体制改革下旅游行政管理论文

摘要：当前行政管理体制依然存在着行政职能转变不彻底、行政管理费用增长过快和依法行政水平不高等三个方面的问题。推进我国行政管理体制改革要拥有更广阔的视野，由中央主导与地方试点相结合，以转变职能为核心，以体制机制为配套，抓好公务员队伍建设以及重视政府绩效评估。今天小编给大家找来了《体制改革下旅游行政管理论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

体制改革下旅游行政管理论文 篇1：

从旅游业发展趋势谈我国旅游管理体制改革

为了探究市场经济体制背景下旅游管理体制的改革创新，从未来旅游业的发展趋势着手，分析了我国现行旅游管理体制存在的问题，继而提出了我国旅游管理体制改革的建议，从而构建完善的旅游管理体制。

随着市场经济体制的不断完善，旅游管理体制出现了与新形势发展不适应的现象，这在一定程度上制约了我国旅游业的可持续发展。因此，改革与创新现行的旅游管理体制，探索适应于社会主义市场经济体制并高效运转的旅游管理体制，对于大力促进我国旅游业持续、快速、协调发展具有重要意义。

旅游业走向综合化发展

新时期，旅游业的发展突出了综合性的优点，综合性成为旅游业的亮点。首先，旅游业包含了吃、住、行、游、购、娱，连贯性的产业，为旅游业走综合化发展的道路打下良好基础。这种综合化的特征，改变了旅游业传统的发展模式。他不但将旅游业相关产业联系在一起，而且为旅游业开展工作，赢利创收提供了便利。其次，旅游业在未来的发展中，会成为一项市场活跃的产业，成为支撑我国经济发展的重要产业。综合化所体现出的优势，将会为推动旅游业的整体、全面发展。因此，随着旅游业竞争的激烈化，旅游企业将会更多地采取联合、兼并等形式，走综合化发展道路。

我国现行旅游管理体制存在的问题

随着我国旅游业的快速发展，旅游管理体制也在不断改革创新。然而，目前我国旅游管理体制仍存在一些问题，没有充分发挥其应有的作用。

旅游行政管理机构名称设置不规范，缺乏有效的宏观管理。当前，我国政府旅游管理机构的设置，不少地方存在着与旅游行政主管部门的职责不相符的问题，既不能适应旅游发展的需要，也不适应依法行政的需要。从国家到地方都设有相应的旅游管理部门，但其名称、级别和职责各地不尽一致。

旅游管理缺乏有效的宏观管理。目前，虽然旅游业意识到管理的重要性，并在管理方面做了不懈努力，许多旅游单位和相关部门在管理方法和措施上都进行了改进与提升，如一些旅行社、酒店饭馆、旅游景点以及交通服务都在管理上进行革新，并取得较好成效。然而纵观全局，在宏观管理方面仍然存在问题，缺乏管理的有效性。除过较大集团外，多数从事旅游活动的企业和单位不能统一思想，形成多头建设，各自为政。而旅游管理部门既无建设项目审批权，几乎也无企业登记管理权，缺乏宏观调控的权力和手段。很难从宏观上协调、平衡和控制。法律法规不健全。

机构设置网络不健全，旅游产业结构失衡。虽然我国旅游管理体制在不断进行优化和完善。所有的旅游单位和组织，大到国家小到地方都设立了专业化的管理机构。但是由于经济的发展，旅游业发展步伐较快，出现管理跟不上发展的情况，有效的管理体系没有形成，机构设置网络不健全。首先是国家权威机构设置过少，政策性、引导性、管理性还不够全面细致;其次是地方管理机构权力小，协调功能偏弱，有的地区还没有建立独立的管理单位，市、县建制的旅游管理机构力量单薄，个别县基本是空白。

从旅游产业结构失衡方面看，主要是旅游商品业开发滞后。虽然旅游商品业是旅游创汇的大头，具有成本低、效益高、劳动密集度大的优势，促进工商业的发展。但由于生产、销售的体制上，旅工贸不协调，使旅游商品长处于自发状态，产品品种老化、单调，创新不足，运输、包装等各个环节都存在问题，使优势不能充分发挥。

