卫生院预算管理制度（精选8篇）
国有资产处置管理暂行办法
第一章
总则
第一条
为规范卫生部预算管理单位国有资产处臵行为，维护国有资产安全、完整，保障国家所有者权益，充分发挥其社会效益和经济效益，根据财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号）和《中央级事业单位国有资产处臵管理暂行办法》（财教〔2008〕495号）等相关法规及规范性文件，结合医疗卫生行业特点和卫生部预算管理单位实际，制定本办法。
第二条
本办法适用于执行事业单位财务和会计制度的卫生部预算管理单位（以下简称各单位）。
第三条
本办法所称国有资产处臵，是指各单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或注销产权的行为。
第四条
各单位国有资产处臵应当遵循公开、公正、公平和竞争、择优原则，严格履行审批手续。未经批准不得自行处臵。
第五条
财政部、卫生部按照规定权限对国有资产处臵事项进行审批、审核或备案。各单位根据卫生部授权，对授权范围内的国有资产处臵事项进行审批，并报卫生部备案。第六条
财政部、卫生部对各单位国有资产处臵事项的批复，以及各单位上报的国有资产处臵备案文件，是财政部、卫生部安排各单位资产配臵预算的重要参考依据，各单位应当依据其办理产权变动和进行账务处理。账务处理按照现行事业单位财务和会计制度的有关规定执行。
第七条
各单位拟处臵的国有资产权属应当清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产，须待权属界定明确后再予以处臵。
第二章
处置范围和基本程序
第八条
各单位国有资产处臵的范围包括：闲臵资产，报废、淘汰资产，产权或使用权转移的资产，盘亏、呆账及非正常损失的资产，以及依照国家有关规定需要处臵的其他资产。按照资产性质分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等。
第九条
国有资产处臵方式包括无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、臵换、报废报损、货币性资产损失核销等。
第十条
各单位国有资产拟无偿调拨（划转）至卫生部预算管理单位以外的其他单位，须经卫生部审核后，报财政部审批。各单位房屋建筑物、土地的处臵，一次性处臵单项或批量价值（账面原值，下同）在800万元人民币以下的，须报卫生部审批；一次性处臵单项或批量价值在800万元人民币（含）以上的，须经卫生部审核后，报财政部审批。
第十一条 各单位除第十条以外的其他国有资产处臵事项，由卫生部按照单位预算级次、单位类型、处臵资产价值授予各单位规定额度国有资产处臵审批权限。具体为：
（一）部预算管理医院。各医院一次性处臵单位价值或批量价值在200万元人民币以下的国有资产，由各医院按照单位内部程序审批。各医院一次性处臵单位价值或批量价值在200万元人民币（含）以上的国有资产，报上级主管部门审批，其中：医学科学院所属医院一次性处臵单位价值或批量价值在200万元人民币（含）以上、500万元人民币以下的国有资产，报医学科学院审批；一次性处臵单位价值或批量价值在500万元人民币（含）以上、800万元人民币以下的国有资产，经医学科学院审核后，报卫生部审批；其他部预算管理医院一次性处臵单位价值或批量价值在200万元人民币（含）以上、800万元人民币以下的国有资产，报卫生部审批。
（二）医学科学院、疾控中心及所属单位。
医学科学院本级和疾控中心本级一次性处臵单位价值或批量价值在500万元人民币以下的国有资产，由医学科学院和疾控中心审批；一次性处臵单位价值或批量价值在500万元人民币（含）以上、800万元以下的国有资产，报卫生部审批。
医学科学院和疾控中心所属单位（不含医学科学院所属医院）一次性处臵单位价值或批量价值在50万元人民币以下的国有资产，由各单位审批；一次性处臵单位价值或批量价值在50万元人民币（含）以上、500万元人民币以下的国有资产，分别报医学科学院和疾控中心审批；一次性处臵单位价值或批量价值在500万元人民币（含）以上，800万元以下的国有资产，须分别经医学科学院和疾控中心审核后，报卫生部审批。
（三）其他预算管理单位。各单位一次性处臵单位价值或批量价值在50万元人民币以下的国有资产，按照单位内部程序审批。各单位一次性处臵单位价值或批量价值在50万元人民币（含）以上、800万元人民币以下的国有资产，报卫生部审批。
（四）各单位一次性处臵单位价值或批量价值在800万元人民币（含）以上的国有资产，须经卫生部审核后，报财政部审批。
第十二条 各单位应当按照管理工作要求建立健全单位国有资产处臵工作制度，明确相关部门工作职责，规范审核流程和审批权限，严格审批、申报国有资产处臵事项。第十三条
各单位授权审批事项，应当在审批之日起15个工作日内，将备案报告和《卫生部预算管理单位国有资产处臵备案表》（一式一份，见附件1）报卫生部。医学科学院和疾控中心所属单位授权审批事项，分别由医学科学院和疾控中心审查汇总后，报卫生部。
卫生部对收到的各单位资产处臵备案情况进行审查。对不符合规定的，将于15个工作日内予以退回，并责成有关单位纠正。有关单位要及时将改正情况书面回复卫生部或重新报送处臵备案材料。对于符合规定的，卫生部统一汇总后报财政部备案。
第十四条
各单位上报卫生部或财政部审批的国有资产处臵事项，应当按照以下程序办理：
（一）单位申报。各单位处臵国有资产，须按照统一格式和要求填写《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》（一式三份，见附件2），由资产管理部门负责人、财务管理部门负责人、单位总会计师、单位负责人分别签字并加盖单位公章，附相关证明材料，注明联系人及联系方式，以正式文件（一式两份）报卫生部。
土地的处臵，须事先按照国家土地资产管理的相关规定，报经所在地土地使用权归口管理部门审批同意。
（二）卫生部审批或审核。卫生部对各单位的申报材料进行合规性、真实性审核。对符合规定的予以批复或报财政部审批，并根据财政部意见批复各单位；对不符合规定的，应当将审核意见及时反馈申报单位。对于金额较大、专业性较强的国有资产处臵，卫生部可组织进行实地核查。
（三）评估备案与核准。各单位在资产出售、出让、转让等过程中应当依据卫生部的批复，按照国家相关规定，委托具有资产评估资质的评估机构对处臵资产进行评估。
国有资产评估项目备案工作按照规定权限实行分级管理。部二级预算管理单位的资产评估结果经卫生部审核后，报财政部备案；部三级预算管理单位的资产评估结果经主管二级单位审核后，报卫生部备案。
（四）公开处置。各单位在公开处臵国有资产前，应当取得相应资产处臵批复文件。处臵国有资产时应当坚持公开、公平和竞争的原则，公开发布处臵信息，依法选聘中介机构，公平确定处臵价格，确保国有资产处臵效益最大化。
第十五条
各单位应当及时将授权审批的国有资产处臵文件和收到的卫生部批复的国有资产处臵文件报财政部驻当地财政监察专员办事处备案。
第三章
无偿调拨（划转）和捐赠
第十六条
无偿调拨（划转）是指在不改变国有资产性质的前提下，以无偿转让的方式变更国有资产占有、使用权的行为。第十七条
无偿调拨（划转）的资产包括：
（一）长期闲臵不用，低效运转、超标准配臵的资产；
（二）因单位撤销、合并、分立而移交的资产；
（三）隶属关系改变，上划、下划的资产；
（四）其他需调拨（划转）的资产。
第十八条
无偿调拨（划转）应当按照以下程序办理：
（一）部预算管理单位之间、部预算管理单位与卫生部之间的国有资产调拨（划转），按照第十一条规定的权限审批。
（二）无偿调拨（划转）至卫生部预算管理单位以外的其他中央级单位的，各单位与接收方协商一致，附意向性协议和接收方主管部门同意接收的有关文件，经卫生部审核同意后，报财政部审批。
（三）无偿调拨（划转）给地方单位的，各单位应当附接收方同级主管部门和财政部门同意接收的相关文件，经卫生部审核后，报财政部审批。
（四）突发公共卫生事件和国家重大自然灾害等卫生应急处臵情况下的无偿调拨（划转），可先行调拨，事后再按照以上程序及时补办手续。
第十九条
各单位申请国有资产无偿调拨（划转），应当提交以下材料：
（一）无偿调拨（划转）申请文件，阐述无偿调拨（划转）事由、拟调拨（划转）资产基本情况，包括资产构成、来源、数量、价值、使用状况等；
（二）《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》；
（三）单位同意资产无偿调拨（划转）的集体决议、会议纪要等文件复印件（加盖单位公章）；
（四）资产价值凭证及产权证明，如资产购臵发票或收据、入库单、记账凭证、工程决算副本、国有土地使用权证、房屋所有权证、股权证等凭据的复印件（加盖单位公章）；
（五）因单位撤销、合并、分立而移交资产的，须提供撤销、合并、分立的批文复印件；
（六）突发公共卫生事件和国家重大自然灾害等卫生应急处臵情况下的无偿调拨（划转），除提交
（一）、（二）和
（四）材料外，还须提交所在地政府或上级主管部门要求参与应急处臵的调令或动员令。无法获得接收方同级卫生和财政部门同意接收资产文件的，还应当提供资产接收单位出具的接收证明等相关材料。
（七）其他相关材料。
第二十条 对外捐赠是指各单位依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》，自愿无偿将其有权处分的合法财产赠与依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位的行为，包括实物资产捐赠、无形资产捐赠和货币性资产捐赠等。第二十一条
各单位申请国有资产对外捐赠，应当提交以下材料：
（一）对外捐赠申请文件，阐述捐赠事由、途径、方式，拟捐赠资产基本情况，包括资产构成、来源、数量、价值、使用状况、交接程序等；
（二）《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》；
（三）单位同意捐赠的集体决议、会议纪要等有关文件复印件（加盖单位公章）；
（四）捐赠事项对本单位财务状况和业务活动影响的分析报告。使用货币资金对外捐赠的，应当提供货币资金的来源说明；
（五）拟捐赠资产的价值凭证及产权证明，如资产购臵发票或收据、入库单、记账凭证、工程决算副本及产权证明等凭据的复印件（加盖单位公章）；
（六）其他相关材料。
第二十二条
各单位不得将用于本单位事业发展的主要固定资产、无形资产，以及财政拨款、受托代管资产、变质残损和距强制报废期少于6个月的资产用于对外捐赠。
第二十三条
各单位实际发生的对外捐赠事项，应当依据受赠方出具的同级财政部门或主管部门统一印（监）制的捐赠收据或者捐赠资产交接清单确认；对无法获得同级财政部门或主管部门统一印（监）制的捐赠收据的，应当依据受赠方所在地城镇街道、乡镇等基层政府组织出具的证明确认。
