养老保险制度发展论文

摘要从简介国外农村养老保险制度入手，对我国农村养老保险制度从“老农保”“新农保”到“城居保”的发展轨迹进行梳理，并重点从参保情况、资金筹集、财政责任划分和政策效应等方面对“新农保”的实施情况进行了综述，发现“新农保”实施中存在缺乏对政策的定量分析、对城乡养老保险并轨未来走向的分析等问题，并且不同学者研究结果矛盾性较强。今天小编为大家精心挑选了关于《养老保险制度发展论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

养老保险制度发展论文 篇1：

影响农村社会养老保险制度发展的非经济因素

摘要：经济因素决定论主要以经济因素为视角研究农村社会养老保险制度发展过程中存在的问题。然而，基于PEST模型来分析，包括政治因素、制度因素、文化因素、技术因素、环境因素、法律因素在内的非经济因素对农村社会养老保险制度及其发展水平有着重大影响。深入研究这些非经济因素的作用机理，对完善我国农村社会养老保险制度具有启示意义。

关键词：农村社会养老保险制度;非经济因素;PEST

始于1992年的我国农村社会养老保险制度推行近二十年，取得了令人瞩目的成就，产生了积极的社会效果。但是，从整体来看，我国农村社会养老保险仍然存在参保率低、覆盖面窄、制度实施难等一系列问题。对于这些问题，大多学者认为是经济因素使然，即主要由国民经济的发展水平、国家的财政承受能力和农村居民可支配的收入规模等决定。但是，我们认为，随着农村经济条件的不断改善、农村政治环境的不断变化、农民思想观念的逐步转变，非经济因素尤其是政治因素、文化因素和社会环境等软文化力量对农村社会养老保险制度的影响越来越突出。因此，加强对影响我国农村社会养老保险制度向前推进的非经济因素的研究显得尤为紧迫和重要。

为了有效分析非经济因素对农村社会养老保险制度发展的影响，我们借鉴PEST分析模型，并对其加以改进，形成扩展变形式PICTEL分析模型。PEST模型是罗宾斯(1998)对组织外部环境进行归纳后所形成的分析模型。具体内容包括：政治(Political)、经济(Economic)、技术(Tech-nological)和社会(Social)四大类。PEST模型是分析宏观环境的有效工具，它不仅能够分析外部环境，而且能够识别一切对组织有冲击作用的力量，是调查组织外部影响因素的有效方法，这种模型对于分析影响社会政策的建立与发展的外部因素同样具有有效性。基于PEST分析模型，我们剔除经济因素并加以扩展变形，从政治(Political)、制度(Insfi-tutional)、文化(Culture)、技术(Technological)、环境(Envi-ronmental)和法律(Legal)六大方面来分析影响我国农村社会养老保险制度发展进程之非经济因素，简称PICTEL分析模型。

一、政治因素(Political)

通过对社会保障发展史的考察，我们可以发现，社会保障虽然以一定的经济发展水平为基础，但它主要是工人阶级在长期历史过程中通过斗争得来的。由此可见，政治因素对社会养老保险制度的建立的影响是直接和深刻的。影响农村社会养老保险制度的政治因素主要有社会政治制度、农村的政治体制、民众的政治参与和政府的态度。

1.社会政治制度。社会政治制度的不同，对农村社会养老制度的影响就不同。劳动人民当家作主的社会主义制度，倾向于自觉地建立健全社会养老保险制度，以保护农民受保障的合法权益;作为剥削制度之一的资本主义制度，只有在工人运动的冲击下才会被迫建立社会保障制度，以缓和阶级矛盾，维护自身的统治。

2.农村的政治体制。农村社会养老保险制度的实施与乡村社会的政治体制息息相关，这导致我国农村社会养老保险制度的实施是“嵌入”式的。国内学者如田凯，在对中国当前农村社会养老保险的制度进行分析时就指出：在农村社会的政治体制和社会结构中的，它的运行效果与政治体制的完善程度密不可分。目前，不完善的农村社会的自治制度，滞后的社会改革等极大地影响了农村社会养老保险制度的进一步发展。

3.民众的政治参与。考察西方各国我们可以发现，民主政治一般能够使人民按照自己的意愿，通过自己选举出来的代表或体现自己所在群体利益的政治集团来影响国家的立法与政策的制定，国民的社会保障权益很自然地会上升到法律规范的层次并受到法律的保护。目前我国农村政治民主建设的制度不完善，影响和制约了农民的参政能力。中国农民较低的政治参与程度，在很大的程度上影响了农民自身诉求的表达，这种不健全的利益表达机制导致了政府对建立农村社会养老保险意义的漠视，使得建立农村社会养老保险制度迟迟不能进入政府议程。

4.政府态度。政府是社会养老保险制度的责任主体，政府的态度对中国农村社会养老保险方案的实施具有决定性的影响。目前，政府态度对农村社保制度的影响主要体现在以下几方面：政府对待农村社会养老保险制度问题上缺乏明确的建制理念和目标定位;政府对建设农村社会养老保险制度的推动力不足;政府对农村社会养老保险工作认识不足。

二、制度因素(Institutional)

制度使农村社会养老保险具有相对稳定性和统一性。制度的健全、完善与否，影响农村社会养老保险的实施效果。农村社会养老保险制度愈健全、愈完善，农村社会养老保险的实施效果就愈好，反之就愈差。制度中的制度酝酿、设计、具体实施等，对制度顺利开展能产生较大影响。

1.制度设计。“制度是为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度是由非正式约束(道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则)与正式的法规(宪法、法令、产权)所组成。”国内有学者认为，制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会特征。从这里可以看出，一个社会的基本制度安排规范了整个社会的运行，对整个社会的各项活动都会产生影响。虽然我国从建国开始就实施了社保制度，但这种制度是基于计划经济体制建立的，而且社保制度并没有作为一项基本的社会制度得以建立。制度设计层次低，设计不完善严重制约了社保制度发展的进程。

2.制度变迁。制度变迁模式的选择对一国养老保险制度的实施推广也有深层次的影响。反观我国的社会养老保险制度改革，长期以来实施的是渐进式的制度变迁模式。这种制度变迁模式假定每个人、每个组织的信息和知识存量都是极其有限的，不可能预先设计好终极制度的模型，只能采取累增与阶段性的突破方式，逐步推动制度升级并向终极目标靠拢。其典型的做法是摸着石头过河，先试验后推广。这种渐进式改革模式有强烈的路径依赖特征，使得农村社会养老保险的新供给制度在本质上不具有现代社会保险的特征，带有大量旧制度的痕迹。农村社会养老保险模式设计并没有从我国社会结构迅速变迁的现实出发，形成一个动态开放体系，而是仍沿袭着传统的“城乡二元保障”路径，以户籍制度为界限，形成了一个自我封闭的体系。如1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定农村养老保险对象为“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”。并指出：“外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险”。成了阻碍劳动力流动的新障碍，这样的制度安排既不利于城乡统筹的养老保险制度

的发展，也不利于农村社会养老保险制度的顺利实施。

3.制度实施。首先，制度实施方法传统落后。农村社会养老保险制度的实施至今仍然主要依靠政府行政化、半行政化的方式推进，现代社会工作方法作为社会政策执行的有效手段尚未发挥应有的作用。而且政策执行人员的工作素质较差，缺乏专业化水平。这样的实施方法很难保障制度的顺利实施。其次，制度实施过程中采取渐进式改革致使我国的社会养老保险制度缺乏长期的发展目标体系，朝令夕改的经常性政策修补和各地自行探索的各异政策、措施，造成原有社会养老保险制度成了一件打了许多补丁的新衣服。一方面严重影响了政府信誉，另一方面全国各地差异的政策又不利于全国统一的养老保险制度的建立。

三、文化因素(Culture)

历经数千年积淀而形成的传统文化理念，通过对农民思想、心理、习俗影响，使农村社会养老保险不被关注甚至遭到抵制。这样的文化理念虽经社会经济的变迁而有所弱化，但在短期内还是不可能完全消亡的。

