推进中国特色社会保障体系建设的思考
摘要：本文从社会保障的基本概念入手，论证了社会保障是一个当代世界潮流；3A中国国情角度分析了社会保障制度的现实选择问题，归纳了中国社会保障体系中的现存问题；论述了推进中国特色社会保障体系建设的必要性，最后归结为对推进中国特色社会保障体系建设和完善六个方面的对策建议的思考。
关键词：中国特色；社会保障；体系建设
一、社会保障是一个当代世界潮流
“社会保障”(social Security)一词最早出现于美国国会1935年颁布的《社会保障法》，二战期间签订的《大西洋宪章》也多次使用了“社会保障”一词。自1944年第26届国际劳工大会上发表的《费城宣言》开始，国际组织正式采纳了“社会保障”这一概念，自此，“社会保障”这个概念逐渐被广泛使用。
社会保障是经济、社会发展到一定历史阶段的产物。社会保障制度不是一种单一的政治、经济、社会、伦理的局部调节功能。而是社会生产力发展到一定程度，在经济结构变化导致社会结构变化中形成的一种以公平为目标的复合型社会功能系统，由于不同的政治、经济、文化背景，不同国家、学者对社会保障有不同的理解。但大体上都可划归广义和狭义两种类型，广泛指将社会保障视为一个国家所有福利行为、保障措施的总和，狭义则专指国家的某种特定社会保障行为。它们有以下几个共同点：
(1)从社会的角度看，社会保障通过在特定情况下向社会成员提供生活保障，成为消除社会不安定因素，并促进社会协调发展的稳定器。(2)从经济的角度看，社会保障通过收入与支出的不同结合方式与实施时机，成为调节包括总需求在内的国家宏观经济的调控器。(3)从政治的角度看，社会保障通过满足劳动人民的生活保障需求，成为巩固阶级统治，实现政府政治统治目标的国家机器。(4)从发展的角度看，社会保障通过收入的给付和服务的提供，成为全面发展人的素质和提高社会整体福利水平的促进器。
我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。今天，随着冷战的结束和福利国家陷入困境，西欧社会党很长时间都不再把福利国家同社会主义联系起来论述了，我国学者对福利国家的兴趣也基本转移到了对它的危机与改革的跟踪分析上。民主社会主义在建设福利国家的过程中曾取得巨大成就，西欧各国社会党按照民主社会主义基本价值所作的社会保障制度安排，一定程度上达到了类似于我国提倡的“共同富裕”的效果。但是其在价值理念、制度环境和社会目标等方面都同中国特色社会主义有本质的区别。
二、中国国情与社会保障体系的现实选择
当前，我国经济社会发展中面临的一个主要矛盾是公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。“十一五”时期，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，城乡发展和地区发展不平衡，收入分配差距不断拉大。我国公共服务产品分配严重不均衡。这些问题的存在。不利于不同群体享有社会保障等公共服务的基本需要。影响社会公平的实现，进而成为社会稳定与和谐的一个重大制约因素。虽然经过30年的改革开放，我国的综合国力和人民生活水平有了极大的提高。但由于历史的原因和现实的矛盾，我们必须对推进我国社会保障体系建设的国情基础作出冷静地分析：
(一)人口基数大，就业压力短期内难以缓解
我国人口已超过13亿，改革开放30年来，全国城乡已创造了数亿多个就业机会，得益于农村改革与城市分散化、小型化、非国有化与服务化的劳动政策。但是，随着“就业市场化，失业公开化”制度的加快建立，劳动就业从数量型向效益型的转换，以及公有部门资本和劳动重组，加快了潜在冗余劳动力向社会的分离，现行的就业政策面临着劳动力供给急速增长的严峻挑战。失业是经济发展的一个客观现象，目前，中国的失业问题进入建国以来的第五次高峰。据统计2007年末城镇登记失业人数为830万人，城镇登记失业率为4.0％。而实际失业人员数字较大，这些失业人员包括城镇登记失业人员，以及下岗失业人员、城镇农民工失业人员、待业的大学毕业生。未来一定时期内。由于城镇内部现有大量隐性失业的显性化和较大规模的农村劳动力进入城镇劳动力市场，即使在经济高增长的情况下，失业率也有可能增高。实施再就业工程，在我国同样表现出与经济发展水平不相适应的发展差距，经济发达地区与大城市的再就业进展较为顺利，再就业率明显高于经济不发达地区与中小城市。
(二)生产力发展水平低，经济发展不平衡与二元经济结构并存
中国作为人口众多、幅员辽阔的发展中大国，生产力发展水平较低，地区发展速度不平衡，经济增长水平差异十分明显。中国城乡居民收入差距从上世纪80年代初的1.9：1，逐步扩大到90年代末期的2.6：1。2004、2005、2006年城乡居民收入比更是急剧扩大到3.21：1、3.22：1和3.28：1。2007年城镇居民人均可支配收入达13786元，农村居民人均纯收入4140元，城镇是农村的3.33倍。中国经济发展不平衡突出体现在较为发达的城市经济与欠发达的农村经济并存。现代工业与传统农业并存。城乡差别很大。这种城乡市场发展不均衡，使消费水平差距拉大。从消费总量看，2007年我国农村人口大概是城镇人口的1.3倍，但2007年前11个月实现的消费品零售额仅为城市居民26.8％。农村市场对社会消费品零售总额增长的贡献率，2003年只有20.8％，2006年也仅为30.2％。城乡收入和消费的差距不是在缩小而是在继续扩大，仍属于典型的二元经济结构。由二元经济结构所决定，中国社会保障也呈现典型的二元结构。占人口总数30％的城镇居民享受社会保障份额的89％。占人口70％的农村居民，仅享受社会保障份额的11％。中国在相当长的时期内还无法改变这种格局。由《中国西部发展报告(2006)》中的数据显示，从居民收入水平差距来看，2005年西部城镇居民可支配收入占东部地区的比例由2004年的69.7％下降到66.7％。而2005年西部地区农村居民人均纯收入占东部地区的比例由2004年的48％下降到44.2％。经济发达地区与欠发达地区经济发展的巨大差异，决定了社会保障水平在发达地区与欠发达地区之间严重的非均衡态势，也决定了中国社会保障水平地区差异将严重地影响社会保障公平的实现。
(三)人口老龄化进程加快，未来社会的赡养成本医力加大
一般而言，65岁以上人口占全社会总人口的比例为7％或60岁以上人口占全社会总人口的比例为10％以
上，被称为老龄化社会。2007年中国60岁及以上人口达到153亿，占总人口的11.6％。根据中位的人口预测：到2020年中国60岁及以上人口达到占总人口的16.84％；到2050年，老年人口达到4.68亿，占总人口的27.77％；非农业人口中老年人口还要高约2个百分点。庞大的老年人口群和退休职工队伍需要巨额的社会保险基金来支撑。2050年退休金将要超过职工工资总额的30％，这对财政和企业均是一个沉重的包袱，这里尚未考虑非农业人口和农村老年人对社会保险的需求。老龄化、高龄化同样带来沉重的医疗负担，各种老年性病变、慢性非传染性疾病的患病率大大高于其他年龄段人群。据全国卫生服务总调查的数据表明：2005年城市糖尿病、脑血管与高血压病患者与1995年相比，分别上升了53％、34％、32％。慢性病患病率随着年龄增加而不断提高，65岁以上老人主要是心脑血管病，几乎占患病数的2/5，老年呼吸系统疾病特别是慢性支气管炎，2005年比1995年上升19％。老年人长期失能与残障在总人口中占有较大比例，老年人的失能者占失能总数的60％，精神卫生与心理健康也成为影响老年人健康的主要因素。人口老龄化、高龄化，将在国民收入分配、劳动力供给、社会负担、储蓄、投资、消费等方面对社会经济的可持续发展产生深刻的影响，势必带来沉重的财政压力和社会保障平衡压力。
(四)多种经济成份长期并存、弱势群体大量增加
中国现阶段的所有制形式呈现多元化格局，所有制实现形式也呈多样化，公有制为主体，多种经济成份并存，决定了分配方式必然是以按劳分配为主体、多种分配方式并存。但是，中国现阶段按劳分配的主体、形式、范围、报酬量等同本来意义的按劳分配尚有差距，直接决定分配方式的是所有制的实现形式而不是所有制。城镇贫困问题在上世纪90年代开始出现，主要由城镇企业改革引发的下岗、失业问题的日益严重化，与之相伴随的社会保障制度的转轨过程，使得城镇贫困问题变得严重起来，城镇弱势群体主要集中在下岗职工这一群体，根据国家统计局调查：1992年10％的最低收入户与10％的最高收入户的收入比率为1：1.33。1999年则为1：4.62，2000年1：5.02，2006年更进一步扩大。据世界银行的统计数据显示，我国的基尼系数在改革开放前为0.16,2003年已经为0.458，超过了国际公认的警戒线0.4的界限，2004年我国基尼系数超过0.465。到了2005年逼近0.47，2006年上升到0.496。根据国家统计局对2005年的农村贫困状况的分析，农村生存贫困人口主要集中在中西部。在全国农村2365万贫困人口中，东、中、西部地区各占324万、839万和1203万，分别占农村贫困人口总量的13.7％、355％和50.8％，极端贫困发生率已大大降低，但农村弱势群体仍比较突出。在农村贫困人口劳动力中，文盲和半文盲的比例高达23％。在住房、衣着、医疗保健以及文化消费等方面，贫困人口处于绝对比较劣势，因病返贫、因病致贫的比率也在逐年上升。民营科技企业的科技人员和创业人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织从业人员、自由职业者等对社会保障体系也逐步提出新要求。据统计，2006年1月至8月发生的群体性事件中。因工资、福利待遇等问题引发的事件占总数的18.88％。因征地、拆迁问题引发的事件占15％，因企业改组改制、兼并破产问题引发的事件占7.66％，因民间纠纷问题引发的事件占5.96％。因争矿、林、水、草场、土地问题引发的事件占4.82％，因集资、股票问题引发的事件占232％。由经济利益冲突引发的社会矛盾，已成为影响当前社会稳定的重要因素。贫困人口和弱势群体大量增加，给我国社会保障事业带来巨大压力，也影响着社会保障公平的实现。
从我国的现实国情可以看出。社会保障体系的建设问题已成为进一步推进改革、发展和稳定的最关键问题，社会保障是一个庞大的系统工程，涉及到方方面面的利益关系，既要从现实出发，量力而行、尽力而为，又要从难处着手，积极推进。大胆创新。西方国家社会保障理论与实践过程，为中国社会保障理论与制度建设提供了有益的启示与借鉴，我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，必须从自己的现实国情出发，在深化改革中。积极建立一整套既能借鉴发达国家的经验，又符合中国国情的社会保障体系。
三、现阶段中国社会保障体系存在的主要问题
社会保障是一项重要的社会经济制度，也是解决民生问题的最基础的手段和最基本的措施，推进社会保障体系建设是深化改革、促进发展、保持稳定和安邦兴国的根本大计。经过多年努力，我国现已初步形成以基本养老保险、失业保险、基本医疗保险和城镇居民最低生活保障为主要内容的社会保障体系。但目前我国社会保障还存在诸多问题：覆盖面狭窄；社会化程度低，企业负担过重；管理体制分散，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理；等等。总的来看，主要体现为以下几个方面：
(一)社会保障覆盖面狭窄
健全的社会保障体系应覆盖全体公民，对任何一个公民都有重要意义，没有排他性。全体公民都能“享用”社会保障。截止2007年末，全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人，占全国人口的15.24％，全国参加失业保险人数为11645万人，其中参加失业保险的农民工人数为1150万人，占全国参加失业保险人数的9.9％。农村社会保险才启动不久，广大农村除少数有条件的地方实行有限的社会保障外，农民对“社会保障”仍是一个陌生的概念，保障形式主要以家庭和土地为主，只有在年老、疾病、伤残、失业、遭遇自然灾害、面临生活困难时，由国家和集体实行社会救助，维持其最低生存需要。低收入群体和外来务工人员仍然缺乏有效保障，他们大部分仍游离于社会保险之外。
(二)社会保障资金的统筹层次低