对我国旅游管理体制改革的建议

为满足我国旅游业发展趋势的要求，必须对现行旅游业管理体制进行改革和创新，推行适于旅游业发展的新体制。

优化管理体制，对旅游业体制进行科学定位。优化管理体制，是提升产业质量，加快产业发展步伐的基础性保障。优化旅游业管理体制，是经济发展的需要，更是旅游业发展的需要。旅游业只有从出突出行政管理，改变为突出行业管理，才能高效服务旅游业发展的需要。旅游业管理，也只有全面实现由宏观向微观转变;间接向直接转变;部门向行业转变，才能真正拉动旅游业市场的全面发展。

同时，我国旅游主管部门还存在指派式、干预式的管理方式，以部门利益为重，用倾斜政策扶持大型旅游企业集团，挤压了中小型旅游企业的生存环境，破坏了市场化的生态系统，造成种种矛盾。因此，需要对体制进行科学定位。政府应放权于市场，同时关注对旅游者利益的维护。

完善管理体制，科学处理旅游业分权与集权的关系。新形势下，旅游部门需要高度重视管理的经济利益。逐步完善管理体制，积极主动推进“优化组织，明确职责”的管理体制，出台国有大型企业与民营企业联手共进市场的政策，在共同发展的形势下，落实国家相关旅游政策，为旅游业创造良好的竞争环境。制定符合可持续发展要求的产品标准、服务标准和管理标准，形成完善的旅游管理体系，发展资源节约型、环境友好型的现代旅游产业，实现旅游业的强大和崛起。

从旅游管理体制的运行经验来看，政府主导条件下，适度集权和适度分权相结合是基本的原则。凡属于旅游业宏观层面的决策、管理与调控权限，应集中到中央，由国家旅游局及其主管部门统一掌握;凡属于地区经济的决策、管理与调控权限应下放给地方，由地方政府及各级旅游局自行支配;凡市场能自动调整的事物，应下放权力到企业，中央、地方各司其职，合理分工，共同参与旅游经济的决策与管理。

深化管理体制，合理界定旅游业专业管理与宏观行政管理的关系。旅游业要在国家旅游局的领导下，全面规划管理全国旅游基础性建设工作。明确国家和地方旅游建设项目。有效利用资金，国家要承担非盈利旅游项目的开发建设，地方要负责区域性旅游项目的建设;盈利性的项目将由企业按照经济规律投资经营，自负盈亏。建立旅游业有偿投资制。

由于多部门的专业化管理在很大程度上与发展旅游要求统筹安排的要求存在着一定的矛盾。随着我国行政管理水平的提高，旅游业地位的不断增强，以及旅游经验的不断积累，有条件将专业管理和宏观行政管理结合起来，探索一些新的部门权力划分的管理模式。

改革我国旅游管理体制，对于推动我国旅游业的健康、快速发展具有重要的意义。在进行旅游管理体制改革时，应形成旅游行政管理机构、旅游企业、旅游行业协会和公众共同组成的多元管理主体，共同努力促进我国旅游业的发展。

【基金课题】2012年湖南省职业院校教育教学改革研究项目：民族地区高职院校旅游管理专业服务区域经济社会发展的人才培养模式研究(ZJB2012055)

(作者单位：湘西民族职业技术学院)

作者：张金原

体制改革下旅游行政管理论文 篇2：

我国行政管理体制改革存在的主要问题与对策研究

摘要：当前行政管理体制依然存在着行政职能转变不彻底、行政管理费用增长过快和依法行政水平不高等三个方面的问题。推进我国行政管理体制改革要拥有更广阔的视野，由中央主导与地方试点相结合，以转变职能为核心，以体制机制为配套，抓好公务员队伍建设以及重视政府绩效评估。

关键词：行政管理体制;行政职能;行政机构;运行机制

一、我国行政管理体制改革的主要难点和问题

不容否认，我国行政管理体制改革取得了巨大的进步，但同时也存在一些难点和问题值得我们重点关注。它主要包括行政职能转变并不彻底，审批事项依然较多，行政费用增长过快，公共事业投入不足，贪污腐败等违法乱纪行为难以得到根本治理，群体性事件时有发生等。