1.家庭养老理念的影响。王章华等在分析传统家庭养老文化对农村社会养老保险制度的影响时指出，在某种意义上传统家庭养老文化是不利于现代养老模式(社会养老保险)的建立。人们长期形成的养儿防老的观念使人们参加社会养老保险的积极性不高，在这种只要有儿女、老年生活就有保障、不用担忧的观念下，甚至有人认为参加社会养老保险是不光彩的，是儿女不孝、会给儿女丢脸、家势衰弱的表现，即使子女不孝不敬、生活不如意，也要顾全面子屈委自己，不求助其他老年供养。在这样的文化心理下，对于农村社会养老保险的推行实施是很不利的。

2.风俗习惯的影响。农村地区的风俗习惯对农村社会养老保险制度的建立也有不利的影响。传统习俗影响广大农村地区的消费方式、投资方式和生活习惯等，使农村社会成员的大部分资金流向了消费领域，如婚丧嫁娶、节日庆典的大操大办等，这些消费又缺乏科学性、合理性，同时在很大的程度上侵蚀了农村社会养老保险的资金来源。江涛、谭静等通过对四川省农村社会养老保险参与意愿的实证研究发现：农民最迫切的消费需求前4位依次是子女教育(占30.43%)、修建住房(占26.1%)、医疗保险(占20.87%)、生产投资(占16.52%)，而文化娱乐、养老保险等不被农民重视(仅占6.08%)。由此可见农村的风俗习惯对农村的消费倾向有重要影响，而这些不合理的消费倾向影响了农民参加农村社会养老保险意愿和支付能力。

3.农民心理状况的影响。农民的心理状况是影响农村社会养老保险制度发展的最直接因素，尤其是某些农民的短视心理和自满心理。农民的短视心理使农民只看到眼前利益，注重事物所带来的实际效果，忽视长远的目标。这种短视心理对于要经过很长的一段缴费期才能享受到其带来的好处的农村社会养老保险来说，无疑产生了巨大的阻碍作用。农民的自满心理使农民安贫乐道、胆小怕事、因循守旧，对新鲜事物不感兴趣，甚至抵制。这种过于自满的心理使农村社会养老保险制度很难开展。

4.权利意识薄弱的影响。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这昭示着公民有权利向国家主张给予基本的生活保障，即社会保障权具有赋权性。然而现阶段我国农民的社会保障权利意识十分淡薄，尚未意识到享受社会保障是自身的一项权益。因此，当自身的这种社会保障权得不到保障时他们也就没有强烈的维权意识。农民的这种社会保障权意识的淡薄甚至缺失，影响了农村社会养老保险制度的建设。

四、技术因素(Technologieal)

这里的技术要素不仅仅包括那些与农村社会养老保险制度直接相关的新理论的发展变化，还包括与农村社会养老保险制度实施推行有关的新技术手段、新方法、新机构的出现。技术手段的成熟与否将在很大程度上影响农村社会养老保险能否进一步快速发展。

1.社保网络建设的影响。由于农村人口的数量大、成分复杂使得农村社会养老保险的管理工作要比城市更复杂，这就要求具有比城市更多的管理人员和管理设施。但是，目前全国各地大多数地方还只是停留在手工管理水平上，仅有少部分县级机构实现了电脑管理，计算机网络化管理在全国还没有展开，农村社会养老保险网络化管理相对于其他社会养老保险明显滞后，因此，农村社会养老保险电脑化管理已是亟待解决的问题。

2.绩效评估体系的影响。一方面，由于目前还未建立起农村社会养老保险制度的绩效指标体系，我们无法对制度执行过程进行监督评估，及时调整不合理的制度内容，以确保农民受益。另一方面，缺乏足够的统计信息，我们无法通过充分的财务信息了解农保基金运营真实状况，对基金运营进行有效监控;也无法通过统计数字制定准确的年度工作计划，对以往的基金运营成果进行有效总结、考核。

3.统计技术手段的影响。目前落后的统计手段，使我们无法掌握足够的统计信息，准确测算出不同地区农村社会养老保险投入的需求总量和各级财政的支出结构及其财政供给能力。明确各级政府补贴分担责任的一个技术前提，是能够清晰地计算各地区农村社会养老保险经费需求的总量，只有在此基础上，我们才能进一步讨论如何根据各级政府的财力分担这些支出项目。

五、环境因素(Environmental)

农村社会养老保险的实施离不开外部环境，甚至外部环境的特点及其变化必然会影响农村社会养老保险的方向、内容以及方式的选择。这些外部环境包括：市场环境、人口环境和社会环境。正确分析农村社会养老保险与外部环境的关系对社会养老保险的发展尤为重要。

1.市场环境。满足我国养老保险制度运行的市场环境是不成熟的，主要体现为资本市场发育的不成熟。随着养老保险金的不断增加及银行利率水平的不断下降，使保险资金运营的紧迫性及压力日趋增大。世界保险业的发展历程表明，随着保险业的不断壮大和成熟，投资业务对保险企业的生存和发展发挥着越来越重要的作用。完善的资本市场是保险投资的必要条件，我国资本市场存在的缺陷，使保险资金投资收益存在较大的不确定性，严重影响保险投资的收益性与安全性。

2.人口环境。农村社会养老保险的对象是农村人口，农村的人口状况如何直接影响到农村社会养老制度的建立和健全，特别是人口的总量、人口的年龄结构等等。

从人口总量上来看，人口增长过快直接影响社会保险事业的发展。人口的过快增长必然加重国家、集体和家庭的经济负担，妨碍社会后备基金的积累。有资料显示，每年新增人口要消耗新增国民收入的20%。

从家庭结构上看，计划生育政策的推行，使得农村家庭逐渐向核心家庭过渡，子女数目的急剧减少导致了每个子女所负担赡养老人的压力明显加大，使得老年人口的生活水平和生活质量难以保证。迫切要求在农村建立社会保障制度，人口因素也将成为中国新的农村社会保险模式构建

的关键影响因素。

3.社会环境

商业保险的竞争。商业保险既是农村社会养老保险的有益补充，但又是其最大的竞争对手。商业保险具有享受待遇的持续性、领取时间的自由性、投保多样性、缴费灵活性等优点，在一定程度上冲击了农村社会养老保险的开展。

社会舆论。由于城市企业职工的养老保险使政府背上了沉重的经济包袱，相当一部分地方的企业职工养老保险出现了人不敷出的局面，因此，就有舆论说已经出现亏空几千亿乃至上万亿元，社会养老保险难以为继等，这盲目夸大了社会养老保险的风险。不论城市企业职工养老保险空账的计算方法是否准确合理，从客观上讲，已使得政府对在农村建立社会养老保险制度上产生了顾虑。

学者的倡导。近几年讨论农村社会养老保险的文章逐渐增多，提出了很多建设性的意见，对推动农村社会养老保险制度的建立发展有积极的意义。但提出具体政策的研究很少，更少有创新和突破;对带有规律性的理论和实践问题还缺乏科学分析;对农村社会保障制度建设的关系及其未来发展趋势未做出科学的预测说明，这就不能够为决策层提供系统的、全面的、可行的政策性建议。

六、法律因素(Legal)

纵观国外社会保障的发展，我们不难发现凡举办社会保险的国家，事先都是制定颁布有关法律法规。这些法律对社会保障的对象、社会保险税(费)、保险给付条件和给付标准以及社会保险基金运营和社会保险管理等做出强制性规定。目前，在这一方面我国还存在很大的缺憾。

1.立法层次低。我国农村社会养老保险虽然有了近20年的实践，但却一直存在法律地位缺失的问题。农村社会养老保险现行的法律依据主要有两个：一个是1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》;此外还有一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款;另一个是相关文件内容，如2000年6月《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出：“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。”十六大报告也提出要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”、“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”;十七大报告中提出要“探索建立农村社会养老保险制度”;党的十七届三中全会明确提出“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的政策原则等等。相关文件和领导讲话，严格意义上讲是知识性、指导性、原则性的，缺乏操作性，都不能作为制度依据。缺乏法律的保障，农村社会养老保险的开展容易受到外界的干扰，使实际工作中漏洞较多，某些具体措施得不到有效的实施!

