股的主要职责：1.负责指导乡镇编制年度财务综合收支计划，审核乡镇财务收支计划，统编县乡财政收支预算;2.管理乡镇项目支出预算项目库;3.制定乡镇人员经费、公用经费、会议费、业务费等支出的标准和定额;4.审查和批复乡镇部门预算及政府采购预算;5.提出乡镇发展经济、节约支出和化解债务的政策措施和建议;6.统一办理乡镇预算调整事宜;7.审核乡镇用款计划(含政府采购)及工资统发数据;8.监督检查乡镇财务收支执行情况。
(二)国库股的主要职责：1.负责根据审核后的用款计划及时拨付资金;2.指导乡镇财政所会计业务;3.统一管理乡镇各类资金的
2 银行账户;4.负责乡镇组织的应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入收缴入库管理，以及未纳入预算管理的行政事业性收费、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等收缴预算外资金财政专户的管理;5.按月分析乡镇财务收支计划执行情况，会同有关股室对乡镇预算内外资金财务收支执行情况的检查、监督;6.会同票据监督管理机构监督管理乡镇财政票据的使用;7.负责组织乡镇部门决算的编制和审核。
第七条 乡镇财政所设统管会计、专户会计和资金会计。
(一)统管会计职责：1.负责乡镇基本账户、收入汇缴专户和村级资金专户的会计核算，按月编制财务收支月报、会计报表及财务执行情况分析;2.负责乡镇财务综合收支计划编制和预算调整工作;3.负责乡镇财务预算指标管理，办理与县财政的会计结算事项;4.编制乡镇分月用款计划，办理经费的请拨事项; 5.组织办理年度乡镇政府部门决算编审、汇总和上报工作;6.其他应由统管会计办理的各项工作。
(二)专户会计职责：1.负责乡镇专项资金专户的会计核算，按专项资金性质分类按月编制会计报表;2.负责预拨报账制资金管理及报账工作;3.负责财政票据的申购、领发、缴销和使用管理;4.办理已开票据的录入工作，负责清算和解缴乡镇财政预算内外收入及其他收入;5.其他应由专户会计办理的各项工作。
(三)资金会计职责：1.负责乡镇财政资金的现金收付、缴存和日常报账工作，及时登记银行存款日记账和现金日记账;2.及时将所经手的收付款原始凭证分类整理汇总后，定期移送统管会计或专户会计;3.办理工资统发的相关业务;4.负责银行账户的对账工作;5.其他应由资金会计办理的各项工作。
第八条 乡镇财政所按照行政事业单位会计制度的有关要求进行会计核算。
第三章 预算编制
第九条 乡镇财务收支计划实行综合预算，乡镇的各项收入统一纳入县级预算管理，乡镇的各项支出统一由县级预算统筹安排。
第十条 县财政局按照乡镇财政预算管理方式改革的有关规定制定乡(镇)预算单位基础信息管理、乡(镇)基本支出预算管理和乡(镇)项目支出预算管理等管理办法，明确乡镇财务收支综合预算编制的标准和办法。
第十一条 乡镇财务收支综合预算由收入预算和支出预算两部分构成。
(一)收入预算包括：1.财政拨款(补助)收入;2.预算外收入;3.政府性基金收入;4.使用财政结余资金;5.事业单位经营收入;6.其他自有资金。
(二)支出预算包括：1.基本支出。包括人员经费支出、机构运转支出、维护社会稳定支出和村组支出等;2.项目支出。包括乡
4 镇财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出;3.其他支出。
第十二条 基本支出由乡镇按照预算定额标准和基本支出预算管理办法编制乡镇基本支出计划。
第十三条 项目支出由乡镇根据事业发展需要，通过可行性论证后上报县财政局，县财政局对乡镇的项目实行滚动管理。县财政局在保证乡镇工资发放和机构正常运转的前提下，根据事业发展需要和财力可能统筹安排，纳入乡镇的年初预算。
第十四条 乡镇财务收支计划编制完毕后，乡镇人民政府应在5日内召集乡镇有关负责人会议，通报财务收支计划编制的依据和有关测算情况，并征求有关方面的意见和建议，对确需调整的财务收支计划进行相应调整后，经乡镇长审查签章后上报县财政局。县财政局对乡镇上报的财务收支计划进行审核后，统编县乡财政收支预算，报县人民政府审核，县人民代表大会审查批准后，由县财政局批复各乡镇执行。年度执行中需调整的预算，由乡镇提出申请，县财政局提出意见，报县人民政府审核，县人大常委会审查批准。
第四章 账户设置与管理
第十五条 乡镇及所属各部门在各金融机构的所有银行账户一律撤销，由县财政局国库股统一规范账户的开设。实行国库集中收付改革试点的乡镇，由县财政局国库股在各乡镇具有开户资质的金融机构为各乡镇统一开设“零余额账户”;未实行国库集中收付改革
5 试点的乡镇，由县财政局国库股为各乡镇统一开设“基本账户”，以及“专项资金专户”、“村级资金专户”和“收入汇缴专户”。
第十六条 “零余额账户”或“基本账户”用于记录、核算和反映乡镇的基本支出和项目支出资金收支活动。必须建立健全基本支出明细账和项目支出明细账，项目支出与乡镇单位日常预算经费须分离，确保项目资金专款专用。
第十七条 “专项资金专户”专门用于核算国债资金、以工代赈资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及县级各职能部门向乡镇拨付的其他各类专项资金等。
第十八条 “村级资金专户”专门用于核算和反映乡镇代管的村级资金。村委会及村组干部的补助通过银行卡直接拨到个人账户;村委会公用经费由财政所按照有关规定拨入“村级资金专户”;在各村委会和村民小组实施的财政性项目资金，一律通过“基本账户(零余额账户)”或“专项资金专户”核算和反映，不得拨入“村级资金专户”。
第十九条 “收入汇缴专户”用于核算乡镇组织的应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，以及未纳入预算管理的行政事业性收费、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等。该账户存款除向县财政国库或预算外资金财政专户缴款外，只收不支。缴款时使用《云南省财政收入缴款书》和《云南省预算外资金缴款书》，严禁使用支票支取现金或向其他账户转款。
第五章 收入管理
