乡镇政府依法行政探究论文

〔内容提要〕事权承接是“简政强镇”的重要一环，也是基层社会治理能力的重要体现，乡镇政府事权承接能力大小直接关系改革成效。本文对江苏省Z镇综合行政执法改革的研究发现，乡镇政府事权承接既要遵循社会发展阶段要求，同时也会引发一系列问题，继而影响乡镇治理绩效。以下是小编精心整理的《乡镇政府依法行政探究论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

乡镇政府依法行政探究论文 篇1：

乡镇政府的属地管理困境：基于府际博弈策略选择的分析

摘要：随着基层减负工作的深入开展，乡镇政府属地管理困境日渐凸显。本文运用“博弈策略”模型刻画属地管理下的府际关系，再现乡镇政府的属地困境：府际推责博弈，乡镇政府“接锅”属地责任;府际监督博弈使上级监督软化，乡镇政府“走过场”而形式主义泛滥;府际再博弈，属地事项“政治化”，使乡镇政府陷入“一阵风”的运动式治理。乡镇政府最终处于府际博弈劣势，深陷属地管理困境。因此，“重塑府际体制、重拾博弈均衡”成了乡镇政府脱困减负的应有之义。

关键词：乡镇政府;治理困境;属地管理;府际博弈

基金项目：2019年度湖南省社会科学成果评审委员会课题“互联网+”模式下湖南城市社区公共服务转型研究——以多元主体关系为视角(XSP19YBC331)。

作者简介：袁梦甜，南华大学管理学院公共管理硕士研究生;彭建军(通讯作者)，南华大学管理学院教授，博士，硕士生导师。

一、问题的提出：基层减负与属地管理的矛盾

乡镇政府是我国行政体系的基石。在实现基层善治的过程中，乡镇政府工作千头万绪，从经济、政治到文化、社会，多数政策的执行都需要基层乡镇落实。然而，很长一段时间以来，在层级节制的行政体制下，乡镇政府被上级相关部门所委派的各項任务所裹挟，使其服务职能得不到良好发挥。党的十九届四中全会明确提出，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。完善基层乡镇治理机制、改革乡镇与上级政府的关系、为乡镇减负等便成了基层治理改革中的重要任务。近年来，中央和地方出台了一系列文件和措施为基层减负。2018年10月，中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》中提出，加强计划管理和监督实施，着力解决督查考核过多过频、过度留痕的问题。为进一步加快基层减负工作的进行，2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年定为“基层减负年”，目的是更好地给基层干部松绑减负，激励广大干部担当作为、不懈奋斗[1]。2020年4月14日，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》明确提出，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任[2]。

然而，随着基层减负文件的下发，基层的负担虽然得到了一定程度地减轻，但管理层级的延伸、管理幅度的扩展、管理事务的繁杂以及政策时滞等因素的影响，使得乡镇减负的实际效果不理想。为使乡镇政府达到中央减负政策的预期，需要关注乡镇政府“权责”失衡的现状。问责的下沉化、事过留痕的形式主义以及“责任状”等政治任务的积压，这些权责失衡现象在基层乡镇数见不鲜。究其根源，属地管理问题是乡镇权责失衡发生的重要原因。

所谓属地管理，就是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内，由管理者统揽和负责的管理制度”[3]。根据我国宪法和相关法律的规定，乡镇政府承担的是综合性管理职能，一般情况下不承担专业性的行政执法职能，也不设置和配备专业性的行政执法机关、人员编制和执法设备。故此，除了行政专法明文规定的任务外，上级政府部门不能将本不应该由乡镇完成的工作“下放”或“下移”到乡镇一级[4]，原因是区县及以上层级的政府才有完善的组织结构和职能部门，具有行政执法职能和权力。但实际上，属地管理延伸到了基层的乡镇政府，城市管理、食品安全、环境保护、安全监察、综治维稳等各个领域各个方面都需乡镇政府属地管理进行维持。属地管理事项增多，责任下沉至基层，乡镇政府成为属地管理的“被问责者”，让属地管理有名无实。因此，为优化政府职责体系和组织结构，实现乡镇善治给基层减负，必须解决属地管理问题。

二、研究文献综述

目前学术界围绕属地管理和乡镇政府困境各研究领域已取得较为丰硕的成果，但是较少关注属地管理对基层政府困境影响的交叉研究议题。现梳理属地管理和乡镇政府困境两个主题的文献，进一步深刻聚焦“乡镇政府的属地管理困境”这一命题，探究其生成逻辑与治理之道。

一方面，关于属地管理研究的文献较为丰富。属地管理的研究经历了从适用性解释、制度对比到治理困境经验分析研究视角的变化。属地管理可较清晰地界定地方政府的权力和责任，具有较广的适用性，税收、社会保障、人口计划生育、户籍管理、医保等众多领域都被纳入属地管理范畴。周黎安认为，以属地为基础的行政发包制适合于各属地间相对独立、经济和社会的横向联系较少的状况，从而使各属地的责任边界清晰，发包治理相对有效[5]。尹振东认为，当对监管任务的绩效难以考核时，属地管理优于垂直管理，能较好的审批通过合格企业[6]。近年来，有关于解决基层政府属地管理困境的文章开始出现，而且研究内容也从普遍性描述转变为具体案例分析。张紧跟等通过对乡镇信访维稳“属地管理”政策案例的分析，指出严密的考核与功利主义的激励并不能保证政策在基层的有效执行[7]。