第四章
出售、出让、转让和置换
第二十四条
出售、出让和转让是指变更国有资产所有权或占有权、使用权并取得相应收益的行为。
第二十五条
各单位国有资产出售、出让和转让，应当通过产权交易机构、证券交易系统、协议方式以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行，并严格控制采用产权交易机构和证券交易系统之外的直接协议方式。
采用直接协议等交易方式，须经单位领导集体研究决策通过，并在申请文件中说明原因。
第二十六条
各单位国有资产出售、出让和转让，应当以经财政部、卫生部备案的资产评估报告所确认的评估价值作为市场竞价的参考依据，意向交易价格不足评估结果90%的，应当按照规定权限报财政部或卫生部重新确认后交易。
第二十七条
各单位申请出售、出让、转让国有资产，应当提交以下材料：
（一）出售、出让和转让申请文件；
（二）《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》；
（三）单位同意出售、出让和转让资产的集体决议、会议纪要等相关文件复印件（加盖单位公章）；
（四）资产价值凭证及产权证明，如资产购臵发票或收据、入库单、记账凭证、工程决算副本、国有土地使用权证、房屋使用权证、股权证、成果证书等凭据的复印件（加盖单位公章）；
（五）资产出售、出让、转让方案，包括资产的基本情况，处臵的原因、方式等；
（六）资产出售、出让和转让合同草案，属于股权转让的，还应当提交股权转让可行性报告；
（七）其他相关材料。
第二十八条
臵换是指各单位以非货币性资产为主同其他单位进行的交换，这种交换不涉及或只涉及不超过资产价值10%的货币性资产（即补价）。
各单位与设备、材料的供应商或生产厂家开展的以旧换新行为不作为臵换处理。
第二十九条
各单位申请国有资产臵换，应当提交以下材料：
（一）臵换申请文件，阐述臵换事由、交易方式，拟臵换资产基本情况，包括资产构成、来源、数量、价值、使用状况等；
（二）《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》；
（三）单位同意资产臵换的集体决议、会议纪要等相关文件复印件（加盖单位公章）；
（四）资产价值凭证及产权证明，如资产购臵发票或收据、入库单、记账凭证、工程决算副本、国有土地使用权证、房屋所有权证、股权证等凭据的复印件（加盖单位公章）；
（五）对方单位拟用于臵换资产的基本情况说明、是否已被设臵为担保物等说明；
（六）双方草签的臵换协议；
（七）对方单位的法人证书或营业执照的复印件（加盖单位公章）；
（八）单位近期财务报告；
（九）其他相关材料。
第五章
报废、报损和核销
第三十条
报废是指按照有关规定或经有关部门、专家鉴定，对已不能继续使用的资产，进行产权注销的资产处臵行为。
第三十一条
国家有明确或强制报废标准，或有规定使用年限的资产，在达到报废或更新时点进行处臵时，应当通过拍卖或市场竞价等方式公开处臵，可不再进行鉴定评估。
第三十二条
凡已超过规定使用年限的房屋建筑物、仪器、设备、车辆等资产，确实无法继续使用的，应当尽快办理报废手续；可以继续使用的，应当继续使用，并加强管理。第三十三条
各单位应当严格控制提前报废国有资产。对提前报废的资产要实施责任追究，对存在违规操作、造成资产重大损失的事项追究相关人员责任。有下列情况之一的资产可以提前报废：
（一）设备有故障，无法修复或维修费用高于重臵价格的资产；
（二）设备无故障，不足更新年限，但支持运转的关键耗材在市场上无法购买到，经专业技术人员检测无法正常使用的资产；
（三）当地政府部门明令禁止使用的不达标资产。第三十四条
报损是指由于发生呆账损失、非正常损失等原因，按照有关规定对资产损失进行产权注销的资产处臵行为。
第三十五条
各单位申请国有资产报废、报损，应当提交以下材料：
（一）报废、报损申请文件，阐述报废、报损事由，拟处臵资产基本情况，包括资产构成、来源、数量、价值等；
（二）《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》；
（三）提前报废、报损资产须提供单位集体决议、会议纪要等相关文件复印件（加盖单位公章）；
（四）报废、报损资产的价值凭证及产权证明，如资产购臵发票或收据、入库单、记账凭证、工程决算副本、报废、报损资产明细单及产权证明等凭据的复印件（加盖单位公章）；
（五）非正常损失责任事故的鉴定文件及对责任者的处理文件；
（六）因房屋拆迁、拆除等原因办理资产核销手续的，应当对拆除行为进行可行性论证，并提交相关职能部门的房屋拆除批复文件、建设项目拆建立项文件、双方签定的房屋拆迁补偿协议、经卫生部批复的单位总体发展建设规划；
（七）提前报废、报损资产，须由不少于5名单位外部专业技术人员出具资产状况鉴定意见；
（八）其他相关材料。
第三十六条 各单位国有资产对外投资、担保（抵押）发生损失申请损失处臵的，应当提交以下资料：
（一）对外投资、担保（抵押）损失处臵申请文件；
（二）《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》；
（三）被投资单位的清算审计报告及注销文件；
（四）单位持有被投资单位的债权或股权凭证、资产担保（抵押）文件；
（五）单位对外投资和担保（抵押）资产形成呆坏账的情况说明和具有法定依据的证明材料；
（六）申请仲裁或提起诉讼的，提交相关法律文书；
（七）其他相关材料。第三十七条
货币性资产损失核销是指单位按照现行财务与会计制度，对确认形成损失的货币性资产（现金、银行存款、应收账款、应收票据等）进行核销的行为。
第三十八条
各单位申请货币性资产损失核销，应当提交以下材料：
（一）货币性资产损失核销申请文件；
（二）《卫生部预算管理单位国有资产处臵申请表》；
（三）单位同意核销的集体决议、会议纪要等相关文件的复印件（加盖单位公章）；
（四）债务人已依法宣告破产、撤销、关闭，用债务人清算财产清偿后，仍不能弥补损失的，提供宣告破产的民事裁定书以及财产清算报告、注销工商登记或吊销营业执照的证明，政府有关部门决定关闭的文件；
（五）债务人死亡或者依法被宣告失踪、死亡的，提供其财产或遗产不足清偿的法律文件；
（六）涉及诉讼的，提供判决裁定申报单位败诉的人民法院生效判决书或裁定书，或虽胜诉但因无法执行被裁定终止执行的法律文件；
（七）单位因参与突发公共卫生事件处臵和重大事故抢救发生的无正常途径补偿的费用损失，须提供当地政府或卫生、公安、交通等部门的证明。医院因抢救无支付能力的病人及公安部门送来的刑事案件重伤人员发生的费用损失，须提供当地政府或民政、公安部门的证明。
第三十九条
各单位应当严格控制对外投资损失和货币性资产损失的核销，建立健全对外投资和货币性资产管理的内部控制制度和责任追究制度。
各单位应当成立由单位内部资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门共同参与组成的资产核销工作小组，形成相互协调、相互制约的工作机制。对发生的对外投资损失、货币性资产损失事项，应当及时查明原因，明确相关责任。货币性资产损失核销必须经过单位领导集体研究提出意见。
不符合资产核销范围、核销材料不全、未经资产核销工作小组审核和单位领导集体研究同意的损失事项一律不得核销。
第六章
处置收入和支出管理
第四十条
处臵收入是指在出售、出让、转让、臵换、报废、报损等处臵国有资产过程中获得的收入，包括出售实物资产和无形资产的收入、臵换差价收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入、转让土地使用权收益等。
第四十一条
各单位国有资产处臵收入，在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等费用后，按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。
土地使用权转让收益，按照《财政部关于将中央单位土地收益纳入预算管理的通知》（财综〔2006〕63号）规定，上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。
出售实物资产和无形资产收入、臵换差价收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入等上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。
科技成果转化（转让）收入，按照《国务院办公厅转发科技部等部门关于促进科技成果转化若干规定的通知》（国办发〔1999〕29号）的有关规定，在扣除奖励资金后上缴中央国库。
国家另有规定的，从其规定。
第四十二条 各单位利用国有资产对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让收入，按照以下规定办理：
（一）利用现金对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让收入，属于单位收回对外投资，纳入单位预算，统一核算、统一管理；
（二）利用实物资产、无形资产对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让收入，按照以下情况分别处理： 1.收入形式为现金的，扣除投资收益，以及税金、评估费等相关费用后，上缴中央国库，实行“收支两条线”管理；投资收益纳入单位预算，统一核算，统一管理。
2.收入形式为现金和其他资产的，现金部分扣除投资收益，以及税金、评估费等相关费用后，上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。
（三）利用现金、实物资产、无形资产混合对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让收入，按照本条第（一）、（二）款的规定分别处理。
第四十三条 各单位应当上缴的国有资产处臵收入和应当上缴的利用国有资产对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让收入，根据实际情况，按照财政部《财政国库管理制度改革方案》（财库〔2001〕24号）的有关规定，使用《非税收入一般缴款书》，按照以下方式上缴：
1.二级预算单位。医学科学院本级、疾控中心本级在取得资产处臵收入后2个工作日内，分别全额直接缴入本单位中央财政汇缴专户。其他二级预算单位在取得处臵收入后2个工作日内，全额直接缴入卫生部中央财政汇缴专户。