2.法规不完善。在国务院制定的条例中，极少有属于专门规范农村社会保障制度的法规;有关农村社会保障的规定，主要由相关部委制定。这种现状显然与社会保障法的地位不相符合，也导致了社会保障立法的权威性、统一性和稳定性的严重缺乏。

3.地方规章各异。从近十年我国农村涉及社会保障项目和内容的改革与创建实践经验看，工作开展的依据多是建立在国务院有关部委的“暂行办法”、“工作方案”及“通知”和“决定”上，而实际运作则往往需要地方政府(主要是县(市)级政府)制定并出台“具体意见”来推动。由于各地没有统一的指导性文件，各地根据当地实际情况制定了一系列的规章制度，如《北京市朝阳区新型农村社会养老保险试行办法》、《马鞍山市新型农村社会养老保险暂行办法》、《招远市新型农村社会养老保险制度实施办法》等等。它们在制度上和标准上都不统一，使我国形成以“分散立法”的模式来开展农村社会保障立法工作，统一的农村社会保障制度实际上处于分散状态。

由于农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得目前农村社会保障工作处于无法可依的境地。正是由于制度在执行过程中缺乏刚性法律依据，造成各地的农村社会养老保险工作均带有一定的随意性，从而影响了农村社会养老保险制度的实施。

综上所述，我们认为，影响我国农村社会养老保险制度的非经济因素是多方面的，同时，各方面因素也不是各自独立发挥作用的，而是相互渗透、相互作用，有的直接对农村社会养老保险制度产生作用，有的则是通过其他因素间接产生影响。其中制度因素、技术因素和法律因素是农村社会养老保险制度的“硬件”，是物质基础，它们对农村社会养老保险制度的影响是直接的、浅层次的，作用机理是显性的、易把握的，因而消除其影响也会是简单而卓有成效的;政治因素、环境因素和文化因素是农村社会养老保险制度的“软件”，是顺利实施农村社会养老保险制度而必须具备的一种社会氛围，其对农村社会养老保险制度的影响大都是间接的、深层次的，作用机理是隐性的、难控制的，所以消解其影响将会是艰难而漫长的。基于此，农村社会养老保险制度的改革应以“软件”完善为先导，以“硬件”修补为基础。

升级农村社会养老保险制度的“软件”。一是在完善现行的农村政治体制的基础上，提高公民的政治参与。切实根据1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，真正实现村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。积极发展农村文化教育事业，提高农民政治参与的意识和能力;并积极拓宽农民参与政治的渠道，建立健全农民政治参与机制，开辟畅通无阻的参政议政渠道，尽可能满足广大农民政治参与的需求，以有效提高农民政治参与的水平和质量。二是加强对农村社会养老保险知识的宣传，推动传统养老方式的转变。应加强对农村社会养老保险知识的宣传力度，扩大农村社会养老保险的声势和影响。要充分利用多种传播媒介，开展全方位的宣传活动，运用会议讲、个别访、算细帐、搞对比等方法进行宣传，让农村社会养老保险的目的、意义深入人心，帮助农民更快地实现思想意识的转变。

修补农村社会养老保险制度的“硬件”。一是完善农村社会养老保险制度，以立法的形式加强制度的稳定性。加大政府的政策扶持、财政支持力度，建立公共财政投入与农民参保补贴机制，引导、扶持和激励农民参保。同时应学习和借鉴发达国家的养老保险立法工作的经验，尽快制定适合我国国情的《农村社会养老保险法》。在目前不具备全国统一立法的条件下，可单行立法或制定地方性条例，使农村社会养老保险工作有法可依，待条件成熟时再制定全国农村社会养老保险法。二是加强农村社会养老保险的理论研究，完善社保网络建设。农村养老问题的科学研究还处在起步和探索阶段，远远落后于实际需要。因此，我们要研究一些相关的政策;要研究保险经济、保险心理、资金管理，研究带有普遍性、规律性、方向性的东西;要研究中国农村社会养老保险的特色;要把各地成功的实践经验上升到理论，揭示出农村社会养老保险的规律性，从而更好地指导实践，推进事业的发展。同时还要加强基础设施建设，一方面，积极推进“金保工程”，加快社会保障服务网络建设，建立健全街道社区(村庄)社会保障工作平台，不断改善工作环境和工作条件。要加强社会保障经办能力建设，制定社会保障经办机构服务标准，优化业务流程，改善管理服务手段，不断提高效率和服务水平，推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设，实现对社会保障对象“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的目标。另_方面，大力加强养老保险队伍建设，培养专门人才。目前应大力加强培训工作，对在岗的保险工作人员进行全面培训，通过培训，提高干部的政治、业务素质和工作能力，从上到下建立起一支作风过硬、素质较高的养老保险人员队伍。

作者：成志刚 公衍勇

养老保险制度发展论文 篇2：

我国农村养老保险制度发展与“新农保”实施现状综述

摘要 从简介国外农村养老保险制度入手，对我国农村养老保险制度从“老农保”“新农保”到“城居保”的发展轨迹进行梳理，并重点从参保情况、资金筹集、财政责任划分和政策效应等方面对“新农保”的实施情况进行了综述，发现“新农保”实施中存在缺乏对政策的定量分析、对城乡养老保险并轨未来走向的分析等问题，并且不同学者研究结果矛盾性较强。

关键词 农村养老保险制度;参保决策;基金筹集运营;政策效应

Key words Rural endowment insurance system;Insurance decision making;Fund raising operation;Policy effect

我國正逐步进入老龄化社会，养老问题一直是人们关注的热点问题。根据2010年《第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》可知，65岁及以上人口为11 883.170 9万，占8.87%，比第五次人口普查时上升1.91个百分点。而根据第五次人口普查结果，农村老年人口约占全国老年人口的2/3，农村65岁以上人口占农村总人口的7.35%，城市为6.30%。加上农村青壮年人口外流，农村老龄化问题城市必然更加突出。养老保险制度关系到每个人的利益，对于一直以家庭养老为主的农村居民来说，随着年轻劳动力的外流，以及计划生育导致的家庭小型化，家庭养老功能逐渐弱化，加之他们收入水平和稳定性比城镇居民低，老年后的生活来源更难以保证，养老保险对他们而言分量更重。由此可见，我国完善和发展农村养老保险制度对于改善农村居民生活水平、缩小城乡差距、打破城乡二元结构、促进社会公平等意义重大。

西方国家早在100多年前就建立起农村养老保险制度，到目前为止发展较为成熟，经验丰富。我国尚处于萌芽与探索阶段，从1991年首次试行农村养老保险制度(简称“老农保”)起，到2009年推行新型农村养老保险制度(简称“新农保”)，再到2014年试行城乡养老保险并轨，每一次改革都是对农保制度的完善，但仍有巨大的发展空间。对于农村养老保险问题的研究，既可以为我国农保制度的发展提供理论指导，也有利于城乡建设一体化，缩小城乡差距，统筹城乡发展，促进社会公平。

笔者在分析国外农村养老保险制度的基础上，对农村养老保险制度的构建和农村养老保险政策的实施进行梳理，并重点从参保情况、资金筹集、财政责任划分和政策效应几方面对“新农保”制度的实施情况进行综述，以期为完善农村养老保险制度与实施过程提供参考。