另一方面，学者们针对乡镇政府困境进行分析，主要形成了体制和职能两种解释路径。在体制主义解释路径中，行政集权体制、财政分配体制、压力型政治体制是基层政府治理产生困境的主要原因。刘学民认为，要建立基层分权的行政体制，全面改革现行的乡镇政府治理结构[8]。章荣君认为，实现治理模式的转型才是解决问题的根本之道[9]。夏志强认为乡镇治理现代化是时代之需，坚持将乡镇治理作为国家治理的基础和重心的战略定位，形成顶层设计与基层实践的良性互动[10]。部分研究者则形成了职能解释路径，基于乡镇政府的职能定位，寻求乡镇困境的解决之道。李明提出以治理理论为依据，强化大众参与，达到上级政府、乡镇政府、基层群众在乡镇治理中的平衡，从上下两个层面压缩乡镇政府的自利空间[11]。张菊梅认为，要从变革乡镇政府绩效评估体系，完善农村公共服务的表达、决策、激励与监管机制，加强乡镇政府人员的教育培训等方面入手解决问题[12]。颜昌武认为，应该促使乡镇政府有足够的动力回归公共服务本位，有效承担起乡镇政府作为中国最基层政府的治理职能[13]。

综上所述，学者们通过分析乡镇治理困境的具体案例，运用“体制依赖”“职能关系”等视角来分析乡镇政府困境现象，具有一定的理论解释力。但是，既有研究主要关注乡镇政府一级的体制问题，较少从府际视角去探讨原因，没有将“利益”这一核心要素从府际关系中抽离出来。因此，本文尝试运用“博弈论”的方法研究“属地管理”下的府际关系，进而刻画乡镇政府面临的属地管理困境，重塑府际利益整合之道。

三、基于府际博弈策略的乡镇政府属地管理困境分析

本文基于所构建“属地管理府际博弈策略分析”研究框架，引入“政府利益”这一核心概念，将“政府利益”作为府际博弈的逻辑基点。“属地管理的府际博弈”是指在一定的法律框架和制度规则之内，各级政府在决策时围绕多种类型的权力和管理作出权衡抉择并最终采取能使本级政府利益最大化的行动方案。这一构建具有可行性和适用性，因为从本质上看，“属地管理”名义下府际博弈策略的选择受政治利益和经济利益的驱动。布坎南指出，政府也是经济人，具有自利性，也会追求自身的政府利益最大化，只是这种利益不一定是物质财富[14]。相应地，“属地管理”名义下府际博弈的形成可以视为每级政府对于利益理性选择的结果。

1.研究分析框架：“委托-代理”假设和“监督”博弈

为更好地分析乡镇政府属地管理困境背后的府际博弈模式，需先了解府际博弈的三要素及基本理论假设。府际博弈的构成要素有博弈主体、策略和均衡。各级政府是府际博弈的主体，策略是博弈主体采取的行动，均衡是所有博弈主体的最优策略组合。博弈论最为基本的两个假设是理性人假设和共同知识假设。理性人是自我利益的判断者，即认知理性;理性人是自我利益的追求者，即行为理性。共同知识即博弈各方对规则有统一的认知，这奠定了人们对未来合理预期的可能性[15]。上下级政府之间是“委托-代理”关系，即上级政府作为委托方把工作委托给下级政府(代理方)去完成，上级政府为了引导下级政府更好地工作，将下级政府的报酬与工作成效联系起来。在委托代理关系中存在着信息不对称，而委托人与代理人因信息不对称等因素往往会导致在监督和激励上都出现问题[16]。

府际之间是“委托-代理”的关系，那么“监督博弈”的发生在所难免。在非合作的博弈理论中，经典的斗鸡博弈模型表明，当一个参与者预期对方选择“前进”策略时，自己将选择“后退”的策略[17]。属地管理的府际博弈就是这种监督博弈的衍生形式，上下级政府之间并不是单纯合作的平等关系。在一定的条件下，府际博弈的各方会影响彼此。各博弈方在对其他博弈主体的行为进行预测之后再进行理性决策分析，从而做出有利于自身的行动。因此，府际博弈各方更多处于竞争的关系，是非合作的状态。在属地管理中，由于信息不对称，作为代理人的下级政府基于自身利益最大化的诉求，在约束缺乏的情况下，利用上级政府委托人的信息劣势、监管漏洞以及风险分担机制，通过不作为、虚假执行等方式，造成政策执行和政策宗旨的偏差[18]。