2.三级预算单位。医学科学院和疾控中心所属三级预算单位在取得处臵收入后2个工作日内，分别全额直接缴入上级主管二级预算单位的中央财政汇缴专户。第四十四条
各单位上缴的国有资产处臵收入纳入预算管理。各单位因事业发展产生的资产配臵需求，须在编制部门预算时填列，由财政部根据有关资产配臵标准及中央财力情况统筹安排。
第七章
监督检查和法律责任
第四十五条
各单位资产处臵情况应当作为财务公开的内容主动接受单位全体职工的监督。
各单位应当建立国有资产处臵事后检查制度，定期或不定期对本单位及所属单位资产处臵情况进行监督检查。
第四十六条
卫生部对各单位在授权范围以内审批的国有资产处臵情况进行监督，可定期或不定期开展专项检查，并以适当形式通报检查结果。
第四十七条
各单位要认真接受财政部、卫生部和其他相关部门的监督、检查和指导，如实报告资产管理工作；对检查出的问题要认真整改，并将整改情况报告卫生部。
第四十八条
各单位在国有资产处臵过程中不得有下列行为：
（一）未经审批，擅自对资产进行处臵；
（二）对授权范围以外的国有资产越权处臵；
（三）对不符合规定的申报处臵材料予以审批；
（四）违反公开、公正原则，串通作弊、暗箱操作，压价处臵国有资产；
（五）弄虚作假申报和处臵国有资产；
（六）截留资产处臵收入；
（七）擅自拆卸待处臵资产主要零部件；
（八）资产处臵备案被退回后不及时纠正；
（九）其他造成单位资产损失的行为。
第四十九条
各单位应当建立单位内部责任追究制度。各单位主要负责人为第一责任人。卫生部对重大资产处臵违规问题将依法追究单位主要负责人及相关责任人责任。
第五十条
对各单位和个人违反本办法处臵国有资产的，应当按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定追究法律责任。
第八章
附则
第五十一条
中华医学会、中华预防医学会涉及国有资产处臵的，参照本办法执行。
第五十二条
各单位应当结合实际制订本单位及所属事业单位国有资产处臵管理实施细则，并报卫生部备案。
第五十三条
对涉及国家安全和秘密的国有资产处臵，应当按照国家有关保密制度的规定，做好保密工作，防止失密和泄密。第五十四条
各单位所办全资及国有控股企业的国有资产处臵，按照《企业财务通则》（财政部令第41号）、《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委财政部令第3号）等有关规定执行。
第五十五条
本办法自发布之日起执行。此前有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。
第五十六条
本办法由卫生部负责解释。
附件：1.卫生部预算管理单位国有资产处臵备案表和申请表.xls
1 卫生行政主管部门全面预算管理操作方法
本研究中卫生行政主管部门主要指国家和各省、市、县的卫生行政主管部门。站在行业管理角度,卫生行政主管部门一方面要从财政角度出发,以价值量为主要内容开展部门预算,完成本部门以及所属单位的“部门预算”;另一方面,要从全面管理的角度管理本部门及医疗卫生计生行业的经济和业务数据,需要构建一个较为完善的信息管理体系和具体操作流程,并建立相应规章制度。
1.1 构建卫生行政主管部门全面预算管理组织体系
全面预算管理形式由单位组织形式决定,而预算编制的组织形式、编制方法和程序决定着预算组织的工作效率。当前卫生行政主管部门管理模式下,应尽量简化预算组织的管理工作机构,使其更加高效。卫生行政主管部门需要建立或者明确一套完整的全面预算管理组织体系,在卫生行政主管部门现有机构基础上,赋予相应部门相应管理权限,将全面预算管理决策、管理、工作、执行、监督等职能赋予相应职能部门,使其拥有全面预算相关管理功能,形成多部门参与的良好局面。
一般来讲,组织体系中卫生行政主管部门领导办公会具有预算最终决策权,可以赋予其预算管理委员会职权。第二层是工作机构预算管理办公室,一般设在财务部门。第三层是卫生行政主管部门所有机关及其所属单位,既是基础资料提供机构,又是编制机构。第四层是监督机构,一般由监审部门组成。
1.1.1 卫生行政主管部门领导办公会(预算管理委员会)职责。审议决定所辖机关及所属单位全面预算管理方案;审议决定所辖机关及所属单位年度业务目标;审议批准年度全面预算方案;审议决定全面预算考评方案;审议批准其它与全面预算相关的需要审议批准的事项。
1.1.2 卫生行政主管部门财务部(预算管理办公室)职能。制定并组织实施部门预算管理制度;组织预算编制及编制方案;批复本卫生行政主管部门预算,组织本部门预算执行,进行预算监管;组织开展本部门预算绩效管理;组织开展本部门预算监督检查和管控;进行预算公开;研究建立预算项目库;研究提出改进和加强部门预算管理意见和建议;其他预算管理工作。
卫生行政主管部门领导办公会(预算管理委员会)可以根据实际情况,授权监审部门对预算执行情况进行适时审计,并进行监督和检查。预算部门和其他相关责任部门必须积极配合。
1.2 构建卫生行政主管部门全面预算管理制度体系
因为全面预算管理本身就是一项系统工程,所以卫生行政主管部门开展全面预算管理工作除了要在国家、财政及行业财经法规、制度的前提下开展工作外,还要在内部管理制度的配合下,建立起一套完整的规章制度。卫生行政主管部门全面预算管理是一个完整的闭环管理体系,从预算编制开始,经过审批、执行控制、预算分析、预算调整,最后还要预算考评。卫生行政主管部门全面预算管理制度体系围绕开展全面预算管理而系统建立,需要建立卫生行政主管部门全面预算管理通则、实施细则(操作办法)和行业全面预算管理通则、实施细则(操作办法),以保障全面预算管理工作顺利开展。
1.3 构建卫生行政主管部门全面预算管理流程体系及操作流程
预算工作涉及到预算的具体编制、执行控制、分析、调整和考评等环节。预算编制环节涉及到上级下达指标、制定预算目标、下发预算模板、根据上年预算编制情况进行预算编制,最后进行预算汇总和分解下达;预算执行控制则包括各部门对数据进行处理、预算执行申请、预算执行审批、预算执行查询和预算执行控制;预算调整部分包括预算调整申请、预算调整审批和预算调整查询;预算分析考评包括预算执行情况对比分析考评、预算执行考评、各部门预算考评和其他考评等。
一般工作流程:(1)“一上”预算。根据部门预算编制依据、原则和要求。卫生行政主管机关部门和预算管理单位编制“一上”部门预算,6月20日前报卫生行政主管部门财务部。(2)财务部门审核汇总机关部门和所属单位“一上”部门预算,研究提出意见和建议,提请卫生行政主管部门领导办公会审议,并根据审议意见,组织进一步修改完善后,于7月31日前报财政部门。(3)“一下”预算。财务部门根据财政部门“一下”预算控制数,按规定程序报告后,除特殊情况外,于11月20日前向机关部门和所属单位下达“一下”预算控制数。(4)“二上”预算。根据“一下”预算控制数,机关部门和所属单位编制“二上”预算,12月1日前报财务部门。财务部门审核汇总机关部门和所属单位“二上”预算,研究提出意见和建议,提请卫生行政主管部门领导办公会审议。根据审议意见,财务部门组织进一步修改完善后,于12月10日前报财政部门。(5)“二下”预算。财务部门根据财政部门批复的预算(即“二下”预算)情况,向卫生行政主管部门领导办公会报告。
1.4 构建卫生行政主管部门全面预算管理报告体系
根据国家政策和财政部门有关规定编制预算说明模板,结合相应制度建立全面预算管理报告体系,便于预算公开。
2 卫生行政主管部门对医院及行业全面预算管理的指导做法
由于卫生行政主管部门执行的是《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》,而全面预算管理是一种内部管理制度,所以它并不适用于卫生行政主管部门对全行业进行宏观管理。但全面预算管理依然可以作为卫生行政主管部门对医院微观管理和对下属医院调控的工具。
2.1 卫生行政主管部门全面预算管理指导做法
国家卫生计生委颁布的《公立医院预决算报告制度暂行规定》被视为医院全面预算管理行业性指导文件。为了提升全国公立医院管理水平,建议应从制度和做法上进一步推出公立医院全面预算管理实施办法指导意见或实施细则,在成功探索实践经验的基础上,将全面预算管理工具进行全面推广。
2.2 指导建立全国医院全面预算管理监管体系
对于各等级卫生行政主管部门来讲,要监控本层级下的医院管理和医疗情况,除了建立信息化监控体系平台外,还需要在医院端建立医疗指标体系预算,配合经济指标,监控卫生费用预算情况,创立以业务量为驱动的主管部门监管体系,以满足现行医改需求。
3 医院全面预算管理与政府部门预算衔接
公立医院必须按照规定每年向主管部门、财政部门报送部门预算。因为部门预算和医院全面预算口径不同,所以在衔接时需要特别处理。
3.1 预算编报时间衔接
根据部门预算编制要求,一般在当年7月份报送“一上”预算,在每年11月份报送“二上”预算,一般需要到下一年度4月份前后才能批复。由于该过程时间过长,导致与医院全面预算编制时间不符,造成许多问题。建议把医院全面预算编制时间安排与部门预算报送时间进行同步,这样既可以使上报部门预算依据充分,提高上报数据准确性,又可以避免一年内安排两次预算编制工作;加强历史数据分析,总结业务规律,采用科学预算编制方法,弥补由于编制时间提前而导致数据准确性不足。“一上”预算上报后,如果医院经营计划、内外环境等发生重大变化,建议在医院及部门“二上”预算中加以调整;如没有重大变化,建议在医院预算各责任中心之间进行适当调整。通过预算编制时间调整,既可以保证医院全面预算和部门预算数据保持一致,避免部门预算流于形式,又可以使医院全面预算与部门预算相互补充、相互衔接。另外,在部门预算批复前,先执行医院全面预算,批复后根据部门预算微调医院全面预算[1]。
3.2 预算项目管理衔接
医院建立全面预算管理项目库,并制定相应全面预算项目管理办法。每年在进行部门预算项目申报时,从医院全面预算管理项目库中进行选择,经专家论证及院长办公会通过后上报主管及财政部门,其余项目作为医院全面预算管理项目,由医院自筹资金安排。医院项目库的建立、管理应严格按照医院全面预算项目管理办法进行,以避免由于盲目和冲动,致使项目准备不充分,预算执行效果不好[2]。
3.3 预算编报方法衔接
医院全面预算是以医院业务量驱动的预算,最终的反映是医院财务预算,包括预计资产负债、预计收支结余、预计现金流量等,所以将医院全面预算看作是部门(事前)决算,因此,医院全面预算与部门决算口径就应达到一致。解决方法是建立部门现金流量预算,收支预算统一按照权责发生制原则填报,部门现金流量预算按照收付实现制填报,既满足了政府管理需要,也实现了医院全面预算管理与部门预算的衔接。
参考文献
[1]王舜娟,田新宇,张祖辉.公立医院全面预算与部门预算的关系与衔接[J].中国卫生经济,2013,32(2):89-90.