第二十条 乡镇预算单位必须按照国家法律、法规的规定，积极组织财政预算内外收入。所有收入应及时结账，并在取得收入的2日内解缴县财政国库或预算外资金财政专户，其中应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，由乡镇通过“收入汇缴专户”集中汇缴县级国库;未纳入预算管理的行政事业性收费、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等，由乡镇通过“收入汇缴专户”集中缴入县预算外资金财政专户。严禁任何单位和个人隐瞒、截留、坐支、挪用财政收入，严禁将应缴预算收入转为预算外收入。
第二十一条 乡镇预算单位从上级拨入或领回的专项资金以及收取的押金等往来款项的核算。实行国库集中收付改革的乡镇，纳入乡镇专项资金专户管理，建立往来款项明细账;未实行国库集中收付改革的乡镇，除应纳入专项资金专户管理的资金外，其他资金纳入乡镇基本账户管理，建立往来款项明细账。
第六章 票据管理
第二十二条 乡镇财政收入票据的领购、使用和核销，实行“网上申报、网上审批、存量控制、限量发放、规范填开、及时录入、对号核销、票款同步”的管理办法。乡镇财政所向县财政局票据监管部门提出财政票据领购申请，县财政局国库股根据票据使用及缴款情况，对领购票据进行审核并签署意见，县财政局票据监管部门通 7 过票据管理系统将票据的起止号码录入计算机后，方能将财政收入票据领给乡镇财政所。
第二十三条 乡镇财政所应加强对票据的管理，建立票据登记台账，责任明确，妥善保管票据。严禁私自印制、买卖、转借、违规使用、串用、涂改、伪造财政票据。
第二十四条 乡镇财政所应每月定期清理乡镇预算单位领用的票据，及时办理收入结算，票据缴销，并将已缴销的票据存根联报县财政局票据监管机构查验，同时办理新票购领审批手续。每年4月底前，对乡镇财政所上年度财政票据的领购、保管、使用、缴销等情况进行年度审验。
第七章 支出管理
第二十五条 乡镇应根据乡镇财政预算管理方式改革工作的要求，建立健全财务管理制度。日常零星支出由乡镇财政所长审核，报乡镇政府分管财政的领导审批;乡镇政府分管财政的领导审批大宗支出时，须经乡镇政府领导集体讨论决定，严格执行财务集体会审制度。
第二十六条 各种津贴、补贴严格按照规范津补贴的有关规定执行，严禁擅自提高开支标准，扩大开支范围;不得巧立名目，滥发奖金、实物、补助;或者以虚报、冒领等手段骗取财政资金。
第二十七条 非工资性支出业务发生30日内，支出凭证持有人必须办理财务报账审批手续，逾期不予受理;已审批的支出凭证90
8 日内未报账的，须重新报批;审批人因工作调动等原因离岗的，从宣布离岗之日起，审批的所有支出无效;已审批未及时报账的凭证，由新的分管财政领导重新审批。
第二十八条 专项资金的管理，严格按有关专项资金的管理办法执行。对实行县级报账制的专项资金，按规定程序审批后由县级有关部门凭专项资金审批单将资金直达乡镇“专项资金专户”，乡镇财政所建立明细账分类核算。对各项涉农补贴资金和农村公益基础设施建设等项目资金，乡镇财政所要严格实行公告、公示制度。
第八章 政府采购
第二十九条 乡镇预算单位使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，严格按政府采购程序实施统一采购。按月申报采购计划，采购支出纳入乡镇年度综合预算。
第三十条 实施采购时，由乡镇财政所填写《政府采购需求申报表》，经乡镇分管财政的领导、县财政局国库股审核后，报县政府采购办审批。支付采购资金时，乡镇财政所需填报《财政直接支付申请书》，随同申请支付的原始单据通过网络传送县财政局国库股审核后，通过县财政国库拨付或支付。
第三十一条 5万元以上的基建工程项目必须先落实相应的资金来源，报县人民政府批准后，在县政府采购办及有关部门的监管下，实行公开招标。
第九章 资金拨付
第三十二条 资金支付程序：
(一)乡镇上报计划。乡镇财政统管会计根据该乡镇年度综合预算，于每月5日前编制《财政资金分月用款计划表》经乡镇财政所长审核，乡镇政府分管财政的领导审批后，通过网络上报县财政局预算股、国库股审核。特殊性突发事项的用款，实行临时用款计划申报。
(二)县财政局审批计划。县财政局预算股、国库股根据预算指标，对乡镇上报的《财政资金分月用款计划表》按照进度进行审批，资金使用超进度的用款计划，须报分管国库的领导审批。
(三)资金支付。县财政局国库股按照先工资后其他的原则，结合国库存款情况，根据审核后的用款计划拨付资金。乡镇每月的工资性支出由县财政局国库股按工资统发的有关规定，直接拨付职工个人账户。
第十章 债权债务管理
第三十三条 加强乡镇债权管理，限期清收单位或个人借款，将债权视为乡镇化解债务的资金来源之一。乡镇应将所有债权项目于每年6月或12月全面清理，并书面催收一次，取得借款单位法人代表或借款人签收的回执单，同时将清理结果在乡镇政务公开栏中予以公示。
第三十四条 认真清理核实乡镇单位债务，通过查合同、凭证等原始依据，对原有负债进行重新认定。
第三十五条 建立健全债权债务管理制度，完善债权债务会计核算制度，按债权人和债务人设置明细账。并对乡镇清理后的债权债务实行网络化管理与动态监控，清收债权、偿还债务必须在网络上反映。并制定还款计划，逐年偿还。
第三十六条 乡镇政府一律不得以任何方式自行举借债务。
第十一章 监督检查与法律责任
第三十七条 县财政局预算股、国库股、监督检查股等股室要严格按照国家法律和财政法规定期或不定期地对乡镇预算执行情况、账户资金和相关财务状况进行检查，各业务股室应定期或不定期地对专项资金使用情况进行检查，发现问题及时纠正并处理。
第三十八条 乡镇擅自变更预算，改变预算用款方向或性质，造成财政性资金损失浪费的，要追究乡镇负责人和相关直接责任人的责任。情节严重构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 严禁以任何形式套取、骗取财政性资金。凡采用虚报、冒领、挪用、虚列、编造、多领等手段骗取财政性资金的单位或个人，按照《财政违法行为处罚处分条例》追究有关责任人的责任;构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
第四十条 凡违反实施细则有关预算管理、账户设置、收入管理、支出管理、票据管理等方面规定的单位和责任人，依据有关法律法规进行处罚处分。
第四十一条 有关工作人员在管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成重大损失的，由纪检监察部门按干部管理权限给予党纪政纪处分。构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
第十二章 附 则
第四十二条 本实施细则由省财政厅负责解释。