目前我国社会保障资金的统筹层次很低，虽然国家也要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分地区落实到地市级统筹，还存在不少的县级统筹。我国各地区的自然资源、天然环境各不相同，经济基础也不一样，管理水平和人才条件也存在着一定差异，这些都决定着一个地区的经济发展水平，进而也决定着一个地区的资金筹措能力。社会保障资金的统筹层次决定了动员社会保障资金的伸缩能力，统筹层次越高，动员社会保障资金的伸缩力越强；相反，统筹层次越低，动员社会保障资金的伸缩能力越弱。所以，一个国家的社会保障资金的统筹层次应尽可能地高，即实现国家级的统收统支，形成全国一盘棋。目前，我国过低的社会保障资金的统筹层次直接影响了社会保障的良好运行，表现为：条件好的地方，较低的收费率即可满足当地的社会保障支出，条件差的地方，较高的收费率也无法满足当地的社会保障支出。
一方面，社保基金实行各地统筹，有的在省级，有的在市级，有的在县，相同险种之间、地区之间、不同险种之间不能相互调度集中使用，调控能力弱，基金的使用效率不高。另一方面。有节余地区只是存入银行专户或购买国库券，不亏损但也很难增值，收益率低。目前国家允许社保基金进入股市，由于股市投机性强风险大，保值增值困难，影响保障能力。据资料显示，2003年－2007年。全国社保基金年化已实现收益率为10.7％，年化经营收益率15.4％，分别是同期年均通货膨胀率2.59％的4.1倍和5.9倍，基本实现了社保基金保值增值的目标，但发达国家如瑞典2005年就已达到13.5％。
(三)老龄化问题给社会保障带来挑战
中国是世界老龄人口最多的国家，也是全球老龄化速度最快的国家。目前，截止2007年末60岁以上的老年人口达15340万，占总人口的11.6％以上。预计到2020年比重将升至16％，达到24亿人。到本世纪中叶。中国老年人口将超过4亿，占总人口的25％左右。中国的老龄化速度是目前全球最快的，自2000年进入老龄化社会以来。目前中国局部地区已经出现了老年人口高龄化的趋势。由于绝大多数中青年人外出务工经商，中国农村地区的老龄化程度普遍高于城镇。我国养老保险长期实行现收现付制，没有留出积累资金。老龄化提前到来，意味着“未富先老”，我国社会保障制度面临着养老负担重、筹集资金难和医疗费用大等诸多挑战。
(四)城镇化进程加速给社会保障带来新问题
截至2007年末，我国城镇人口已达到59379万人，约占全国总人口的44.9％。据不完全统计，已累计产生了4000多万被征地农民。“十一五”期间，我国的城镇化率将以平均每年0.8个百分点的速度提高。据有关专家预测。未来15年城镇化将进入快速发展时期，城镇人口将年均增加1300万人。新增被征地农民300多万。这些新增城镇人口亟待纳入社会保障体系。对于失地农民保障的问题一直是中央政府十分关切的问题，有关部门此前也出台了一系列的法律法规。从劳动保障部提供的数字看，到目前为止，全国已有19个省级政府出台了被征地农民社会保障文件，基本建立被征地农民社会保障制度。覆盖了1000多万被征地农民，筹集社会保障基金800多亿元。但是，还有十多个省市尚未建立被征地农民社会保障制度。已经纳入基本生活或养老保障制度的被征地农民仅占全国4000万被征地农民的25％。另外。由于每年被征地农民增加，目前失地农民有4000多万人，每年还有1亿多农民进城务工。他们已成为产业大军中的重要力量。而我国的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动力的需求，是一个重大课题。
(五)社会保障体制的现存缺陷导致的障碍
现今中国的社会保障管理体制由于形成时间较短，尚未完善，存有较多缺陷。一是保障资金来源渠道不明确。目前我国社会保障资金来源分为两个部分：一是社会统筹。二是个人支付帐户。社会统筹体现公平，为国家统一负责支付，总体上来说是员工个人所应得，但若一味依靠国家势必会加重国家负担，不利于国家的全方位发展；同时由于我国社会保障资金在支付时常采用用“新人”交纳的帐户资金支付“旧人”应得。最终“新人”的个人帐户甚至会出现“空帐”问题。而以个人支付帐户形式出现，必定会把问题转嫁给交纳者个人，其结果只能使得个人支付能力愈来愈弱。是让社会筹资为主。还是纯粹采用个人支付帐户形式取舍较难。二是管理体制分散。政出多门。中央、省、市、地，县、城镇无统一的管理部门。不同行业、部门的负责单位不一，常出现交叉管理。重复领导的现象。从而保障体制难以形成宏观管理、综合协调合力。
四、推进适合中国国情的社会保障体系建设的紧迫性和重要性
社会保障政策是政府社会政策的重要组成部分，是实现政府社会职能的重要手段，建立健全社会保险制度，完善社会保障体系，直接涉及到千千万万老百姓的生、老、病、死、伤、残等，它是社会经济运行的“安全网”和“内在稳定器”，：对于实现生产要素合理流动和资产量重组，保持社会稳定，提高经济发展质量和劳动者素质。为经济增长筹集资金和对国民经济运行实行政策性调节等都具有重要意义。
(一)社会保障体系是市场经济运行的必要条件
我国特色的社会主义市场经济，对建立和完善适合我国国情的社会保障体系有着内在的客观要求，市场经济运行机制在资源配置过程中，生产要素的流动和资产存量的重组，使资源配置趋于优化，这是市场竞争的必然结果，是优胜劣汰。对于那些不能参与竞争以及在市场竞争中遭遇失败的社会成员，就要求社会保障给予必要的基本生活需求，这种最基本的生活保障，成为企业正常竞争、破产、兼并，财力、物力重新调整、劳动力合理流动的必要前提条件，以达到推动包括劳动力在内的各种资源在全社会范围内自由流动。使资源配置到达效益最优的方向和最佳的组合上，形成全国的统一市场。
(二)社会保障体系是实现宏观调控的重要保证
现代社会保障，是一种提高国家储蓄水平。达到提高资本积累规模的有效途径之一。是为经济增长筹集资金的一种重要手段，它对保障社会生产，尤其是对遭受自然灾害的侵袭，风险性大的生产领域，社会保障在补偿和减轻灾害所造成的损失，保障恢复生产、发展生产方面。能起到积极有效的作用。社会保障有利于财政进行宏观调控职能的实现，完善的社会保障体系，其社会保障收支就能配合国家财政宏观调控社会总需求。因为它能使多数劳动者和贫困者保持一定的购买力和消费水平，直接和间接的相对提高劳动者的收入水平。增加社会购买力和扩大社会消费，扩大市场需求。刺激供给和经济增长，以调节全社会的总需求与总供给的平衡，成为减少经济波动的内在稳定器，当经济衰退时期，失业人数及低收入的家庭增加，需要扩大社会保障支出规模，因为失业增加，失业救济支出增加，低收入者和贫困者的津贴和补助支出增加，财政支出就相应增加，刺激社会总需求，缓解经济衰退，促进经济复苏，在经济繁荣时期，就业率及个人收入增加，需要社会保障提供援助的家庭、个人减少，社会保障支出会自然下降。从而起到抑制社会总需求的作用，缓解经济过热而引起的通货膨胀。维持经济持续协调发展。
(三)社会保障体系是社会生活的稳定器
实施社会保障，有利于缩小社会贫富差距。增进社会整体福利，现代社会保障不仅要解决社会保障中最基本、最低层面的问题，还要解决随着社会发展所带来的服务保障问题，把大量的被企业遗留的社会保障职责承担起来。在市场经济条件下，处于竞争劣势的群体被排斥在社会边缘，不仅需要经济的帮助，更需要为他们创造就业条件，提高就业能力。向失业者提供劳动职业技
能培训，为再就业提供帮助，对残疾者给予特殊治疗、技能培训；加强义务教育、社会公共保健、社会保障等这是社会主义国家实现共同富裕目标的一项重要手段。从而从根本上维护社会稳定。社会保障要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。
(四)社会保障体系是保障公民基本生活的保护神
这是社会稳定和经济发展的前提，也是社会保障最核心功能。社会保障制度建立的直接结果，是使由各种原因导致的收入中断或减少的社会成员得到基本生活保障，消除贫困，使每个公民都能生有所食、病有所医、老有所养，使每个公民都能分享社会经济发展的成果。我国要尽快完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。发扬人道主义精神，发展残疾人事业。加强老龄工作。强化防灾减灾工作。健全廉租住房制度。加快解决城市低收入家庭住房困难。保障公民的基本生活，不仅是经济发展和社会稳定的需要。更是社会进步的体现。
(五)社会保障体系是社会分配公平正义的调节阀
国家在初次分配的基础上对国民收入进行的再分配。对有效调节收入差距过大，缓解社会矛盾具有重大意义。作为社会财富调节的一种特殊手段，社会保障通过保险原理和其他社会经济原理优化了国家、企业与劳动者之间的收入分配，优化了社会成员之间的财富调节，其社会再分配功能较税收政策更具有针对性和实际效果。而且从发达国家的经验来看。如果进一步发展社会保障事业，扩大社会救济和社会保险的覆盖面，提高社会救济的救助水平。调整国家、企业和个人之间的缴费比例，可以有效地缓解因这一问题而产生的社会矛盾。
中国是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡。所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。根据我国基本国情和经济社会发展的实际。积极借鉴世界其他国家发展经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障体系。
五、推进中国特色社会主义社会保障体系建设和完善的思考
建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。没有完善的社会保障体系。就没有社会稳定的物质条件，就没有改革和发展的牢固基础。党的十六届六中全会明确提出，到2020年要基本建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。完善的社会保障体系是和谐社会的坚实基础。构建社会主义和谐社会，必须坚持以人为本，加快社会保障体系建设，使人民群众在年老、患病、失业、工伤、生育以及生活遇到暂时困难时能够获得物质帮助，从而维护社会和谐稳定。加快社会保障体系建设涉及多方面内容，当前应着力解决好以下几个关键问题：
(一)构建多层次的社会保障体系
根据比较成熟的做法和经验，我国目前的社会保障体系由三个层次构成：第一个层次是基本保险，是由政府强制推行的，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、城市居民最低生活保障等，保障标准是满足所有保障对象的基本生活需求；第二个层次是补充保险。是由用人单位举办的，包括补充养老保险(企业年金)、补充医疗保险，是对第一层次的保障标准进行补充，以提高生活保障水平；第三个层次是个人储蓄保险和商业保险，是收入水平较高者靠自己的积蓄、不动产投资及长期金融资产或者靠投商业保险进一步提高保障水平。在这三个层次体系的建设上，要落实和发展基本保险。管好和调控补充保险，鼓励和规范商业保险。
(二)积极稳妥地扩大社会保险覆盖面
一个国家的社会保障水平是同该国经济发展水平成正比的，经济发展水平高，国家经济实力强，社会保障程度就能够提高。目前，我国生产力水平不高，经济实力也不太强，面对日益严峻的人口老龄化、失业增多的问题，要从我国的实际国情出发积极稳妥地扩大社会保险覆盖面。在目前情况下，其扩展应遵循两个基本原则：一是基本保险层次上，首先扩及到老年人、贫困家庭等特殊群体。二是在社会保险等社会保障项目上，首先应从城市开始，逐步扩展到经济较发达的农村。然后扩展到其他农村地区。逐步实现城乡居民人人平等享受社会保障，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”十二字方针，抓紧完善各项社会保障体系。一要扩大城镇基本养老保险覆盖范围。要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。二要进一步扩大城镇的失业保险、医疗和生育保险、工伤保险的范围。加快推进城镇居民基本医疗保险试点工作，2008年试点城市达到全国城市总数的50％以上，切实解决困难企业和关闭破产企业退休人员等困难人群的医疗保障问题。进一步健全失业保险制度，在切实保障失业人员基本生活的同时。通过继续指导和总结东部地区试点经验，在其他有条件的地区进一步发挥好失业保险促进就业的作用。三要加快建立农村社会保障体系。要在实行城镇职工基本医疗保险制度和新型合作医疗制度的基础上，逐步向养老等项目扩展，首先着重解决农民工和失地农民这部分人群的就业、大病医疗、工伤问题，然后再逐步推进到养老、生育等其他项目。力争到2008年底，基本养老和城镇职工基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.08亿人、1.88亿人1.18亿人、1.28亿人和8000万人，其中农民工参加城镇职工基本医疗保险和工伤保险的人数分别达到4000万人和4600万人。