根据以上思路，本文的分析路线如下：首先，梳理属地管理府际博弈的几种形式;其次，分析各个博弈阶段的府际策略组合;最后，揭示基层乡镇政府所面临的困境。

2.府际博弈：乡镇属地管理困境生成的内在机理

(1)府际推责博弈导致乡镇政府成为属地责任的“接锅侠”。属地管理的原则是“条块结合，分级管理，以块为主”。属地管理由于其基层性、综合性和直接性的优点而被广泛用于各个领域。但属地管理的基层化有其一定的适用范围，“属地管理”执行到区县级为妥，不应被简单地延伸至乡、镇和街道[19]。即便要延伸，乡镇政府也只是尽辅助管理之责。然而，调研发现，有了属地管理之名后，上级业务部门常以与乡镇主要领导签署责任状的形式，实现责任的转接。有的乡镇一年签订的责任状、任务书多达四五十份，信访、城市管理、市场管理、住建、环保、安监、统计、民政、卫生等几乎所有区县级部门工作一股脑全都“属地化”推给乡镇街道。但是，乡镇政府的职能部门是不完善的，因此，对某些属地管理的问题并没有完全的执行能力。如某地食品药品监管部门以“属地管理”为由，与乡镇签订一份“责任状”，由乡镇来负责其管辖范围内的制售假药、生产地沟油等食品安全的监管问题，而乡镇的职能部门不齐全，不具备相应的监管技术与能力支撑，难以鉴别药品的真假等。如果出了问题要追责，却总是以“属地化”为借口，扭曲“谁主管、谁负责”的原则，使乡镇背负责任。

当“责任属地化”成为上下级政府公认的运行规则，那么上下级政府作为理性的经济人，为了拥有更多权力和承担更少责任，就会展开博弈。从表1描述的矩阵中可以看出，上下级政府对于权责的分配都有两种选择，一是不将责任下沉，由本级政府承担责任;二是将本级政府的职责向下分解。假定承担本级政府职责的成本是C，将职责向下级政府分解的成本是B(B< C)。在五级政府体系中，每级政府的占优策略都是向下级政府分解责任。如果上级政府将责任由本级承担，则成本是C，下级政府就没有成本付出，则策略组合的结果是(-C，O);如果上级政府将责任以属地管理为名将任务下压，那么上级只需要承担将任務分解的成本B，下级承担的成本是C，策略组合的结果是(-B，-C);如果中间层级政府也选择将属地管理任务下沉，则乡镇之上的政府承担的成本都是-B，它们策略组合的结果均为(-B，-B)。那么在可以将责任下压的情况下，乡镇政府之上的府际之间会形成一种默契，他们都会选择将属地管理的任务往下压，由此形成上级府际之间策略选择的最优分配。

从表2可以看出，由于博弈双方存在策略选择的顺序先后，乡镇政府作为最基层的政府，只能在上级政府作出策略选择后行动。因此，在没有策略选择优势的情况下，乡镇不能将其责任向下分解，只能被迫承担最多的责任，形成“上面千把锤，下面一根钉”的局面。在属地管理名义下府际之间的第一场博弈中，乡镇政府迎来了第一个困境，即有责无权。

(2)府际监督博弈滋生乡镇政府在履行属地管理责任时“走过场”。在“属地管理”名义下府际博弈的第一回合中，上级政府成功将责任向下级分解。上级部门本是落实工作的主体，将责任下移之后，其本身的工作得以减轻。其脱责的方式，是与下级政府签订“责任书”。将落实工作的责任推与下级，而自己摇身一变成为监督方。每个层级的政府囿于自身能力的不足而将责任与任务转接给下级政府，同时上级政府就会层层加码去制定一系列的考核指标，对下级政府的工作进行监督。最终，层层加码的任务全部积压给乡镇政府，而乡镇政府由于无法再向下转嫁，就承担着与其权力不匹配的责任。

但是，乡镇政府亦是一个理性的“经济人”，“有心无力”的现实困境使得乡镇政府也产生了一套应对之策。在实际的政策执行中，“属地管理”原则的强制性大大减弱。“责任状”的签署并没有明确责任的转接，大都是形式上的约束。原因是业务部门与乡镇属于同级，业务部门无法强制乡镇完成下达的任务。乡镇部门也不会花费过多的时间和精力去完成工作，大多是形式上的应对。一位乡镇干部表示：“半年内接待的上级检查竟有150次以上，巡视、环保督察、安全生产检查……”一些乡镇干部坦言：“有时上级领导一味要求‘出成绩’‘出经验’，基层就被迫‘搞忽悠’[20]。”由此产生了府际之间第二回合的监督博弈，上级政府对于乡镇政府的工作有完全监督和形式考核两种方式，乡镇政府有完全执行和形式执行两种方式。完全执行上级政府能获得收益是V，上级政府给予乡镇政府的基本收益是W，乡镇政府完全执行的成本是H，上级政府对乡镇政府监督彻查的成本是C，上级政府能控制乡镇政府的额外收益是F。上级政府完全监督的概率是ɑ，上级政府形式监督的概率是1-ɑ;下级政府形式执行的概率是?，下级政府完全执行的概率是1-?。

