从对城市规划科学性的思考到城市建设, 从规划的价值取向到规划理论与方法的创新, 从规划编制到实施管理, 从规划民主化到规划法制化等, 我国学者从不同的研究视角进行了有益的探讨。这些研究加深了人们对城市规划的认识, 但是在城市规划的改革与发展问题上还远没有达成共识, 许多方面还存在不少的争议。本文试图在对两种规划视角进行比较分析的基础上, 探讨我国城市规划的政策化发展趋势, 并针对我国规划研究中的不足, 提出相应的对策与措施。
城市规划理论一直处于发展演变之中。城市规划理念在20世纪经历了由“物质形体设计”传统转向“系统理性”, 由“蓝图式”实质性规划转变为“过程性”规划, 再到后现代主义城市规划的发展历程;城市规划模式由取代市场的“传统理性”的综合城市规划发展到更具市场适应性的“有限理性”的多元城市规划新模式。我国城市规划经历了从计划经济时代单纯的社会经济活动的空间配置与用地安排, 到市场经济下遵循一定规律进行城市空间的组织和土地的合理利用的发展历程, 但城市空间一直是我国城市规划的主要内容。对于以城市空间的组织为主要研究对象和规划内容的传统做法, 近年来有不少学者提出了不同的看法。
从以空间组织为中心到以利益协调为中心, 反映了对城市规划认识的不同视角。虽然在规划实践中存在空间关系模式化、以空间论空间的倾向, 受到一些学者的批评, 但两者间并没有根本的矛盾。这两种规划观各有其优缺点和价值重心 (表1) , 在城市规划中, 两者是相辅相承的。城市空间的组织与用地的安排需要在充分考虑各种利益关系的前提下进行, 尤其要对某些利益集团和阶层对空间与土地资源配置的影响力有足够的估计和把握, 从而运用城市规划的手段加以调控, 以维护公共利益和保护弱势群体的利益, 达到社会公平;另一方面, 城市空间的组织需要遵循一定的规律, 利益关系协调也要考虑到空间组织的规律性, 以保证城市空间和土地开发效益的最大化。
上述以空间组织为中心的城市规划更多地与“物质性规划”相对应。随着社会问题的突出和城市规划师对社会问题的关注, 城市规划也越来越具有了社会性规划的属性。基于以上分析, 可以认为未来城市规划应该是理性与感性结合、物质性与社会性兼备、科学性与政策性增强的规划, 是具备分配社会资源和调节社会公共利益职能的规划。如何把城市规划发展成为具有广泛调控功能的公共政策, 是我国城市规划改革的主要方向和任务。要实现城市规划的转型, 使其成为真正具有广泛调控能力的公共政策, 必须加强城市规划与相关政策的内在联系。首先, 城市规划要反映外部政策的要求, 如国家的宏观调控政策、区域发展政策等对城市发展的影响;其次, 城市规划的内容应作为城市其他各项政策的起点和最终归结, 城市规划要反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向, 城市各个方面的发展必须是在城市规划所确立的基本框架之中。此外, 城市规划还要反映城市发展的新趋势。某些发展趋势虽然在政策上还没有得到及时的反映, 却已经成为城市发展的现实影响因素, 并且影响力在逐步增强, 这些因素主要包括政治、社会、文化等。
由上述分析, 为了增强城市规划的公共政策属性, 城市规划中应该包含一个政策输入与输出的过程 (图l) 。输入的过程是分析现有政策的空间效应及其反映的利益关系, 以及城市各方面的发展要求, 在城市规划中充分考虑这些要求并在城市发展目标下进行整合和协调, 最终落实到城市土地与空间等社会资源的配置中;输出的过程是围绕城市发展目标与发展战略, 根据城市规划所反映的政策导向对现有政策进行调整, 并制定新的政策以保障各项规划目标的实现。
受传统的技术工具属性的影响, 我国的城市规划研究多侧重于城市土地配置与空间发展规律等方面, 而对政策因素在城市发展中的作用机制研究较少。比如, 政策制定者关注的是政策调控的直接效果, 对其间接效应 (如城市空间效应) 重视不够、预见不足, 从而影响城市的协调发展。因此, 作为具有广泛调控功能的公共政策, 未来的城市规划应具备城市政策整合与政策导向的功能。与此相适应, 城市发展动态、城市各项政策对城市发展的影响机制及其空间效应、城市发展的多因素综合调控机制等应作为今后规划研究的重要内容。
城市发展动态的研究是增强城市规划预见性的需要。城市发展动态表现在政治、经济、技术、社会、文化等因素的变化对城市发展的影响。认清这些因素变化所产生的城市空间效应, 是科学规划的前提与基础。其中经济、技术等因素的影响效应明显, 受到较多的关注。今后应加强政治、社会、文化等因素对城市发展的影响研究, 这是城市规划向社会性规划和公共政策转型的必然要求。
城市规划本质上是一种政治活动, 一个国家的民主政治环境对城市规划具有非常深刻的影响。政治环境的变化影响到公众对城市规划活动的参与, 从而直接关系到规划项目的成败。美国学者约翰·M·利维 (John·M·Levy) 认为:“规划师必须非常贴近政治活动, 或者成为政治活动的一部分”, “把规划师与政治隔绝会使他或她的效率降低很多”。我国城市规划部门没有足够的权力进行各方利益协调工作, 规划人员又游离于政治之外, 主观上政治意识淡薄, 客观上缺乏利益协调的社会技术与能力, 影响到城市规划的有效性。在市场经济体制下, 我国城市中的社会分化日趋明显, 精英阶层对城市发展的影响力逐步增强, 加剧了利益冲突与贫富差距。城市规划师必须了解各利益集团是如何影响城市政治, 从而影响政府决策的, 以便在城市规划中加以调控, 维护公共利益, 保护弱势群体的利益。