第四十三条 本实施细则自2008年7月1日起执行。
一、财政预算支出的监管问题
一般认为，财政预算支出的有效监管基于“四个支柱”：责任感、透明度、预测性和参与性。其中，责任感要求有关政府官员应明确其对内部上级领导和外部社会公众所负的责任；透明度意味着财政和财务信息的透明对行政部门、立法机关和大多数公众部门而言都是必需的；预测性要求法律和规章制度必须事前清晰地为人们所知，而且能统一地、有效地贯彻实施；参与性则需要提供可靠的信息并对政府的行为予以检查。财政预算支出有效监控的“四个支柱”具体体现在财政预算支出管理过程的诸环节之中，如财政预算编制、预算执行、现金和国库管理、公共支出等。
在以上诸环节中，最关键的就是预算执行。这是一个利用现有资源来贯彻执行预算编制中的政策和充分体现财政预算支出管理目标的过程。对此，就必须要有一整套用来确保预算完好执行的程序和机制。否则，决策就可能会建立在错误的信息基础上，资源也往往会失去有效的管理，即使是良好的预算制度，也会失去意义。
二、财政预算支出内部控制的具体内容及要求
根据财政预算支出管理的特点和具体要求，结合内部控制的相关理论，可把财政预算支出管理中的内部控制问题归纳为以下几个方面：
（一）过程控制
过程控制旨在确保只有经过正确授权的指令才予以执行，要求对预算支出的每一过程都要进行有效的控制和监督。预算执行过程中最基本的控制环节有：
1、在承诺阶段，需要核实：（1）支出计划是否由法定批准人批准；（2）资金是否按照预算规定的用途拨付，且在适当的支出类型中保留足够的资金；（3）拨付的资金是否列入正确的科目。
2、当提供了商品和服务后，必须核实：是否已收到有关商品和已提供某项服务的有关单据证明。
3、在支付之前，需确认：（1）是否存在有效的支出义务；（2）有关专业人员证明所提供的商品和所收到的服务是否满足预期标准；（3）发票和其他有关支付票据是否是正确的或适合支付的；（4）验明收款人。
4、在最终支付之后，需对所有相关支出进行检查和复审，对不规范之处应予汇报。
总体上，在任何机构之内，在授权支出、批准合同和发出购买的指令、确认收到的商品和服务、履行支付等方面都必须有明确的职责分工。其中，一些职责可以由同一人或同一部门担负。但是，在大多数情况下，同一人或同一部门不应既负责支付，又负责其他活动或控制支出。这种安排实际就是内部牵制原则的体现。
政府部门之间这些职责的分工支配着支出单位和核心部门（财政部门、财务控制部门）之间
的职权分配。在不同的国家，这种控制可以是相关各部门的内部控制，也可以由综合管理部门如财政部门、财务控制办公室来完成。
（二）会计控制
许多国家的预算体系都是通过会计控制来确保遵照执行的。有效的会计控制，应保证清晰地记录预算支出和拨款或预算项目间的变化（如，分摊、调查、预算追加等）。无论会计基础如何，会计控制都应做到：（1）会计记录必须要有足够而合理的程序，包括对收付事项进行系统的登记、足够的安全系统以及与银行账目的核对系统等；（2）所有的支出与收入事项都应该按照相同的方法登记到相应的账户中；（3）按照经济种类和职能作用对支出进行一般划分；（4）会计记录必须明晰，文件程序必须完备；（5）会计报表的编制必须规范；（6）跟踪支出周期（立项、审批和支付）每个阶段的拨款使用（预算会计）系统，等。此外，会计控制还包括与单位组织结构相适应的会计控制权（会计体制）的集中和分权制度。在许多国家，中心机构，如财政部设有专门办公室负责会计控制和办理支付，这个办公室通常也负责现金的管理，构成国库部门的一部分。也有一些国家，支付由各个部委来负责，但现金和银行账户由负责现金管理的国库部门控制。因此，有关会计控制是否集权或分权的问题应与现金管理有关的问题相区别。一般认为，当支付过程和会计控制运行过于分散时，就需要对现金进行适当的集中控制或对会计控制体制进行改进，以使当前的分权系统能更好地适应监督会计记账和现金管理的需要；而当支付过程和会计控制过于集中时，就需要一个系统，以确保资金按照预算和现金支付计划及时支付，并使支出单位能更好地参与和获得更多的灵活性。由于各国信息技术的迅猛进步，使为效率因素而进行的分散控制与确保支出的集中控制之间趋于协调，即现代技术有可能做到使二者兼顾：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于预算执行。
（三）现金控制
现金控制属于内部管理制度的一部分，广义的内部控制是包括内部管理制度的，在此专门将现金控制罗列出来，主要是强调这一环节在整个内部控制中的独特性和重要性。现金控制的主要原则在于：
1、现金余额的集中化。这种集中应通过“国库专门账户”来实现。国库专门账户是一种账户也可以说是一整套与所有政府支付交易相关的账户。主要有以下几个特点：（1）每日的现金余额集中化；（2）财政部门负责开设账户；（3）收付事项应按相同的分类标准计入这些账户。
2、编制周密的现金计划。在编制现金计划时，要兼顾预算的权威性和考虑即将发生的支出所体现出来的灵活性。主要包括：（1）每年应按季度滚动编写预算执行计划；（2）在每年预算执行计划内，编写每月现金和借款计划；（3）月现金计划执行要每周总结。为编写每月现金计划，避免欠款和延迟支付的发生，必须对各项相关事项进行监控。
3、借款政策需要提前制定，借款计划应该公开。各级政府的借款必须规范而且应与总体财政目标一致。
4、借外债应该与预算或长期支出计划相一致，并严格监管。
（四）采购控制
政府作为购买者，其主要目标是能够在竞争性的价格上获得优质商品和服务。采购控制应有助于投标者的公平竞争，及获得货币的最佳价值，将腐败和特权风险降至最低。一些国家的政府购买功能是通过某个采购中心的采购任务体现出来的。理论上，集团购买可以获得低价位，但由于存在采购中心对客户的拖拉、官僚习气、存货过多、中间损失、偷盗以及对市场和技术变化反应不够灵敏等问题，实际效果并不尽人意。为有效杜绝此类现象，笔者建议政府应成立监督和帮助下级采购部门的中央公共采购办公室，其职责主要是制定相关规章制度，确保采购部门雇用和培训合格的员工，完善培训体系和监督政府采购。
除此之外，良好的采购控制应包括以下基本内容：（1）采购的标准及相关制度应规定清楚，并公布于众；（2）采购过程应接受公众监督，采购结果应公布于众，竞争方的名称、投标价格、中标者的价格也应该公开；（3）契约签定和整个采购程序应接受立法机关和审计部门监督；（4）应保存书面（计算机化）记录，便于公众查询；（5）工作人员的公务职责和个人利益不应有牵涉；（6）应进行财务委派和恰当的岗位分离及岗位轮换。
