干部教育培训机构绩效管理绩效管理研究

摘要：2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出要用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，为各单位下一步推进全面预算绩效管理指明了方向。近年来，预算绩效管理的重要性日益凸显，覆盖面也逐渐扩大，在国家政策的指导下，很多单位都在大力推进预算绩效管理工作，取得了一定成效，但是目前预算绩效管理主要集中在项目支出绩效管理领域，整体上尚未实现全过程、全方位管理。鉴于此，文章基于干部教育培训机构管理体制，为其建立基本支出预算绩效管理体系，涵盖预算绩效目标编制、预算绩效运行监控、预算绩效评价及结果应用环节，有助于推动预算绩效管理落地，对当前预算绩效管理工作的推进具有一定的借鉴和参考价值。

关键词：基本支出绩效管理绩效指标

一、问题提出

(一)基本支出绩效管理是提升公共服务质量的关键举措

2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。实施全面绩效管理要实现将单位预算收支全面纳入绩效管理，基本支出预算作为部门整体预算的重要组成部分，是保障单位正常运转的重要保障。实施基本支出绩效管理可以更好地管控单位提供公共产品的供给成本，进而保障总体支出的产出和效益，也是提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力的关键举措。

(二)基本支出绩效管理是优化单位业务管理的有效途径

政府购买服务是推进基本支出方式改革的途径，通过购买服务可以有效降低公共产品供给成本，进而提高其投入产出率。2018年，财政部印发《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》规范政府购买服务行为，指出要对购买服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性展开评价，进而有效推动政府购买服务改革。基本支出影响各类支出绩效的完整性，通过推进基本支出绩效管理，保障公用经费和人员经费的绩效，是单位可以有效履职的重要前提。在此基础上，将绩效管理理念贯穿于业务管理全过程，可以增强业务管理的可控性和有效性，对业务管理过程展开监督，提供信息支持进而对管理结果进行评价，可以有效提升单位业务管理水平和更好地履行成本效益原则。

(三)基本支出绩效管理是优化单位财务管理的重要手段

2011年，财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》指出，推进预算绩效管理要优先选择重点民生支出和社会公益性较强的项目等进行预算绩效管理试点，积累经验，在此基础上稳步推进基本支出绩效管理试点、单位整体支出绩效管理试点和财政综合绩效管理试点。目前项目支出绩效管理较为成熟，但是距离全面绩效管理还有一定差距，基本支出绩效管理有待进一步推进。基本支出预算是单位预算的重要组成部分，推进基本支出绩效管理，可以逐步实现全面绩效管理，以资金管理为主线，将单位基本支出预算纳入绩效管理，可以有效优化资源配置效率，提高资金的直接产出和使用效益，进而成为优化单位财务管理的重要手段。

二、基本支出绩效管理的具体要求

(一)基本支出绩效目标的具体要求

基本支出绩效目标设定是编制部门预算的重要依据，也是使资金使用方向与单位战略规划保持一致的重要基础。2015年，财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预[2015]88号)，进一步规范了预算绩效目标管理，认为基本支出绩效目标是指中央部门预算中安排的基本支出在一定期限内对本部门(单位)正常运转的预期保障程度。基本支出绩效目标随预算申报和批复，对于绩效目标的设定，一般按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。绩效指标主要包括投入指标、产出指标、效益指标和满意度指标等。对于基本支出绩效目标的审核，主要对完整性、相关性、适当性和可行性进行审核(见图1)。

(二)基本支出绩效运行的具体要求

在预算执行过程中进行绩效运行监控，可以对基本支出绩效目标执行进度予以监督，对于偏离绩效目标的情况可以及时发现并纠正。2019年，财政部印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》(财预[2019]136号)，指出绩效运行监控按照“全面覆盖、突出重点，权责对等、约束有力，结果运用、及时纠偏”的原则，采用目标比较法，对基本支出绩效目标实现程度、预算执行情况等进行分析评判，主要是通过收集和分析绩效监控信息，填报绩效监控情况表和报送绩效监控报告等方式实现(见图2)。

(三)基本支出绩效评价的具体要求

基本支出绩效评价是基本支出绩效管理的重要环节，年末对支出的经济性、效率性、效益性进行客观公正的评价，将评价结果真正落到实处，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环，同时可作为依据，以指导下一期预算编制。

2013年，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预[2013]53号)，提供了绩效评价指标，为各单位评价指标体系的制定提供了参考，由于基本支出包含在部门整体支出内，因此其提供的部门整体支出绩效评价共性指标体系(见表1)，对于基本支出的绩效指标体系构建也具有重要的参考价值。

三、某干部教育培训机构案例分析

基本支出作为部门整体支出的重要组成部分，对于维持部门正常运转，顺利履行职责具有重要意义。本文以某干部教育培训机构(以下简称为“学院”)为案例，其为中央部门所属二级预算单位的属性，对其基本支出预算绩效管理的全过程进行研究，对该学院建立健全预算绩效指标体系、开展预算绩效运行监控、建立预算绩效评价机制以及推进预算绩效评价结果应用的过程进行展现，包括预算绩效管理指标框架、预算绩效指标库、支出绩效评价指标评分表等内容。