近年来。党中央、国务院对社会保障体系建设高度重视，在健全制度、完善政策、增加投入、加强监管等方面推出一系列重大举措，地方各级党委、政府以及相关部门齐心协力，落实中央决策，使社会保险覆盖面迅速扩大。2007年末全国参加城镇基本养老保险人数为20107万人，比上年末增加1341万人。其中参保职工15156万人，参保离退休人员4951万人。参加城镇基本医疗保险的人数22051万人，增加6319万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数17983万人。参加城镇居民基本医疗保险人数4068万人。参加城镇医疗保险的农民工3131万人，增加764万人。参加失业保险的人数11645万人，增加458万人。参加工伤保险的人数12155万人，增加1887万人。其中参保农民工3966万人，增加1429万人。参加生育保险的人数7755万人，增加1296万人。但也要看到，社会保险覆盖面与制度应覆盖的目标人群还存在不小差距。这种差距表明，社会保险制度建设的任务还很重。党和国家准备下大力气把养老、医
疗、工伤这三个险种全面覆盖到各种所有制企业和全体职工，不仅做到政策制度全覆盖，而且做到实际参保全覆盖，真正实现应保尽保。
(三)健全社会保障基金的统筹调节机制
第一提高社保统筹层次。社会保障要实现公平目的，保障对象要享受基本权利，各地区的基本政策不能自行其是。各搞一套。从地区之间社会经济的协调发展和建立全国统一的市场体系来看，更要高度重视社会保障的统一和规范。“5.12”汶川地震后，由于地震灾害造成大量参保职工伤亡，导致工伤、医疗保险待遇支付骤增，灾后大量停产半停产企业又无力缴费，社会保险面临增支与减收的双重压力，其中矛盾最为突出的是工伤保险。还有南方经济发达城市出现的农民工退保浪潮。都说明社保基金管理部门乱，社保统筹层次低、调剂金制度不完善已成为社会保障体系建设的瓶颈问题。
可采取我国部分地区的做法，首先在市(地)级范围内实行统一的社会保险缴费费率和待遇计发办法。市辖各区各项社会保险基金纳入市级社会保险经办机构统一核算管理和使用，不再单独核算，并逐步将市辖县(市)也纳入市统一核算管理。并通过过渡办法逐步将基础养老金和医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险待遇的计发基数统一起来。在实施市区统筹后，原市辖区、镇(街道)社会保险局(所、公司)将被撤销，改设市社会保险经办机构的分支机构。分支机构的运行及其社会保险业务、人员编制、经费，由市社会保险经办机构统一管理。为提高基金的调控能力和使用效率，企业养老保险应逐步过渡到全国统筹，事业单位养老保险、医疗保险、失业保险等逐步过渡到省级统筹，在建立省级社保基金联网基础上，争取早日实现国家级社保基金联网。
第二完善社保财政支付转移手段。由于不同地区经济状况不一，经济欠发达地区经济增长点少，参保人数相对较少，企业缴费能力弱，基金收缴难度大，而退休人数逐年增长，养老金支出增多，收支矛盾日益突出，经济发达地区则正好相反，必须通过财政转移支付手段进行调剂。一是纵向转移支付，上级财政部门应根据不同地区经济状况，数量不等的分配资金给各地；二是横向转移支付，财力富裕地区向财力不足地区转移。
(四)理顺社会保障的管理体制
一是理顺社保基金征缴机构，建立起由税务部门依法负责社会保险费的征收。财政部门负责社会保险基金管理，社会保险部门负责社会保障法律、法规的制定和执行，银行等服务机构负责养老保险金的发放。形成税务管征缴、财政管资金、社保管核拨、银行邮局管发放。保险基金投运由信誉度高、运营规范的专门基金经办机构负责的规范的社会保障体制。
二是规范社保基金的营运和监督制度，建立健全基金监管的信息网络，实行社保基金收、支、管、运营四个环节相对分离。构建社会保障行政监督和社会监督相结合的监管体系。三是实行财务收支两条线管理，“经办、审核、审批”三分开，“征收、支付、稽核”三分离，防止基金被挤占、挪用，确保基金的安全运行。
(五)健全社会保障的管理制度
一方面，国家财政的公共财政职能是收入再分配的重要环节和手段，政府将财政支出用于社会公共设施建设和增进社会福利，利用财政转移支付支持贫困地区发展经济、教育和改善人民生产、生活条件，使全体社会成员共享经济发展的成果。由于农村养老保险坚持资金以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持，受个人收入和认识水平所限，农民缴费率十分低下而集体补助受集体经济发展程度等因素制约，具有很大不确定性。农村的养老保险保障能力非常弱。难以保证农民的基本养老保险，以及社会困难群体，政府有确保他们享受基本保障的责任。
另一方面，要加快完善城市居民最低生活保障制度，健全失业保险制度，完善企业职工基本养老保险制度，完善城市职工基本医疗保险制度。逐步建立农村最低生活保障和医疗保险制度，对贫困群体实行社会救助和救济等。在目前失业严重，贫困人口增加的情况下，我国应对凡家庭收入低于当地最低生活保障标准的居民实行全社会统一的最低生活保障，通过征收个人所得税、社会捐助、对口扶贫等形式多方筹集资金，同时政府也可以通过制定各种政策支持鼓励贫困者通过自身努力摆脱贫困。但在具体操作上要注意三点：(1)保障标准要因地制宜，量力而行；(2)对优抚对象、无劳动能力的老弱病残可适当倾斜；(3)随经济发展和物价变动适时调整救济标准。“低保”是最低生活保障制度的简称，在2007年全国“两会”上成为代表、委员们热议的话题之一。2007年全年有2271万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加31万人；3452万农村居民得到政府最低生活保障，增加1859万人，他们的基本生活得到了保障；此外，政府还要通过制定和严格监督执行最低工资和劳动保障以及维护市场主体平等竞争等制度，从宏观层面保障效率与公平的统一。
(六)处理好社会保障体系中效率与公平的关系
近年来民主社会主义福利国家面临的困境表明，片面重视公平而忽略效率只能产生消极的福利制度。因此。在我国的社会保障系统建设中，必须将公平和效率统筹考虑。社会保障中的公平主要体现在四个方面：一是参与社会保障的机会平等。凡是具备条件的公民都有参与权。二是社会保障费或税的缴纳比例和给付标准的确定要体现公平、公正的原则。三是受益人享受权力的公平性。四是社会保障的制度安排要有助于解危济困、缩小贫富差距。社会保障中的效率主要表现在两个方面：一是社会保障的实施要有利于提高劳动者参与工作的积极性，提高生产效率。二是社会保障基金的运作要有效率，包括行政效率和基金的保值增殖。公平与效率是一对矛盾。既相互依存，又相互对立。究竟以什么为主，不能一概而论。比如在养老、医疗保险中的社会统筹部分更多地体现公平，个人账户部分则更多体现效率。而社会救助、最低生活保障一般是由政府出钱，主要体现公平原则。因此。我们既不能牺牲效率去实现公平，也不能不顾公平去追求效率。
(七)加快立法进程，促进社会保障制度规范化
福利国家的社会保障立法与制度建设呈现出这样的规律：先有社会保障方面的立法，之后才会有社会保障项目的具体实践。法律制度的健全使各种社会保障事业均有了具体的法律依据。为其走上法制化、规范化道路起到了保证作用。因此。借鉴民主社会主义建设福利国家的经验，尽快改变我国社会保障立法的滞后性和不相适应性。建立和完善适应社会主义市场经济要求的社会保障法律制度体系是一项迫切的现实任务。
现阶段，改革和完善社会保障法律制度是发展社会主义市场经济、完善市场经济体制的迫切需要。经过近年来的改革和发展。社会保障立法的时机已逐步成熟。我国在推进社会保障制度改革过程中，已应急出台了一部分行政法规，如《企业职工生育保险试行办法》、《职工工伤与职业病致残程度鉴定》、《失业保险条例》、《基本医疗保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城镇职工最低生活保险条例》等。但相对社会保障的实际情况而言。我国的社会保障立法工作还是相对滞后尚待解决的。我国在相当长一个时期内，社会保障实行“部门分割”管理。职工的保障归属劳动部，医疗保障归属卫生部，社会救济则是民政部的责任。这种分割管理体制，不仅形成部门间互相掣肘的局面，而且机构重复设置，管理成本居高不下。严重制约着我国社会保障事业的进一步发展。因此，建立应对人口老龄化的长效机制、参保缴费激励约束机制、社会保障责任分担机制和退休人员养老金正常调整机制。加快立法步伐，通过法律对国家、企业、个人和社会在社会保障中的责任、权利和义务做出明确规定，将社会保障对象的界定、资金来源、缴费费率等用法律形式确立并稳定下来，建立起统一、规范、完善的社会保障制度。
责任编辑 刘凤刚
作者：王维平
党的十六届五中全会从落实科学发展观和构建和谐社会的全局高度，作出了建设社会主义新农村的重要部署，这是我们党新时期推进农村工作的一个重大举措，也是坚持用科学发展观统领“三农”工作的一次重要实践。建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系，是社会主义新农村建设的重要内容，它对于促进城乡统筹发展、维护农村和谐稳定、推动农民消费需求和提升农村整体发展水平等都具有重大意义。
我市农村社会保障工作自上个世纪90年代陆续展开以来，经过10多年的努力，目前以农村养老、合作医疗和扶贫帮困为主要内容的农村社会保障框架正在逐步建立，城乡社会保障的差距进一步缩小，广大农民从社会保障中得到了实惠。截止2005年9月，全市有100多万农民参加了农村社会养老保险和被征地人员养老保障，340多万农民参加了新型大病统筹合作医疗，农民“五保”对象集中供养和农村低保等工作走在了全省乃至全国前列。但随着改革不断的深入和市场经济的进一步完善，广大农民对公平公正享受社会保障的需求更为迫切，制约农村社会保障功能发挥的管理体制和运作模式等方面问题更为突出;与此同时，各级党委政府对加大农村社会保障工作力度的认识更为深刻，各地财政对支持建立农村社会保障体系的实力也更为雄厚。特别是今年上半年，我市编制了《宁波市统筹城乡社会保障发展规划》，从总体思路、目标原则、组织保障等多个方面对全市统筹社会保障工作进行了规范，为建设城乡一体的农村社会保障制度明确了方向。总而言之，农村社会保障工作既有着难得的发展机遇，也面临着诸多的问题与挑战。着眼社会主义新农村建设要求，探索建立城乡一体的社会保障体系，是摆在当前各级党委政府面前一项艰巨而紧迫的任务。结合宁波实际，加快建立农村社会保障体系，需要把握以下五点。
一、在组织管理上，要注重统一领导和区别对待相统一。农村社会保障工作是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，运营周期长，社会影响大，有效管理与正确指导是顺利开展的重要关键。受长期的城乡二元体制结构影响，现有的农村社会保障存在条块分割、多头管理、各自为政、合力不足、发展不均等问题，既制约了农村社会保障整体优势的发挥，也影响了广大农民的参保热情。解决目前这种“多龙治水”的管理体制，关键要坚持统一领导和区别对待相统一。从机构设置看，既要加强面上的领导，建立社会保障工作领导机构，统一组织、协调本地区的社会保障工作，不断增强其整体合力;又要注重基层社会保障网络建设，按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”要求，明确各级职能，确保保障到一线、服务到基层、覆盖到村落。从指导方式看，既要结合本地区的经济社会发展实情，加大调查研究力度，制定规范、具体、配套的政策措施，提高农村社会保障的操作性和针对性;又要因地制宜，因人而宜，根据经济状况的地区差异和群体差异，实施分类指导，满足不同农民群体的社保要求。从服务形式看，既要加大政策宣传和督查力度，强化农民自觉参保意识，在全社会形成关心支持农村社会保障工作的良好氛围;又要注重加大农村社会保障工作的科技含量，简化服务流程，为群众提供公开、便捷、透明的保障服务，最大程度地减少“错保”、“漏保”和“误保”现象。从政策把握看，既要保护原参保对象的合法权益，维护农村社会保障的权威性和延续性;又要顾及新旧体制的衔接和待遇水平的对应，充分尊重社情和民意，兼顾农村社会保障工作的群众性和均衡性。总之，要通过有效管理和正确指导，实现农村社会保障机构设置更加合理、职责分工更加明确、工作程序更加科学、政策运用更加规范。