1，政府职能转变并不彻底，审批事项依然较多

从1988年首次提出转变职能，到1998年将转变政府职能作为此次机构改革的原则之一，20年来我国一直在强调转变政府职能，缩小政府职能范围。但从实际情况来看，政府职能转变并不彻底。一是政府职能转变还没有完全到位，政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，而有些该由政府管的事却没有管到位。二是部门职能交叉仍然不同程度地存在，权责配置不合理。三是决策、执行、监督职能配置不够科学，决策、执行相对分离与协调工作任重道远。

虽然近年来在国务院的综合推进下，全国行政审批工作取得了较大进展。但总体来看，审批工作仍然存在一些问题：一是审批制度改革跟不上我国经济社会发展的速度，一些过去有必要存在的审批项目在新的形势下成为需要改革和淘汰的对象;二是审批职权分属于不同的部门，职能交叉，事后往往无法追究审批责任;三是在财政管理改革和规范税费的情况下，一些政府和部门为了自身利益私自增设各种名目的审批收费项目，给企业和公民造成了新的负担;四是审批权力集中于领导个人，一部分官员以审批权力为借口，以权谋私、贪污受贿现象时有发生。

2，行政管理费用增长过快，教育、卫生等公共事业投入不足

行政管理费用是行政机关用于维持自身运转所耗费的财力，但从改革开放初期1978年到2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，行政管理费占财政总支出的比重到2003年已经上升到19.03%，包括公款吃喝、公车消费和公款旅游等在内的行政管理费用增长过快，行政成本居高不下。从政府行政管理支出占财政支出比重的国际比较来看，目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6%左右，高收入国家为9.5%左右，中上等收入国家这一指标为12.3%，中下等收入国家为14.9%，低收入国家为18.1%。无疑，我国行政管理费用支出占财政支出的比重已经大大超过国际一般水平。

行政经费的大幅支出不但助长了部分行政机关和官员铺张浪费的习气，导致了很多政绩工程和面子工程，而且导致教育、卫生、社会保障等很多亟需政府投入的领域得不到有效财政的支持，比如教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一，国家财政性教育经费的支出占GDP的比例应达到4%是1993年发布《中国教育改革和发展纲要》时就提出的目标，尽管“九五”和“十五”期间我国教育财政投入绝对值不断增加，但直到2007年末我们依然没有实现4%的目标。

3，依法行政整体水平不高，群体性事件时有发生

近年来，尽管党和国家着力建设惩治和预防腐败体系，下大力度开展专项治理和纠风工作，但从实际情况来看，公务人员违法乱纪行为依旧不断发生，个别省部级官员也参与其中，法制监督力量不足。比如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸严重失职渎职、以权谋私案件;比如，国家审计署2007年对黑龙江、吉林、河北、山西等16个省(自治区)2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况进行的审计发现16个省(自治区)共挤占挪用中央专项支农资金6亿多元;比如，2001年12月至2006年lO月，福建共计20388名党员干部受到党纪处分，其中开除党籍5266人，依法移送司法机关追究刑事责任4361人。这些不同层次、不同类型的违法违纪事件，显示了我国当前治理官员腐败，纠正行政作风，建设法治型政府工作任重而道远。

近年来，围绕土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产及涉法涉诉等几方面的问题，利益受损一方在通过正常渠道不能获得有效帮助之后，往往采取一些对抗的方式进行抵抗，严重的便发展成为严重影响干群关系，破坏社会秩序的群体性事件。中国社会科学研究院2006年4月—6月的全国社会调查统计结果显示，与富人和穷人之间、管理者和被管理者之间相比，民众认为干部和群众之间最容易产生矛盾和冲突。群体性事件的发生除了部分党政干部思想作风问题之外，具有很深层次的原因，涉及公共权力的归属和实际运作，涉及公民权利能否得到基本保障的问题，必须引起各级政府的高度重视。

二、进一步推进我国行政管理体制改革的对策分析

党的十七大报告提出行政管理体制改革是深化改革的重要环节。从我国各级各地政府行政管理体制改革的实际出发，借鉴国内外相关研究理论，笔者认为，当前进一步推进行政管理体制改革必须从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革，由中央主导、从地方试点开始进行，以转变政府职能为核心，配套改革机构和运行机制，同时要重点利用好公务员队伍建设和政府绩效评估两项主要工具。

1，从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革，注重行政管理体制改革与政治体制整体改革和经济体制改革的配套和衔接