（五）内部审计
内部审计是随一个组织为适应内部经济监督的加强和管理效率的提高的需要而逐渐发展起来的，它既是建立在组织内部为组织最高负责人服务的独立监督行为，是内部控制的重要组成部分，又是对内部控制执行情况进行评价的一种设置，是对内部控制的再控制。位组织结构相适应的会计控制权（会计体制）的集中和分权制度。在许多国家，中心机构，如财政部设有专门办公室负责会计控制和办理支付，这个办公室通常也负责现金的管理，构成国库部门的一部分。也有一些国家，支付由各个部委来负责，但现金和银行账户由负责现金管理的国库部门控制。因此，有关会计控制是否集权或分权的问题应与现金管理有关的问题相区别。一般认为，当支付过程和会计控制运行过于分散时，就需要对现金进行适当的集中控制或对会计控制体制进行改进，以使当前的分权系统能更好地适应监督会计记账和现金管理的需要；而当支付过程和会计控制过于集中时，就需要一个系统，以确保资金按照预算和现金支付计划及时支付，并使支出单位能更好地参与和获得更多的灵活性。由于各国信息技术的迅猛进步，使为效率因素而进行的分散控制与确保支出的集中控制之间趋于协调，即现代技术有可能做到使二者兼顾：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于预算执行。
（三）现金控制
现金控制属于内部管理制度的一部分，广义的内部控制是包括内部管理制度的，在此专门将现金控制罗列出来，主要是强调这一环节在整个内部控制中的独特性和重要性。现金控制的主要原则在于：
1、现金余额的集中化。这种集中应通过“国库专门账户”来实现。国库专门账户是一种账户也可以说是一整套与所有政府支付交易相关的账户。主要有以下几个特点：（1）每日的现金余额集中化；（2）财政部门负责开设账户；（3）收付事项应按相同的分类标准计入这些账户。
2、编制周密的现金计划。在编制现金计划时，要兼顾预算的权威性和考虑即将发生的支出所体现出来的灵活性。主要包括：（1）每年应按季度滚动编写预算执行计划；（2）在每年预算执行计划内，编写每月现金和借款计划；（3）月现金计划执行要每周总结。为编写每月现金计
划，避免欠款和延迟支付的发生，必须对各项相关事项进行监控。
3、借款政策需要提前制定，借款计划应该公开。各级政府的借款必须规范而且应与总体财政目标一致。
4、借外债应该与预算或长期支出计划相一致，并严格监管。
（四）采购控制
政府作为购买者，其主要目标是能够在竞争性的价格上获得优质商品和服务。采购控制应有助于投标者的公平竞争，及获得货币的最佳价值，将腐败和特权风险降至最低。一些国家的政府购买功能是通过某个采购中心的采购任务体现出来的。理论上，集团购买可以获得低价位，但由于存在采购中心对客户的拖拉、官僚习气、存货过多、中间损失、偷盗以及对市场和技术变化反应不够灵敏等问题，实际效果并不尽人意。为有效杜绝此类现象，笔者建议政府应成立监督和帮助下级采购部门的中央公共采购办公室，其职责主要是制定相关规章制度，确保采购部门雇用和培训合格的员工，完善培训体系和监督政府采购。
除此之外，良好的采购控制应包括以下基本内容：（1）采购的标准及相关制度应规定清楚，并公布于众；（2）采购过程应接受公众监督，采购结果应公布于众，竞争方的名称、投标价格、中标者的价格也应该公开；（3）契约签定和整个采购程序应接受立法机关和审计部门监督；（4）应保存书面（计算机化）记录，便于公众查询；（5）工作人员的公务职责和个人利益不应有牵涉；（6）应进行财务委派和恰当的岗位分离及岗位轮换。
（五）内部审计
内部审计是随一个组织为适应内部此外，会计控制还包括与单位组织结构相适应的会计控制权（会计体制）的集中和分权制度。在许多国家，中心机构，如财政部设有专门办公室负责会计控制和办理支付，这个办公室通常也负责现金的管理，构成国库部门的一部分。也有一些国家，支付由各个部委来负责，但现金和银行账户由负责现金管理的国库部门控制。因此，有关会计控制是否集权或分权的问题应与现金管理有关的问题相区别。一般认为，当支付过程和会计控制运行过于分散时，就需要对现金进行适当的集中控制或对会计控制体制进行改进，以使当前的分权系统能更好地适应监督会计记账和现金管理的需要；而当支付过程和会计控制过于集中时，就需要一个系统，以确保资金按照预算和现金支付计划及时支付，并使支出单位能更好地参与和获得更多的灵活性。由于各国信息技术的迅猛进步，使为效率因素而进行的分散控制与确保支出的集中控制之间趋于协调，即现代技术有可能做到使二者兼顾：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于预算执行。
（三）现金控制
现金控制属于内部管理制度的一部分，广义的内部控制是包括内部管理制度的，在此专门将现金控制罗列出来，主要是强调这一环节在整个内部控制中的独特性和重要性。现金控制的主要原则在于：
1、现金余额的集中化。这种集中应通过“国库专门账户”来实现。国库专门账户是一种账户
也可以说是一整套与所有政府支付交易相关的账户。主要有以下几个特点：（1）每日的现金余额集中化；（2）财政部门负责开设账户；（3）收付事项应按相同的分类标准计入这些账户。
2、编制周密的现金计划。在编制现金计划时，要兼顾预算的权威性和考虑即将发生的支出所体现出来的灵活性。主要包括：（1）每年应按季度滚动编写预算执行计划；（2）在每年预算执行计划内，编写每月现金和借款计划；（3）月现金计划执行要每周总结。为编写每月现金计划，避免欠款和延迟支付的发生，必须对各项相关事项进行监控。
3、借款政策需要提前制定，借款计划应该公开。各级政府的借款必须规范而且应与总体财政目标一致。
4、借外债应该与预算或长期支出计划相一致，并严格监管。
（四）采购控制
政府作为购买者，其主要目标是能够在竞争性的价格上获得优质商品和服务。采购控制应有助于投标者的公平竞争，及获得货币的最佳价值，将腐败和特权风险降至最低。一些国家的政府购买功能是通过某个采购中心的采购任务体现出来的。理论上，集团购买可以获得低价位，但由于存在采购中心对客户的拖拉、官僚习气、存货过多、中间损失、偷盗以及对市场和技术变化反应不够灵敏等问题，实际效果并不尽人意。为有效杜绝此类现象，笔者建议政府应成立监督和帮助下级采购部门的中央公共采购办公室，其职责主要是制定相关规章制度，确保采购部门雇用和培训合格的员工，完善培训体系和监督政府采购。