摘要：为了规范我国医疗系统的服务行为，提升我国整体医疗服务水平、扩展医疗服务的整体覆蓋面，我国新医改中提出了“药品零差价”的药品政策，旨在减少我国药品销售过程当中所涉及到的过多的中间环节，使长期以来虚高的药品价格得到有效的控制及切实的降低。为了相应这一政策的要求，我区乡镇卫生院于2009年2月开始实行药品零差价的政策，但这一政策的实施对于乡镇卫生院的财政预算工作产生了一定的影响。因而，本文主要围绕药品零差价之后乡镇卫生院的财政预算问题进行相应的分析及探究。
关键词：药品；零差价；卫生院；财政预算
药品零差价政策的实施从根本上来看，是想解决我国百姓看病贵、看病难的问题，而自这一政策实施以来，也确获得了一定的效果。药品零差价政策的落实及实践过程中，给乡镇卫生院的财务预算工作提出了更高的要求，如何在实行药品零差价政策的基础上完善财务预算工作已经成为乡镇卫生院及相关部门在财务管理方面所面临的重要问题。而要探讨乡镇卫生院药品零差价之后的财务预算工作，首先应当对其药品零差价的执行情况进行简要的了解。
一、乡镇卫生院对药品零差价政策的落实
东西湖区共有10家乡镇卫生院，自2010年2月起，10家乡镇卫生院都开始实行药品零差价政策，在具体执行的过程中，东西湖区依照当地的人均工资水平制定出公用经费每年5000元／人的标准，财政预算以支定收，将算出各个单位的支出数额，在此基础上减去其创收金额，剩下的部分择优政府进行拨付。而财政预算的支出来看，分为三部分，其一是工资及福利支出，人均工资的整体水平在5w左右；其二是对商品和服务的支出，每年的标准是4000元／人；其三则是对个人和家庭的补助支出，这部分支出是以实际工资的发放标准为依据的；另外，公用支出当中，对于大型设备的购置，需要向相关部门提交相应的申请报告，经审批之后，由财政部门进行统一性购买。
不难看出，以支定收的财务预算方式使得药品零差价政策的实施与乡镇卫生院财务预算之间存在一种密切的关联，要保证药品零差价政策得到全面、深入且有效的实施，提升乡镇卫生院财务预算水平是尤为必要的。
二、规范并提升乡镇卫生院财务预算水平
在执行以支定收的财务预算的基础之上，要实现对当前乡镇卫生院财务预算的规范与完善，应当从支出的控制上入手，对支出的使用效率进行把控；规范预算的审批流程；提升对预算执行的审核及监督力度，保证财务预算切实用到实处，服务于百姓的医疗服务当中。
1.对支出的使用效率进行控制把关
以上的分析中已经提到过，东西湖区乡镇卫生院的财政预算采用以支定收的方式进行，这其中的“支”与“收”都是在对政府的职能进行标准、科学的界定之后，受到相关司法部门及社会成员监督的一种规范性的支出和收入，并不是政府部门单方面制定出的一种随意性的支出与收入。在这种情况下，可以将财政预算控制在相应的适度水平之上，保证政府在履行其特定职能的同时，又不超出当地居民及乡镇卫生院的容忍限度。但是对于财政预算支出部分的实际使用效率，却无法进行准确的控制。因而，在执行药品零差价的过程中，卫生院及政府部门的相关财会人员应当做好会计核算及监督工作，对每一项财政支出的明细进行详细记录，保证每一笔财政支出都能够切实用到医疗服务当中，提升支出使用效率的同时，也可保障人们享受药品零差价政策的优惠。
2.对预算的审批流程进行严格规范
以上对东西湖区药品零差价政策落实情况的介绍中已经提到，当前东西湖区财政预算的支出主要有两个部分组成，及人员支出与公用支出。其中公用支出中设备购置费用的申请与审批相对严苛，且涉及的预算金额通常较大。
与此同时，对于人员支出及公用支出中的其他组成部分，相关财会人员也应当依照规定来进行资金的审批，人员支出，应依照相关支出标准对人员享受的薪资标准进行核对，确保申请支出的预算金额与实际应支付的金额之间是对等关系；应依照审批流程及规范完成审批的手续，并对各种申请表及审批材料进行留档存根，使每一项财政预算支出都有据可依。
3.对预算的执行进行有效的审核与监督
对于预算的具体执行情况进行审核及监督可以说是提升乡镇卫生院财务预算管理水平的重要组成部分，而通常情况下这一环节的工作是容易被忽略的。一般情况下，当财政预算资金拨付之后，相关人员就会形成一种意识，片面地认为预算资金拨付之后，就完成了财政预算的支出，并未对支出的执行情况进行相应的审核与监督。所以在相关部门应当加强对预算执行的审核与监督工作，预算支出用作何处，应当通过相应的签收确认手续来确保预算支出确实是用到实处，服务与药品零差价这一政策的落实与开展，用于与当地居民的医疗卫生服务当中。
三、结论
摘要：北京市朝阳区卫生系统财政拨款项目支出预算执行率偏低。由于卫生系统项目支出具有专项性、独立性、完整性和专业性，项目资金量大，结余高，执行情况不佳。文章通过2012～2014年部门决算的相关数据，分析了财政拨款项目预算执行中产生的问题，认为财政拨款项目支出的主要问题表现在分解预算与实际执行不同步、不均衡；项目执行不够严格、规范以及政府采购项目资金执行率低。文章认为项目预算执行不利，主要影响了财政资金运行效率和使用效率。其产生的原因是预算管理体制不尽完善、主管部门监管力度不够以及基层预算单位对项目预算执行认识不足、财务管理水平低。文章最后对加快财政项目支出预算执行提出了对策，建议完善预算编制技术与财政支付系统，保障预算单位的执行；区财政局、主管部门、基层单位共同构建预算绩效指标体系的同时，要设计和搭建项目管理预算执行平台以便于管理需要；系统内各行政事业单位的财务人员更要树立全面预算观念，改变一成不变的工作思路，引入管理会计的思想和方法，才能提高财务管理水平。
关键词：卫生系统；项目支出；财政预算；预算执行
一、北京市朝阳区卫生系统项目支出的内涵及特点
（一）北京市朝阳区卫生系统项目支出内涵及主要构成 北京市朝阳区卫生系统项目支出（以下简称“项目支出”）指由区财政局根据部门预算拨付给区卫计委所属基层单位50余家单位的卫生工作经费、追加的项目经费以及其他财政部门根据工作需要拨付的项目款，主要用于区属行政事业单位构建公共卫生事业方面的项目拨款。目前，项目支出主要包括公共卫生经费、药品零差率补贴、医疗机构医疗设备购置经费以及基层医疗机构基建改扩经费、物业管理费及住房补贴等。
（二）北京市朝阳区卫生系统项目支出的特点
北京市朝阳区卫生系统项目支出的特点表现在：一是专项性，项目支出预算具有特定目标，为了完成特定工作任务而编制相应的经费支出预算，针对不同目标或任务应分别设立项目。二是独立性，每个项目支出应有其支出的明确范围，项目之间不能交叉。三是完整性，项目支出预算应完整体现为完成特定目标或任务所开支的全部支出内容，应避免将为一个目标或任务而发生的支出拆解分散到多个项目支出中。四是专业性，这是因为卫生系统专项内容多涉及卫生专业知识。五是复杂性，朝阳区卫生系统财务拨款项目的拨付，因设立单位性质不同而有所侧重。侧重点随着部门每年的卫生工作计划而微调。目前，卫生系统内涉及行政事业单位、参公单位、全额事业单位、各级医疗机构及社区卫生服务中心（站）。截止2014年12月底，北京市朝阳区卫生系统包括行政事业单位1家、参照公务员单位1家、全额事业单位10家、一至三级医疗机构7家以及社区卫生服务中心36家。
二、北京市朝阳区卫生系统财政拨款投入与项目执行情况分析
（一）北京市朝阳区卫生系统财政项目拨款及结转结余概况
北京市朝阳区卫生系统2012～2014年财政项目拨款及结转结余数据如表1所示。
从上述表中，可看到近三年财政对于卫生系统的投入资金逐年递增，尤其是对社区卫生服务中心的投入量递增尤为显著，社区单位财政专项结转结余分别占到当年财政项目拨款总额的44.12%、41.46%和40.14%（决算项目支出财政拨款包括预算内资金、追加资金及其他财政性拨款）；数据显示，行政机关连续三年财政专项结转及结余持续递增，从2012年的2317.35万元增加到6975.74万元，通过历年项目支出明细表分析，主要原因是对全系统信息化建设经费及全系统医疗设备采购款项数额大，不少卫生系统的业务经费依旧在行政机关名下，不利于卫生业务职能的下沉。
2012～2014年项目结余中，比较突出的项目问题是为基层医疗购置医疗款、卫生系统信息化建设经费，资金额大，跨度长，但实际使用额低。
（二）北京市朝阳区卫生系统项目使用中存在的问题
1.基层单位分解预算与实际执行不同步、不均衡
近年来的部门预算项目支出中，均存在部门预算每月用款申请与实际执行数不同步、预算执行不均衡现象。例如，2014年全年部门预算项目支出申请总额11175.58万元，但1月和12月由于受到财政体系方面客观影响，不能申请项目用款，此外的2～11个月的项目支出预算申请额分别为1287.47万元、1103.39万元、1521.5万元、1549.44万元、1239.33万元、691.2万元、637.41万元、615.17万元、2051.32万元和479.35万元，其中，项目支出用款申请额最高发生在5月（13.86%），最低额为11月（4.29%），上半年项目支出用款申请总额6701.13万元（59.96%），高于下半年申请总额。
实际工作中，各预算单位在用款申请后，通过财政国库集中支付方式支出，实际执行数与申请额并不相符。而原始单据有时因手续、资料不完备，使得记账凭证的会计记录滞后，不能及时反映实际支出的情况。因此，预算单位的用款申请额、实际执行额与实际支出额往往在月度财务报表日出现不一致的情况。虽然项目支出未使用完毕的额度，会形成财政性结转或结余，在次年，以财政应返还额度的形式返还给用款单位，而年底财务决算日时，实际执行总额与实际支出总额一致，但在会计中，总预算内项目的实际支出额的变化幅度往往大于项目支出申请额度每月的变动情况。
2.项目执行不够严格规范
预算执行不规范的问题表现多种多样。预算单位项目执行不严谨，主要体现一是项目申请书不够科学、规范，尤其是一些经常性项目，由于历史原因，很多延续项目缺少规定的支出明细额，造成预算执行中，支出随意性大，同时，使得审计部门、纪检部门在审核项目支出中缺乏必要的依据。二是基本支出中公用定额占用项目支出。不少单位由于公用定额不足，而在项目中列支停车费、汽油费、水费、电费等。
3.政府采购资金项目执行率低
政府采购资金项目一般金额大，由于政府采购审批、拨付等环节衔接不够顺畅，加之项目资金专业性强，直接影响预算执行进度。如2013年当年拨付三家医院的医疗设备采购资金632万元，累计年末结余844万元（以前尚有结余资金212万元）；而对七家社区卫生服务中心投入的医疗设备采购资金2013年底财政结转资金达到680万元。
三、北京市朝阳区卫生系统项目支出存在问题的影响及原因
（一）北京市朝阳区卫生系统项目支出存在问题的影响
北京市朝阳区卫生系统项目支出存在问题，主要是影响财政资金运行效率和使用效率。
北京市朝阳区审计局在《关于朝阳区2013年预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，提出了“健全机制制度，加强和规范财政资金管理”，指出了财政资金效益使用方面存在的问题。财政性结转资金大，会造成财政资金的闲置、浪费，效益低下，使国家的方针政策不能及时有效地实施。而执行不均衡，不讲究绩效使用财政资金，将导致财政资金的使用的安全性、规范性和有效性得不到保障。数据显示，北京市朝阳区卫生系统2014年财政结转资金中，尚有2005年的项目结余。项目结余留而不用，影响了财政资金的使用效益。另外，卫生系统信息化建设经费2014年底结余达到了2770万元。
（二）北京市朝阳区卫生系统项目支出问题的原因分析
1.预算管理体制不尽完善