改革开放是一项伟大的战略工程，包括我国经济、政治、社会各个层面的改革和变化，行政管理体制改革是全面改革中的重要一环，但仅靠行政体制改革难以解决政府运行中的所有问题，行政体制改革要想取得成功，必须从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革，大力推进经济体制和政治体制等更高层面的改革。

政治体制包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度和行政管理制度等多项制度，相对于行政管理制度来讲，政治制度内涵更为丰富，范围更加广泛。行政管理体制改革能够解决行政机构设置、行政职能转变、降低行政成本等浅层次的问题，而深层次的问题如保障人民民主权利、加强对行政权力的监督和制约以及实现社会主义民主政治等深层次问题则需要政治体制整体改革来推动。政治体制改革是全面改革向前推进的标志。

经济体制改革是我国改革开放事业首先着手进行的领域，也是迄今我国改革的重点所在。经济体制改革包括国有企业管理制度改革、财政税

收体制改革、建设现代市场体系、整顿市场秩序等内容，经济体制改革的发展呼唤进行包括行政管理体制改革在内的政治体制改革，比如破除个别行业垄断情况，就需要调整政企关系，国企改革就需要建立完善的社会保障体系。行政管理体制改革需要政治体制改革和经济体制改革的支持。

2，由中央主导，吸纳多方面智慧，从基层开始推进行政管理体制改革

行政管理体制改革涉及我国社会的方方面面，是深化改革的重要环节，是全局性很强的综合性事务，必须由中央政府来主导推进，保障中央的权威，由中央制定总体行动规划和改革步骤。

在明确由中央主导之后，要广泛吸纳各方面意见，对于行政管理体制改革的重要规划和任务要进行广泛的调查和沟通，对于技术性很强的事项要进行广泛的专家咨询，对于直接涉及群众利益的改革事项要进行公开，建立和完善听证制度，吸纳多方面智慧。

我国行政管理体制改革有一个传统就是“突破在地方，规范在中央”，比如历史上率先实行“大包干”制度的安徽凤阳小岗村，比如新时期探索乡长直选的四川省遂宁市步云乡，试点市长公推公选的江苏省金坛市(县)，试行决策执行监督三分的深圳市，推进政府绩效评估的福建省等等，这些事例都证明了地方政府在市场经济条件下，一批有责任感和进取心的官员在中央政策的指导下具有主动开拓的精神和能力。我国幅员辽阔，地区发展差异巨大，尤其是改革开放以后，各地经济发展水平、社会事业建设速度等已经有了比较大的差距，各地行政生态环境各有特色、各有发展的优势和不足，而且总的来看，有基层开始推进行政管理体制改革其影响和风险处于可控制的状态，也更有利于集中人力物力进行深度探索。因此，行政管理体制改革应由中央主导，吸纳方方面面的智慧，在地方进行试点和探索，最后求得取得较大的成绩。

3，以转变职能为核心，配套改革行政机构和运行机制

行政职能、行政机构和运行机制是行政管理体制改革的主要要素，其中转变政府职能是行政管理体制改革的核心，机构整合是重要载体，完善运行机制则是一项应该常抓不懈的任务。

第一，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。要全面正确履行政府职能，改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，更加重视公共服务。合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。

第二，深化行政管理体制改革要紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。探索实行职能有机统一的大部门体制，深化国务院机构改革，推进地方政府机构改革，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，推进事业单位分类改革。认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制，严禁超编进人。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。

第三，深化行政管理体制改革要注重改革和完善日常运行机制。一是要推行绩效管理制度，围绕党政主要领导人和一般公务员人员设定绩效指标和绩效标准，定期进行绩效评估，将评估结果应用于个人升迁和薪酬奖励。二是要健全以行政首长为主要问责对象的行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度。三是要建立和健全部门和单位间的沟通协调机制，建立以联席会议等为主要形式的信息沟通机制，由主要负责单位和部门牵头，协同一致，共同行动，提高行政效率。

4，以《公务员法》为依据，坚持和扩大考试录用制度，完善培训制度，加强公务员队伍建设

千秋大业在于用人，古今中外概莫能外。行政管理体制改革能否成功一个核心要素就是我们有没有一支基本素质过硬、纪律作风严明、全心全意为人民服务的公务员队伍，尤其是这支队伍中部分高层次公务人员的素质和水平将成为新时期我国经济社会能否继续快速健康发展具有决定意义的影响因素。