二、在时机选择上，要注重整体设计和逐步推进相协调。社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，也是社会发展进步的重要标志。伴随着社会老龄化、城镇化、家庭小型化的发展趋势和人们思想观念的变革，几千年来一直沿袭的“就业靠土地，保障靠家庭”的原始保障功能正在弱化，传统的“多子多福”养老模式正发生改变，取而代之的是现代社会保障体制的诞生。社会经济学认为，建立社会保障体系需要有一个较长的基金原始积累期，国际通行做法是在享受社会保障高峰期到来前的20—30年间建立。目前，全球有162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中70个国家和地区实施了农村社会保障制度。例如，1889年德国第一个建立了社会保障制度，并于1957年即68年后开始实施“农民养老保险”，日本1941年开始建立社保制度，在30年后建立“农民年金保险制度”，美国1945年开展社会保障工作，在50年后全面辅开“农民保障计划”。通过对上述和其他较早建立农村社会保险制度的丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙、希腊等国家比较研究发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，不少国家都相继建立起了农村社会保障制度。这些国家的实践表明，实行农村社会保障要以生产力发展为基础，经济承受力为保证，但设计时间一般要滞后于城镇社会保障制度数十年，既不能过于提前，也不能过分滞后。我市作为沿海经济发达地区，人均生产总值已突破4000美元，建立农村社会保障体系的时间与形势更为紧迫，条件更为有利，总体已到了整体设计农村社会保障制度的较佳时期。坚持整体设计和逐步推进相协调，一方面要求我们克服建立农村社会保障体系“为时过早”的观点，增加工作的紧迫感和危机感，切实将农村社会保障工作纳入经济社会的全局来谋划布局，整体设计方向性、战略性制度，并为今后的城乡并轨发展留出合理而切实可行的通道，逐渐使农村社会保障步入制度化、规范化轨道;另一方面要求我们按照生产力决定生产关系的客观规律，妥善处理经济发展与社会稳定、财政实力与农民利益要求的关系，本着先易后难、分步实施、重点突破的原则，围绕《宁波市统筹城乡发展纲要》提出的“到2010年基本建立农村社会保障体系”这个目标，结合本地实情，扎扎实实谋划好各项基础工作，稳步推进农村社会保障工作。
三、在标准设定上，要注重广覆盖和低起点相一致。人人享受社会保障一直是我国广大农民梦寐以求的理想，建立农村社会保障体系也是一项前无古人的伟大社会工程，允许有一个覆盖范围从小到大和保障标准从低到高的渐进发展过程。从全国整体情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城镇居民，却享受到了社会保障费用的90%，城乡居民这种保障范围与标准的明显反差，不利于社会和谐稳定与统筹发展。从我市情况看，受政策措施、经济实力等原因制约，各类农村养老参保人数不到农民总数的40%，现行农保人均领取仅为50元/月，最低不足1元/月。农村合作医疗参保人数也仅为70%左右，有相当一部分农民因制度设计原因被排除在社会保障范围之外，以致一些人因病致贫和因老致贫。经济学理论认为，社会保障的科学机理是大多数人群分担少数人群的风险，覆盖面越大，遭遇风险的概率越小，补偿就越稳定，这一“大数法则”对农村社会保障具有普遍指导性。但由于我国经济发展水平受限，加之社会保障标准设定上具有“易增难减”和“易升难降”的刚性特点，保障标准定得不宜过高，超越现实可能的高水平社会保障转移支付，不但会给财政带来过重负担，导致社会和经济效率失衡，还会影响农民生产动力和工作创新，产生一系列社会负面效应。因此，在农村现代社会保障制度起步阶段，要按照广覆盖、低起点原则，制订一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。这样既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会丧失创造新财富的动力。坚持广覆盖和低起点相一致，就是要求我们充分发挥农村社会保障比较优势，降低农民缴费基数，提高相关费用报销和支付比例，合理界定个人、集体和国家三方出资的比例，增加财政在个人账户的实际积累所占有比重，吸引更多的农民参加社会保障的覆盖面和受益面。同时，又要求我们遵循社会保障原则，立足现有财政实力和社会承受力，着眼低水平起始，循序渐进，稳步得高惠 民标准，并允许不同地域享受标准存在差异。
四、在基金运作上，要注重安全管理与保值增值相并重。基金是社会保障的核心，充足、稳定的基金来源和安全、保值的资金管理，是保证农村社会保障顺利展开的基础。当前，我国农村社会保障基金运作上主要存在保值增值和安全管理两方面的问题。反映在保值增值上，由于现有农保基金只能存银行和买国债，基金投资渠道单一，收益增值有限，加上我国前几年存款利率总体呈下降趋势，基金实际收益率低于预定利率。特别是上世纪90年代初实施的定位于个人账户储蓄积累型农村养老保险，由于缺少政府财政的支持与投入，保障待遇没有形成兜底和待遇调整机制，农村社会保障的实际效果低于农民期望值，出现了不少退保、转保和停保的现象。反映在安全管理上，由于缺乏对现有基金的有效管理和监督约束，个别地方存在挤占、拖欠、侵占和甚至挪用农民社会保障金的情况，农村社会保障基金抗风险能力低弱，安全性、稳定性受到制约。以宁波市为例，到2005年10月，全市仅基本养老保险缴费基数总额就累计达128亿元，安全合理运作社会保障基金工作愈加重要。坚持基金安全管理与保值增值相并重，实质是在确保基金安全的前提下实现基金保值增值。这就要求我们，一方面，要加大基金管理力度，保证基金安全完整。要建产独立的社会保障基金监督机构和高效的运作机构，完善相应的财务核算、审计、监督稽核、行政主管部门监督、专业部门的监督网络，促进基金收支公开、透明、安全、高效。不断充实社会保障风险基金的抗风险能力和支付风险能力。另一方面，要想方设法实现基金收益最大化。要积极引进国际先进资金管理经验，改革社会保障基金投资运营方式，适当放宽基金投资的政策性限制，通过购买金融俩券等多种方式实现资金的增值。有条件的地方还可探索建立基金投资代理组合最大增值的市场化尝试，鼓励基金适当进入市政基础设施等高盈利投资领域。
五、在城乡统筹上，要注重农村社保与城镇社保相并进。农村与城镇社会保障，从保障目标上看具有较强的一致性，从保障项目上看具有较强的渗透性，从保障原理上看具有较强的相似性。但由于种种原因，现行的农村社会保障制度大都以单项推进为主，与城镇社会保障相比，存在保障政策难以衔接，保障项目缺乏联系，保障工作不够协调，整体效益难以发挥等特点。城乡社会保障这一现状，决定了相互之间既要强调整合资源、统筹发展，又不能追求雷同、搞“一刀切”;既要突出城乡互补、兼容接轨，又要有所侧重、突出重点。坚持农村社会保障与城镇社会保障相并进，一是要牢固树立城乡社会保障同步发展理念，着力消除城乡二元经济结构对农村社会保障的各种壁垒和障碍，加快户籍制度、用工标准等方面改革，推进产业政策、财政政策、信贷政策和就业政策与农村社会保障制度的协调，实现城乡居民社会保障的机会平等和身份统一。二是要注重强化城乡社会保障的兼容与互补，积极探索建立农村社会保障与城镇社会保障的衔接通道，当前尤其要妥善处理城镇企业职工养老保险、被征地人员养老保障、新型农村养老保险、现行农村社会养老保险之间的互通衔接关系，稳步推进城镇保障向农村延伸，使分散的保障项目成为一个有机的整体，进一步缩小城乡保障之间的差距。三是要进一步加大财政对农村社会保障的倾斜力度，在搞好城镇社会保障的同时，充分发挥公共财政反哺农村的功能，稳步提高农村社会保障支出在财政总支出中的比重，逐步建立起享受标准随经济发展自然增长机制，让广大农民切切实实从农村社会保障制度中享受到更多实惠。
作者：中共宁波市委政策研究室
摘 要：随着我国经济的发展，城乡差距不断扩大，在社会保障方面城乡差异更是明显。文章旨在探讨武汉市社会保障体系存在的问题，并且对武汉市社会保障体系城乡一体化过程给予政策性建议。文章分析了武汉市当前社会保障方面存在的居民重复参保、供给侧改革的冲击、城乡差异较大、社保基金统筹管理不科学等问题。针对居民重复参保的问题，提出了加强流动人口的管理和增强信息化建设水平的建议;针对城乡社会保障体系差异较大，提出了完善社会保障项目体系、明确社会保障体系各个参与者的职责、完善社会保障的法制体系、加大农村社会保障体系建设的力度、在城区和农村发展多种形式的社会化养老机构等建议;针对社会保障基金统筹管理方面的问题，在社会保障缴费方面提出由税务部门统一征收，同时引入社会资本的建议。
關键词：社会保障;城乡差异;城乡一体化
Study on the Overall Promotion of Wuhan’s Urban and Rural Social Security System Construction
Qin Lili
(Hubei Women’s Cadre School，Hubei，Wuhan，430070)
Key words：Social security;Urban-Rural differences;Urban-rural integration
改革开放以来，随着经济的发展，我国居民生活水平不断提高，城市化水平也不断提高，在城镇化的发展势头日益迅猛的同时，国家对于城市化的发展也给出了指导意见。当前武汉市虽然已经形成了以五大社会保险为基础，以新型农村合作医疗、社会优抚和社会救助为补充的社会保障体系雏形，开创了老有所养、病有所医、失业有救济、困难有低保的社会保障新局面，但在保障种类、保障水平、覆盖比例、资金保证、政策配套及体制机制等方面还存在不少问题。在这样的背景下，研究统筹推进武汉市城乡社会保障体系建设，总结发现当前武汉市社会保障体系构建过程中的重点和难点，具有非常重要的实用价值以及政策价值[1]。
一、武汉市城乡社会保障体系现状
截至2019年末，武汉市户籍总人口906.40万，其中60岁以上老人194.25万。武汉市参加城镇职工基本养老保险的有482.30万人，参加城镇基本医疗保险的有481.48万人。从以上数据可以看出，当前武汉市只有约53%的人口参加了养老保险和医疗保险，社会保障体系在覆盖面上仍然有较大的拓展空间。
(一)养老保险现状
在养老保险的缴费方面，目前武汉市养老保险主要分为企业养老保险、灵活就业人员养老保险和居民养老保险等类型，前两者统称为职工养老保险。三者在缴费标准、待遇享受等方面都存在差距。无论采取哪种方式参加职工养老保险，缴费金额都比居民养老保险要高，在养老金的领取方面，职工养老保险的养老金也要比居民养老保险高。不过，对于灵活就业人员(包括自由职业者与农业从业者)，按照居民养老最高等级缴费和灵活就业养老保险最低等级缴费差距不会太大。
(二)医疗保险现状
当前武汉市医疗保障城乡一体化主要体现在以下几个方面：第一，本市居民与市外居民无差别。城乡居民医保没有户籍的限制，市内和市外人员，只要按照新制度的规定参保，均可以按规定享受待遇。第二，本市户籍人员在市内市外無差别。城乡居民无论是去市外就业，还是留居市内，医保政策一视同仁。第三，城镇居民和农村居民无差别。城乡居民在缴费标准、待遇政策、业务经办流程上是一样的标准[2]。
在统筹层次方面，已经从武汉新农合制度实行区级统筹、城镇居民医保实行市级统筹过渡到全部实行市级统筹。除此之外，武汉市正在建立全市统一的信息一体化居民医保信息系统，目的是实现街、乡、镇和社区、村全覆盖。在有关缴费标准、报销比例、办事流程等方面实行完全一样的规定之后，武汉市医疗保障在制度上已经完全迈入了城乡一体化。
二、武汉市社会保障体系存在的问题