自20世纪90年代后期，我国全面推开了政府采购、部门预算编制、国库集中支付、预算收支分类、财政支出绩效评价等各项支出管理制度改革。特别是部门预算改革自2000年推行以来，取得了明显进展，基本构建了预算管理的框架体系和制度。为规范和加强部门项目支出预算管理，提高资金使用效益，各级财政和管理部门先后出台了完善项目支出预算的相关办法。
北京市朝阳区财政局根据实际工作需要，陆续先后推出了《北京市朝阳区财政资金支付管理暂行办法》、《北京市朝阳区财政局结余资金管理办法》、《北京市朝阳区财政局关于进一步做好预算执行工作的指导意见》等，加强了预算执行管理，有效促进了朝阳区卫生系统预算执行。区财政局2013年成立了专门的项目绩效考核科室，建立了大中型项目绩效考核评价体系，主要针对资金量1000万元以上的政府采购项目进行科学、有效的项目论证，但由于财政内部机制不健全、归口科室对卫生系统的专业性了解不能深入，造成了信息的不对称。主要体现在如下几点。
首先，由于部门预算必须经每年同级人民代表大会同意后才能执行，财政综合管理网上系统能够真正执行的月份，从每年的3月开始正式执行；而每年12月10日左右，财政管理网上系统就关闭，使得预算使用资金时间缩短。
其次，项目管理方面缺乏深度、广度，项目精细化管理不够。虽然朝阳区财政局加强了对大中型项目绩效考核，因条件所限，不能对全部财政性资金项目进行绩效管理。另外，经常性项目明细程度不够，使得客观上项目执行过程中，随意性增大。而科学、有效的项目申请书及明细分类，是审计、纪检工作审核、预算单位严格执行项目的重要依据。
2.主管部门预算执行督导力度不够
由于财政、主管部门、基层单位之间缺少一个共有的项目管理平台，而主管部门所管辖的基层单位多，资金量大而项目复杂，很难对全部系统内各类项目资金进行横向比较，难于在项目控制数上进行分析、合理调配以及有效管理。
3.卫生系统内基层单位对项目预算认识不足，财务管理水平偏低
系统内单位多属于行政事业单位。行政事业单位预算资金管理是非营利性组织，要实现国家宏观调控，实现财政预算收支平衡，就必须加强对行政事业单位的预算管理，树立全面预算思想，把项目预算管理看作全面预算管理的重要环节，改变“为预算而预算、为执行而执行”的现状。
四、加快财政项目支出预算执行的对策建议
根据《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》精神，充分认识加强和改进项目支出预算管理的重要性，全面落实加强和改进项目支出预算管理工作的各项工作。
（一）完善预算编制技术与财政支付系统，保障预算单位的执行
首先，区财政局加强对卫生系统项目前期可行性论证，对于投资大、专业性强的预算项目，组织相关预算单位、主管部门、基层单位、行业专家进行论证，严格审核，科学、合理安排项目支出。
其次，在同级人代会审核前，由区财政局根据项目性质，对预算单位拨付经常性项目一定比例项目款，优化财政网络系统，提高国库集中支付单一账户体系的信息化程度和效率，保持与会计一致。
（二）区财政局、主管部门、基层单位共同构建预算绩效指标体系
预算绩效指标体系以绩效目标为基础进行设计，要明确卫生部门绩效目标后，细化绩效目标确定实施的项目，最终制定项目的具体绩效目标。绩效指标体系必须包括部门绩效指标体系和财政绩效指标体系。
（三）区财政局、主管部门、基层单位设计和搭建项目管理预算执行平台
利用现有财政网络支付大系统，建立项目预算管理平台。将项目明细金额预设到信息平台，人工录入每笔项目支出后，由信息平台输出预算编制与预算执行关联数据，为各方面管理人员进行项目管理提供事前、事中、事后等的信息支持。
（四）卫生系统内各行政事业单位树立全面预算观念，引入管理会计思路，提升财务管理水平
2014年10月财政部正式发布《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，成为建设我国管理会计体系的纲领性文件。虽然管理会计在政府部门的应用存在局限。但作为行政事业单位的预算管理，全面预算的“全”有三层含义，即全员、全额、全程，为此，以提供内部报告为目的的管理会计逐步发展起来，预算项目绩效考核、项目预算管理平台的建立和应用，都为行政事业单位提高财务管理及决策质量，提出了挑战。如何将部门项目绩效指标体系与卫生工作规划结合后，在基层预算单位层层分解；而基层单位如何将本单位的项目绩效评价与卫生工作计划、基本支出中的绩效工作合理挂钩等等内部财务管理的工作，都值得系统内的会计人员思考。一些能力偏低、计算机操作水平低，工作思路总是一成不变的财务人员急需改变工作思路，尽早加强对管理会计知识的学习，才能提高行政事业单位的财务管理水平。
参考文献：
第一章 总 则
第一条
为防范文化中心预算管理活动风险，规范预算业务内部控制，加强预算管理工作，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等法律法规，结合中心实际工作，制定本制度。
第二条
行政事业单位实行部门预算管理制度。各主管部门负责本单位及下属各单位预算和决算的编制、审核、汇总、上报、下达、执行工作，下属单位负责本单位预算和决算的编制、审核、上报、执行工作。
第三条
行政事业单位预算业务是根据部门（单位）的职责、任务和业务发展计划编制、审批、执行的年度财务收支计划，包括财务收支规模、结构和资金来源渠道等，是财务管理活动的基本依据。
预算业务控制是对单位预算编制、预算审批、预算执行、预算决算与评价等环节实施的全过程控制。
第四条
单位实行预算控制，至少应当关注下列风险：
（一）预算编制过程短、时间紧、前期准备以及论证不充分，导致预算项目不细、编制粗糙、随意性大，造成预算约束失效；财会机构与其他职能机构缺乏有效沟通，导致预算编制与执行，预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节。
（二）预算指标分解批复不合理，导致各内部机构和下属单位财权与事权不匹配，影响职责履行和资金使用效率；部门预算调整缺乏严格控制，导致预算约束力不够。
（三）不严格按照批复的预算安排各项收支，存在无预算、超预算支出等问题，影响预算的严肃性；没有及时分析预算执行情况，沟通不畅，导致预算执行进度偏快或偏慢。
（四）决算与预算相互脱节，编制口径不一致，反映不及时、不完整、不真实、不准确，导致预算管理效率低下。
（五）预算评价机制不完善，评价结果不当或评价结果缺乏应用，难以发挥绩效评价作用，预算管理缺乏有效监督。
第五条
主管部门应当加强预算工作的组织领导，明确本单位预算管理体制，建立健全部门预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，合理设置预算业务管理机构或岗位，明确职责权限、授权审批程序，建立内部机构之间和下属部门之间沟通协调机制和预算执行分析机制。
第六条
主管部门领导班子是本单位预算的决策机构，预算决策属于本单位重大决策，应由本单位领导班子集体做出，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策。其主要职责包括：
（一）确定本单位预算管理体制、政策和制度，确定预算管理的原则、要求和办法。
（二）审定本单位年度预算编制的总体目标、要求，研究审定本单位年度预算草案、预算调整方案以及重大项目立项和经费分配等重大事项。
（三）听取本单位预算执行和决算情况分析报告，审定本单位决算和绩效评价报告。
（四）审议决定本单位预算编制和执行中的重大问题以及其他相关决策事项。
第七条
文化中心根据实际需要设立预算工作领导小组（或管理委员会）作为预算管理的议事协调机构，其成员由本单位负责人、财会机构分管领导、财会及相关内部机构负责人等组成。其职责主要包括：
（一）拟定预算目标，制定预算管理的具体措施和办法。
（二）组织编制、审议、综合平衡年度预算或预算调整草案，协调解决预算编制和执行中的问题，考核预算执行情况。
（三）本单位决策机构委派或授权的其他预算管理工作。第八条
主管部门财会机构为预算业务归口管理机构，负责预算编制、预算调整、预算执行分析及决算编制等具体工作，应当设置预算管理岗位，负责预算管理工作。其主要职责包括：
（一）草拟预算业务内部管理制度，报本单位领导班子审定后，督促各内部机构及相关岗位、下属单位认真落实制度。
（二）具体负责和指导内部机构、下属单位预算编制工作，协调解决预算编制的有关问题。
（三）审核汇总各内部机构、下属单位提交的预算建议数，进行综合平衡，形成预算草案报单位领导班子审定后报（上级主管部门）、财政部门审核。
（四）将按法定程序批复的预算分解细化后的预算指标报本单位领导班子审批后，下达至各内部机构及下属单位。
（五）跟踪、监控、定期汇总分析预算执行情况，向本单位领导班子提交预算执行分析报告，协调解决预算执行中的有关问题。
（六）审核汇总各内部机构、下属单位提交的预算调整申请，形成预算调整方案，报本单位领导班子审定后报财政部门审批。
（七）编制本单位决算报告和相关绩效评价报告，开展决算分析工作，经单位领导班子审定后财政部门审批。
（八）其他相关工作。
第九条
内部机构是本单位预算执行的具体机构，是单位预算编报和使用的主体。其主要职责包括：
（一）指定专人负责本机构的预算基础数据申报，根据本机构职能和年度工作任务提出预算建议数。
（二）依据批复的预算控制数对预算收支计划进行调整、细化，形成本机构预算草案。
（三）严格按照审批下达的预算及相关规定执行预算，加强预算执行监控分析，做好预算的综合平衡。
（四）根据实际工作需要提出预算调整申请，向财会机构提供决算所需信息和资料。
第十条
各主管部门内部纪检监察机构和内部审计机构是单位预算业务活动的监督部门，对预算编制、预算执行、决算编制实施监督，配合预算工作领导小组进行预算绩效考评。
第十一条
主管部门应当在建立健全预算业务管理机构的基础上，进一步细化相关岗位在预算管理中的职责、分工和权限，确保预算编制与预算审批、预算审批与预算执行、预算执行与分析评价等不相容岗位相互分离。
第二章 预算编制
第十二条
预算年度开始后，在预算方案未经批准之前，为保证本单位各项工作的正常开展，财会机构应根据上一年度同期的预算支出项目及金额安排各项经费开支。
正式预算批复后，严格按预算执行。
第十三条
在部门预算编制中应遵循“勤俭节约、量力而行、量入为出、讲求绩效”的原则，优先保障基本支出预算，合理安排项目支出预算，不得以支定收，编制赤字预算。
第十四条
部门预算编制实行逐级审核制度。预算编制审核应建立内部机构负责人、财会机构、预算工作领导小组（或单位领导班子）、主管部门、财政部门审核机制。
第十五条
预算编审人员应具备专业业务知识水平，预算工作领导小组成员应包括本单位专业技术人员及财会人员。
第十六条
预算编制依据
（一）上年度预算收支执行情况；
（二）本单位制定的发展规划、年度工作计划和重点工作任务；
（三）本单位定员、定额标准；
（四）本单位各科馆院部门上报的年度经费预算草案；
（五）其他有关材料。第十七条
预算编制程序
（一）财会机构根据财政部门、主管部门预算编制要求，部署各内部机构、下属单位的预算编报工作要求；
（二）各科馆院按照预算编报要求，根据下一年度的实际情况，提出预算建议数，并提交申报基础数据等材料，经内部机构单位负责人审核后报送归口管理机构；
（三）财会机构对各内部机构和下属单位提交的预算建议数及申报材料进行预审，汇总形成部门预算单位建议数；
（四）本单位领导班子审定预算单位预算建议数并上报同级财政部门（一上）；
（五）财政部门审核主管部门提交的部门预算建议数，平衡汇总后及时下达预算控制数（一下）。