除此之外，良好的采购控制应包括以下基本内容：（1）采购的标准及相关制度应规定清楚，并公布于众；（2）采购过程应接受公众监督，采购结果应公布于众，竞争方的名称、投标价格、中标者的价格也应该公开；（3）契约签定和整个采购程序应接受立法机关和审计部门监督；（4）应保存书面（计算机化）记录，便于公众查询；（5）工作人员的公务职责和个人利益不应有牵涉；（6）应进行财务委派和恰当的岗位分离及岗位轮换。
（五）内部审计
内部审计是随一个组织为适应内部经济监督的加强和管理效率的提高的需要而逐渐发展起来的，它既是建立在组织内部为组织最高负责人服务的独立监督行为，是内部控制的重要组成部分，又是对内部控制执行情况进行评价的一种设置，是对内部控制的再控制。
部门预算在全国财政系统逐步推开，各级财政机关部正式编制了本部门2001年的部门预算。其中涉及人员部分和公用经费部分的问题，因政策标准比较清楚，易于统一，故都有了较为明确的处理方法，但是对于占每年财政支出相当大比例的专项资金的预算管理却一直存在着审批管理人为影响大、随意性强等方面的问题，而专项追加的随意性正是造成财政预算软约束的重要原因之一。因此，为适应部门预算管理的要求，规范各单位安排专项预算的行为，避免财政部门和各行政事业单位专项资金审批和申请的随意性，降低人为因素的影响，有必要建立一套科学的管理体系来安排预算，规范审批程序，严格控制专项资金的追加。北京市海淀区财政局，建立了《海淀区财政专项资金项目库管理暂行办法》和《海淀区财政专项资金项目综合评价指标体系》，以达到量化专项资金的审批程序，
一、总体构想
专项资金的管理核心是一个滚动项目库，一套数量化指标体系。主要目的是通过建立依公共财政的思想设立的量化指标体系，将单位报送的若干年专项项目，按照指标体系的要求进行量化评价，将评价的结果按照分值由高到低进行排序，并依次提供资金安排意见，以利于提高财政资金使用的透明度，优化财政资金的使用效率，为领导科学决策和外部有效监督提供重要的参考依据。
一个滚动项目库。各单位申报财政补助的所有专项项目，均纳入项目库管理，项目库本身具备项目维护、项目评价、项目排序、财力控制、审批流程管理等多项功能，并与行政事业单位部门预算编审系统相结合，将专项资金预算纳入整个部门预算，并将明确的财政补助专项转入财政预算执行系统进行管理。
一套量化指标体系。作为专项项目库管理的基础，专项指标评价体系要按照公共财政的原则进行设立，将审批专项资金的思维过程予以细化、量化，分解为若干指标，并对应相应的分值。将申请财政补助的所有专项项目全部纳入此指标体系进行量化评价，得出相应的分值，供项目库进行排序。
二、细化指标，建立体系
从各角度全方位地评价每一个专项资金项目，就必须根据可能涉及的专项资金的情况，设立一整套科学合理的指标体系，其结果才有说服力，也才能据以提出科学的项目取舍和资金拨付的决策参考意见。因此，细化指标和建立指标体系是专项资金项目库工作的重中之重。
专项资金项目库指标体系遵从全面评价原则、财政效率原则和项目优先原则。接项目的性质分为(l)建设性项目;(2)车辆、设备购置项目;(3)维修、小型改造及租赁项目;(4)会议、活动项目;(5)业务费、培训费、开办费、手续费、临时人员费等项目;(6)科技三项、企业挖潜改造支出等6大类进行分类排序。鉴于支农项目有其特殊性，暂不列入专项项目评价指标体系。
在专项项目分类的基础上，将项目评价指标分为两大类分别对项目进行评价：项目基本评价指标(以下简称“基本指标”)和项目分类评价指标(以下简称“分类指标”)。基本指标是项目
分类指标是分别对各类专项的不同性质而设定的评价指标。每一类指标按照公式1，分别计算出基本情况指标得分和特性指标得分。
评价得分=∑(第I项指标总得分×第1项指标权重) 公式1
再根据每类所设的权重比例，并考虑附加分等条件进行修正并代入公式2计算出本项目的最后得分。
评价得分=∑(第1类指标总得分×第1类指标权重)十附加分 公式2
基本评价指标的评价范围是所有专项项目，每个专项项目不论项目类别均要按照基本评价指标进行评价。基本评价指标对项目的基本情况进行评价，主要包括项目所属产业、项目主要功能、项目替代成本、资金配套率、项目受益范围和受益时间等，每项指标有一个基本分，另有具体可能情况的相应系数，二者乘积即为本项的得分。如项目所属产业指标以行业系数确定权重，若某专项项目对应项目所属产业为科技，其行业系数1.0，本项的基本分为20分，则此项目本项指标的得分=20×1.0=20。
分类评价指标按不同分类设立，能体现国家政策，提高财政资金使用效率的指标，这些指标的设立，既要符合项目自身的特点，又要有利于量化测算，比如建设性项目可以设立项目完成情况、项目时间限制、资金使用计划等分类指标进行测算。又如科技三项及企业挖潜项目可以分为关于项目可行性论证报告的指标、关于项目单位的指标、关于项目本身的财务经济指标等三项指标。总之，各类项目要根据实际情况和评价目的细化后的测算指标，计算分类评价指标的得分。
项目附加分和减分主要是对项目外在性及某些未能列入上述指标体系的特殊项目，以绝对分调增调减，综合平衡。
每一个项目都要先进行项目基本评价指标的评价，具体到某一类项目又分别应进入各自所属类别的项目分类评价指标进行评价;然后将项目附加分和减分计入，根据最后的得分在该项目所属类别内各项目间进行滚动比较，择优提供资金支持。
三、管理形式
申报与评价。单位申报专项项目采用申报与临时申报相结合的办法，项目库的评价分为定期评价与不定期评价。各财政拨款单位应于每年报送下一部门预算时一并报送今后几年拟进行的专项项目，同时提供项目申请报告及附属资料。申请报告和附属资料必须全面、详细、准确。财政预算部门收到后，将专项项目用专项资金评价指标体系评分，将结果录入专项资金项目库。
组织形式。财政部门成立专项资金项目库领导小组，全面负责项目库的评价、管理、协调等工作。领导小组组长由主管预算工作的局长担任，成员由预算主管科室、部门主管科室、专业主管科室及其他有关科室的主要负责同志组成。
预算主管科室主要负责对单位上报的专项进行汇总与分类、对专项资金的规模进行总体控制、对评价后的项目进行分类排序、确定资金拨付顺序等。专业主管科室主要负责提出项目申请的报送要求。对项目进行评价、接受领导小组及预算主管科室对评价结果的咨询等。