从表3可知，如果是“完全监督-形式执行”的组合，则博弈结果是(-C+F，-F);如果是“完全监督-完全执行”的组合，则博弈的结果是(V-WC，W-H);如果是“形式考核-形式执行”的组合，则博弈的结果是(-W，W);如果是“形式考核-完全执行”的组合，则博弈的结果是(V-W，W-H)。进一步计算上下级政府的收益可得出相关结论。上级政府的收益：T完全监督=(-C+F)?+(V-W-C)(1-?)，T形式考核=(-W)?+(V-W)(1-?)，上级政府的均衡状态是T完全监督=T形式考核，解出ɑ=H/W+F;下级政府的收益：T形式执行=(-F)ɑ+W(1-ɑ)，T完全执行=(W-H)ɑ+(WH)(1-ɑ)，下级政府的均衡状态是T形式执行=T完全执行，解出?=C/W+F。则可以得出以下推论：第一，H(完全执行成本)越大，ɑ(完全监督的概率)越大;第二，C(彻查成本)越大，?(形式执行的概率)越大;第三，W(基层收益)越大，?(形式执行的概率)越小，ɑ(完全监督的概率)越小;第四，F(控制力度)越大，?(形式执行的概率)越小，ɑ(完全监督的概率)越小[21]。

在實际调查中可以发现，与乡镇政府签订责任状的是上级政府的业务部门，两者之间没有明显的上下级关系。最明显的体现是，业务部门不能掌控乡镇政府的财政支出，因此，业务部门难以对乡镇政府进行强制的约束。由此可知，首先，上级政府对乡镇政府的强制约束力较小，即F较小，那么在F越小的情况下，乡镇政府选择形式执行的概率?就越大。其次，以属地管理为由下压的任务对于乡镇政府的收益不大，就算乡镇政府能全力完成此项工作，并不能因此获得较高的荣誉和实在的收益，即W越小，乡镇政府选择形式执行的概率?就越大。同时，对以属地管理为由下压的任务实行完全监督的成本C也较大，则C越大，形式执行的概率?就越大。综上所述，C较大、W和F较小，那么乡镇政府的选择就是“形式执行”。而上级政府的选择有完全监督和形式考核两种，由上分析可知，-C+F<-W，则上级政府会选择形式考核。在实际的工作中，以属地管理为由下压的任务不是完全强制性的，乡镇政府也是选择性执行，不会花费更多的时间和最优质的资源，而上级政府监督工作也只是形式上的考核。这是双方作为经济人进行博弈时就会产生“形式执行-形式考核”的均衡结果。上级的属事部门的监督考核是以形式为主，在工作落实上不会较真，无法对乡镇政府实施过量的压力;而乡镇政府在工作执行中也是应付的成分较多，如县林业局给乡镇林业站下达造林1200亩的指标，乡镇最多拨出600亩的预算经费，而实际能完成200亩就了不起了，但是向林业局汇报的却是1200亩，林业局验收实地查看的是200亩的实际造林数，却不会去较真另外1000亩。因为对林业局来说，只要乡镇上报了1200亩，就完成了在这个乡镇的任务指标[22]。在府际之间的第二场博弈中，乡镇政府迎来了第二个困境，即形式主义作风。

(3)府际二次监督博弈诱发乡镇治理“一阵风”。府际博弈的二轮结果是上下级政府均采取形式主义的做法，乡镇政府会减少时间精力和资源投入。随着时间的推移和事件的演进，政策的宗旨和执行存在明显的偏差。因此，为保证“属地管理”政策的有效推行，上级政府将部分“属地管理”名义的任务进行政治化处理。工作任务的政治化的具体操作是，上级政府以政治宣传和动员为主要方式，辅以物质激励和其他手段，通过领导讲话、干部培训、榜样引导等具体措施来实现政治化的进程[23]。政治动员强化了乡镇政府领导的身份认同，聚焦了基层领导的关注力度，促使基层党政干部围绕相关工作开展行动，缓解上级政府的政策落实的紧迫现状。

调查发现，“一票否决制”的部门工作给乡镇政府带来了巨大的压力，成为各层级政府主要领导关注的重点。“一票否决制”就是政策“政治化”的显著特征，其在政治考核中会被定位为减分项，在一定程度上属于“负向激励”。为了避免减分和惩罚，任务本身的政治性迫使他们去调动和配置资源[24]。以此希望向上级发出信号，显示自身的工作业绩。“政治任务”的“运动式治理”过程是乡镇政府自我展现的较好时机，因为上级政府对乡镇政府实行了“正向激励”。

从表4和表5可知，由于变量的变化，使得府际之间新的博弈产生了一种新的均衡状态。在此关系之下，V(乡镇政府完全认真完成工作所带来的收益)是不变的，H(乡镇政府完成工作所付出的成本)是不变的，C(上级政府为检查此项工作的成本)也是不变的;W(乡镇政府完成此项工作而获得的收益)是增加的，F(上级政府能控制乡镇政府的额外收益)也是增加的。

通过上文分析可知，上级政府对工作十分重视且做好了完全监督的准备，那么乡镇政府必然选择“完全执行”的策略。在完全执行的情况下，乡镇政府的收益W-H是增加的。对于乡镇政府而言，这是一个占优策略。

综上所述，面对乡镇政府消极应对的现实，上级政府会将部分“属地”工作进行“政治化”，增加上级政府的博弈优势。由此重新获得乡镇政府的重视，从而让乡镇政府能够将工作落实，但也使得乡镇政府面临属地管理下“运动式治理”的困境。