（八）本单位根据财政部门批复下达的预算控制数，分解细化和下达内部机构、下属部门的预算控制数。
（九）各内部机构、下属部门根据分解下达的预算控制数，安排本年度业务工作，提出预算上报数，并提交申报基础数据等材料，经内部机构和下属部门负责人审核后报送主管部门预算归口管理机构；
（三）财会机构对各内部机构和下属部门提交的预算上报数及申报材料进行预审，汇总形成部门预算上报数；
（四）本单位领导班子审定预算单位预算上报数并上报同级财政部门（二上）；
（五）财政部门审核主管部门提交的部门预算上报数，平衡汇总后经同级人大批准后及时下达正式预算（二下）。
（八）单位根据财政部门批复下达的正式预算，下达内部机构、下属部门的正式预算。
第十八条
收入预算编制
（一）收入预算编制，包括对财政拨款收入、非税资金收入、上级补助专项收入等内容，按规定进行编制；
（二）财政拨款收入应结合本单位计划和行政任务，参照上年度预算执行情况和预算年度变化数据编制；
非税资金收入应结合本单位征收能力以及行政和事业任务编制，做到应收尽收；
上级补助专项收入根据财政部门和上级部门核定的金额和补助标准编制；
其他收入依具体情况进行编制。第十九条
支出预算编制
（一）支出预算编制，包括对基本支出、项目支出等内容，按规定进行编制；
（二）国家有规定标准的支出，其编制按国家规定的标准编报；有政策规定的支出，其编制按政策规定进行编报；无标准且政策未作相关规定的支出，按工作计划和上年度实际情况进行测算编报，但必须在预算编制说明书中详细说明编制依据和理由；
（三）各部门预算草案表中只列出共性项目，各部门可根据本单位实际需要添列项目，并在预算编制说明书中说明编制依据和理由；
（四）各部门在编制预算草案时只考虑预算年度内的资金实际收入或支出金额，而不考虑其业务的实际归属期间。
第二十条
预算编制实行问责制，在预算编制时出现无正当理由的漏项、错项而影响今后正常工作的，要追究预算编制人员的责任。
第三章 预算执行及分析
第二十一条
预算单位必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的非税收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的非税收入，不得截留、占用或者挪用非税收入。
第二十二条
各部门的支出必须按照预算执行。所有开支事项必须明确所属预算指标，并提供真实、合法、有效的票据，按采购、收支、资产、项目等管理规定履行相关审核、审批程序。
第二十三条
预算执行分析是指在全面预算管理过程中，对全面预算执行情况包括预算目标的完成情况、业务预算执行情况、预算控制情况等的分析及评价。预算执行分析是执行预算管理和进行预算过程控制的重要手段。
第二十四条
预算执行分析责任机构
（一）预算领导工作小组是预算执行分析的决策和监督机构，主要负责预算执行分析的审查，并按规定报送领导理班子审议和评估；
（二）各内部机构、下属部门为预算执行分析的执行机构，主要负责本机构、本单位的预算执行分析；
（三）财会机构是预算执行分析的分析机构，主要负责对本单位总体预算执行情况进行分析。
第二十五条
预算执行分析的依据
（一）国家有关的方针、政策、法律、法规、预算制度和财务制度等；
（二）经有关部门批准的本单位预算、各项费用收支标准、人员编制和定额指标等；
（三）经有关部门批准的本单位发展计划、工作重点等；
（四）本单位的预算资料、各种报表、相关财务数据等会计核算资料；
（五）其他相关数据和资料。第二十六条
预算执行分析的内容
（一）预算收支完成情况及原因，即分析预算收支及具体收支项目总的完成情况、完成进度等，是否符合预算收支的一般规律；
（二）在预算执行过程中，贯彻国家方针、政策、重大经济措施情况及对预算收支的影响；
（三）本单位发展计划主要经济指标完成情况对预算执行的影响；
（四）项目专项资金的使用效果情况和资金使用效益；
（五）预算调整、政府采购及其他一些预算执行中的实施情况。第二十七条
预算执行分析方式与方法
（一）根据预算执行分析的目的和要求不同，可选择的预算执行分析方式有：定期分析、专题分析、典型调查等；
（二）可选取的预算执行分析方法主要有：比较分析法、因素分析法、模型分析法、趋势分析法等以及上述方法的综合运用。
第二十八条
预算执行分析的程序
（一）确定预算执行分析的目的和预算执行分析的范围；
（二）全面收集、整理、核对各种数据及有关依据；
（三）抓住主要矛盾，进行全面分析；
（四）做出分析结论，提出意见或建议，撰写分析报告。第二十九条
预算执行分析报告分为定期分析报告和临时分析报告：
（一）各内部机构、下属部门的定期预算执行分析报告必须提交财会机构，财会机构按规定时间提交预算工作领导小组，预算工作领导小组在规定时间内提交本单位领导班子定期召开的预算执行分析会议进行审议和评估；
（二）临时分析报告是在出现重大预算执行问题时编制，按规定程序进行提交。
第三十条
在预算执行过程中，各内部机构要随时检查、追踪本机构预算执行情况，收集资料、汇总有关预算执行信息，为预算执行分析报告做准备。
第三十一条
预算执行分析报告内容
（一）差异性分析：对预算执行结果与审批的预算进行比较，找出执行差异及原因；
（二）规范性分析：预算执行是否符合国家、地方相关法律、法规及制度和本单位制度规定；预算执行是否按国家规定的支出标准、定额等执行；
（三）时间性分析：对各项预算目标的进度控制是否合理；
（四）支出结构和效益分析：主要分析支出结构是否科学合理，并对支出效益进行分析；
（五）完成下期预算的主要措施：列示完成下期预算的主要措施。第三十二条
预算执行分析报告编制要求
（一）编报材料要准确无误。要对编报材料逐一审核，注意数据准确性及前后口径是否一致。
（二）情况要具体。要对预算执行中的问题反映充分，原因详述清晰。
（三）关键要抓准。要抓住主要问题进行深入分析，找出主要矛盾，作为总结重点。
（四）文字要精练。报告内容应清晰，阐述简明扼要。
第四章 预算调整
第三十三条
主管部门在预算执行过程中，当由于下列原因之一导致预算基础不成立，或预算执行结果产生重大差异，可向原预算审批机构申请预算调整：
（一）市场环境变动；
（二）国家法律政策等发生重大变化；
（三）不可抗力的重大自然灾害；
（四）公共紧急事件；
（五）其他客观因素。
第三十四条
本单位预算调整应严格按照以下程序和规范进行操作：
（一）内部机构在预算执行过程中遇到特殊紧急情况时，在预算不足的情况下，应按规定的预算追加调整程序，经内部机构负责人及分管领导审核后，提出预算追加调整申请；
（三）财会机构接到经审核的预算追加调整申请后，对预算追加调整申请进行金额审核，出具审核意见，交单位领导班子审批后，报主管部门、财政部门审核汇总后，提交同级人大进行审批；
（四）同级人大审批后，财政部门调整国库指标额度，并及时通知本单位；
（五）主管部门财会机构根据财政部门预算调整通知，进一步细化批复至各内部机构或下属部门，同时将预算执行的规则一并下达；
（七）内部机构或下属部门依据下达的正式预算批复，进行资金使用计划的编报，进入预算执行环节。
第五章 决算编制
第三十五条
主管部门应当按照有关制度规定和财政部门统一要求，认真编制财务决算报告，全面、真实反映本单位财务决算信息。
第三十六条
主管部门应在全面清理核实资产、负债、收入、支出，并办理年终结账的基础上，编制财务决算报告。
第三十七条
主管部门财会机构应当认真、如实编制财务决算报告，不得漏报、瞒报或错报有关财务决算信息，不得编造虚假财务信息。
第三十八条
主管部门必须认真做好财务决算报告的审核工作，确保上报数据资料真实、完整、准确。
主管部门对外报出的财务决算报告由本单位负责人、主管财务负责人、财会机构负责人审核签字后上报。
第三十九条
主管部门财会机构负责对本单位的财务预算、决算数据、预算分析资料等进行归类整理、建档建库，并从计算机中传出备份保存，同时记载在纸介质和磁盘介质（或光盘介质）上。
第六章 预算绩效管理
第四十条
行政事业单位实行预算绩效管理制度。考核奖惩对象为预算执行的相关机构和责任人员，具体由本单位预算工作领导小组负责组织考核。
第四十一条
主管部门以各执行机构的预算执行绩效考评结果为依据，实施预算执行奖惩。
第四十二条
预算执行考核结果分为优良、合格、较差三个等级，其奖惩规定如下：
（一）绩效优良的被考评机构，给予表彰，并在下一年安排预算时给予优先考虑；
（二）绩效合格的被考评机构，无奖无惩；
（三）绩效较差的被考评机构，除按要求详细说明原因外，还将暂缓或停止安排下一年度相关预算项目。
第四十三条
被考评机构发生以下行为，考评结果直接评为较差。
（一）不积极配合预算执行绩效考评工作；
（二）在考核中弄虚作假、贿赂考核人的；
（三）其他违反考评纪律的行为。
第四十四条
主管部门依据预算责任人对预算的执行效率，以及预算责任人的日常工作表现，对预算责任人予以奖惩。
第四十五条
预算责任人在日常工作中，发生以下行为，其年度绩效考核结果，直接认定为不合格：
（一）违反法律法规及其他有关规定，未将各项资金（含有价证券）及其形成的资产的列入符合规定的单位账簿的；
（二）在预算执行过程中，以签订虚假合同等形式，将项目资金转移到其他账户或外单位，逃避财政监督的；
（三）在年底预算执行率较低的情况下，为防止预算被收回、不顾资金安全和使用效益的集中性支付行为的；
（四）其他违反法律法规及单位规定的行为。
第四十六条
依据《中华人民共和国预算法》、县财政局部门预算有关文件规定，为做到按照预算开展收支业务，进一步规范我局财务管理，现结合我局实际情况，特制定本制度。
一、部门预算的构成
我局财务实行的是部门预算管理，包括单位的收入预算和支出预算。本部门预算为含办公室等 个内设机构、等 个二级机构预算在内的汇总预算。
二、部门预算的编制原则：
1.收支平衡的原则。根据实际需要，平衡预算;2.统筹兼顾、保证重点的原则。根据各部门的职能和工作任务，合理确定支出范围、支出规模，集中财力保证重点工作;3.真实准确的原则。基础资料数据真实、准确、完整，符合实际情况。
三、收入预算的编制
收入预算主要包括单位的财政补助收入、预算外收入、事业收入、非税收入、政府性基金收入、其他收入等。在编制组织收入能力计划时，应包含纳入预算内管理的收入预算情况，列明收入科目、收入项目和具体金额。
在编制收入预算时，应根据上一预算年度收入完成情况、预算执行年度收入预计完成情况和下一预算年度收入增减变动因素，测算各项收入来源。收入预算要按收入类型分类编制，切实反映单位的可支配收入。
四、各项支出预算编制的程序和要求
本单位各项预算的编制，必须根据县财政局的规定和要求进行。财务股牵头负责年度预算编制;各股室编制本部门的各项专项预算。支出预算由基本支出预算和项目支出预算组成。
（一）基本支出预算的编制
基本支出预算内容包括人员经费、公用经费。1.基本支出预算的组成
基本支出预算是为保障机关正常运转、完成日常工作任务而编制的年度支出计划，其内容包括人员经费和公用经费两部分。
（1）人员经费
人员经费包括人员及对个人和家庭的补助支出，主要指在职人员、离退休人员经费。预算科目涉及政府支出经济分类科目中“工资福利支出”下的基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费等;“对个人和家庭的补助”下的退休费、住房公积金等科目。
（2）公用经费