在当前要强化预算管理的大形势下，转变观念，规范管理，对部门预算的有效实施大有裨益。实施专项资金项目库的管理体系的时机已经成熟，财政预算管理的法制化、数据化、规范化、高效化都要求专项资金项目库的科学建立与有效实施。当然，专项资金项目库的推行还需要做好多方面的配套工作，比如各单位要在报送预算时就要报送将来若干年的专项资金需求，这对长期存在的随用随报的观念是个很大的冲击;整个指标体系的核心是要数据化，数据的处理和指标的选择对规范和量化专项资金的管理都十分关键;专项项目库管理的实施涉及财政部门和各行政事业单位的方方面面，协调和配合工作也不可忽视。专项项目库管理不是对项目重要性简单地加加减减，而是将公共财政预算的管理思想融入评价指标体系中间，以前这方面可资借鉴的经验极为有限，需要不断摸索，特别是关于指标体系中各项指标及其权重的设置的合理性及科学性，仍须努力研究，并在实践中不断改进。
财预〔2014〕85号
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，总后勤部、武警总部，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，各中央管理企业，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财务局：
今年以来，我国经济开局平稳，经济运行继续保持在合理区间。各地区、各部门认真贯彻政府工作报告和预算报告确定的政策措施，加强预算执行管理，取得了较好效果。但同时也应看到，当前国内外经济形势仍然错综复杂，经济增长下行压力依然存在，一些困难不容低估。预算执行中还存在部分支出进度较慢、预算资金大量结转、国库存款沉淀较多等问题。为了更好地促进经济结构调整，保障和改善民生，发挥财政对经济增长的拉动作用，现就进一步加强财政支出预算执行管理的有关事项通知如下：
一、加强支出预算管理
(一)加快下达年初预算。各级财政部门要按照规定时间及时下达转移支付预算。对上级财政提前下达的转移支付，本级财政要列入年初预算，并分解到本级有关部门和下级财政。除公共财政预算外，政府性基金预算、国有资本经营预算也要加快下达，社会保险基金预算要按有关规定执行。对于以收定支的支出项目，可采取提前下达、次年清算的方式，并及早开展项目准备，确保预算尽快执行。
(二)细化落实未分配到部门和下级财政的预算。对于年初没有落实到具体单位的本级代编预算、执行中上级下达的转移支付等财政资金，各级财政部门要会同有关部门结合经济和社会事业发展情况，抓紧落实到具体单位。本级代编预算要尽量在6月30日前分配下达;超过9月30日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回总预算。上级转移支付要在收到后30日内分解下达到本级有关部门和下级财政。对于执行中情况发生变化而无法执行的项目，以及无需再支出的据实结算项目，要及时收回总预算，重新安排用 1 于经济社会发展亟需资金支持的领域。各地区、各部门要在依法合规、确保工程质量安全的前提下，加快基建工程及其支出进度，尽早形成实物工作量。
(三)用好以前结转资金。各地区、各部门在加快当年预算执行的同时，要加快以前结转资金执行进度。结转项目确需继续保留的，要及时下达至本级有关部门和下级财政。各级财政部门要定期对结转资金进行全面清理，将不再使用的结转资金及时收回总预算。建立健全预算编制与结转资金管理相衔接的约束机制，对结转资金常年居高不下、使用不力的部门，相应减少安排其预算。
二、加快资金支付进度
(一)做好支付前期准备。各部门和单位应根据工作和事业发展计划，做好预算执行的前期准备，特别是重大项目的准备工作。要根据预算安排和项目实施进度等情况，认真编制分月用款计划，及时提出支付申请。地方各级财政部门要会同有关部门做好转移支付资金拨付的前期准备，力争做到资金一旦下达，及时分配使用。
(二)加快资金审核支付。各级财政部门要加快资金审核和支付，内设相关机构要各司其职，各负其责。要认真审核各部门和单位的用款申请，对重点和大额支出项目，审核后要跟踪后续进展;要及时下达用款额度并办理资金支付，对基本支出按照均衡性原则支付，对项目支出按照项目实施进度和合同约定支付，对据实结算项目根据实际需要引入预拨和清算制度。
(三)规范财政专户管理。对于按有关规定从国库拨付到专项支出财政专户的资金，要采取措施加快形成实际支出，防止资金滞留专户。严禁违规将国库资金转入财政专户等“以拨代支”行为，确保国库资金安全。从2014年6月1日起，一律不再新设专项支出财政专户;目前已设立的专项支出财政专户要逐步取消，确需保留的经财政部审核后报国务院批准。
(四)加强暂付款和权责发生制核算管理。规范会计核算，全面清理已发生的财政借垫款。对符合制度规定的临时性借垫款，应及时收回核销;对符合制度规定应当在支出预算中安排的款项，按规定列入预算支出;对不符合制度规定的财政借垫款要限期收回。严格权责发生制核算范围，地方各级财政应按规定使用权责发生制，不得超范围列支。
三、做好支出预算执行分析评价
(一)加强预算执行分析。各部门要建立本部门预算执行分析制度，研究分析预算执行中存在的问题，对财政拨款规模较大的重点单位、重点项目要重点分析，加强对垂直管理下级单位的指导。各级财政部门要及时掌握预算执行动态，深入分析预算执行中反映出的各类问题，特别是要加强对预算收支执行、国库存款、结转结余、暂付暂存款和财政专户资金的分析，研究采取切实可行的操作管理办法，并要结合各地区、各部门预算执行和排名情况，提出具体工作目标和改进措施。
(二)健全考核机制。各部门要建立健全预算支出责任制度，明确考核指标。同一部门通过不同预算分别安排的支出，都要纳入执行进度考核范围。对于所属单位当年预算执行进度低于平均进度且无正当理由的，核减下一年该单位项目经费;对某一预算安排的项目支出连续两年未使用、或者连续三年仍未使用完形成的剩余资金，视同结余资金管理。各级财政部门要建立预算执行与预算编制挂钩制度，对本级部门和下一级地区的预算执行进度进行考核，建立以减少存量资金、提高资金使用效率为核心的预算执行考核评价体系，对于支出进度较低、存量资金数额较大的部门或地区，在安排下年预算和分配转移支付资金时，也要予以适当核减。
(三)加大问责力度。各级财政部门对于预算执行不力的本级部门和下一级地区，应采取通报、调研或约谈等方式，提出加快预算执行的建议，推动有关部门或地区查找原因并改进工作。上级财政部门要继续完善地方支出进度月度通报机制，对排名靠后的下一级财政部门，将支出进度情况通报同级政府分管财政工作的领导，下一级财政部门要撰写情况说明报送上级财政部门。
各地区、各部门要充分认识加强预算执行管理的重大意义，加强组织领导，坚持依法理财，提高财政资金使用效益，把预算执行工作抓紧抓实抓好。各级财政部门要协调把握财政支出及时性与均衡性的关系，避免月度间支出水平大起大落，有效发挥财政资金在稳增长、调结构、惠民生等方面的重要作用，确保完成全年经济社会发展预期目标。