(一)居民重复参保问题
由于社会保险的管理部门也是呈现多头管理的模式，人力资源和社会保障部门管理基本养老、医疗、失业、工伤、生育等保险，地税机关征收职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险费，财政部门则征收城乡居民养老保险费。管理部门与征收部门的不一致，在社会保险的管理过程中信息不能够完全共享，这就使得对于居民的参保信息不能及时地掌握，从而造成居民重复参保。
(二)面临供给侧改革的冲击
武钢作为武汉市经济的支撑点之一，在去产能的过程中，大量的人员安置问题给武汉市社会保障带来巨大的压力，主要来自以下几个方面：第一，影响社会保障的资金来源，在去产能的过程中，员工的失业或者下岗会使得产生部分员工弃保的风险，直接影响职工养老、职工医疗、失业等保险的保费来源。第二，增加社会保障基金的支出，由于去产能带来的职工下岗，使得社会保障的失业保险支出大幅度上升。
(三)城乡的社会保障差异仍然较大
武汉地区的城乡社会保障差异具体表现在以下几个方面：第一，配套保障措施不一致，城市保险水平要高于农村。第二，保障范围的差异，城市的社会保险覆盖范围较广，而农村只有养老、医疗两项社会保险以及社会救助。第三，社会保障的配套设施在城乡之间存在较大的差异。第四，城乡居民养老保险在农村的推广不到位，农村的养老保险参保率低于城市。
(四)关于社会保障基金的统筹管理方面
目前武汉地区在社会保障的基金管理方面一部分实行市级统筹，一部分实行区级统筹，这就导致了各区之间的社会保障水平存在差异。此外，社会保障基金的分散管理不利于社会保障基金的投资与升值。个人账户与统筹账户之间的管理也不够严格，容易造成统筹账户挪用个人账户的资金，不利于社会保障的可持续发展。
三、统筹推进武汉市城乡社会保障建设的实现路径
当前武汉市常住居民人均可支配收入46010元，其中，城镇常住居民人均可支配收入51706元，农村常住人口人均可支配收入24776元，城市常住人口可支配收入是农村常住人口可支配收入的2倍，从收入差距上来看，城乡之间仍然存在较大的差距。
(一)针对居民重复参保的问题
一方面需要加强流动人口的管理，尤其是在大学生与农民工群体的社会保障参保的管理。另一方面，要优化制度设计，完善社会保险基金长期平衡机制，坚持“保基本”原则，强化制度的公平性和可持续性。另外，在互联网迅速发展的过程中，需进一步加强信息化建设，建立更加方便的信息化平台。建设高效的社会保障管理服务体系，为社会成员提供良好的社会保障服务。加强技术创新，完善网络查询与网络办理，打造办理社会保障业务的网上服务大厅，提高社会保障机制的运行效率。
(二)针对城乡社会保障差异较大的问题
第一，根据系统的风险分析，了解社会成员在风险保障方面的基本需求，要更加深入地分析城乡居民的社会保障需求，建立和完善社会保障项目体系，形成完善的保障兜底网络。第二，按照权责清晰、保障适度的要求，明确政府、单位、个人、家庭的职责和社会保障各种制度上的定位，在健全基本保障的基础上，拓展补充性保障，形成多层次、多样化的风险保障体系。第三，完善社会保障的法制体系，坚实社会保障的制度基础。当前武汉市虽然制定了关于城乡养老保险和城乡医疗保险等具体的实施办法，然而仍然需要完善配套的法律法规，特别是直接与人力资源和社会保障基金相关的法律法规。第四，政府应加大农村社会保障体系建设的力度，扩大农村社会保障的覆盖范围，除了养老保险和医疗保险之外，也应该增加诸如生育保险之类的社会保障项目[3]。
(三)针对社会保障基金统筹管理方面的问题
在社会保障缴费方面，当前社会保障由税务部门和社保部门共同征收，这样的征收方式对于社会保障费用的征收效率有一定的影响。由于社会保障缴费人群中劳动者和就业人员所占的比重较大，所以可以由税务部门独自进行保费的征收。在社保基金的管理方面，应该成立专门的机构负责社会保障基金的保值与升值。在引入社会资本方面，一方面应该通过PPP项目等方式与社会资本共同建立养老服务机构，另一方面对于企业投资养老、医疗等社会保障方面的建设项目应予以政策支持，对于在农村投资养老服务机构的企业应给予财政支持[4]。
参考文献：
[1]凯恩斯.就业利息和货币通论[M].徐毓枬，译.北京：商务印书馆，1983.
[2]何文炯.社会养老保障制度要增强公平性和科学性[J].经济纵横，2010(09)：42-46.
[3]李迎生.中国普惠型社会福利制度的模式选择[J].中国人民大学学报，2014(05)：52-61.
[4]赵羚雅.中国副省级城市基本养老保险制度比较——兼谈对武汉市的建议[J].社会福利(理论版)，2016(12)：43-48.
作者：覃黎黎
构建和谐平安社会
[摘要]：社会保障体系建设关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，是构建和谐社会的重要支柱。本文通过分析我县社会保障体系建设形势，试图从完善举措，健全机制等方面入手，切实推进我县的社会保障体系建设，为构建和谐平安赣县做出扎实的贡献。
[关键词]：社会保障体系和谐平安
目前，省、市、县都开展了轰轰烈烈的“创新创业 共建和谐”主题教育活动，这对我们劳动保障部门提出了更高的要求，对广大劳动保障部门的党员干部“创新创业、共建和谐”的能力和本领提出了新的要求。
社会保障体系建设是构建和谐社会的重要内容。近年来,赣县全面推进社会保障体系建设，取得了突出成绩，就业工作名列全市前茅，城镇登记失业率控制在3%以内;社会保障体系不断完善，基本做到了资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化;劳动关系保持和谐稳定，劳动争议与企业拖欠劳动者工资的事件逐年下降。但是，我县目前也还存在许多问题和不足。主要表现在社会保险扩面征缴难度仍然很大，社保资金缺口在逐渐增大，不签订劳动合同、拖欠劳动者工资等现象仍然存在。这与党的十六届六中全会提出的“构建社会主义和谐社会”的精神不相符合，因此，必须在现有的基础上进一步推进社会保障体系建设，才能为构建和谐社会做出新的贡献。
一、开展社会保障体系建设的重要意义
社会保障体系建设关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定。
就业是民生之本、安国之策。只有保证社会公民的充分就业，解决最广大人民的生存需要，人民才能安居乐业，社会才能长治久安。
社会保障制度是保障劳动者老有所养、病有所医、失有所助的一种制度。社会保障制度越完善，企业间的竞争就越公平，劳动者的权益就越能得到维护，人们的生活幸福指数就越高。
和谐的劳动关系是和谐社会的基础。如果劳资双方经常发生劳动争议纠纷，企业经常拖欠职工工资，就容易产生矛盾，甚至发生群体事件，影响到社会稳定，不利于和谐社会的构建。
党中央十六届六中全会把“社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”确定为2020年和谐社会的重要指标和主要任务。可见，社会保障工作是构建和谐社会的重要内容，我们一定要以党的十六届六中全会精神为指针，进一步增强做好社会保障体系建设的责任感和紧迫感，为构建和谐社会奠定坚实的基础。
二、强化措施，优化服务，扎扎实实推进社会保障体系建设 当前，我县的社会保障体系建设压力大，任务重，只有认真抓好以下四个环节，才能全面推动我县的社会保障体系建设再上新台阶。
1、抓好政策宣传，强化社会保障意识。当前我县社会保障体系建设开展困难的一个重要原因就是还有一些单位领导、私营企业主和劳动者对社会保障政策不太了解，因而对工作也不够重视。因此要加大社会保障宣传力度，使社会各界充分认识到做好社会保障体系建设的重要性和必要性。要将社会保障政策宣传作为一项长期性的任务来抓，做到常抓不懈，不断促进社会各界对社会保障政策的了解和认知、理解与支持，从而有效推动社会保障体系建设的顺利开展。
2、抓好政策落实，优化就业创业环境。一要千方百计增加
就业岗位。当前我县工业发展形势良好，各级各部门要抓住机遇，大力招商引资，吸引更多的项目和企业落户赣县，从而吸纳和安置更多的劳动力就业。二要狠抓再就业扶持政策落实。重点落实税费减免优惠政策，做好小额贷款发放工作，深入实施再就业救助工程，使“4050”等救助对象再就业救助工作经常化、制度化、长期化。三要切实加强再就业培训和创业培训。要根据市场需求，以公民职业化工程为重点，组织实施好技能人才培训工程，培养社会急需的技术技能型、复合技能型人才。
3、抓好扩面征缴，健全社会保障制度。一要扩大社保覆盖面，突出扩面重点，把各类企业和个体经济组织、灵活就业人员纳入社会保险范围，做到应保尽保。二要进一步加强基金征缴。用人单位和职工要按规定缴纳社会保险费。有关单位要像完成税收任务一样来征管，企业和职工要像缴税一样来对待缴费。对恶意欠费的企业，要采取强制措施，限期缴费。三要做好保险待遇的兑现，确保老有所养，病有所医，失有所助。四要完善制度建设。要制定并完善农民工养老保险政策，探索解决农民工参加工伤保险问题;要建立覆盖全县的新型农村合作医疗制度和贫困农民家庭大病医疗救助制度。
4、抓好监察执法，促进劳动关系和谐。一是推行企业社会保障体系建设年检制度。将企业参加社会保险情况作为年检的主要内容，促进企业依法参加社会保险。二是推行劳动合同制度。积极动员职工与用人单位签订劳动合同，依法强制用人单位为员工缴纳社会保险费。三是加大劳动监察执法力度。对拒不参保、拒不缴费的单位及故意瞒报、恶意欠费的企业，要责令其改正，并依法给予必要的处罚。要健全农民工工资监控保障机制，从源头上确保民工工资按时足额发放。
三、完善机制，狠抓落实，不断开创社会保障工作的新局面 社会保障工作是一项系统工程，也是一项长期任务，关键是要建立起长效机制，努力把社会保障工作转入科学发展的轨道。当前，要建立和完善好“五项机制”。
1、目标管理机制。要将社会保险扩面征缴工作纳入各级领导政绩考核的内容，严格考核，奖惩兑现。要按照“谁主管、谁负责，谁的人、谁负责”的原则对各责任单位及责任领导实行严格的目标管理。各乡镇、各单位主要领导为第一责任人，不仅要组织好本单位的社会保险基金征缴工作，还要负责对自己主管的下级单位，包括乡镇站所的社会保险基金征缴工作。对县内企业特别是外资企业、民营企业要继续实行县直单位挂点督促制度。
2、工作联动机制。做好社会保障工作，不单是劳动保障部门一家的事情，而是政府各部门的事，也是全社会共同的责任。各乡镇、各单位要高度重视，积极支持，加强协调配合，把中央、省里的政策落到实处，形成工作合力。劳动保障部门要发挥牵头抓总的作用，重点做好调查摸底、分类指导、督促检查、组织协调等工作;各主管部门要做好本部门社会保险扩面的组织协调工作;各挂点单位要做好挂点企业社会保险扩面的调查摸底和宣传动员工作;财政部门和各专业银行要加大支持力度，协助做好社会保险费征缴和划拨工作;广电部门要开辟社会保障政策宣传专栏，加大社会保险政策法规宣传力度，提高全社会自觉、主动、依法参保和缴费的意识;法院、公安等部门要积极支持社会保险扩面征缴工作。
3、投入保障机制。社会保障工作是关系到人民群众根本利益的大事，因此，财力再紧张也不能缺社会保障方面的钱。县财政应不断加大社会保障资金的投入，不断改善社会保险扩面征缴的软硬件环境，确保各类社会保险资金按时足额发放。同时，各乡镇、各部门也要摒弃眼前利益，多为干部职工着想，自觉主动地缴纳社保费，为社会保险提供经费保障。
4、便捷服务机制。要加快“金保工程”和劳动保障信息化建设步伐，发挥好社保经办大厅的作用，规范社会保险稽核和待遇支付行为，规范业务流程，实行一个大厅对外、“一条龙”服务、“一站式”管理、“一网化”办公，方便群众，提高效
率。要完善乡镇劳动保障平台服务功能，配备专职劳动保障工作人员，强化服务措施，提高服务水平。
5、考核监督机制。县政府要把社会保障体系建设列为重点督查内容，定期对各部门协调配合情况和社会保障工作进展情况进行督查。要建立社会保障体系建设通报和责任追究制度，定期不定期地对各企事业单位社会保险费征缴情况进行通报，对影响社会保险基金正常征缴的单位和个人要追究相应责任。
开展好社会保障体系建设意义重大，影响深远，对于推动社会的和谐平安建设具有重要作用，在新形势下,我们一定要积极探索新的工作思路,加大工作力度,加强监察执法,优化服务水平,努力开创社会保障体系建设的新局面，为加快经济社会发展、构建和谐平安社会不懈努力!