公用经费主要指机关日常公用支出经费。预算科目涉及政府支出经济分类科目中“商品和服务支出”下的办公费、水费、电费、电话通讯费、交通费、差旅费、维修费、公务接待费、公务用车运行维护费、会议费、培训费、工会经费、福利费、宣传费和其他费用，以及“其他资本性支出”下的办公设备购置费。2.基本支出预算的编制过程
根据单位人员及公用基础信息、有关财政财务政策标准及预算定额标准，使用部门预算编制系统编制。
（1）按照县财政局编制年度部门预算的要求，在规定时间内，局财务股组织核实本单位所属部门申报基本支出预算的基础数据和相关资料。
（2）各业务股室申报的下年度收入支出预算。
（3）局财务股根据县财政局预算控制数（财政下发参数）的要求，对照上年度非税收入完成情况，参考本年预计收入完成情况，结合各股室申报收入预算，编制收入预算。局财务股依据政策标准和定额标准，结合各股室申报支出预算，组织编制机关及所属单位的人员经费和公用经费预算。
（二）项目支出预算的编制
项目支出预算是为完成单位的特定行政工作任务和事业发展目标，而编制的项目支出计划。按编制内容可分为：经常性专项、一次性专项;按资金审批管理流程分为：行政事业单位一般专项项目、专业职能部门管理的专项资金项目、其他项目;按预算申报时间分为：年初预算项目和追加项目。
1.项目预算的申报条件
（1）符合国家有关法律、法规、方针政策和财政资金供给的方向、范围。
（2）符合县委、县政府年度工作要求和本单位工作任务和事业发展的规划。
（3）有明确的项目目标、组织实施计划及科学合理的资金使用计划，并经过充分的研究和论证。
2.项目预算的申报要求
（1）申报项目要有充分、合理的立项依据。
（2）要按照项目库的管理要求填报相应项目申报文本，并附相关材料。填报内容真实、准确、完整、规范、明晰。
（3）实施政府采购的项目，要编制政府采购预算，并详细编写项目采购需求，在项目申报书中予以明确。
3.项目预算的申报方式
项目预算报送采取以集中报送为主，集中报送和随时报送相结合的方式。编制年度预算时，由申报部门结合年度工作选择报送需要安排到下年度预算中的专项项目预算。
4.项目预算的管理职责
我局项目预算管理涉及：项目部门、财务部门。项目部门是指直接负责项目申请并组织项目实施的部门;财务部门是指专业负责财务管理的职能部门，也是指负责对某些专项资金的使用进行管理的部门。在对项目预算的管理中职责如下：
（1）项目部门应根据上级要求对项目工作做出科学合理的规划;建立单位项目库，结合工作规划申报编制项目预算，按照财政部门的要求和有关专项资金的管理规定拟写和上报项目预算申报材料;在规定的时间内将有关资料、数据上报财务部门，财务部门汇总后上报财务主管局长审阅，经局长办公会审批;（2）财务部门根据工作要求，制订专项资金管理、支出计划，合理界定专项资金的使用范围;汇集并审核属专项资金使用范围内的项目，提出审核意见;按照财政部门的要求对专项资金整体使用情况进行绩效评价，报送项目预算执行报告。
（3）财务部门根据项目的轻重缓急和年度财力状况提出项目预算安排意见，并依据资金审批权限有关规定报批;对涉及政府采购的项目，审核采购需求，确认采购方式;对项目申报、项目库管理、项目绩效评价、项目预算执行报告等提出规范性要求予以落实。接受财政部门和专业职能部门对审批确定的项目支出预算进行规范性审查。
（三）财务股将编制好的基本支出预算和项目预算汇总编制部门一上预算，并撰写预算编制说明，提交局领导审定。局领导审定后，将一上预算交财政审核。
（四）县财政在审核一上方案后，会提出收入支出控制性建议，下发参数交我局编制二上预算方案。
（五）财务股根据财政下发控制参数，向局领导汇报有关预算变动情况，提出修改建议，交局领导审定。
（六）县财政根据我局二上方案，核定我局部门预算后提交县人大审批，县人大审批后，县财政再下发我局正式部门预算。
五、预算分解下达
局财务股根据县财政批复的部门预算，提出局内部预算分解方案，提交局领导研究，经局领导集体研究审批后，再将有关收入和支出预算分解到各股室。
六、预算执行 局财务股负责按照批复的预算执行，在资金拨付时要严格把关，特别是三公经费和项目经费不能超预算支出，确需调整预算的要按照财政规定的程序申报预算调整，经批准后才能按照调整的预算执行。局财务股每季度要与财政核对预算收入情况，将收支情况向局领导汇报，并向相关股室通报，确保按预算实施收支。
局
负责对预算的执行进行督查。
七、年度决算
局财务股负责按照预算年度，根据县财政的要求及时准确的编制年度决算，并向局领导汇报年度决算情况。财务股要将预算年度收支实际执行情况与预算的差异情况进行深入分析，查明原因，认真向局领导汇报。
八、绩效评价
为规范资金支出行为，提高财政资金使用效益，根据县财政的要求，对项目支出和单位整体支出要开展绩效评价。各项目实施股室要配合财务股认真开展绩效评价，按照预算计划督促项目按计划进度实施。财务股在资金拨付时要认真审核，严控三公经费及运行经费支出，督促各股室厉行节约，勤俭办事。局财务股要认真编制项目绩效评价和部门整体支出绩效评价报告，查找项目实施和部门整体支出存在的不足，及时向局领导报告。
局
负责对项目支出和部门整体支出的绩效评价进行监督检查，督促各股室按照预算完成项目。
九、预算公开 1.在收到县财政批复的预算后，及时提请县保密局审查，在财政规定的公开渠道及局网站及时公开局部门预算。
2.对三公经费的使用情况按照县财政规定的方式按季度公开。
一、回顾高校预算模式的变革
伴随着我国预算决策过程由功能预算决策过程向部门预算决策过程的转变, 财政预算编制模式也经历了由传统渐进式基数加增长预算模式向现代零基预算模式的转变。高校预算管理的改革也得到了广大学者、专家的关注。
(一) 基数加增长预算编制方法
以往高校编制预算大多使用的是增量预算法, 即基数加发展的编制方法, 以过去水平为基数, 综合考虑经济社会发展速度与各项增支因素, 在做适当增减的基础上形成新的预算。这种预算编制模式, 操作简便、延续性强, 工作效率高, 财政部门拥有较大的自主权, 预算编制成本低。但其存在的问题是这种编制方法实际上是在认定过去是合理的、正确的前提下, 无需改进, 沿袭下去的。可是往往基数本身很难说明其具有合理性, 很可能使偶然性收入或原来不合理的支出继续存在, 造成预算的浪费或是不足。因此, 这种增量预算模式便伴随着预算管理过程的改革而逐渐由零基预算所替代。
(二) 零基预算编制方法
零基预算其全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”, 是指部门或单位在编制年度预算时, 不以上一年度的预算安排为依据, 而是一切从“零”开始, 按照一定的标准重新审查和评价预期安排的各个项目, 并根据效率优先的原则对项目进行排序, 最后结合事业发展的需要和财力的可能作出预算决定, 以此为基础编制预算。此预算编制方法是由20世纪60年代美国皮特.A.菲瑞在得克萨斯仪器公司创立。70年代首先在美国被引入政府预算, 80年代以来, 这一新方法在世界各国获得广泛应用。2000年起我国高校财务预算编制开始采用零基预算法。
与增量预算编制方法相比, 零基预算法虽然具有:能合理、有效地进行资源配置;考虑项目的重要性及子项目之间的平衡关系, 能够按照重要级别进行优先筛选;有利于提高员工的积极性和创造性;有利于发挥基层单位参与预算编制的积极性和创造性;有利于提高预算编制科学性等。但是由于我国正处于经济的转型期, 单纯使用零基预算方法在我国高校中存在许多不足。
二、引入绩效预算的必要性
正是由于传统的预算编制方法、管理方法中存在许多问题, 已经无法满足高校办学规模不断扩大, 资金来源渠道多元化, 竞争越来越激烈的现状, 那么将绩效预算引入高校是很好的尝试。采用新的预算编制方法, 改变原有只重视费用支出, 不重视费用支出使用效益的局面, 使资金的支出结构更加合理, 资源配置更有效率。
(一) 传统预算管理存在的问题
1. 传统预算编制方法不够科学合理、资金使用效率不高。
长期以来, 大部分高校一般都沿用“增量预算法”, 以上年度收支为基数, 结合多年收支影响因素来确定当年收支计划。这种方法过于依赖上年度的收支基数, 不够科学合理, 容易使某些不合理的支出继续存在。而高校规划发展的新项目往往难以得到安排, 这样会导致部门之间横向攀比, 形成“重要钱, 轻效益”的现象。后来推行的“零基预算法”是对高校预算管理的一种尝试, 但处在经济转型中的大环境下, 高校在推行“零基预算法”的过程中也存在许多不足。它在运行过程中只重视成本费用支出, 不重视费用支出的使用效益。在年初预算分配时只考虑部门人员和学生规模的因素, 而没有考虑部门的绩效情况, 各部门基本上是没有钱就申请追加预算, 到年底突击花钱不留余额, 不管预算合不合理, 钱花得有没有效益, 单纯地把预算指标的完成当成预算执行情况的好坏标准。
2. 预算管理意识淡薄, 奖惩力度不够。
长期以来, 高校的办学经费基本上靠国家财政拨款, 学校只是按照上级批准的拨款计划编制预算, 简单地按开支标准管理支出, 学校的教学、科研及其他管理部门没有积极主动地参与预算编制, 只是被动地接受财务部门下达的预算指标, 未能充分调动各部门理财的积极性。
高校缺乏有效的预算管理激励和约束机制, 考评绩优部门没有奖励、绩差部门没有惩罚。各部门只是盲目地争夺资金, 抱着只要争来的就是自己的, 到年底通通花光的思想, 既无长期打算又无统筹规划, 更谈不上绩效管理。财务部门只能在部门之间争取平衡, 导致对于资金使用跟踪调查的疲软。
3. 预算监管体制不健全, 执行力度弱。
由于大部分高校没有建立预算网络管理, 预算的执行和监管一直处于无力的状态。往往高校预算经费下达到各部门、院系后, 使用权就在各部门负责人手里, 预算在执行上财务难以控制。有的高校在预算执行中随意调整, 使预算管理失去其严肃性、严格性。一些高校尚未建立健全预算管理和监督制度, 致使预算的控制力度不够, 预算执行的约束力不强, 监管也流于形式。
4. 预算考核评价缺乏有力的参考依据。
大多数高校还在采用传统“基数加增长型预算法”或“零基预算法”编制全年预算, 并没有将预算资金的分配与各预算执行单位的绩效紧密结合。高校内部各部门的经费预算也没有与他们的工作任务和取得绩效相挂钩。所以预算管理没有充分发挥考核、评价功能, 预算管理工作绩效与高校内部各部门的考核和奖惩脱节。
目前西方国家绩效评价主要通过绩效指标, 运用绩效指标提供高校运行状况的准确信息, 衡量高校完成战略目标情况。而我国目前有了衡量教育类专项经费的指标体系, 对于部门经费预算执行的评价尚处于研究阶段, 没有可参考的有力依据。
(二) 运用绩效预算管理的现实意义
1. 绩效预算的简介。
绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算编制方法, 它把市场经济的一些基本观念融入到公共管理之中。绩效预算是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标, 为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱, 以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况, 包括绩、算、效三要素。绩效预算的核心是通过制定支出的绩效目标, 建立绩效预算评价体系, 逐步实现对资金注重投入管理转向注重对支出效果的评价, 所以绩效预算是一种结果导向型的预算。
2. 为了适应高等教育发展变化。