1 国外农村养老保险制度简况

因经济发展水平和社会制度的不同，世界各国的农村养老保险制度存在较大差异。以日本、韩国、德国、美国等为代表的部分发达国家实行现收现付与基金积累制相结合的方式筹集和计发养老金，强调养老首先是个人责任，然后才是国家和政府的责任，坚持个人缴费和国家财政补贴相结合，但财政补贴支持力度大。以英国、瑞典、加拿大等为代表的实行福利保险型养老的发达国家，政府承担了主要养老责任，采取现收现付的筹资方式，当年养老金收支平衡不结余，个人获得养老金的条件是国民身份和到达法定年龄。但这种养老方式是建立在高税收的基础上，随着老龄化现象加重，国家在养老方面承担的压力越来越大[1]。以突尼斯、朝鲜、马来西亚等国家为代表的发展中国家，实行农村缴费型养老保险制度。朝鲜对农民、渔民及农村自雇工人收缴其收入的9%左右作为养老保险缴纳费，政府支付其资金运营的管理费，并对低收入者进行缴费补贴。马来西亚公积金制度要求农业自雇者自愿参加。以尼泊尔、印度、巴西、毛里求斯等为代表的实行非缴费型养老保险制度的发展中国家，其养老金制度主要分为收入测试型的非纳费型养老金计划和普遍保障型，其中巴西收入测试的养老金计划分为农村年金计划和社会救助年金，合称非缴费社会救助年金;毛里求斯的普遍保障型的社会保障制度，是由工人以税收方式将部分收入返还给政府[2]。

2 我国农村养老保险制度的构建与完善

2.1 我国农村养老保险制度的探索

我国从1986年开始进行农村养老保险(“老农保”)的探索，并于1991年试行，采取“个人账户为主，集体补助为辅”的个人账户模式，意在解决农村养老问题。但“老农保”制度设计和实施都存在较明显的缺陷，如社会保险的强制性与保障性体现不足，筹资方式实为“完全个人缴纳”，几乎无集体补贴。该政策在推进实施过程中遭遇重重阻力，未能达到解决农村养老问题的目的。关于“老农保”为何难以运行，

杨礼琼[3]、陈骏等[4]认为根本原因在于制度，现行农村养老保险制度缺乏保险必要的强制性与保障性，政府财政投入力度不足，保障功能不能很好地体现。吴连霞等[5]指出，由于农民的短视、对政府的不信任和保障水平本身缺乏激励性使得农民参保积极性和参保率均较低，加上基金积累不足，难以真正做到强制参保，因此“老农保”终走向没落。

2.2 我国新型农村社会养老保险制度的构建

2009年起我国试行的新型农村社会养老保险制度(简称“新农保”)，较之“老农保”，该制度最大的改进在于筹资模式由“完全个人缴纳”变为“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的方式，明确了政府的责任，体现了社会保险的保障性。贺蕊玲[6]提出，“新农保”在制度设计上体现出“保基本、广覆盖、可持续、有弹性”原则，在基金模式上采用个人账户和与社会统筹相结合的模式，在资金筹集上采取个人缴纳、集体补助、政府补贴相结合的形式，在基金监管和经管办理上也有更为安全科学的相关规定。杨礼琼[3]认为，“新农保”的政府责任通过“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资模式更加明确;而社会统筹与个人账户相结合的模式，也体现出社会保险的共济性特点;城镇与农村养老保险的衔接也通过“新农保”制度体现出来。

但是“新农保”制度本身依然在立法、筹资、资金管理和城乡衔接方面有些许不足。何英华[7]认为“新农保”制度存在立法执法滞后、资金筹集难度大、政策吸引力不足、农保制度与城镇职工养老保险制度衔接性较差和缺乏有效管理机制等问题。周卉[8]指出，“新农保”的社會共济性仍不能很好地体现，难以调和区域性差异;实施过程中未体现保险的“强制性”特征;仍是按照“老农保”的模式进行个人账户的资金管理，资金运营和保值增值困难;在财政责任、政策定位、法制方面依然存在政府责任不足的问题。

2.3 我国农村社会养老保险制度的进一步完善

2014年我国在“新农保”和城镇居民社会养老保险(简称“城居保”)基本实现全覆盖的基础上将城乡养老保险并轨，制度上基本沿用了“新农保”制度，但适应人群和缴费档次发生了变化。城乡并轨后的社会养老保险不再区分城镇户口与农村户口，最低缴费档次也从100元上升到300元，不同档次的缴费和补贴标准也有变化。对于城乡养老保险统筹，刘同昌[9]提出必须实行模式一致并且养老待遇衔接合理的社会养老保险制度，以适应社会各类人员在市场中的流动，以加快推进劳动力市场的建立与完善，同时应明确养老保险的内容，统一养老保险的标准，实现城乡间的制度统一。刘军伟[10]也提出实现养老保险制度城乡统筹发展是促进劳动力流动、社会资源有效配置和缩小城乡差距的有效手段。城乡养老保险并轨为在城乡间流动的群体提供了便利，也为人们提供更多的缴费选择，部分采取了学者的建议，一定程度上达到了学者们预期的并轨后应有的效果。

3 我国农村养老保险政策的实施

3.1 “新农保”实施中的问题与对策

目前实行的城乡养老保险制度基本沿用了新型农村养老保险制度，“新农保”政策的实施受到保险覆盖率、养老资金的筹集管理和财政补贴等多种因素的影响。

保险覆盖率取决于农民的参保意愿和参保决策，它是决定“新农保”政策能否顺利实施的关键。农民的参保意愿和参保决策受到农民认知程度、个人因素、家庭情况、政府信任情况等多个方面影响，这些影响因素在各地又有不同的表现，需要针对各地的具体问题采取相应对策。肖应钊等[11]对山东省“新农保”试点地区的调查分析发现，子女情况、期望的养老方式、为家庭考虑程度、是否参加商业养老保险等因素对参保意愿影响较强，为推进“新农保”的实施，需要加大宣传力度、注意示范效应、借鉴新农合做法和商业保险的宣传方式等。穆怀中等[12]通过对辽宁省彰武县的实证分析发现，“新农保”制度对中低收入水平、中低学历程度、低健康水平、对保险回报时间期望较短的人群更具有吸引力，对政策有较高的了解、便捷的参保手续和经办人员良好的服务态度等对农村居民参保决策有正向影响，据此提出要建立有效的激励机制、提升基层工作人员服务意识、保障政策实施的可持续性。侯志阳[13]通过控制其他变量，仅研究农民参保行为受政府信任的影响程度，发现农民越信任政府，参保可能性就越高，而且更可能选择较高的缴费档次，因此政府要从增强农民信任程度方面改进，树立自己的良好信用形象。李亚茹[14]以南皮县为例，实证分析了城乡养老保险参保意愿的影响因素，发现户口性质对参保率有显著影响，农村户口的参保率较高;收入水平和受教育程度与参保率呈负相关;而缴费档次对居民的参保决策没有显著影响。农民对政策的满意度也是影响“新农保”实施的重要因素，黎瑞等[15]通过对河北省3个县的调研发现，年龄、对政策的了解程度、参保年份与农民对“新农保”政策的评价呈正相关关系，年龄越大、对政策了解越多、参保年份越晚的人对政策满意度越高。此外，张世花等[16]研究发现农户对新农保的评价与农户从事的职业类型和健康状况呈负相关，而与农户的房屋类型呈正相关。

养老资金的筹集和运营是我国农村养老保险政策实施的重要保障。对于“新农保”基金的筹集，现行的模式为“基础养老金+个人账户养老金”的部分积累制筹资模式，较符合我国实际。但关于资金筹集的问题和对策，学者们普遍认为现阶段“新农保”存在筹资水平低、缺乏监督机制、地方补贴财政压力大等问题，应从拓宽资金筹集渠道、完善政府政策、强化执行力度等方面改良[17-18]。如何实现基金的保值增值，也是“新农保”必须解决的问题。梁春贤[19]从提高运营机构的市场化水平、加强对基金管理人的监控、建立风险准备金和盈余公积金等角度提出了提高农保基金运营效率的对策。汤晓阳[20]借鉴国内外成功经验，从对基金设立专门经办机构、拓展个人账户的功能、允许保险机构参与“新农保”的运营、推进农村养老保障相关法律法规的建设等方面对我国“新农保”基金的运营管理提出了建议。马伟[21]通过分析我国新农保基金的收支及预期风险，认为在不能够很好地运营资金使其增值的条件下，首先应充分利用现有的基金管理政策，对农保账户的基金资产进行保值，同时应逐步提高“新农保”个人账户的基金管理层次，并建立健全监管体系。