(赣县人力资源和社会保障局李敏荣)
人民网-《人民日报》
10月19日，国务院召开常务会议部署制订社会信用体系建设规划，提出“十二五”期间要全面推进社会信用体系建设。这是加强社会诚信建设的重大举措，对于优化信用环境、维护正常秩序、促进社会和谐具有积极而长远的意义。
良好的社会信用是经济社会健康发展的前提，是每个企业、事业单位和社会成员立足于社会的必要条件。市场经济是信用经济，“市有信则立，市无信则废”。信用是市场经济运行的基石，商品交换是建立在信用基础上的等价交换。如果诚信缺失、不讲信用，贷款不还、假冒伪劣商品满天飞，必然会破坏市场环境和社会秩序，增加企业和个人的成本和风险，甚至降低经济运行的效率。不仅如此，如果任由商业欺诈、制假售假、虚报冒领、学术不端等失信现象泛滥，还会影响社会公正，损害群众利益，妨碍民族和社会文明进步。信用不是与生俱来的，也不能仅仅靠道德教化，还需要社会信用体系来维护。社会信用体系通过对失信行为的记录、揭露、传播、预警，使作假失信者受到惩戒，使诚实守信者得到保护，有利于在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围，为社会主义经济、政治、文化、社会的改革和发展筑起坚实的道德保障。
党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。党的十六大、十七大都强调要健全社会信用体系。“十二五”规划纲要提出要加快社会信用体系建设。刚刚闭幕的中共十七届六中全会也要求把诚信建设摆在突出位置。近年来，我国从信贷征信起步，各地区、各行业积极探索，社会信用体系建设取得了较大进展。然而，与经济社会发展需要相比，社会信用体系建设还比较滞后，社会诚信缺失问题依然很突出，人民群众十分不满。全面推进社会信用体系建设，任务艰巨，迫在眉睫。
“十二五”期间，全面推进社会信用体系建设，要以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统。加快征信立法和制度建设，抓紧制定《征信管理条例》及相关配套制度和实施细则;推进行业、部门和地方信用建设，尽快改善各行业、部门、地区的信用环境;建设覆盖全国的征信系统，大力推动信用信息在全国范围内的互联互通;强化监管，完善信用服务市场体系，规范发展信用服务和评级机构;加强政务诚信建设，不断提升政府公信力。同时，还要大力培养社会诚信意识，不断提高全民道德素质。“人而无信，不知其可”，诚实守信是中华民族的传统美德。我们要以全面推进社会信用体系建设为契机，弘扬传统信用文化，建立健全符合时代发展需要的信用制度，让诚信成为诚信者的“通行证”，让社会信用成为神州大地的蔚然风尚。
来源: 解放日报 | 2014-06-19 07:16 | 作者：王海燕/简工博
26位常委会组成人员和市人大代表先后就信息共享、失信惩戒、公众个人信息保护、信用服务市场发展状况等群众高度关注的内容进行了询问，指出当前信用体系建设中存在的问题和不足。市政府在市委的领导下，在人大的监督下，在社会各方的广泛参与下，将全力以赴攻坚克难，加快完善社会信用体系，大力推进诚信上海的建设。
本报讯 (记者 王海燕 简工博 通讯员 冯丽华)如何在提供信息服务的同时确保公众个人隐私不外泄?信息体系建设如何避免重复建设和资金浪费?对失信惩戒有什么具体措施?信用信息数据采集怎样才能减少误差率?昨天上午，市十四届人大常委会第十三次会议继续举行，就市政府关于社会信用体系建设情况开展专题询问。这是本届市人大常委会开展的第二次专题询问，4名市人大代表首次发问。市人大常委会主任殷一璀出席。
26位常委会组成人员和市人大代表先后就信息共享、失信惩戒、公众个人信息保护、信用服务市场发展状况等群众高度关注的内容进行了询问，指出当前信用体系建设中存在的问题和不足。到会应询的市经信委、市建设管理委、市财政局、市工商局、市质量技监局、市食品药品监管局，以及市发改委、市商务委、市公安局、市民政局、市人力资源社会保障局、市环保局、市交通委、市安全监管局、市政府法制办、市金融办、市公务员局等17个政府部门负责人，对每个问题作了实事求是、真诚坦率的回应。
列席会议的副市长周波表示，社会信用体系建设是上海诚信体系建设中重要组成部分，市委市政府高度重视，社会关注度高，市人大常委会的专题询问是对这项工作很好的鞭策和推动。下一步市政府将组织各部门认真研究此次专题询问会上提出的问题和建议，根据各自的分工，认真研究，提出切实可行的改进措施和办法。社会信用体系建设是涉及全社会的系统工程，需要长期不懈的努力，要正视问题，分析原因，进一步提高对社会信用体系建设重要性的认识;聚焦重点，积极探索，全力完成三年行动计划的各项任务;统筹协调形成合力，推进本市社会信用体系建设的深入发展。市政府在市委的领导下，在人大的监督下，在社会各方的广泛参与下，将全力以赴攻坚克难，加快完善社会信用体系，大力推进诚信上海的建设。
东方网、新民网、上海人大公众网、“上海发布”对此次专题询问进行了网络图文直播和 “微直播”。下午的全体会议还听取和审议了市食品安全委员会办公室主任阎祖强所作的关于本市贯彻实施 《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》和《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》情况的报告，以及市人大教科文卫委主任委员薛明扬和市人大农业与农村委主任委员吴尧鑫所作的相关执法检查报告。
**县发展和改革局
(2010年12月10日)
《关于**县人民政府残工委成员单位及相关部门落实*发
[2009]28号文件推进残疾人社会保障和服务体系建设职责分工的通知》(*残工委字[2010]7号)下发以来，局党组及时召开会议传达学习通知精神，同时进行了座谈讨论。下一步，我局将重点做好以下几方面工作。
一、把残疾人事业纳入“十二五”规划和规划
把残疾人两个体系建设纳入“十二五”国民经济和社会发展总体规划和规划，明确政府责任，健全相关政策法规，进一步加大财政投入，建立稳定的经费保障机制，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，基本公共服务进一步改善，努力建立有利于残疾人社会保障体系和服务体系建设的体制机制，把完善残疾人社会保障体系和服务体系规划，作为当前和今后一个时期我局开展残疾人工作的中心任务抓紧抓好。
二、积极参加各类助残活动
积极响应国家和省、市、县各级政府、残工委的要求，主动参加各类助残活动。积极参加“全国助残日”、“世界残疾人日”等募捐活动，按时上缴残疾人基金;并通过发放宣传资料、接受政策咨询等多种方式，呼吁全社会共同关注残疾人事业、关爱残疾人，在全县营造关爱残疾人和支持残疾人事业发展的良好氛围。
三、指导协调发展残疾人服务事业
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进一步加强残疾人服务体系建设的总体规划和制度创新，积极探索更加公平、更有效率的制度安排。倡导“以专业机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托，有效整合各方资源，统筹发展残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等各项服务”的残疾人服务业发展模式;引导加强服务机构设施和人才队伍建设，加强科技创新和应用，严格行业管理，不断扩大残疾人服务体系的覆盖面，全面提高为残疾人服务的能力和水平。
四、加大残疾人事业资金争取力度。
在固定资产投资计划安排过程中，加大对残疾人事业发展急需建设项目的资金争取力度，特别是加强困难较大而社会急需的基础设施建设，为建立和完善残疾人服务体系创造条件。将残疾人康复中心、劳动就业服务中心、文化体育中心、用品用具资源中心和残疾人托养院等公益性服务设施建设项目纳入总体规划，给予重点支持。积极推进**县残疾人托养院建设，加大资金向上争取力度，加强调度协调。
今后，我局将进一步加强对残疾人社会保障体系和服务体系建设的研究总结和宣传引导，不断研究新情况、解决新问题、增强新才干，更加认真细致地做好残疾人保障有关工作的规划编制工作，积极参加各类助残、募捐活动，激励和引导更多的人参与到助残行动中来，为增进残疾人福祉、全面建设小康社会作出新的贡献。- 2 -
衢州市人民政府办公室
关于加快推进残疾人社会保障体系
和服务体系建设的通知
各县(市、区)人民政府，市政府各部门、直属各单位：
为贯彻落实《国务院办公厅转发中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》(国办发„2010‟19号)和《浙江省人民政府办公厅关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的通知》(浙政办发„2010‟95号)精神，促进我市残疾人事业发展，经市政府同意，现就加快推进我市残疾人社会保障体系和服务体系(以下简称“两个体系”)建设有关事项通知如下：
一、充分认识加快推进残疾人“两个体系”建设的重要意义
残疾人是一个数量众多、特性突出、特别困难的社会群体。近年来，各地各有关部门认真贯彻落实中央、省、市一系列扶残助残政策措施，着力推进残疾人事业加快发展，残疾人“两个体系”建设取得较大进展。但是，残疾人工作仍面临不少困难和问题，残疾人生活状况与社会平均水平相比还存在较大差距，残疾人社会保障体系和服务体系建设不完备，难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难和基本需求。加快推进残疾人“两个体系”建设是《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》(中发„2008‟7号)、《中共浙江省委浙江省人民政府关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》(浙委„2009‟3号)的重点内容，是发展残疾人事业、加快改善残疾人生活状况的首要任务，也是进一步提升残疾人工作水平、建立残疾人事业发展长效机制的重要抓手。各地各有关部门要充分认识加快推进残疾人“两个体系”建设的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，把这项工作纳入全面建设小康社会的总体布局，认真部署，精心组织，狠抓落实，务求实效。
二、进一步明确残疾人“两个体系”建设的工作原则和目标
(一)工作原则。坚持以人为本，充分发挥残疾人工作委 —1—
员会的综合协调作用，使残疾人“两个体系”建设与经济社会发展水平相适应，促进残疾人全面发展;坚持资源共享，将残疾人“两个体系”纳入社会保障和公共服务体系，做到政府主导与社会参与相结合、重点保障与特殊扶助相结合、一般性制度安排与专项制度安排相结合，构建残疾人“两个体系”的长效机制。
(二)工作目标。到2012年，缩小与全省发达地区残疾人事业发展的差距，初步构建具有衢州特色的残疾人“两个体系”制度框架，全市残疾人基本生活得到切实保障，服务需求得到基本满足，基本实现残疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本医疗卫生和康复服务，人人享有安全的住房，残疾儿童少年人人享有义务教育。到2020年，残疾人“两个体系”更加完备，残疾人生活保障和医疗康复服务更加完善，文化教育水平进一步提高，就业更加充分，参与社会更加广泛，与全市人民一道迈进全面小康社会。
三、加快推进“两个体系”建设的重点工作
深入贯彻《中共衢州市委衢州市人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见》(衢委发„2009‟20号)精神，积极开展五大专项助残行动。