四、结论与建议

在实际的属地管理体制推行过程中，府际之间会展开多次博弈，进而出现微妙的均衡现象。从博弈论视角去分析，可以更深层次地剖析府际之间的关系，并得出以下结论和建议。

其一，府际博弈贯穿属地管理，乡镇政府策略回应。上下级政府之间是层级节制的政府组织结构，使得府际之间形成一种“委托-代理”的关系模式，随之展开了府际间的利益博弈。具体而言，乡镇政府与上级政府之间存在着三个阶段的博弈。首先，上级政府为了将责任下沉，将属地管理的任务推向基层，上级政府则在第一阶段的博弈中处于优势地位。然后，在实际运行过程中，上级政府难以对乡镇政府实行强制的控制，那么乡镇政府会采取形式主义的应对策略，以此来缓解乡镇政府的被动处境，乡镇政府则在第二阶段的博弈中迎来了一丝转机。最后，上级政府为了使某些政策得以顺利地推行，会将某些属地管理的工作政治化，乡镇政府则不得不积极应对，发起运动式治理，上级政府则在第三阶段的博弈中重新取得优势地位。

其二，府际体制亟待重塑，乡镇重拾博弈均衡。博弈主体地位的不平等，加剧了府际之间“权责”的不平等。府际博弈时难以同时得到双方的最优均衡，这也是乡镇政府困境难以摆脱属地管理困境的根源所在。因此，渐进地改变乡镇政府的弱势地位，使乡镇政府重获博弈砝码，是将府际间的负和博弈转变为正和博弈的一种方式。可从现有的基层属地管理创新中借鉴经验：通过编制各级政府明确的权责清单，精准划分区县和乡镇政府的责任，从而科学规范属地管理、实现府际权责的平衡。如北京市的“街乡吹哨、部门报到”机制重新制定职责和权限清单，更加明确执法部门间的职权，以此来增加属地政府的执法能力，更好地履行属地职责[25]。此外，可用技术实现为基层减负，解决形式主义问题，实现府际智慧管理。关于台账问题，上海市宝山区在区层面配套建立居村台账准入制度，实现各职能部门“一口对下”，避免多头给基层布置台账任务[26]。在解决“文山会海”问题上，上海市静安区彭浦新村街道上线了一套视频会议系统，居委会干部基本不用再跑到街道参加各种会议，极大地节约了居委会干部的时间[27]。综上，通过重制权责清单、将科技融入治理等方式的探索，均为解决属地管理下乡镇政府的有责无权、形式主义、运动式治理等困境予以新的思路。

本文通过展现府际间的博弈形式，为乡镇政府的属地管理困境的成因研究打开了一角。但对困境的解决之道仍未展开，这也是本次研究的引申课题，需要重新审视。此后研究需要投入更多的工作，来推动这一领域的知识积累。

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实习编辑：庞子玥

作者：袁梦甜 彭建军

乡镇政府依法行政探究论文 篇2：

乡镇政府的事权承接模式、困境及纾解

〔内容提要〕事权承接是“简政强镇”的重要一环，也是基层社会治理能力的重要体现，乡镇政府事权承接能力大小直接关系改革成效。本文对江苏省Z镇综合行政执法改革的研究发现，乡镇政府事权承接既要遵循社会发展阶段要求，同时也会引发一系列问题，继而影响乡镇治理绩效。通过立法扩充、明确职责、业务培训、岗位轮换等方式纾解权责困境，强化乡镇政府的事权承接能力，提高乡镇政府治理绩效的目标。

〔关键词〕乡镇政府 事权承接 行为选择 权责匹配

党的十九届三中全会把“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”列为深化党和国家机构改革的目标之一。乡镇政府作为国家治理体系中“简政强镇”事权下放的承接单位和基层治理主体，直接体现着国家基层治理能力。在改革进程中，乡镇政府面临多重挑战，权责关系的变化也会导致行为选择偏差，出现既与上级政府的期待有所差距又与当地民众的意愿有所不符的结果。因此，理顺地方与乡镇政府间职责关系，加强乡镇政府的事权承接能力显得尤为重要。

一、理论基础：乡镇政府的事权承接模式

事权承接是“简政强镇”改革中链接上下级政府的重要环节。在简政放权改革中，分权必将带来基层政府主体职责体系的调整，而乡镇政府恰恰处于纵向职责体系的底端，其运行效能受体系影响最大，从而导致乡镇政府行为选择阶段性演变。学者们从理论与实践两方面进行了阐述。倪星和王锐(2018)从现实入手，指出我国目前的权责关系处于“事权下沉、实权上移”的现况，地方政府普遍面临“有限权力和无限责任”的权责分立状态。叶贵仁和欧阳航(2021)从简政放权改革运动切入，指出地方政府处于“权虚责实”的悖论之中，“责在块，权在条”的格局导致“权大责小”的鸿沟再扩大。叶贵仁和陈燕玲(2021)指出，乡镇政府作为权力承接主体，存在承权能力上差异性与延迟性问题。崔凤军(2013)从三维分权视角指出乡镇政府现实中面临“接不住”又“必须接”的困境，使之基层治理效能低下。