养老资金的筹集离不开财政补贴，合理的财政补贴需要央地财政责任的合理划分。刘昌平等[22]认为，由于不同地区政府的财力差距大，中央政府应承担起“兜底”的责任，尤其是对于经济发展较为缓慢的地区，中央政府应给予较大比例的财政补贴。朱俊生[23]认为，我国中西部地区经济水平差距大，需要重新构建中央与地方政府的财政关系，中央政府根据不同地区的经济水平和政府财力给予不同水平的财政补贴，以加大对中西部地区的支持。

除上述议题外，学者们还发现在“新农保”的实施过程中，存在宣传不到位、立法水平低、政策吸引力不足等问题，这需要从相应方面予以改善，但主要关注点应集中在上述的农民参保意愿、资金筹集管理和财政补贴上[24]。

3.2 “新农保”政策的实施效应

“新农保”政策的实施引发了一系列社会经济效应，目前的研究内容可分为消费与储蓄效应、收入再分配效应和减贫效应。

3.2.1

消费与储蓄效应。沈毅等[25]通过2011年截面数据消费模型实证分析，发现农村养老基金支出对农村居民消费支出的系数约为18，即农村养老基金支出增加1亿元可拉动农村居民消费支出增加18亿元，且农民上年度消费情况对本年度消费产生正影响，影响系数在1.2左右，因此可通过增加农保财政支出拉动农村消费与内需增长。井亚琼[26]对青海省的调查发现，“新农保”对农村居民的储蓄有一定的挤出效应，但不明显，农保没有很大程度上改善农民的储蓄动机。马光荣等[27]使用中國家庭追踪调查(CFPS)数据分析发现，对于60岁以上居民，“新农保”政策对其减少储蓄有激励作用，并提出要使“新农保”能够更显著地促进居民消费，需要采取一定措施激励人们选择较高缴费档次，提高“新农保”养老金替代率。

3.2.2

收入再分配效应。黄丽[28]对广东中山的农保收入再分配进行测算，发现该地区的农保模式具有代内和代际间进行收入再分配的双重功能;政府对农民应缴保费的按月补贴，使得参保农民的总受益提高，且对于缴费期限较长的年轻一代更有利;另外，缴费基数及增长速度的特殊设计则帮助政府进行收入分配的调节。

3.2.3

减贫效应。薛惠元[29]对广西和湖北的实证分析发现，“新农保”对农村居民减贫效应较显著，但由于养老金补助水平较低，减贫效应还十分有限，对整个农户而言，新农保的减贫效果还不够明显。范辰辰等[30]利用中国健康与养老追踪调查(CHARLS)数据及其统计分析发现，“新农保”显著降低了全国范围内农村居民的贫困概率，尤其是对保险主要对象——农村老年人;但是保险费支出对于处于缴费阶段的农民负担不重，某种程度上有减贫效果。

4 小结与简评

农村养老保险是促进社会公平、缩小贫富差距、实现共同富裕道路上必不可少的社会保险，其作为社会保险所具有的普及性、保障性及强制性使其成为政府实现社会共同目标的重要工具。我国自1991年第一次试行农村养老保险制度起，至今已进行多次改革优化。该研究着重梳理分析了近些年实施并有显著成效的“新农保”政策的相关研究成果，这些研究主要集中在保险覆盖率、基金筹集管理和政策实施效果3个方面。保险覆盖率研究主要关于参保决策导致的参保率以及影响参保决策的因素;基金筹集管理研究主要涉及基金筹集、政府补贴和央地财政责任划分、基金运营增值等方面;对于政策实施效应则主要从消费储蓄、收入再分配和减贫效应3个方面进行研究。

已有研究主要利用官方统计数据和自己获取的第一手数据进行实证分析，可靠性和时效性较好，对不同地区数据的统计分析得到的研究结果针对性较强，研究方法也逐渐呈现多样化趋势。但不同学者的研究结果还存在一定矛盾，在我国农村养老保险实施的各方面都还有许多问题有待进一步研究、探索和澄清，主要表现在：在对参保决策影响因素的研究中，主要研究因素为年龄、性别、受教育情况、收入水平、政策了解程度及满意度、子女和老人的情况、身体健康状况等，不同学者对不同因素的影响情况给出了自己的观点，但对于年龄、受教育程度、家庭收入等重要因素对参保决策的影响有截然不同的结论;在对政策制度的研究中，虽然学者们进行统计分析使用的数据较为可靠，但以定性研究为主，较少涉及政策条目中的量化标准，缺乏对具体的缴费档次、保障水平、缴费年限等指标进行的定量分析。另外，2015年实施城乡养老保险并轨后，由于政策较新，对于该部分的研究目前仍集中于探讨并轨的必要性和如何实施并轨，而对于并轨后的制度研究及以后的政策发展方向，还没有充足的研究展现，缺乏关于养老保险城乡一体化推进的研究。

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作者：杨致瑗

养老保险制度发展论文 篇3：

河北省农村社会养老保险制度发展历程及其评价

摘要：河北省农村社会养老保险制度经过了20世纪80年代的试点、1991～1998年的探索、1998～2009年的整顿与恢复以及2009年至今的创新发展等四个阶段。其发展历程是社会经济体制由计划经济转向市场经济以及由此带来的社会经济结构变化等的客观结果。不同阶段的农村社会养老保险制度建设取得的成绩各不相同。河北省农村社会养老保险制度建设一波三折的发展历程，是在制度设计、政府责任、基金管理以及保值增值等方面原因共同作用下形成的。

关键词：养老保险;社会保障;制度变迁

社会养老保险是指国家和社会根据一定法律法规，为保障劳动者在退出劳动年龄后的基本生活而建立的一项社会保险制度，其主体主要包括政府、集体或企业以及个人，而由政府现收现付筹资的养老保险在养老保险体系中处于主导地位。目前，社会养老保险制度已成为现代国家普遍实行的一项重要的经济社会制度。完善的社会养老保险制度，一方面能够起到收入再分配的调节功能，另一方面能为劳动者建立养老风险保障措施，帮助他们因年老、伤病等原因退出劳动后，避免由于生活缺乏基本保障而引发一系列的矛盾，维护社会的稳定。因此，完善的社会养老保险历来被称为人民生活的“安全阀”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器。作为一项重大的惠农政策，经过多年的努力建设，我国社会养老保险制度建设已取得了一定的成绩，并朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化迈出重大的一步。特别地，在人口老龄化背景下，这对于提高老年人生活质量、保障老年人有尊严的生活具有重要意义。

一、河北省农村社会养老保险制度的发展历程

一种制度的确立与变迁，往往服从于特定时代的需要及构成国情的客观要素;但制度的制定者的因素(如其价值取向、所持理念以及对客观因素判断是否准确)又会对制度的构建产生直接有效的影响。河北省农村社会养老保险制度的建立健全是政治、经济、社会以及人口因素综合作用的产物;另一方面，制度的制定者的因素使农村社会养老保险制度经历了一波三折的发展历程。根据农村社会养老保险制度制订过程中的政府责任以及农村社会养老保险工作的实际运作情况，河北省农村社会养老保险制度可以分为以下四个阶段：

1.20世纪80年代：农村社会养老保险制度的试点时期。在计划经济时期，我国实行的是以国家(通过中央政府以及地方各级政府)为主要责任主体、城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度。在这种制度安排下，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事务的责任，城镇职工单位负责缴纳职工的劳动保险费用，农村集体则担负着救济“五保户”和优待烈军属等责任。因此，和全国其他地区一样，这一时期的河北省农村社会养老保险制度几乎是一片空白。