(一)“残疾人就业创业帮扶”专项行动。采取低收入残疾人就业创业补助帮扶，残疾人种养业、加工业、服务业贷款贴息帮扶，市级残疾人扶贫示范基地帮扶等实施形式，每年扶持就业创业的残疾人达到650名以上。各级残疾人就业保障金每年安排不少于10%专项用于残疾人就业创业帮扶。争取到2012年，低收入残疾人就业创业补助帮扶对象和贴息帮扶的家庭人均年收入达到4500元以上;创建10个省级残疾人扶贫基地和30个市级残疾人扶贫基地，其中安置就业的残疾人人均年收入达到当地人均年收入水平。
(二)“0—6岁贫困残疾儿童抢救性康复”专项行动。从2010年起，为全市100名符合条件并有康复需求和适应指征的0—6岁残疾孤儿及贫困家庭残疾儿童提供免费人工耳蜗手术、康复训练、辅助器具配置等服务，使残疾儿童及时得到抢救性康复治疗。
(三)“残疾人小康〃阳光庇护中心建设”专项行动。建设“残疾人小康〃阳光庇护中心”，为劳动年龄段的智力、精神残
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疾人和其他各类重度残疾人提供生活照料、康复护理、文化娱乐、体育健身、庇护工场、工(农)疗、职业培训等服务。2011年底前，建设5家省级标准的“残疾人小康〃阳光庇护中心”和18家市级标准的“残疾人小康〃阳光庇护中心”(工疗站)，满足残疾人基本照料，推动残疾人托养服务体系建设。
(四)“农村贫困残疾人住房救助”专项行动。将贫困残疾人优先纳入农村困难群众住房救助范围，同等条件下，可适当提高残疾人家庭补助标准。2011年底前解决全市现有1550户农村贫困残疾人家庭的危旧房改造问题。各级残疾人就业保障金中每年安排不低于当年保障金征收额度1%用于农村低保残疾人、一户多残和残疾鳏寡孤独户的危旧房改造项目补助。建立健全农村贫困残疾人家庭住房救助长效机制，确保“发现一户、解决一户”。
(五)“农技110信息直通车助残”专项行动。有计划地开展农技110信息直通车信息助残、科技助残、培训助残以及相关法律法规的普法宣传、扶贫就业、信访维权等项目服务。2011年底前，力争70%持证并有手机号码的残疾人得到直通车服务，提高为残疾人服务能力和水平。
四、切实加强残疾人“两个体系”建设的各项保障
(一)加强组织领导。各级政府要从科学发展观的高度，将残疾人“两个体系”建设摆上重要议事日程，纳入经济社会发展总体规划、基本公共服务均等化行动计划、相关专项规划和计划，纳入政府及其部门目标责任制管理，加强组织领导，认真部署落实，强化配套措施，大力推动残疾人“两个体系”建设。各级政府残疾人工作委员会要切实加强统筹协调和监督检查。各级残疾人组织要及时掌握和反映残疾人社会保障和服务方面的困难与需求，积极主动会同和配合有关部门落实各项政策措施。
(二)强化政策扶持。各地各有关部门要进一步加大对残疾人“两个体系”建设的投入，建立财政资金投入稳定增长的保障机制，残疾人事业经费每年增幅不低于地方财政经常性收入的增长比例，加大彩票公益金对残疾人“两个体系”建设的支持力度。要充分发挥残疾人就业保障金的引导作用，吸引和鼓励社会力量投资残疾人“两个体系”建设，逐步形成政府主导、市场化运作、社会力量积极参与的“两个体系”投入机制。
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(三)加强基础建设。各地要加快残疾人服务设施、信息服务网络和基层组织队伍“三大基础工程建设”。在充分整合利用社会资源的基础上，2012年底前，完成县(市、区)以上残疾人综合服务设施建设任务。建立完善以残疾人基本信息数据为基础、保障和服务信息为主要内容的信息管理服务网络。认真落实衢委发„2009‟20号文件的各项规定要求，加强基层残联组织和残疾人工作干部队伍建设。充分发挥乡镇(街道)、社区(村)残疾人组织和残疾人专门协会作用，促进各项社会保障和服务措施的落实。
二○一○年十一月八日
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国务院办公厅转发中国残联等部门和单位
关于加快推进残疾人社会保障体系和
服务体系建设指导意见的通知
国办发〔2010〕19号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
中国残联、教育部、民政部、人力资源社会保障部、卫生部、中央宣传部、发展改革委、科技部、司法部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部、文化部、人民银行、扶贫办《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
国务院办公厅二○一○年三月十日
关于加快推进残疾人社会保障体系和
服务体系建设的指导意见
中国残联 教育部 民政部 人力资源社会保障部
卫生部 中央宣传部 发展改革委 科技部 司法部
财政部 住房城乡建设部 交通运输部
工业和信息化部 文化部 人民银行 扶贫办
《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》(中发〔2008〕7号)明确要求，健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，实现残疾人事业与经济社会协调发展。为进一步贯彻落实党中央、国务院的要求，加快推进残疾人社会保障体系和服务体系(以下简称“两个体系”)建设，现提出以下指导意见。
一、重要意义、指导原则和目标任务
(一)重要意义。我国有8300多万残疾人，直接影响2.6亿家庭人口。改革开放以来，残疾人社会保障与服务状况得到了明显改善，但还存在着体系不完备、覆盖面较窄、城乡区域差别较大、投入不足、服务设施和专业人才队伍匮乏等问题，难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难和基本需求。残疾人是一个数量众多、特性突出、特别困难的社会群体，是社会保障和公共服务的重点人群。推进残疾人“两个体系”建设是中发〔2008〕7号文件的核心内容，是深入学习实践科学发展观、维护社会公平正义、保障和改善民生、促进经济社会协调发展的必然要求，是帮助残疾人改善基本生活条件、促进残疾人全面发展、实现残疾人共享改革发展成果的根本举措。当前，国家正在加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设和基本公共服务均等化，各地区、各有关部门要充分认识残疾人“两个体系”建设的重要意义，切实增强责任感和紧迫感，把残疾人“两个体系”建设作为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重要而紧迫的任务，纳入经济和社会发展全局，加大投入，加快推进，务求实效。
(二)指导原则。坚持以人为本，促进残疾人全面发展;坚持残疾人“两个体系”建设与经济社会发展水平相适应，保基本、广覆盖、多层次、可持续;坚持将残疾人“两个体系”纳入国家总体社会保障和公共服务体系，并予以优先发展;坚持政府主导与社会参与相结合，重点保障与特殊扶助相结合，一般性制度安排与专项制度安排相结合;坚持统筹兼顾，把解决当前突出问题与完善制度体系相结合;坚持资源共享，充分依靠现有公共服务体系和保障制度为残疾人服务;坚持分类指导，促进城乡区域均衡发展;加强残疾人社会保障和服务政策理论研究，建立健全法律法规和基本制度，构建残疾人“两个体系”建设的长效机制。
(三)任务目标。到2015年，建立起残疾人“两个体系”基本框架，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活状况进一步改善。到2020年，残疾人“两个体系”更加完备，保障水平和服务能力大幅度提高，残疾人都能得到基本公共服务，实现残疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本医疗保障和康复服务，残疾儿童少年全面普及义务教育，残疾人文化教育水平明显提高，就业更加充分，参与社会更加广泛，普遍达到小康水平。
二、健全残疾人社会保障制度，提高残疾人社会保障水平
完善残疾人社会保障体系，将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施，扩大残疾人社会保障覆盖面，提高残疾人社会保障待遇。
(一)加强残疾人社会救助。符合城乡低保条件的残疾人应保尽保，靠父母或兄弟姐妹供养的成年重度残疾人单独立户的，按规定纳入低保范围;对享受最低生活保障待遇后生活仍有特别困难的残疾人家庭，应当采取其他措施保障其基本生活;对一户多残、老残一体等特殊困难家庭和低收入残疾人家庭，实行临时救助;对城乡流浪乞讨生活无着的残疾人，给予及时救助和妥善安置;将符合条件的城乡贫困残疾人纳入医疗救助范围，逐步提高救助标准;对贫困残疾人实施康复救助。
将住房困难的低收入残疾人家庭纳入城市住房保障和城乡住房救助制度。城市保障性住房、农村危房改造计划等优先安排符合条件的困难残疾人家庭。对符合城市廉租住房保障条件的残疾人家庭做到应保尽保，并优先安排实物配租廉租住房。将农村贫困残疾人家庭优先纳入住房补助范围，整合资源加快实施农村贫困残疾人家庭危房改造项目。
全面实施残疾学生免费义务教育，普通高校全日制本专科在校生中残疾人家庭子女及家庭经济困难的残疾学生和中等职业学校
一、二年级在校生中残疾学生要全部享受国家助学金;在特殊教育学校职业高中班就读的残疾学生也应享受国家助学金;逐步实行残疾人免费接受中等职业教育。
(二)落实残疾人社会保险补贴和各项待遇。对符合条件的贫困残疾人参加社会保险按规定给予政府补贴。鼓励城镇残疾职工按规定参加基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险。按规定落实残疾人相关社会保险补贴和城镇贫困残疾人个体户缴纳基本养老保险费补贴政策，落实贫困残疾人参加城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗以及农村重度残疾人参加新型农村社会养老保险个人缴费部分的政府补贴。对各类企业招用符合条件的
残疾就业困难人员，按规定给予基本养老保险、基本医疗保险和失业保险补贴;支持符合条件的企业为残疾职工办理补充养老保险和补充医疗保险。逐步将符合规定的残疾人康复医疗项目纳入基本医疗保险支付范围，稳步提高待遇水平;逐步增加工伤保险职业康复项目。
(三)着力提高残疾人社会福利水平。逐步提高对低收入残疾人生活救助水平;有条件的地方对重度残疾人适配基本型辅助器具、残疾人家居环境无障碍建设和改造、日间照料、护理、居家服务给予政府补贴。将所有符合条件的残疾人纳入供养范围，改善供养条件，提高供养水平。实施养育、康复、教育、就业、住房相配套的孤残儿童综合性福利政策;支持对0-6岁残疾儿童免费实施抢救性康复。改善精神病人福利机构基础设施条件。落实残疾人个人所得税减免政策。对无民事行为能力或者限制民事行为能力的残疾人实行财产信托等保护措施。做好伤病残军人等的优抚安置工作。
三、加强残疾人服务体系建设，提高为残疾人服务的能力和水平
加强残疾人服务体系规划和制度建设，有效整合各方资源，统筹发展残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等专项服务，不断扩大残疾人服务覆盖面。制定、完善残疾人服务机构建设、服务、技术和绩效考核标准，完善行业管理制度和评价机制，推进残疾人服务体系的规范化和专业化，全面提高为残疾人服务的能力和水平。