由此可见，社会发展阶段性变化会影响权责匹配的情况，而非规范化的权责下放导致地方政府权责配置的现状可能会偏离应然状态，乡镇政府的事权承接呈现出“主动要权”“被动承责”“互动协商”三种模式。

(一)“主动要权”行为模式

当乡镇处于经济快速发展阶段时，乡镇领域由于缺乏独立的行政执法权限，基层治理普遍存在“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。权责配置总体可概括为“权小责大”四个字，“权小”是指乡镇政府在城建、市貌等本职工作中所具有的行政执法权微乎其微;“责大”是指乡镇作为基层政府担负着推动地方经济社会发展和为广大居民直接提供公共服务的广大职责。随着经济社会的快速发展，这种“权小责大”的权责配置给行政执法带来的问题日益凸显。因此在属地管理的职责要求下，乡镇政府有意识主动“要权”“承权”，以便于其处理公众事务、降低管理成本、提高工作效率。为满足乡镇政府自身的治理需求，突破“权小责大”的困境，乡镇政府在权力下放过程中的行为选择呈现主动状态。

(二)“被动承责”行为模式

当社会经济稳定发展时，国家发展的目标开始转变，基层政府被要求更注重责任与风险。此时，乡镇权责配置体现为“责大权虚”。镇域因社会发展阶段需要承接更多的社会经济管理权限;县域因层级关系可有意识的“挑权避责”，具有“转责”“避责”倾向。最终造成乡镇政府在放权改革中处于被动无限承责状态，而问责机制不到位使其存在“选择性执行”“共谋行为”等问题。当乡镇政府对事权承接消极，缺乏主观能动性时将关乎整个基层治理的运行，可能造成办事效率低下、损害公共利益等等。

(三)“互动协商”行为模式

中国进入新时代发展阶段后，简政放权改革中“权责匹配”是地方—乡镇两级政府最理想的权责配置状态。党的十九届四中全会重申的“国家治理体系与治理能力现代化”，是一种综合的体系性目标，权力与责任在其中构成一对典型的要素组合，权责之间实现统一也成为必然趋势。一个责任型政府应当做到“权力是责任的保障，责任是权力的目的;权力与责任在量上对等，在质上匹配”(梁栋，2011)。对乡镇而言只有当权责一致时，才能保证组织机构有效的运转，高效执行上级的政策与任务，及时满足民众的需求。此时，乡镇—地方政府处于平稳良性状态，科学的权责对应体系与绩效管理挂钩，促使乡镇基层地方治理效能提升。

二、案例表征：江苏省Z镇政府的事权承接模式演变及行为逻辑

Z镇是江苏省C市的区划大镇，也是国家建设部确定的五百家重点建设小城镇之一。在基层治理创新上，Z镇不但是江苏省首批成为基层综合行政执法的试点镇域之一，而且是率先向市政府提议要求权力下放，主动“承权”的乡镇。自2015年开始，Z镇先后出台了《省政府法制办公室关于C市开展镇域相对集中行政处罚权试点工作的复函》《市政府关于C市开展镇域相对集中行政处罚权试点的批复》等十多份与放权相关的政策文件，将审批权、检查权、处罚权等大量行政执法权限下放至镇(街)，乡镇对于承权态度由主动转为被动。

(一)Z镇政府的事权承接模式及演变

为进一步落实十八届四中全会有关深化行政执法体制改革精神，切实解决权责交叉、多头执法等问题，有效降低行政执法成本，增强基层治理效能。在2015年4月，C市应乡镇主动要求在全镇域实施了以相对集中行政处罚权为主要内容的综合执法试点工作，并于4月底按相关文件时间节点要求完成了300多项C市第一批镇域综合执法集中行使行政处罚权限下放。

C市人民政府办公室于2016年11月4日再发布《市政府办公室关于开展第二批相对集中行使行政处罚权工作的通知》(以下简称《通知》)。首先，除了明确各镇人民政府(街道办事处)行使下放的行政处罚权以外，一并下放行政处罚权相关的日常监督管理权限，且市级执法部门在监督检查过程中若发现在下放权限内的违法行为应及时移交所在镇人民政府(街道办事处)立案查办。其次，增添市国土局、文广新局、民防局、商务局四个下放权力职能部门，整合更多内部资源，拓宽基層综合行政执法的业务面。再次，面对行政执法人员短缺问题，根据“任随事走、编随人走”的原则，合理调配执法力量。最后，确定设立双月会商制度和即时会商制度对综合行政执法改革试点中存在的争议与问题进行交流、汇总与商讨。《通知》是对乡镇综合行政执法改革试点工作中存在问题的及时调整，体现基层政府间积极主动的动态沟通。

2020年4月，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称《实施意见》)，C市启动新一轮市政放权改革。本次改革动因归于上级的改革要求，在上级改革要求下呈现出权力不断“下沉”的现象。此时，乡镇政府面临改革处于被动地位而不在是上一阶段由自身需要产生的主动行为。“上级放”和“下级承”成为一个单向机械的改革过程。乡镇政府笼杂的权力数量、巨大的职责压力与基层有限的治理能力之间形成冲突矛盾，这种张力使乡镇政府行为选择趋向被动。