我国正处在社会转型时期, 社会结构的变化与调整影响着城市的发展。随着中国市场化进程的推进, 原有的“国家———单位———个人”的社会结构逐步演化为“国家———非政府组织、社区 (市民社会) ———个人”的模式。但由于市民对社区的归属感与认同感不一, 社区还没有真正成为市民阶层可依赖的组织, 因而在城市更新中广大市民的利益缺乏表达的有效途径, 其中的利益矛盾在城市规划阶段被暂时掩盖了, 但却在规划的实施阶段暴露出来, 成为规划实施的巨大障碍。同时, 伴随着我国城市社会结构多元化、人口老龄化、家庭结构核心化和女性地位的变化, 市民生活习惯、邻里关系和活动空间也相应发生变化。因而对城市社会现状进行深入的调查研究, 了解不同人群的需求, 把握城市社会空间的变化, 是进行城市规划和制定各项政策前提与基础。
城市化进程中城市文化多元化趋势下, 文化因素越来越成为城市规划的影响因素。L.sandercock在其书 (Planningformulticulturalcities) 中指出三种社会文化力量将对城市和区域产生深远的影响, 并倡导建设以不同国籍、不同观念和文化背景融合为特征的“国际大都市” (cosmopolis) 随着我国城市化进程的推进, 农民和少数民族人民涌入大城市, 各地区之间的人员流动也更为频繁, 在一些城市中出现了来自不同地方的群体在城市中形成的集聚空间, 如北京的“浙江村”、“新疆村”, 广州的石牌等, 导致我国城市文化呈现出多元化的趋势。如果城市规划和城市政策忽视多元文化在城市空间发展中的力量, 必然造成城市发展的规划缺位和政策失效。
每项政策的出台与实施都会产生一系列的社会经济影响和相关效应, 而且相同的政策在不同的地方产生的效应不尽相同, 因而应加强政策变化的空间效应及其影响机制研究。例如, 财政政策的变化 (如税率和税收返还比例的调整) 会直接影响到产业结构的调整和产业的扩散与集聚, 从而影响城市经济发展和城市空间演化。珠三角地区产业集聚并形成区域产业群经济现象, 主要原因在于财政政策的影响和作用;土地政策变化引起土地利用模式的变化, 土地利用影响到交通需求, 从而影响交通规划, 推动城市空间演化。再如信贷政策、税收政策、土地政策等都会影响到房地产业的活跃程度, 从而加速和减缓城市更新和空间扩张。
融合政治、经济、政策、法律、社会、文化等多因素的调控作用可以提高城市规划解决实际问题的能力。这方面美国的经验可以给我们予有益的启示。1949年的 (房屋法) 为城市更新提供巨额联邦资金, 1974年的《房屋和社区开发法案》为社区开发提供资金, 并规定开发资金的用途, 接受资助的一个条件是要有一个房屋援助计划 (HAP) , 并要求社区中要有“市民参与”。20世纪50~70年代相继颁布的《高速公路法》、《国家防御高速公路法》、《城市大众交通法》和1991的《交互模式地面交通效率法案》等, 都为交通规划与建设提供了巨额的联邦资金补贴, 接受资助的条件是要有相应的规划。可见, 美国的城市建设中, 法律、政策、经济、社会等因素之间的协调运作, 对城市发展与城市规划起到了综合的调控作用, 这一经验值得我国借鉴。
城市规划向具有更广泛调控功能的公共政策转变也给城市规划师提出了更高的要求。为适应城市规划的转型, 城市规划师需要进行更广泛的专业化分工与协作, 以便在城市管理部门、规划研究机构、社区基层单位等岗位上从事研究、规划、管理与协调工作。作为公共政策的城市规划, 其广泛调控职能的发挥, 需要规划师在规划管理中发挥更大的作用。在城市规划局从事规划管理工作的规划师可称为管理型规划师, 除此之外还应有研究型规划师———就职于规划咨询机构和政府政策研究机构的专职研究人员, 既为城市规划提供咨询服务, 同时也为政府政策制定和决策服务;操作型规划师———就职于城市规划设计机构的规划设计人员;代言型规划师———与社区联系紧密, 作为社区组织者及利益代言人, 或作为公司、集团利益代言人, 以保障城市规划中利益诉求渠道的畅通。完善注册城市规划师制度、资助专项研究以培育咨询师队伍、推动城市规划中社区参与的发展, 为规划师的社区代言服务培育市场等等, 都是推动城市规划师职能分工的有效途径。
摘要：当今城市规划的改革与发展是一个深受我国城市规划界关注的问题。除了传统的城市空间组织功能外, 近年来, 城市规划的利益调控功能受到了研究者的广泛关注。本文在比较“以空间组织为中心”和“以利益协调为中心”两种规划视角的基础上, 并针对我国规划研究中存在的不足, 提出相应的措施。
关键词：城市规划,公共利益,公共政策,发展趋势
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