进一步加强公务员队伍建设需要注意几个问题：第一，公务员队伍建设必须依法开展。公务员队伍建设不同于一般企事业单位的人才队伍建设，更加强调工作的严肃性和依法开展。2006年1月1日正式实施的《公务员法》是我国公务员管理的基本法，是指导我们开展公务员队伍建设的法律依据。《公务员法》对我国公务员的录用、职务任免、奖励和惩戒、工资福利保险等进行了基本规定，相对于《国家公务员暂行条例》来讲扩大了公务员的范围，实行了公务员队伍的分类管理，新增了公务员引咎辞职制度和聘任制度，调整了公务员的工资结构，有利于提高公务员队伍的积极性和灵活性，有利于保障公务员个人的合法权利。

第二，必须继续坚持和扩大公务员考试录用制度。从1994年人事部组织首届中央国家行政机关考试录用制度以来，公务员考试录用制度树立了国家行政机关选贤任能、公正廉洁的形象，受到人民群众的积极拥护和高度赞扬，给政府机关带来了生机和活力。新时期加强公务员队伍建设必须把好入口关，继续坚持和扩大公务员考试录用制度，同时扩大公务员职位考试范围，坚持“凡进必考”，废除考试的地域和身份限制，坚持“公开、平等、竞争、择优”的基本原则，完善考试内容，规范考试和面试环节，建立健全规范合理的公务员考试录用制度。

第三，提高公务员培训工作的针对性和可测度性。培训是提高公务员队伍素质和能力的重要手段，但培训工作更要注重培训的针对性和可测度性，保证培训的质量和效果。提高培训的针对性就是要依照年龄、职位类别等标准对公务员队伍进行分类，根据分类结果制定培训计划、聘请培训老师、安排培训课程、考核培训结果，改变过去那种一窝蜂培训的状况。提高培训的可测度性就是要对公务员培训工作进行考核，包括培训计划的缜密程度、培训师的授课水平、培训工作的实际效果等，从而降低培训成本，提高培训效益。

5，利用绩效评估工具，引导政府转变职能和整合机构

政府绩效评估是20世纪70年代后西方发达市场经济国家开展政府改革的主要工具，通过开展多种形式的政府绩效评估工作，西方发达市场经济国家提高了行政效率和公民满意度，降低了行政成本。近年来，我国福建省、青岛市等地的实践经验同样表明政府绩效评估工作同样是改善我国政府机关行政效率，转变行政作风，降低行政成本的一种有效工具，值得大力借鉴和推广。

通过评估指标体系的设置和评估结果的应用，绩效评估工具的应用能够有效引导政府转变职能和整合机构。将政府职能的四部分，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”设为政府绩效评估指标体系的一级指标，在各项一级指标下面分设各项二级指标和三级指标，并赋予各项指标不同的权重，这样就能区别不同职能对政府整体工作的重要性，引导官员更加重视那些分值和权重较高的指标，将政府职能真正转移到社会管理和公共服务上来。绩效评估结果可以分为“优秀”、“良好”、“合格”和“不合格”四种，对于部分绩效评估得分较低的机构，可以视情况改组或者整合机构和人员，通过绩效评估结果的实际运用，实现行政机构对应行政职能的目标。

在我国应用政府绩效评估工具，需要注意以下几点：第一，在评估目的方面，应将政府绩效评估作为行政机关日常管理的重要工具，而不是一种应急性的手段;第二，在评估领导方面，应争取本级政府主要党政领导人的大力支持，主要党政领导人的支持是评估工作顺利开展的基础;第三，在评估主体方面，应注意吸收国内相关企业家的积极参与，在保持中立的前提下，企业家群体更能将评估工作落到实处;第四，在绩效评估结果的使用上，应将重点放在改进评估对象的工作绩效上，避免束之高阁情况的出现;第五，正确处理各级政府之间的关系，在上级政府统一部署下，保证下级政府享有充分的自主权。