(二)Z镇政府事权承接模式演变的行为逻辑

基于整理与分析Z镇综合乡镇执法改革的历史脉络与实施过程，从镇域主体角度出发对案例进行解读，探究其原因应从乡镇主体行为选择变化背后的多重逻辑展开。将乡镇行为选择归纳为两大阶段：一是主动行为阶段，即对权力存在诉求、责任自担、经济发展要求等因素促进下的行为偏好;二是被动行为阶段，主要包含“承责”过重、危机风险等条件的制约下行为趋向。

1.治理逻辑

从治理场域来看，基层治理是国家治理体系的核心，具体操办各项行政事务，涉及行政管理的方方面面，所以治理效能逻辑占乡镇政府主动行为选择的主导方面。随着改革开放的深入，各地经济发展稳健，基层社会治理的重要性与复杂性突显，客观上需要乡镇承担起越来越多的社会管理职能，如市场监管、安全生产和生态环境保护等，其中每一范畴都需要若干职能部门行政执法资源、人员的整合。而我国乡镇政府一直处于人少、权小、责大的境况，就是由于执法实践需求大与执法权小之间的不协调，形成了“看得见的管不了，管得了的看不见”这种的基层治理问题。深化综合行政执法改革必须从基层治理角度解决乡镇政府“权小责大”问题。第一，要赋予乡镇政府必要的行政执法权限来满足基层行政执法的实际需求。第二，要优化基层行政执法的资源配置，符合社会发展阶段的需求。

2.利益逻辑

地方中小企业往往是镇域的被行政执法方，在重复执法、多头执法的问题上都是无法进行合理的自我保护与维权。理论上，基层综合行政执法应为地方经济发展保驾护航，营造良好营商环境，保障企业和谐健康发展，并不是以惩戒为目的。现实中，大量中小民营企业的崛起需要加大管理力度而且行政执法体制中存在权责不清、多头执法、执法缺位等问题，使市场倒逼乡镇综合行政执法进行改革。当镇域经济总量到达相当水平，工业产值比重远超过农业产值时，经济利益逻辑必将成为乡镇主动行为选择的副逻辑。

3.责任逻辑

首先，在《实施意见》中明确指出：“除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理”。属地管理原则是从地缘性概念中衍生出来的行政管理原则，它帮助行政机关在行政事务处理中的分工和权限划分。在我国，从宪法和组织法意义上，属地管理是以行政区域划分为基础的，相应的行政区域自然就负有本行政区域内相关行政事务的管理职能(卢护锋，2020)。基于属地管理原则，乡镇政府理应是承担行政执法责任的主体。属地管理原则是属地责任逻辑的大前提，是解决“权”“责”分离的现象推进基层综合行政执法改革的逻辑之一。其次，党的十九届五中全会提出，加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。乡镇政府在新发展阶段中必须以“安全”与“环保”为抓手，扮演地方产业优化升级的角色，承担越来越多的专项整治类事权，责任随之加重。再次，伴随简政放权改革，便民服务类事权与处罚执法类事权的下放范围扩大，乡镇所负的职责也越来越多。基层政府事务繁杂沉重，乡镇政府超载的责任压力逻辑导致乡镇在改革运动中行为选择渐渐由主动转向被动。

4.风险逻辑

深化基层综合行政执法改革无法避免权力下放过程中乡镇综合执法局部门权力的扩大，而权力的扩大意味着相对的利益化，行政执法风险也紧跟而来。首先，最为令人警醒的就是廉政问题。权力异化常常导致腐败，若想要腐败无限接近于零，就需要有相应“度”的权力，同时增强监管科学评估。职责则是减数，应根据实际需要保证其与自由裁量权的成比例增长(谭波，2020)，简单而言，就是要做到权责一致。其次，避责是人的天性使然，乡镇存在“多做多错”的思想与选择性执法行为出现。避责一定会造成社会公平性问题，甚至直接损害部分群体性利益。乡镇无论是出于对腐败的担心还是对避责的忧思，本身为了降低风险都不愿再承担过多的责任。外加经济与社会管理事务繁多，镇域可谓是“小马拉大车”难以为继。因此，基于风险副逻辑，乡镇在上级放权赋能进程中更为被动，意愿再次降低。