(一)完善社会化康复服务网络，逐步实现残疾人人人享有康复服务。以专业康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托，发挥医疗机构、城市社区卫生服务中心、村卫生室、特教机构、残疾人集中就业单位、残疾人福利机构等的作用，形成社会化的残疾人康复服务体系，全面开展康复医疗、功能训练、辅助器具适配、心理辅导、康复转介、残疾预防、知识普及和咨询等康复服务。
加强省、市、县三级专业康复机构的建设，省、市级专业康复机构要建设成为当地残疾人康复工作的示范窗口、技术资源中心和人才培养基地，县级康复机构要开展残疾人需要的康复服务和社区康复指导。未建立专业康复机构的县的残疾人综合服务机构要充实康复服务功能，提高服务能力，发挥对城乡社区康复的辐射带动作用。大力开展社区康复，城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院要根据康复服务需求设立康复室，开展康复训练、家庭病床、转诊随访、亲属培训和健康教育等服务。有条件的二级以上综合医院设立康复医学科室，开展康复治疗与训练、人员培训、技术指导、临床研究等工作。制定完善聋儿语训、脑瘫、智力残疾、孤独症儿童康复训练、辅助器具适配等方面的专业康复机构建设标准和康复技术标准，推进康复机构规范化建设，提高康复服务的针对性和有效性。
(二)完善残疾人教育服务体系，不断提高残疾人受教育水平。贯彻落实《残疾人教育条例》，完善以特殊教育学校为骨干、随班就读和特教班为主体的残疾儿童少年义务教育体系;将随班就读工作纳入教师绩效工资考核内容，建立完善残疾儿童少年随班就读支持保障体系。以社区教育、送教上门等多种形式对重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年等实施义务教育;有条件的地方可以举办专门招收重度残疾儿童少年的康复教育学校。依托各类残疾儿童康复机构、福利机构和学前教育机构开展学前残疾儿童早期干预、早期教育和康复，做好残疾儿童接受义务教育的转移衔接服务。依托各类教育培训、文化服务和残疾人集中就业机构，大力扫除残疾人青壮年文盲。
加快发展以职业教育为主的高级中等以上教育。有条件的设区的市和特殊教育学校举办残疾人高中阶段教育。加强残疾人中等职业学校和高等特殊教育学院(专业)建设，拓宽专业设置，扩大招生规模，提高办学质量。推动特殊教育学校和职业学校联合办学，促进职业教育培训实训基地等资源共享。鼓励各级各类特殊教育学校(院)、职业学校及其他教育培训机构开展多层次残疾人职业教育培训，建立残疾人职业培训补贴与培训质量、一次性就业率相衔接的机制。
合理配置特殊教育资源，加强特殊教育研究，加强特殊教育师资力量培训，加快特殊教育信息化建设，推进特殊教育课程改革和创新，不断提高特殊教育的质量和水平。加强特殊教育学校规划和建设，改善办学条件。充分发挥特殊教育学校在残疾儿童少年随班就读、社区教育、家长培训、选派巡回教师等工作中的作用。
(三)建立健全残疾人就业服务网络，促进残疾人稳定就业。贯彻《残疾人就业条例》，落实残疾人按比例就业、安置残疾人单位税收优惠、残疾人个体就业扶持、政府优先采购集中使用残疾人的用人单位的产品或服务等残疾人就业促进和保护政策，完善残疾人就业保障金征收使用管理等政策。政府开发的公益性岗位要按规定安置符合条件的残疾人;用人单位招用残疾人职工，应当依法与其签订劳动合同或服务协议，提供适合其身体状况的劳动条件和劳动保护，在晋职、晋级、评定职称、报酬、社会保险、生活福利等方面不得歧视残疾人。妥善解决残疾人劳动争议，依法维护残疾人劳动就业权利，切实保障残疾人享有平等就业机会。
残疾人就业服务机构是公共就业服务机构的重要组成部分。加强省、市、县三级残疾人就业服务机构的建设，将其纳入公共就业服务体系统筹管理，在人力资源社会保障部门指导和委托下，综合管理残疾人劳动就业工作，为用人单位提供就业信息发布等支持性服务，为残疾人提供职业指导、职业介绍、职业适应评估、就业和失业登记等就业服务;开展盲人按摩管理指导和服务工作;引导、支持智力、精神和重度肢体残疾人辅助性就业。加强残疾人职业技能鉴定工作。开展统一服务对象、统一业务流程、统一机构标识、统一人员标准和统一服务准则的残疾人就业服务机构规范化建设。公共就业服务机构设立残疾人服务窗口和服务项目，免费为残疾人提供就业服务和就业援助。人力资源市场信息网络将残疾人就业信息纳入其中，实现资源共享。
(四)加强农村残疾人扶贫服务，促进残疾人脱贫。政府有关部门要将农村贫困残疾人作为扶贫开发重点对象予以扶持，农村金融机构要向残疾人提供方便可及的金融服务，农民专业合作社、农业农村各种社会化服务组织等要加强对残疾人的帮扶。充分发挥县乡两级残疾人服务社的作用，依托政府有关部门、农村金融机构和农民专业合作社、农业农村各种社会化服务组织等，扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业、家庭副业等多种形式的生产劳动，提供产前、产中、产后配套服务，帮助农村残疾人获得扶贫贴息贷款，保障农村残疾人充分享受各项惠农政策和社会保障政策，推动残疾人扶贫开发政策与各项社会保障政策的有效衔接。
(五)健全残疾人托养服务体系，大力发展居家助残服务。建立健全以省级或省会城市托养服务机构为示范、设区的市和有条件的县托养服务机构为骨干、乡镇(街道)和社区日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务体系，为精神、智力残疾
人和其他各类重度残疾人提供生活照料、职业康复、辅助性就业和工疗、农疗、文化体育、心理疏导、娱乐等服务。省级托养服务机构负责全省托养工作的服务示范、业务指导和培训;设区的市和县级托养服务机构为残疾人提供基本和急需的托养服务，对日间照料和居家安养服务进行指导。乡镇(街道)、社区依托社区服务设施、福利机构开展日间照料等服务，以多种形式支持残疾人居家安养。实施好“阳光家园”计划。
(六)加快推进无障碍建设，方便残疾人生活。加强无障碍设施建设和管理，提高无障碍设施建设质量。住房城乡建设部门修订完善无障碍相关标准、规范，加快推进城市道路、公共建筑、居住建筑、居住区、公园绿地无障碍设施建设和改造。教育、民政、铁道、交通运输、残联等部门制定完善特殊教育学校、福利机构、残疾人综合服务设施、铁路旅客车站、码头、城市交通设施、民用机场旅客航站区等行业无障碍标准并监督实施。公共交通逐步完善无障碍设备。
推进信息和交流无障碍建设，提高全社会无障碍意识。有关部门要将信息交流无障碍纳入信息化建设规划，制定信息无障碍技术标准，推进互联网和手机、电脑等信息无障碍实用技术和产品研发。政府政务信息公开要采取信息无障碍措施，公共服务机构要提供语音、文字提示、盲文、手语等无障碍服务。图书和声像资源数字化建设要实现信息无障碍。
(七)发展残疾人文化体育服务，丰富残疾人精神文化生活。鼓励残疾人广泛参与基层文化体育活动，特殊教育学校、残疾人专门协会、社区残疾人组织要积极开展残疾人群众性文化体育活动，文化信息资源共享、流动舞台车、全民健身等政府重点文化体育工程要有为残疾人服务的内容。加强各级残疾人文化艺术组织和团体建设，鼓励残疾人参与文化艺术创作。
图书馆、博物馆、体育场馆、群众艺术馆、文化馆和乡镇综合文化站、社区文化中心(街道文化站)等公共文化体育设施免费向残疾人开放，并为残疾人参加文化体育活动提供便利;有条件的公共图书馆设立盲文和盲人有声读物阅览室。加强盲文出版和文化资讯建设，加大对盲文、盲人有声读物、残疾人题材的图书、音像制品出版等的扶持力度。各地电台、电视台积极创造条件，开设残疾人专题节目和手语节目，影视作品和节目要加配字幕。
(八)健全残疾人法律服务体系，维护残疾人合法权益。建立以各级司法行政部门、法律援助机构提供的法律服务和法律援助为主导，以有关部门、残联、社会力量等提供的法律救助为补充的残疾人法律救助体系。建立各级残疾人法律救助工作协调机制，充分发挥县级以上残联残疾人法律救助工作站的作用，鼓励和扶持民间组织、高等院校等通过多种形式为残疾人提供法律救助服务。进一步完善残疾人信访工作机制，畅通信访渠道，健全信访事项督查督办与突发群体性事件应急处置机制。将《中华人民共和国残疾人保障法》等法律法规纳入国家普法规划，不断增强全社会维护残疾人权益的意识。
建设残疾人口基础信息管理系统和残疾人社会保障与服务信息管理平台，实现其与社会保障和公共服务管理信息平台数据交换和资源共享。加强残疾人社会保障和服务的统计工作，开展残疾人基本状况动态监测和调查。新建、扩建、改建一批骨干服务设施，使残疾人服务设施布局合理、条件改善、服务能力增强。
四、建立完善残疾人社会保障体系和服务体系建设的体制机制
(一)加强组织领导。地方各级政府要把残疾人“两个体系”建设纳入本地国民经济和社会发展总体规划、相关专项规划和计划，各有关部门和单位要将残疾人“两个体系”建设列入职责范围和目标管理，各级政府残疾人工作委员会要加强统筹协调和监督检查，城乡基层组织要发挥在残疾人“两个体系”建设中的基础性作用，将残疾人社会保障和服务列入社区建设规划，抓好各项政策措施的落实，确保取得实效。西部地区要突出重点，优先解决残疾人的基本生活、就学、就医等迫切需求;中部地区要加快发展，缩小残疾人社会保障和服务与社会平均水平的差距;东部地区要全面建设，努力实现保障和服务的能力、水平与残疾人的需求相适应，率先实现残疾人社会保障和服务的制度化、专业化和标准化。要按照城乡一体化要求，完善农村残疾人保障制度和服务设施，加快推进城乡残疾人社会保障一体化和服务均等化。
(二)完善政策法规。建立稳定的经费保障机制，残疾人社会保障和公共服务等经费通过各级财政预算安排、社会捐助及个人与单位负担等多渠道筹集，其中财政投入随着国民经济发展和财政收入增长逐步增加;加大彩票公益金对残疾人“两个体系”建设的支持力度。将残疾人康复、教育、就业、托养、文化体育、综合服务等专业服务设施建设纳入城乡公益性建设项目，在立项、规划和建设用地等方面优先安排，加大投入，重点扶持，并向中西部地区和农村地区倾斜。鼓励各类民间组织、企业、个人和社会资本参与发展残疾人服务业，在资金、场地、人才等方面予以扶持。大力发展残疾人慈善事业。
加快残疾人康复、教育、就业、托养、文化体育、社会工作等专门人才培养，将其纳入国家教育和人才培养计划，鼓励高等学校开设相关课程。按照国家有关规定落实对为残疾人服务的工作人员的工资待遇倾斜政策。通过国家科技支撑计划、自然科学基金、哲学社会科学基金等渠道，支持、鼓励高等院校、科研院所、企事业单位研究开发、推广应用为残疾人服务的辅助技术和产品。制定政策鼓励扶持辅助器具等相关产业发展。
研究制定无障碍建设条例、残疾预防和残疾人康复条例和残疾人社会福利、特殊劳动权益及就业保护规定，制定国家残疾人分类分级标准及配套措施，修订《残疾人教育条例》。
(三)加强宣传引导。调动各种宣传资源，运用各种宣传方式，大力宣传党中央、国务院对促进残疾人事业的高度重视，宣传加快推进残疾人“两个体系”建设的重要意义、政策措施、先进典型和新经验、新成效，营造良好的舆论氛围。大力弘扬人道主义思想和中华民族传统美德，开展形式多样的扶残助残活动，建立稳定的志愿者队伍，培育良好的社会风尚。
(四)发挥残疾人组织作用。各级残联受政府委托，承办和管理残疾人康复、就业、职业教育、托养等服务项目，做好残疾评估、鉴定和制发第二代残疾人证工作，掌握残疾人社会保障和服务的基本情况和基础数据，积极向政府反映残疾人的特殊困难和需求，协助政府做好有关政策法规、规划的制定和行业管理工作。发挥残疾人专门协会的代表、服务、维权职能。乡镇(街道)、社区(村)残疾人组织和残疾人协会专职委员要深入开展调查摸底工作，建立残疾人需求与保障档案，做好残疾人需求分析和转介服务，促进各项社会保障和服务措施的落实。
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