作者：李　涛　曹立锋

体制改革下旅游行政管理论文 篇3：

国外旅游管理体制的经验与秦皇岛市旅游管理体制改革

摘 要：秦皇岛市旅游管理体制存在法律、法律不健全，管理体制不明确等问题，因此有必要借鉴日本、英国、泰国先进的旅游管理经验，结合秦皇岛市实际，对秦皇岛市旅游管理体制进行改革，建立全新的“三级两线”旅游管理体制。

关键词：秦皇岛市;旅游管理体制;国外经验;“三级两线”

旅游产业是一个覆盖面广、内涵极其丰富的产业，也是带动力强、极富活力的产业。改革开放30多年来，我国的旅游管理体制与旅游产业的发展极不协调，因此，部分省市在出台旅游条例，組建省、市级旅游产业发展委员会或旅游事业管理委员会，以及申请国家级的旅游综合改革试验区方面进行了尝试：2009年上海市出台了对住宿业统管的 《上海市旅游业管理办法》;浙江省施行了“风景旅游一体化管理”;云南省和桂林市建立了旅游综合改革试验区。然而，这些旅游管理体制改革的大方向还是统一管理、协调管理，主要形式是成立旅游产业发展委员会或旅游事业管理委员会，由于该委员会不是超部门机构，在很多地方还只是事业单位性质，行政审批和行政执法的职能被弱化，因此不仅没有很好地协调解决旅游产业发展中遇到的问题和壁垒，还放松了必要的行政管理力度。

作为开放的、四季皆宜的著名旅游城市，秦皇岛有充足的阳光、金色的沙滩、蓝色的海洋、茂密的植被、清新的空气，生态旅游的五大要素应有尽有;同时，它传承了悠久厚重的历史文脉。两千余载的岁月长河，给这里留下了夷齐让国、秦皇求仙、姜女寻夫等众多人文遗迹。

新中国成立后，北戴河成为党和国家领导人暑期休疗办公地，素有“中国夏都”的美誉。然而，秦皇岛市在打造“最美海岸线”和河北省沿海经济新增长极的当下，其旅游管理体制与旅游产业发展需求之间的矛盾更加凸显.因此，总结秦皇岛市旅游管理体制存在的问题，结合秦皇岛市实际，借鉴国内外先进的旅游管理经验，为秦皇岛市量身打造一套全新的旅游管理体制势在必行。

1.秦皇岛市旅游管理体制现状

1.1 旅游业法规体系不健全

目前，我国还没有一部旅游发展的基本法。在这个大背景下，秦皇岛市积极贯彻相关的旅游政策与法规，加强执法，如开展旅游教育培训，培养旅游服务人才;推出旅游一卡通等优惠活动，促进旅游消费等。但总体来看，秦皇岛市旅游法规的建设还不完善，仅出台了 《秦皇岛市旅游业管理规定》 《秦皇岛市旅游行业价格管理办法(试行)》 《秦皇岛市旅游船艇管理暂行办法》，以及 《关于加快旅游业发展建设旅游强市的意见》、《中共秦皇岛市委、秦皇岛市人民政府关于实施旅游立市战略、加快旅游产业发展的决定》、《秦皇岛市旅游业发展“十二五”规划纲要》 等文件，法律法规建设极其不健全。

市场经济亦是法制经济，旅游业也应该同市场经济一样，必须用法律的手段进行规范管理.然而，秦皇岛市旅游业的地方性法规不健全，不能为旅游业的管理和发展明确方向，甚至给管理带来困难，在某种程度上对旅游业的发展起到了阻碍作用，因此秦皇岛市必须加大立法和执法力度。

1.2 旅游管理体制不明确

目前，秦皇岛市旅游管理混乱，旅游资源、资金、项目归属不同分管部门管理。旅游行政制度不健全，相关的协调政策比较初级，在促进旅游产业发展的问题上不能有效协调，不能适应城市旅游业快速发展的需要。秦皇岛部分县区和有关部门较为注重局部利益和眼前利益，缺乏发展旅游的全局性、长远性战略规划。就目前行政体制和旅游产业发展阶段而言，秦皇岛市还需要政府的强力主导，但必须优化、构建高效顺畅的管理体制。

2.国外旅游管理体制的经验

国内外对旅游政策体系的研究颇多，包括旅游产业结构和布局政策、旅游产业导向政策、旅游产业配套政策、旅游产业技术政策、旅游投资政策、旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发与保护政策和旅游管理政策等子系统，对旅游体制创新方面的研究也不在少数。以下仅对日本、英国、泰国的旅游管理体制经验作简要介绍：