(一)基本支出绩效目标管理

(1)基本支出绩效指标体系框架。通过设定绩效目标将绩效管理的关口向前端聚焦，可以更好地进行绩效管理。绩效指标是绩效目标管理的重要抓手，构建科学合理的绩效指标是进行绩效管理的重要前提，同时绩效指标也是绩效评价过程的重要依据。一般情况下绩效指标数量较多，因此对于基本支出的绩效管理，通过参考项目支出绩效指标结构和相关文献进而指导绩效指标库的建立，为各单位建立适合其实际情况的绩效指标提供参考。学院绩效指标框架主要包括投入指标、产出指标、效益指标和满意度指标四部分。其中，产出指标又分为数量指标、质量指标和时效指标;效益指标分为社会效益指标、经济效益指标和可持续影响指标(见表2)。

(2)基本支出绩效管理指标库。产出指标侧重于对部门职责履行情况的衡量，可以设立数量、质量、时效等不同类型指标，从不同角度衡量完成情况以及重点工作的完成率。效益指标侧重于对履职效益的考评，分为社会效益、经济效益和可持续影响程度，其中社会效益属于非财务指标，更多衡量部门的社会贡献和战略的实现。学院基于预算绩效指标框架体系，按照突出重点、量化可测、合理可行的原则，且以定量指标为主，定性指标为辅，建立了绩效管理指标库(见表3)，可供各单位根据具体情况自由选择使用。

(二)基本支出绩效运行监控

基本支出绩效运行监控是基本支出绩效管理的重要环节，具有检查性与评价性合一、过程性与结果性合一的特点[1]。基本支出绩效运行监控就是将绩效实现情况与预期绩效目标进行比较，对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理等情况进行分析评判，对偏离绩效目标的情况可以提前发现和纠正，对存在的问题及早发现并解决。在预算执行过程中，可采取集中监控和抽查监控相结合的方式，对资金运行状况和预算绩效目标定期开展绩效运行监控，建立预算绩效执行跟踪和结果反馈机制，动态掌握预算执行和绩效目标实现情况。学院通过填报基本支出预算绩效运行监控表对基本支出运行情况进行及时监控，明确年中执行情况，并对未完成原因进行分析并制定下一步措施。

(三)基本支出绩效评价及结果应用

基本支出绩效评价是基本支出绩效管理的核心环节，绩效评价的客观性与科学性赋予了其衡量政府部门工作成效的优势[2]。一般情况下，各部门和单位先开展绩效自评，将自评结果报送上级部门，再由上级部门建立预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价。部门进行自我评价相比于第三方评价更具灵活性和自主性[3]，学院通过建立基本支出预算绩效自评表对基本支出运行情况进行绩效自评，确保预算绩效自评过程公开透明，自评结果客观真实。

在基本支出绩效评价环节要明确评价标准和评价方值(权重)、指标说明、评分标准、评价机制等要素，从而构法，预算绩效管理指标和标准是衡量和评价预算绩效的工具，绩效评价过程正是以绩效指标为基准，加上评价的分成一个完整的绩效评价指标体系。同时，为评价从绩效目标到结果运用的绩效管理全过程，学院建立了基本支出绩效评价指标评分表(见表4)。

通过建立健全共性的绩效指标框架和分行业领域的绩效指标体系，采用不同维度绩效指标的权重赋值，可以有效增强评价结果对于权责主体的激励和约束作用[4]。评价结果运用是基本支出绩效管理调整环节的重心，要建立“支出必问效、无效必问责”的机制，对于基本支出绩效评价的结果要及时反馈及整改，同时应建立对预算绩效目标完成情况的考核机制，将评价结果与年度考核挂钩。

四、政策建议

(一)基本支出绩效管理要结合公共服务管理目标

公共服务质量是衡量行政和事业单位的重要标准，由于不同部门和单位的的职能和提供的公共服务是不一致的，因此基本支出绩效管理也要结合公共服务目标。针对特定目标的绩效管理，对预算单位绩效目标的完成情况进行评价，针对评价对预算结果加以运用，使预算资金和预算的整体评价结果相结合，有利于提高部门和单位行政效率，同时可以提升政府工作效能，因此基本支出绩效管理应密切结合其公共服务目标，提高公共财政资源的使用效率，更好地履行政府职能，提升政府服务水平，提升公众满意度。

(二)基本支出绩效要结合单位具体业务

基本支出绩效管理要有针对性，结合单位的具体业务，构建事前控制—事中跟踪—事后评价的全程业务绩效管理闭环，将绩效与业务密切联系，进而将绩效管理的理念更加深入地贯彻到业务管理的全过程中。在基本支出绩效管理目标设定和评价指标设计中，更多考虑单位提供的产品特性，指标设计不可脱离单位业务，进而才可对业务管理的规范性进行评价，有效提升单位业务管理水平。

(三)基本支出绩效要结合单位财务数据

绩效信息是推进基本支出绩效管理工作的重要基础，而财务信息是绩效信息的重要组成部分，财务数据可以有效衡量资金使用效率，财务指标也是绩效指标的重要内容，因此基本支出绩效管理过程要结合单位财务数据。将财务数据融入基本支出绩效目标或绩效评价指标中，可以有效推进单位的基本支出绩效管理工作，并通过其提升单位的管理水平和资金使用的效率效果。

参考文献：

[1]马蔡琛，陈蕾宇.关于构建项目支出预算绩效评价指标框架的思考[J].河北学刊，2018，38(4)：133-140.

[2]王泽彩.预算绩效管理：新时代全面实施绩效管理的实现路径[J].中国行政管理，2018(4)：6-12.

[3]马蔡琛，赵笛.公共支出政策绩效评价的国际经验与改革建议[J].地方财政研究，2018(1)：100-106+112.

[4]孙玉栋，席毓.全覆盖预算绩效管理的内容建构和路径探讨[J].中国行政管理，2020(2)：29-37.