财 政 部
2014年5月21日
班级：会计081601
学号：200816040134姓名：栗靖宇
预算外资金是财政资金体系的重要补充，在经济发展过程中起着重要作用。因此，如何加强预算外资金管理，减轻财政压力，维护财经纪律，从而有效地发挥预算外资金作用，具有十分重要的现实意义。
作为预算内资金的重要补充，预算外资金在满足政府履行其职能需要、减轻财政负担方面发挥了积极作用。目前我国的预算外资金管理还存在很多问题，影响其作用的发挥。本文围绕我国预算外资金管理中存在的问题及解决对策提出个人的几点看法。
一、我国预算外资金的特点
预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，按照国家法律、法规和有关规章制度，收取、提取和安排使
用的各种财政资金。它具有这样几个内涵:预算外资金属于国家财政资金的范畴;其预算和使用方法，都必须按照国家有关规定和授权收取和使用;预算外资金也应该纳入预算管理。预算外资金的特点是来源分散，监管困难，数目难以准确估算。
上世纪90年代，我国的预算外资金进入迅速膨胀时期。1996年，国家明确了对预算外资金实行“收支两条线”管理，此后预算外资金除个别年份有所增长外，总的来说，处于稳定并略有下降的态势。
二、我国预算外资金管理存在的主要问题
1.预算外资金收支管理粗放。按照预算外资金管理的要求，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清;支出时由于没有明确的定额标准计划，资金的使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。
2.应纳入预算外资金管理的项目仍游离于财政预算管理之外。从财政的资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出;另一方面一些国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，使本应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因：一是原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指标;二是就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重;三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理
3.预算外资金的监督检查机制不健全。目前预算外资金的监督检查普遍存在着“重收入、轻支出”的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题，反映了预算外资金使用效益十分低下的情况。
4.征缴模式陈旧、程序不科学。尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制，但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。
5.相关政策和配套措施缺位。根据预算外资金管理的要求，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费，但该办法对管理费的收取方式、标准、票
据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。
三、加强和完善预算外资金管理的措施
1.深化“收支两条线”管理改革，强化财政综合预算管理。根据国务院转发财政部深化“收支两条线”改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金全部纳入预算管理，相应支出通过预算予以安排。
2.强化预算的刚性和完整性。对有预算外资金收入的单位要严格预算管理，认真编制综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费、公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。
3.积极借助智能网络管理系统，规范预算外资金管理。规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，可以大大提高财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止自立收费项目、自立收费标准等乱收费行为。
4.切实完善配套措施和法规建设。近年来尽管我国出台了大量的财政法规，但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态，加之财政法规层次较低，财政法律、法规之间，以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾，影响了法律的严肃性。因此，要尽快建立、发展和完善市场经济条件下的财政法制体系，为财政体制改革提供制度保障，推动预算管理制度的改革和建设向纵深发展。预算外资金管理改革要与财政管理制度改革、政府机构改革及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用，进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金管理方式进行规范和完善，真正发挥财政部门应有的管理监督作用，努力提高预算外资金的管理效率。
5.切实加强对预算外资金管理的监督检查，充分发挥预算外资金的效益。要把对预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准;检查票据的使用情况;检查预算外资金的存储使用情况;检查预算外资金的预算执行情况，对预算外资金实行跟踪问效。通过检查，合理引导预算外资金的流向和流量，使预算外资金在财政的宏观控制下管好和用活，充分发挥预算外资金的效益。
总之，我国的预算外资金管理已经取得一定成效，但仍缺乏具体有效的法规制度及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。因此，必须重视并解决预算外资金管理中存在的问题，切实加强对预算外资金的监督检查，充分发挥预算外资金的效益。