改革开放新时期后的20世纪80年代，随着农村集体经济契约的分化、集体组织优势的丧失，农村养老的物质负担又回归到家庭。但是，处于社会转型时期的农村在工业化持续强化以及土地经济保障能力持续弱化的冲击下，回归家庭的农村社会养老保险面临着经济层面的巨大挑战。这一时期，我国家庭户规模持续缩小，由两代人组成的核心家庭模式逐渐取代传统的大家庭模式。2010年河北省平均家庭户规模分别为3.40人，而2000、1990年则分别为3.59和3.80人。另一方面，由于人口老龄化持续加快以及因为人口控制政策而导致子女生育数量的减少，越来越多的“四二一”、“四二二”家庭使老年赡养系数迅速上升;再加上城市化过程中更多的农村劳动力人口进城打工，农村家庭养老功能渐趋弱化甚至退化。为了解决这一问题，从20世纪80年代初期开始，政府在改革城市社会保险制度的同时，在一些经济比较发达的农村地区进行了建立农村社会养老保险制度的探索。为了从政策层面重视农村社会养老保险试点工作，1985年中央在通过的“关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议”中明确提出要“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地的经济发展情况，进行试点，逐步实行”。在政府的推动下，到1989年底，全国共有19个省(直辖市、自治区)的800多个乡、8000多个村开始实行农村养老保险制度的试点工作。河北省邯郸市、张家口市的数十个乡镇参加了这一时期的农村养老保险制度的试点工作。但是，由于社会养老保险的层次过低、范围过小，资金筹集困难，保险公司又没有积极性，总的来说，取得的效果非常有限。

2.1991—1998年：农村社会养老保险制度的探索时期。家庭养老是前工业化社会的普遍形式，这种保障来自于二代及以上同堂的家庭结构。它不仅基本上能够满足老年人生活上的需要，还可以使家庭成员之间经常互动，对于满足老年人生活方面的需要也有重要作用。但是，随着工业化进程中越来越多的农村青壮劳动力持续进城务工，农村家庭逐步小型化，家庭养老的压力增加，而市场经济背景下家庭经济收入的不确定性，特别是随着农村老年人口快速增多使得家庭养老步履维艰。到20世纪90年代初期，作为“社会保障基点”的家庭养老走到了十字路口，需要由政府承担起应有的责任来。因此，1991年6月，民政部发布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，决定从1992年1月1日起在全国范围内建立农村社会养老保险制度。该方案确定了农村社会养老保险制度的基本原则：(1)以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，建立养老保险基金;(2)养老保险基金以农民个人交纳为主(月交费标准设有2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元等10个档次)，集体补助为辅(集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，其具体补助比例一般不超过50%)，国家予以政策扶持;(3)养老保险基金实行储备积累的形式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金;农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下。民政部在发出《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的同时，在山东、湖北、江苏等省开展了大范围的农村社会养老保险试点工作。这一时期，河北省发布了《农村基本养老保险试行办法》，其基本原则和《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》大体相同。根据“农村基本养老保险试行办法”的基本原则，此后一段时期内，河北省邯郸市、张家口市以及保定市对农村社会养老保险工作进行了试点，积累了一定的经验。

为了解决农村社会养老保险工作在实施过程中出现的诸如“思想认识不统一、管理还不够规范、少数地方挪用保险基金”等问题，1995年10月，国务院办公厅在转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》中强调：(1)今后一个时期，具备条件的地区要积极发展农村(含乡镇企业)的社会养老保险事业;(2)各级民政部门要把加强管理摆上重要位置，在实践中不断完善管理办法;(3)各级政府要切实加强对基金的管理和监督，严肃财经纪律，严格基金运作，建立健全各项财务会计制度。这一时期，河北农村社会养老保险工作呈现出蓬勃发展的态势。到1998年底，有数十个以上乡镇开展了农村社会养老保险试点工作，参保人数达到了数十万，形成了农村社会养老保险的一个高峰期。

3.1998—2009年：农村社会养老保险制度的整顿与恢复时期。正当农村社会养老保险工作逐渐迈入正轨之时，20世纪90年代复杂的经济形势对其产生了巨大冲击，从而使其又走入低谷。1998—2009年间，农村社会养老保险制度经过了一个整顿与恢复时期。从总体上来说，可分为两个时期：(1)1998—2003年的整顿时期。1998年，我国农村社会养老保险制度面临着复杂的困境。一方面，由于农村社会养老保险工作管理部门的转换而使其性质、基金管理形式和经办机构、风险状况等问题成为讨论焦点。另一方面，90年代初期过热的经济使银行存款利率一路走高，在1993年达到了顶峰。以3年期定期存款利率为例，当年达到了12.24%。农村社保基金的利率也水涨船高，1994年为12.00%。之后，银行利率迅速下降，并影响到社保基金的收益。特别地，不少地方出现了挪用、贪污社保基金等违法乱纪现象，导致基金收支平衡恶化。面对当时复杂的经济形势，国务院决定暂停农村社会养老保险工作。受到这些因素的冲击，河北省业已开展的社会养老保险的参保人数出现了大幅下降、基金运行困难。(2)2003—2009年的恢复时期。日益增强的国家财力为解决农村社会养老保险提供了厚实的经济基础，政府加快了实施农村社会养老保险的进程。2007年“建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制”得以提出。在国家一系列政策的推动下，河北省农村社会养老保险工作逐渐恢复并迅速展开。

4.2009年之后：农村社会养老保险制度的创新发展时期。2009年8月全国新型农村社会养老保险试点工作会议召开，会议决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点工作。2009年9月国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称“新农保”)。该意见规定“新农保”试点的基本原则，即为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，具体来说包括以下几个方面：(1)从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应;(2)个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应;(3)政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保;(4)中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。按照国务院计划，2009年新农保试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，再逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本上实现对农村适龄居民的全覆盖，这意味着“中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金”。“新农保”制度克服了“老农保”中参保对象缴费水平低、无政府补贴等缺陷，实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合，是符合中国农村情况的一种较为完善的社会养老保险制度，受到了广大农民的欢迎，实施效果较为明显。

2009年11月，河北省印发了《河北省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》。“实施意见”规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成;个人年缴费标准设为100、200、300、400、500元等5个档次，参保人可以自主选择档次缴费，多缴多得;省政府对参保人员每人每年给予30元的补贴。同年底，就在鹿泉、沙河、涿州、怀安等18个试点县(市)开始了新农保的试点工作，共涉及农业人口688.3万人。2010年10月，藁城、正定、万全、隆化、昌黎等19个县(市、区)又被增列为新农保第二批试点县(市、区)。包括第一批试点的18个县(市)，全省共有37个试点地区，涉及农业人口1251.73万人，占全省农业总人口的25.24%。2011年又有元氏县等69个县(市、区)被纳入新农保试点县范围。至2011年底，河北省下辖的172个县(市、区)中有106个启动了新农保试点，占全省县(市、区)总数的61.23%;至2012年9月底，河北省下辖的172个县(市、区)全部被列为新农保试点地区，从而实现了新农保制度的全覆盖。为了进一步统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距，推进公共服务均等化，从2012年7月始，河北省将新农保制度和城镇居民社会养老保险制度进行合并，统称为“河北省城乡居民社会养老保险”。规定凡年满16周岁、不符合职工基本养老保险参保条件的城乡非从业居民，可以自愿参加城乡居民社会养老保险;缴费档次统一设为：每人每年100—1000元(每100元为一个缴费标准)等10个档次，参保人自主选择缴费档次;养老金待遇的领取条件、数额以及方式和新农保相同。河北省新农保制度试点以来，取得的效果非常明显。截止到2012年9月底，全省172个试点县(市、区)共有3 288.98万人参加农村养老保险，参保率为93.62%。其中，适龄参保率为95.07%，全省共有772.21万人按时足额领取养老金，每年发放金额为50.97亿元;农村居民中符合条件的60周岁以上老年人全部享受政府发放的基础养老金，基本上实现了新农保制度全覆盖、区域全覆盖、保障人群全覆盖的既定目标。