高校作为全额拨款事业单位, 在当前全球经济危机不断、市场经济日益深化、高等教育规模不断扩张、竞争不断加剧、资金来源渠道不断增多的背景下, 如何提高高校预算资金的使用效率, 减少不必要开支、降低成本、最大限度发挥资源效用, 成为政府或投资者对高校的考评标准。高校也应更加重视自身的经济效益, 追求教育成本的回报率。实行绩效预算管理, 能够提高高校的“用钱效益”, 优化资源的配置, 对于解决经济快速发展对教育经费的需求和有限教育资源供给之间的矛盾具有重要的现实意义, 也将成为今后财政改革的必然选择。
3. 为了高校长期稳定的发展。
高校虽然不属于盈利性组织, 但是在实现社会效益的同时能够追求经济效益也是不容轻视的, 这也关系到高校的长期稳定发展。因为高校的办学规模扩大、教学质量提高、人才培养、科学研究等活动都是以资金为后盾的。那么怎样管好资金用好资金, 对资金的使用效率进行评价、考核, 改进资金的配置方案, 提高高校的资金效益和管理水平, 就对高校的长期发展具有了重要意义。
绩效预算管理就能将高校的战略目标与绩效联系起来, 并用指标体系监控部门资金的使用情况, 对其绩效完成情况进行评价, 从而能够合理地筹集、分配和使用资金, 保证学校的长期稳定发展。
三、构思绩效预算的管理模式
(一) 确立高校绩效总目标和部门目标
绩效总目标是高校预算管理中的“灵魂”, 是绩效管理的起点和基础, 处于管理的核心和支配地位, 掌控整个目标体系的全局, 对学校或部门持有长期有效的宏观指导作用。建立系统、科学的目标体系是绩效预算管理能够顺利运行的基础条件。
部门预算是高校绩效管理的基础工作和最重要的环节, 是绩效管理具体落实、完成绩效评估的基石。高校总目标具体化就是部门目标, 那么部门预算是部门目标的反映。部门目标应是对总体目标的分解, 使各部门目标之间不再是各成一派的分割状态, 而是在总目标的统领下既相互协调, 又相对独立的关系 (如图1) 。
(二) 制定年度绩效计划, 提交绩效报告
年度绩效计划是连接学校或部门战略目标和日常工作的纽带, 通常在编制年度预算时根据部门战略目标确立。各部门年度绩效计划必须明确确认以结果为导向的绩效目标, 还要具体规定衡量目标的评价指标和标准。
要求部门管理者定期或不定期提交绩效报告, 通过指标衡量、跟踪考评部门年度绩效计划的进展情况, 绩效目标的完成情况。
(三) 实施绩效考评, 完善激励约束机制
1. 建立绩效评价小组。
尽管绩效报告能够从一定程度上对年度绩效计划与实际完成绩效情况进行比较, 反映绩效目标完成情况, 但毕竟绩效报告是由部门自己提供的, 在公正性、客观性上缺乏说服力, 所以需要建立一支脱离部门之外的组织进行评价。目前, 许多西方国家绩效评价工作由财政部、审计署、国库部等独立部门完成, 对于高校的部门预算管理我们可以选择财务、审计、国有资产、教学等职能部门代表和专家组成评价小组。
2. 科学设置评价指标, 确定评价标准。
绩效评价指标是衡量目标实现情况的依据, 所以指标的设置要遵循整体性、科学性、可比性、可操作性等原则, 要与部门工作目标有关联性, 把经济性、有效性及效益性结合起来。再确定评价标准作为考核的基本依据, 将各项指标与评价标准进行比较, 分别对现象的各个方面进行单因素考核。最后, 运用指数法对各项指标的考核结果进行汇总, 形成一套全面反映预算绩效的综合考核数值, 用以掌握预算在执行过程中是否偏离目标, 判断预算执行是否合理, 完成预算的全程跟踪监控过程。
3. 运用绩效评价结果, 完善激励约束机制。
通过专设的绩效评价小组对部门绩效评价评比的结果, 分出绩优、绩差等级, 并反馈于管理层, 从而安排、调整下一年度预算和工作计划。对于绩优部门可以将本年预算结余结转到下一年度继续使用, 或下一年度按比例多安排预算;对于绩差部门可以考虑对其资源配置适度减少并追究责任主体。这样部门管理者不会再像以前那样担心本年度预算结余年底会被全额收回, 导致下一年度削减预算, 出现年底突击花钱的现象。同时可以宣传学习绩优部门的执行经验, 促使高校整体预算执行优化, 使资金分配高效合理, 缓解资金压力。
四、结语
通过绩效预算管理模式的引入, 能够促使资源配置高效、合理, 实现“目标—投入—产出—效果—新目标”的良性循环, 保持长期稳定的发展。当然这种绩效预算管理模式也不是完美无缺的, 目前在指标体系构建和评价标准的确立问题上, 它还是一个理论框架、一种管理思想或管理理念, 尚未完全发展成为一个成熟的管理工具, 充其量也不过是一个尚处于研制阶段的管理工具。目前针对教师绩效评价、图书运行绩效评价、后勤部门绩效评价等的分块研究较多, 但是针对高校整体内部预算管理问题设计的指标、标准是十分庞大的, 所以在建立和应用上也存在一些难题, 如自动化问题、指标量化问题、执行难度问题、人员素质问题等等, 需要我们在以后的研究中不断地完善和解决。
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摘要：预算管理工作的好坏关系到高校各项事业计划的完成，关系到各项资金的使用效益，甚至影响到可持续性发展。本文结合预算原则分析了高校财务预算管理及其不利影响。
关键词：预算原则；预算管理；影响
高校预算管理是财务管理中的核心工作，是事业计划和工作任务的具体表现，是学校日常组织收入和控制支出的依据，是学校财务活动顺利而有效运行的关键。随着高校规模的不断扩大，资金来源多渠道、资金支出多样化的新格局下，通过科学地编制预算、监督和控制预算执行过程，对全面掌握学校资金，优化资金配置，提高资金使用效率具有重要意义。
一、财务预算的主要原则
1量入为出，收支平衡总原则
“量入以为出”的思想最早见于《礼记》，就是根据收入的多少来定开支的限度。在高校发展的道路上，财力的有限性与各部门事业发展对资金需求的无限性矛盾太大。因此，编制财务预算要量入为出，量力而行，收支平衡，不得搞赤字预算。
2收入预算稳妥原则
支出预算是根据收入的多少来确定的，因此，在编制收入预算时，应合理测算院系部门各项可能收入，收入预算编制过大或不切实际，势必影响收入预算的执行，导致无法完成年度财务计划。收入预算编制过小的话，则无法保证学校的正常经费开支，所以必须认真、详细测算，做到资料翔实可靠、数据真实准确。
3支出预算原则
(1)保证重点，统筹兼顾，勤俭节约原则。高校应结合自身财力，对每笔支出项目精打细算，既要着眼长远发展，又要考虑教职工眼前的福利待遇；既要保证重点发展项目，又要兼顾一般项目；既要讲求局部效果，又要考虑整体利益，根据轻重缓急的妥善应对，促进高校健康、稳定地可持续发展，使有限的资金发挥最佳的办学效益。
(2)成本——效益原则。能否提高社会效益、经济效益已成为高校能否生存和发展的关键。对某些支出项目，应围绕提高经济效益和社会效益从技术、财务、成本费用、学校发展等方面进行可行性论证，根据项目的规模、性质、标准和市场行情，逐项细化和核定。
二、基于预算原则的财务预算管理
1重视预算，全面了解情况
(1)应摸底调查各院系部门的设置、人员的编制数与结构、院系学生数量和分类、材料消耗、资源配备等基本情况，测算院系部门各项收支，包括可控制收支和不可控收支。
(2)对上年度经济运行状态和决算情况进行系统的分析，分析哪些是预算外发生的，哪些是可以减少的，哪些是不必要的开支，哪些是本年度会发生的变化。
(3)了解学院的发展目标，包括学院的招生规模、学生的培养目标、学科建设目标、教师人才培养目标、实验室建设目标等，以及各个院系部门的年度发展目标。全面了解学校情况，为正确、合理、编制收入和支出奠定基础。
2全面的编制收入预算
收入预算是高校在年度内通过各种形式、各种渠道所取得的可用于学校教学科研及其他活动的非偿还性资金的收入计划，是学校完成事业计划的财力保证。包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入等。高校有些部门利用掌握的高校资产进行出租活动，收取费用，或利用职权，自定标准，自行收费。将所收的这些款项不纳入院校财务部门统一管理，私设“小金库”。为了杜绝上述情况，正确地编制收入预算，掌握可使用的资金，将各项收入应按来源预测全部纳入部门预算，统一编制、统一管理、统筹安排、合理使用。这样既能明确来源构成，又能分清部门的责任，同时便于考核收入的执行情况。
3合理的编制支出预算
支出预算是指高等学校年度内用于开展教学、科研及其他活动的支出计划，包括事业支出、经营支出、基本建设支出和对附属单位补助支出预算。目前，高等学校在编制支出预算时将支出预算分为基本支出和项目支出两部分。基本支出包括人员支出和对个人和家庭补助支出及公用支出，也就是吃饭和正常维持运转经费；项目支出是指修缮、学科建设、师资队伍建设、结转自筹基建、科研等事业发展经费。
在安排各单位日常运行经费后，剩下的财力根据需要，安排各项学校发展与建设的经费。项目支出预算在其全部经费预算中所占的比重较大，项目投资的盲目性、随意性、低利用率等造成了教育资源的很大浪费，损害了学校的利益。学校一方面紧缩开支，节约有限资金，另一方面却因管理漏洞使大量资金白白流失。因此，应强化项目管理，进行可行性论证，优先安排急需可行的项目，当年安排不了的项目自动滚到下一年去。项目经费由项目经费具体使用单位到其归口管理职能部门审批，如人才培养费用由人事部门归口统一预算，教学管理经费由教学管理部门归口统一预算。各部门必须细化项目支出预算，要有详细甚至统一的定额标准。
4选择科学的预算编制方法
高校资金来源多，财务关系复杂，使得高校预算项目更为细化，为使预算编制更加准确、稳妥，应该针对不同的预算内容采用合理的预算方法。预算编制方法主要包括增量预算法、零基预算法、滚动预算法、绩效预算法等。零基预算法不受历史成本条条框框的约束，对于任何一笔预算支出，都是一切以零为起点，能有效解决部门预算经费的不均衡；增量预算法是以上年实际支出数为基础，根据学校年度的财力和工作计划，在基数上进行调整，学费等固定收支项目预算可以采用这一方法；长期发展规划的预算可采用滚动预算法，可以根据当前预算的执行情况及时进行调整和修正，使预算更加切合实际，进而优化整体支出结构。合理确定高校财务预算的编制方法，使财务预算编制变得规范化、科学化。
5加强预算执行的监督、控制与考核
预算执行控制目标应与院系部门的工作目标相呼应，对预算的内容进行监督和控制，特别是加强对项目支出预算的审计监督，形成以反馈控制为主、前馈控制与现场控制为辅的控制模式，以保证预算执行的有效进行。预算考核要从经济效益、社会效益和项目投资评价三方面考虑，考核指标的设定应遵循短期效益与长期效益相结合、定量和定性相结合的原则。年终决算报告出来后，对院系部门年度工作成果和预算执行结果进行分析并制定不同的考核指标和评价标准、奖惩制度。在收入方面，可以分析各项收入是否全部到位，将实际收入数和预算数比较，分析收入未完成的原因，以及各项收入的开发潜力。在支出方面，分析各项支出是否控制在计划之内，比较实际支出数与预算支出数的差额，哪些属于合理超支，哪些属于非合理超预支，重点分析超支原因，作出考核评价，提出相应的解决办法与措施。对完成经济指标好的单位予以奖励，对发生经济损失的责任人追究其应承担的行政、经济、法律责任。
三、预算原则的对财务管理的不利影响
第一，在“量入为出，量力而行”的预算中人为的压低某些项目经费及其开支标准，使用各种定额作为依据，反而会造成预算外开支增大或预算内挤占其他项目资金，使资金使用失去控制，同时降低了人员的积极性。笔者认为，在预算资金安排上不要一味追求节约、少花钱，限制支出的分配，应当同样重视收入与效果，做到收入、支出两手抓。
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