2.1 日本

日本旅游业大体上经历了三个重要的发展阶段：国际入境旅游、国内旅游、国际出境旅游。

旅游业的发展目标也逐渐向综合性转变。日本的政府、企业和各协会相互协调又相互制约，共同促进旅游业的发展。它的中央旅游管理机构，适应了旅游业的发展要求，有利于发挥旅游业多方面的功能。大量的行业协会代替了部分政府职能，旅游业的投资主要靠民间财力和地方政府，各方分工明确，执法严格。日本的行业协会在旅游的经济活动中作用明显，既是企业间的连接点，又是企业与政府的中介。

2.2 英国

英国是旅游业较发达的国家之一，它的旅游总局主要负责向国外宣传推销他们的旅游业，通过20多个国外办事处向全球提供信息服务。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由私人企业、地方政府和旅游局共同承担。除官方机构的旅游管理机构，英国还有很多民间协会积极维护本行业的利益，如“英国导游协会”、“英国饭店与餐馆协会”等。这些协会制定本行业的条例准则，为行业内的企业提供信息服务，为行业内的人员培训等。

2.3 泰国

泰国经济能够获得高速发展的一个重要原因是政府利用本国的资源优势优先发展旅游业，并使之成为社会经济发展的重要支柱.早在1960年，泰国政府就成立了旅游促进机构(现改名为泰国旅游局)，有组织、有计划地进行旅游产业开发.为了促使旅游业持续、稳定地发展，泰国政府加强了地方政府组织建设，要求每个省都建立一个省级旅游开发促进委员会，创建一套旅游监控系统.早在20世纪70年代末，泰国旅游机构就开办了各旅游训练所，及时培养了大量导游、酒店管理和旅游规划等方面的专业人才.20世纪80年代，泰国又在总理府之下设立了旅游委员会。

3.秦皇岛市旅游管理体制改革

基于秦皇岛市旅游管理体制的现状和存在的问题，结合秦皇岛市的经济特点、资源特点、行政特点、区位特点，大胆借鉴国外成熟旅游管理体制经验，特别是日本和泰国的经验，同时参考其他产业在管理权和运营权分离上所作的成功尝试，打造秦皇岛“三级两线”的独特旅游管理体制。

3.1 “三级两线”的旅游管理体制框架

所谓“三级”，即“市-局(区、县)-景区等(一线运营单位)”;“两线”，即一线联合监管执法，一线旅游经营单位进行运营。“三级两线”的旅游管理體制将行政监管和开发运营职能分开;借鉴泰国经验，在市一级组建超部门决策机构，强化执行力，全市旅游局实行垂直管理。

在“三级两线”旅游管理体制中，联席会议对全市旅游行政管理部门、监管部门、运营单位进行协调、审批;全市实行旅游垂直管理;旅游经营、监管分离，旅游经营独立，可以采取集团化运营的方式，一线经营单位的经营权、产权可以多元化。

3.2 有待解决的问题

“三级两线”是一种全新的旅游管理体制，该体制的具体实施还需要相关的理论论证和具体规划，包括联席会议协调、审批机制论证;旅游垂直管理机制论证;经营监管分离，经营独立、集团化运营机制论证;一线联合监管执法机制论证;一线经营单位经营权、产权多元化论证。

4.结语

秦皇岛乃至全国的旅游体制改革与创新都还处在一个探索的阶段，鉴于体制改革与创新本来就不是“牵一发而动全身”的工程，不可能对存在的问题与障碍都推倒重建，而旅游管理体制改革作为行政体制改革的一部分，更多是在现有体制之上构建框架、理顺关系、规避障碍，因此避免不了大量借鉴成熟经验，结合自身特点构建旅游管理体制改革与创新的“秦皇岛模式”，对其他产业管理体制改革和其他地区的旅游管理体制改革具有很强的理论示范意义，同时也能很好地解决秦皇岛市旅游产业发展存在的问题，整合优势，明晰责权利，理顺相互关系，推进秦皇岛旅游产业又好又快地发展。(作者单位：海南师范大学地理与旅游学院)

参考文献：

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作者：刘鹏