二、河北省农村社会养老保险制度的评价

河北省农村社会养老保险制度经过了20世纪80年代的试点、1991—1998年的探索、1998—2009年的整顿与恢复以及2009年至今的创新发展等四个阶段，其一波三折的发展历程是社会经济体制由计划经济转向市场经济以及由此带来的社会经济结构变化等的客观结果。不同阶段的河北省农村社会养老保险制度建设取得的成绩是不相同的。20世纪80年代试点时期的农村社会养老保险制度建设主要是在一些经济比较发达的农村地区进行的探索。一些乡镇通过试验，建立了比较规范的农村社会养老保险制度。但这一时期，由于农村社会养老保险的层次过低，范围过小，资金筹集困难，保险公司又没有积极性，取得的成效有限。1991—1998年的探索时期，政府主管部门颁发了指导性文件，并适时进行总结、推广。这一时期的农村社会养老保险，无论是在参保人数，还是养老金滚存结余等方面都形成了一定的规模。但制度设计方面的先天不足导致河北省农村社会养老保险制度进入长达lO年的整顿与恢复时期。2009年至今，河北省农村社会养老保险制度建设进入创新发展时期，新农保工作呈现出蓬勃发展的态势，但在将来一定时期内仍面临着不少困难和问题，期待着得到进一步的创新发展。河北省农村社会养老保险制度建设一波三折的发展历程，有着深刻的背景，主要体现在以下几个方面：

1.制度设计的缺陷。1992年，河北省发布的《农村基本养老保险试行办法》的制度设计框架包括三个方面，即“以个人缴费为主、集体补助为辅、国家予以政策支持”。这实际上体现了以农民自我保障为主，互助互济为辅，不给政府背包袱的原则。但是在实际运作过程中，大多数集体经济无力或者不愿对农村社会养老保险给予补助，而“国家政策支持”则主要体现在对农民参加社保所给予的政策优惠上，如在保险基金运营工作中免征增值税。由于存在着资金方面难以兑现的问题，农村社会养老保险实际上变成了农民个人储蓄。

同时，“试行办法”在对于缴费没有任何经济激励的情况下，所设计的“自愿性参保原则”使得保费收缴成为农村社会保险难以解决的主要问题之一。因为社会保障的基本理念是普遍性和权力性，也就是说社会全体成员都平等地拥有生存的权力，而这种普遍性的生存权利依赖于全体社会成员的互助互济，体现着社会成员之间的社会连带关系。从这个意义上来说，强制性是社会保险的重要要件，即符合参保条件的对象都应该无条件地参加社会保险，以达到全体社会成员互助互济的效果。至于如何实现社会保险中的“强制性”原则，一般都是通过相关法律法规来推行。没有这一条作为保证，社会保险最终将陷入困境，因为只要是自愿缴费的，风险承担能力差的人就不会有太高的积极性，他们会选择从保险中退出，从而又可能引发社会保险制度崩溃的恶性循环。“新农保”制度就有效规避了这一点，其“个人缴费、集体补助、政府补贴”的制度设置框架，是以政府财政补贴作为基础的，从而有效地激发了广大农民参保的积极性。

2.政府责任的回避。社会养老保险中受保人享受保险待遇的时间长，待遇给予的标准相对较高，且随着老年人口的增多，投入的资金也会越来越多。因此，在社会养老保险制度建设过程中，政府必须承担投入相当资金的责任。从我国农村社会养老保障制度的演变过程来看，不同时期政府承担的责任是不相同的。在计划经济的背景下，政府通过集体承担了几乎所有社会成员的养老保障，农村地区失去了开展社会养老保险的可能性和必要性。20世纪80年代，家庭联产承包责任制的实施使原有建立在人民公社体制基础上的农村集体保障失去了经济基础，农村社会的养老保障又迅速回归家庭养老。这一时期，政府和集体在农村社会养老保险问题上的财政责任迅速消退。20世纪90年代后，工业化进程中农村青壮劳动力大量进城务工、农村土地保障功能的严重供给不足以及家庭经济收入的不确定性都给农村老人家庭养老带来了威胁。“老农保”制度应运而生。按照国际惯例，社会保险费用大部分应来自于政府，但“受益人必须首先是缴费者”的规定使得相当一部分农村地区由于农民个人无能力缴费而被排斥在制度之外，没能成为这一制度的受益者。从另一个层面来说，就是政府回避了在社会养老保险方面本应该所承担的社会责任。这也是我国农村社会养老保险制度建设经历十年期反反复复的重要原因。在改革开放的三十年后，随着以人为本理念的深入人心以及国家财力的丰厚，政府承担了农村社会养老保险制度建设过程中的责任，体现在制度设计方面就是“个人缴费、集体补助、政府补贴”。它有效克服了“老农保”中参保对象缴费水平低、无政府补贴等制度缺陷。

但新农保制度的筹资也存在着一些问题。第一，个人缴费设定的100—500元档次，相当于农村人均纯收入的2%—10%左右。2009年河北省农村居民人均纯收入为5 150元，减去同期人均生活消费支出的3 350元后，还剩1 800元。即新农保个人缴费占剩余人均可支配收入的比例分别在5.56%—27.78%之间。这对于农村居民来说，是不少的开支。第二，自联产承包责任制以来，不少村集体经济实力非常薄弱，根本拿不出补助;即使村集体给予补助，补助数额也会非常少。秦皇岛市青龙县八道河乡二道沟村中有748人参保。至2009年6月末，参保个人缴费为14.4万元，村集体共补助33 792元，县财政补贴51 480元。第三，政府补贴是新农保的主要亮点。河北省参加第一批、第二批新农保试点的农业人口分别有310.11万、1251.73万人，如果按照每人30元的补贴计算，各级财政补贴规模将达到2.7亿元。如果加上对重度残疾人群、计划生育户等特殊人群的补助，这无疑会给一些财政贫困县市带来沉重的经济负担。

3.基金管理不够规范和完善。按照国际经验，社会保险基金应遵循征缴、管理、运营三个方面相互分离的原则，以实现其安全性、流动性和收益性。但是，和全国其他地方一样，河北省社会养老保险基金的征缴、管理以及运营三权集于同一个部门(1998年前为民政部门，1998—2009年为劳动和社会保障部门，之后为人力资源和社会保障部门)，在缺乏有效监督和制约的情况下，社保基金的运营、管理出现问题是在所难免的。一项涉及河北省7个城市的调查表明，已经流失的资金超过了基金总额的35%，主要是地方政府挪用、养老保险机构挪用以及违规投资和违规使用等。对此，1995年10月国务院办公厅在转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》中就针对“有些地方没有制定有关法规，管理还不够规范;少数地方出现了挪用保险基金”的现象，要求“切实加强基金的管理和监督农村社会养老保险积累基金数额大、周期长，各级政府要切实加强对基金的管理和监督，严肃财经纪律，严格基金运作，建立健全各项财务会计制度，保证基金安全无风险并规范运营加大增值”。另一方面，按照相关规定，我国农村社保基金的管理经费是按照3%的比例从所收取的基金中获得的，但这一提取比例不能满足管理工作的经费开支，有一些地方农村社会养老保险的管理费用占到了实收保费的30%以上。2000年，全国各地共提取管理费4173.3万元，但各地实际支出为6 968.33万元，缺口达2785.03万元。社保基金管理费的入不敷出，挤占、挪用社保基金成为一些地区的普遍现象。值得注意的是，目前城镇企业职工养老保险基金管理机构的管理费已明确规定不能从保险基金中支取，但农村社保基金管理费仍靠这一渠道来解决管理经费。