一、 成因与现状分析
预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。主
要包括：法律、法规规定的行政性收费、基金和附加收入等;主管部门从所属单位集中上缴的资金;用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金;其他未纳入预算管理的财政性资金。[1]
我国的预算外资金产生于计划经济时代，与政企合
一、统收统支的财政管理体制相伴而生。在计划经济体制下，所有的财政收支都要由中央财政部门进行统一管理，然而各地区、各部门经济发展的不平衡状态和各行政、事业单位具体的环境、条件都千差万别的现实又使得财政很难做到绝对的统收统支, 中央于是将几项零星的收入划给各部门和单位, 让其收收自支、自行管理, 开始主要是一些农业税附加收入和机关生产收入, 这便形成了最初的预算外资金。[2] 改革开放以来，随着政府让利放权、国企改革等一系列政策的出台和实施，预算外资金成为我国财政改革的突破口甚至是中坚力量，在各项财政收支中更是异军突起，呈现迅猛增长之势乃至最终一发不可收拾。下表显示了几十年中我国预算外金的发展状况：
预算外资金情况一览表[3]
年份 预算外资金数(亿元) 相当于预算内资金的%
1953 8.9 4.2
1957 26.33 8.5
1960 117.78 20.6
1965 75.56 16
1976 272.32 35.5
1980 557.4 53.5
1984 1188.46 81
1987 2028.8 89.7
1993 3243.31 94.5
可见，我国预算外资金的规模一直呈现不断扩大的趋势，尽管1993年后的几次调整使得这一状况有所改观，但预算外资金占预算内资金的比例仍然保持在25 %左右。此外，由于监管不力，法律失控等原因，事实上还存在大量由于部门和单位以分散账户、规避票据管理等方式隐瞒而没有反映到统计数据中的收入。这些收入和相应的支出几乎完全处于人大的法制监督和国家的财政管理之外，不受约束的权力的恣意膨胀更是导致政府宏观调控职能弱化、财政政策偏离预期目标、“三乱”和“小金库”屡禁不绝以及腐败现象大量滋生等严重恶果，对我国财政的稳定、健康和持续高效发展提出了巨大挑战。
二、 对策与应然思考
以上分析可以看出，预算外资金在我国财政收入中所占比例相当之大，而由于事业单位和行政部门巧立名目规避票据控制、分散账户逃避审计监督等技术手段取得的“预算外的预算外资金”
的数目之巨更是不得而知。这些完全没有权力机关授权和监督处于法律调控之外财政资金的大量存在，与我国不断深化的法治改革和宪政民主的基本要求背道而驰。财政民主是宪政民主的应有之义，由于财政这一特殊权力资源本身的重要性使得财政民主对于宪政民主的实现具有至关重要的意义。财政民主的首要要求即是重大财政事项要经过权力机关的审批，财政的收支和管理都要处在权力机关的监督之下。[4] 预算，作为权力机关监督政府财政运行的主要手段，是实现财政民主的重要途径。预算外资金的本质即权力机关审查和监督范围外的资金，这些资金的存在和运作必然大大损害了权力机关对于国家财政事项的决定权和预算制度的权威性。因此，必须将预算外资金全部纳入全国人大的审查和监督范围之内，这样才能真正符合财政民主的根本要求。预算外资金迅速膨胀的另外一个原因是缺乏有效地法律监督，这些资金的收取和支出不仅不在全国人大的审批范围之内，而且也处于“法律失控”的状态。加强预算外资金管理的法制化建设。虽然国务院、财政部都相继制定了一系列关于预算外资金的管理办法，如1996 年国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和最近刚刚公布的《财政违法行为处罚条例》，财政部制订的《预算外资金管理实施办法》、《中央预算外资金财政专户管理暂行规定》等一系列的配套规章，但这些立法都处在行政法规、规章的级别，而且标准很不统一，有些规定甚至互相抵触。[5] 这些法规、规章在实施过程中对于预算外资金的监督和管理起到的作用事实上微乎其微，对于遏制有关部门和单位的财权扩张并没有达到预期效果。因此，在当前不可能完全杜绝预算外资金的情况下，应当由全国人大制定一部专门针对预算外资金管理的法律, 规范各级政府的立项审批、收支管理、监督检查、法律责任、违纪处罚等内容, 将预算外资金的收支和管理真正纳入到“法律之治”的轨道上来。
从经济学的角度看，预算外资金的存在也是不合理的。其不仅导致了大量的社会问题，诸如“三乱”、“小金库”、“过路财政”、“部门苦乐不均”以及腐败大量滋生，还大大弱化了政府的宏观经济职能，使得很多财政政策和措施难以实现其预期目标。经济学勾画的公共财政模型，政府最本质的三项职能是提供公共品、宏观调控经济和收入再分配。预算外资金的存在，一方面虽然带来了部门、单位自主财政的效率和利益，另一方面却使得政府后两项职能大大削弱，因而使政府在预算外资金的存废与否的争论中处于进退维谷的尴尬境地。其实，预算外资金纳入预算并不必然带来相关部门和单位资金运用不畅或低效，关键在于对于资金的管理和监督制度。纳入预算范围之内，在权力机关的审批和预算法的双重约束下，这些财政资金必然能更加有效地得到利用，对国民经济的发展发挥出更大的作用。[6]
在目前尚不可能完全取消预算外资金的条件下，一个显见有效的现时对策即彻底实现“收支两条线”，摒弃部门“以收定支”模式下的种种弊端，将部门支出与收入通过不同的账户管理，彻底改变不同部门“苦乐不均”和“过路财政”的现象。《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中明确规定了对于预算外资金，财政部门应当在银行设立专户, 实行收支两条线管理。紧接着，国务院办公厅转发的《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理的意见》中进一步指出，各级财政部门要从收费方式、管理范围、收费网络的完善、支出的决算上报等方面, 进一步强化监管, 最终实现所有行政事业单位收费都通过银行代收点缴存, 所有收费直达财政专户。[7] 这意味着部门和单位的支出与其取得的收入不再直接挂钩，部门和单位通过各种名目扩张收入的利益驱动会大大降低，财政资金的收取、管理和使用会更加透明，这就为预算外资金的预决算和部门预算制度的建立，并为最终实现将预算外资金纳入预算内管理铺平了道路。
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