4.社保基金的保值增值困难。如何实现社保基金在投资过程中的保值增值成为社保基金管理过程中的重要问题。从投资风险角度，可以将投资组合目标分为保守型、风险中性型、风险偏好型三种。这三种方式各有优劣。但从社保基金安全性角度来说，社保基金只有进行多元化投资，才能在存在投资风险的背景下，有效规避风险，又能提高回报。按照社保基金管理的相关规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。但在实际运作过程中，由于缺乏合适的投资渠道，缺乏专门人才，一般都是将社保基金存在银行，而用于投资股票等风险偏好型的不多。投资于银行定期存款和国债，安全性比较高，但其收益率却比较低。如果将CPI上涨率等因素考虑进来，其增值的幅度还会更低。美国经济学家D·盖尔·约翰逊通过研究发现，1993—1997年间我国社保基金的投资收益率为负，也就是说，对于同期每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付的保费。2005年我国社保资产分布在固定收益类投资、现金以及等价物类投资、股票类和股权类投资等四大类型，其中股票类只占10.95%，相对于世界上其他国家来说，这一比例水平是比较低的。西方的不少国家都用社保基金在合理价位上购买股票，并且坚持较长时间的投资，回报率远高于固定收益产品。美国、法国、日本和德国用社保基金购买股票的回报率分别达到了6.33%、8.40%、7.76%和8.93%。同年，我国社保基金投资收益率为3.12%，这个水平也是比较低的，以至于出现参保人数越多、社保基金越多，国家补贴越多的情况。

三、河北省农村社会养老保险制度完善的对策建议

经过数十年的建设，河北省农村社会养老保险制度经历了从无到有，从欠缺到完善，逐渐建立了一套比较完善的制度体系。特别是新农保制度的颁布实施，标志着河北省农村社会养老保险制度建设由此走入正轨。但另一方面，随着新情况、新问题的不断出现，河北省农村社会养老保险制度建设还有相当长的路要走，以下几个方面的问题应切实找到解决的办法。

1.确立农村社会养老保险缴费、给付制度在社会保障体系中的法律地位。完善的社会养老保险制度必须要有完善的法律法规作为保证。目前，关于农村社会养老保险的缴费、给付规定还没有专门的法律法规，其主要是依照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》、《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及《中华人民共和国社会保险法》的相关规定。特别地，《社会保险法》对农村社会养老保险的缴费方式、政府补贴、养老金待遇及其领取条件都有规定，但该法的制定实施并不是专门针对农村社会乔老保险的，且在实际操作过程中不容易操作。因此，建议在“社会保险法”、“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”基础之上，制订“农村社会养老保险法”，对农村社会养老保险制度的筹资体系、支付体系、管理体系、投资体系和监督体系作出全面的规定，以增强农村社会养老保险制度的强制性、权威性和稳定性。

2.重新界定各级政府在农村社会养老保险中的责任。社会养老保险制度的公共产品属性要求各级政府在农村社会养老保险中承担应有的财政责任。但目前中央政府追求全社会福利的最大化、地方政府追求地方利益的最大化和官僚个人政绩，妨碍了各级政府在农村社会养老保险中的财政责任。与世界上其他国家相比，我国社会保障支出占GDP或者政府财政比例还有相当的提高空间。1994—2002年间，美国、法国、俄罗斯、波兰、伊朗、巴西等国社会保障和福利占GDP的比重分别为5.4%、16.5 9/6、9.5%、17.4%、3.9%、12.7%，而2000年中国仅为3.0%;1995年，西方发达国家，如美国、英国、西班牙、意大利、德国等部分国家养老金支出占GDP比重都超过10.0%，而2000年、2003年我国这一比例分别只有0.003 5%、0.007 2%。2012年河北省支付60周岁及以上人口的基础养老金只占其比例的1.09%，如果拿出2.0%的公共财政收入作为农村居民的基础养老金，那么每人每月可以达到150元以上。

目前河北省新农保省、市、县三级政府的财政补贴实行三级均分。对于省级财政来说，负担并不重。2008年，河北省财政收入为947.59亿元，农村16—59岁人口约为3254万人，即使新农保制度实现了保障人群全覆盖，其支出占省财政比例为0.34%，但对于诸如张家口、保定等政府财政较弱的地区来说，压力不小。如财政收入较低、地区人口较多的任县，这一比例高达5.97%。解决的办法为：(1)适当加大省级财政的转移支付力度，以补助地市及县级财政的不足;(2)省级政府适当缩小对经济发展水平较高的地区的财政补贴，将省下来的资金用于补贴经济发展水平较低的地区;(3)地市级及县级政府应承担较多的财政补贴，以缓解市级政府对贫困县的财政补贴压力。

3.进一步建立健全参保农村居民缴费的激励和约束机制。一般来说，建立参保缴费适当的激励和约束机制，就能够体现出“多缴多补，多缴多得，长缴多得”效应，就能达到参保人越愿意“多缴费，长缴费”，社会养老保险制度就可以得到持续性发展。河北省新农保试点工作实施意见规定：“试点县(市、区)根据本地实际情况可适当提高对选择较高档次标准缴费的补贴标准”。但由于在具体实施过程中，没有很好地体现这一原则，出现了参保农村居民选择最低档次和最短时限来缴费的现象。如果仅从政府补贴对于个人账户的收益状况这一角度来说，较多的参保农村居民更愿意选择最低档次。参保农村居民选择年缴费100元、500元的，政府补贴都是30元，其当年个人账户收入分别为130元、530元，但其直观收益率、收益百分比分别为30.0%、23.1%和6%、5.7%。100元/年缴费档次的收益率分别是500元/年缴费档次相应收益的5倍和4.1倍(见表1)。

在这一方面，河北省相关地区已经进行了很好的探索。其具体做法为：在保证所有参保农村居民享受政府统一补贴的基础上，按照一定的比例对选择较高档次缴纳的参保人进行补贴，这部分补贴费用直接进入参保人的个人账户，鼓励参保人选择较高的缴费档次。如，廊坊市大厂县、邢台市沙河市规定：个人年缴费200元的，大厂县、沙河市分别补贴40元、35元，个人年缴费300元的，大厂县、沙河市分别补贴50元、40元;个人年缴费400元的，大厂县、沙河市分别补贴60元、45元;个人年缴费500元的，大厂县、沙河市分别补贴70元、50元。

4.积极探索可控风险的投资渠道，增强社会养老保险基金保值增值的能力。比较目前社会养老保险基金的政府管理与私人管理两种模式，可以发现私人管理体制收益率相对来说要好一些。1981—1988年间，秘鲁、土耳其和埃及等对养老保险基金实行政府管理体制国家，其收益率均为负值，而同期实行私人管理体制的国家，其收益率均实现了正增长(见表2)。

社会养老保险基金的自给自足(即财务自身平衡，实现自我完善与发展)是其重要原则。目前，河北省社会养老保险基金绝大部分可归属于政府集中运营的管理模式，收益率较低。因此，要积极探索可控风险的投资渠道，增强社会养老保险基金保值增值的能力。在目前投资渠道多元化的背景下，可适当扩大基金投资运营的领域和范围，提高社会养老保险投资的回报率。由于购买股票的回报率比较大，国外很多国家将养老基金的40%用于购买股票，并获得较高的回报率。同时，可适时对社会养老保险基金的收益率进行调整。目前，社会养老保险基金收益率实行的一年期银行存款利率标准明显低于市场投资的平均收益率。这可以考虑引入专业商业保险公司对社会养老保险基金进行管理。虽然其管理成本较高，但同时可以获得高于银行同期存款利率的资金回报。1999—2009年间，商业保险公司10年来的资金运用平均收益率达到了4.68%，且高于同期银行存款利率和通货膨胀率。因此，引入专业的商业保险公司管理新农保养老金可以使基金得到较快的增值，并使基金增值权益得到有效保障。

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(责任编辑 潘亚莉)

作者：汤兆云　黄殷殷