三、困境梳理：乡镇政府承权过程中的问题与冲突

调研发现，以上四类逻辑在现实中并不是独立运行的，存在同时并行的情况，当逻辑难以自洽时就会产生矛盾冲突，增加乡镇政府的统治风险，降低治理效能。

(一)权力与职责不当匹配

上级政府作为放权改革的主要决定方将职责下沉至乡镇。另外，改革过程中，权力和责任的配置存在时间间隔，导致乡镇存在责权分离情况引发基层治理的短期性与消极性，影响治理长效机制与可持续发展。Z镇的改革中，第一，多头领导考核，一局行政执法，权小责重。由于镇域综合执法是一个综合性的执法部门，缺乏一个上级业务领导部门。除了上级法制办负责业务指导外，城管、住建、规划、安监、环保、人社、计生、市场监督管理等部门都有职能与镇域综合执法局关联，镇域综合执法局在开展执法工作的过程中也需要这些部门的业务指导。但是，由于缺乏有效和统一的协调，所以部门只能各自开展各自的指导和考核，这不仅导致职责认定分散，而且归类混乱，还造成基层政府内部权责不匹配、不同步、不明确。同时，对镇域综合执法局而言，一旦各自部门出台各自的考核细则，会形成一个部门应多数项考核要求的局面，迫使镇综合执法局疲于应付。第二，职责杂多，人员缺少。基層行政执法人员除了负责行使安全生产、卫生监督等方面的行政处罚权之外，还承担着城管、城建两个方面的日常管理职能。且基层行政执法人员编制一直短缺，在日常工作中都会出现分配安排上的困难。“事多人少”压力下，这对于各项执法任务的开展以及案件的办理都产生了不利影响，严重阻碍了基层治理的顺利发展。

(二)专业化与综合化矛盾

根据《基层综合执法试点工作实施方案》Z镇镇政府应整合各方执法力量、执法资源;根据不同执法类型配备相关专业技术人员，统一管理，确保与综合执法等工作任务及要求相适应。理论要求的专业性与现实执法人员所具备的能力存在一定差距。而且上级执法部门在将执法权限下放的过程中并未将相关执法人员完全下放，基层综合执法局现有的执法人员又都不具备相关的案件办理经验。因此基层综合行政执法局执法人员一直处于“边学边干”的状态。在办理环保、安监相关案件的过程中，执法人员承受极大的办案压力，稍有不慎，可能形成程序上和实体上的疏漏，生成错案。日常工作事务的综合与行政执法人员的专业化间产生差距，不但没有完成改革的预期，反而影响了工作成效。

(三)社会公平与执法偏向

首先，根据我国法律规定行政执法权主要是由县级以上的政府及其职能部门行使的，乡镇政府不具备行使行政执法权的主体资格，乡镇政府的行政执法行为主要是由设在乡镇的派出机构完成，由县级各职能部门组合而成设立在乡镇的综合执法局普遍存在着法律授权问题。乡镇政府在权力行使层面欠缺独立行使与相对集中行使执法权的合法性依据，在组织管理层面則欠缺法定的设立依据、职能定位与权力来源。其次，综合行政执法过程中的权力下沉必然意味着基层政府行政执法权力“量”的增加，基层政府在工作中如何公平公正执法成为挑战。现实中面对繁杂的公共事务，执法人员采取选择性执法行为，他们除了率先完成重大考核指标或紧急任务，其他工作中偏向于“简、轻、快”的事务。

四、改革进路：推进乡镇政府权责匹配的可行经验

(一)立法扩容：给予基层综合执法改革最基础的支持

一是赋予基层综合行政执法权限，即明确开展综合行政执法的乡镇、街道、开发区等试点，由直接管理开发区的设区市、县级政府发文公布与其实际需求和承接能力相适应的行政处罚权以及相关的行政强制权、监督检查权，且根据法律法规变化等情况，实行动态调整;二是采取机构调整、相对集中行政处罚权和委托执法等不同法定形式、建立权力清单，按照权力清单标准化要求制定、公布综合行政执法主体的权力清单，统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”，向社会公开具体权力、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。

(二)明确职责：给予基层综合执法改革最实质的帮助

在有相关法律法规或是规章制度将其公开落实后，基层政府应立足职责归类，重点关注理顺职责关系，合理划分综合行政执法机构与政府职能部门的职责权限。具体措施：一是强化事中事后监管，建立完善综合行政执法机构与政府职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制;二是建立首问负责、联合(专题)会商、案件移送抄告等制度体系。确保权力下放的同时责任到位，不缺位的同时不超负。

(三)业务培训：给予基层综合执法改革最有力的保障

基层政府应致力于培训“一专多能”执法人员，健全基层行政执法人员系统学习培训制度，不断提高行政执法人员的业务水平。同时区分培训对象，对于具体负责环保、安全等案件办理的执法人员，建议采用学徒制培训方式，由基层综合执法局执法人员先行跟随上级相关执法大队的执法人员参与协助办案，了解案件办理的流程和特殊注意事项，积累经验，有效掌握各类案件的具体办理技巧。

(四)岗位轮换：给予基层执法改革最有效的补充

在经过系统培训后，可采取内部的岗位轮换的方式，切实操作完成各方面的行政执法事项，提升基层执法人员综合竞争力。轮岗除了可以丰富执法人员的工作经验，激发进取精神外还能防范廉政风险。某些长期在一个领域一个岗位工作的基层执法人员，相对而言，更有可能陷入各种盘根错节的复杂关系中，轮岗制可以有效避免岗位权力惯性带来的不良影响。

(作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院)

作者：王凯丽

乡镇政府依法行政探究论文 篇3：

重塑基层政府公信力 减少农民越级上访

摘要 近几年来，基层群众越级上访增多，其中以涉农问题居多，这加大了基层社会的不稳定性。本文从政府公信力的角度来解释基层民众越级上访现象频发的原因，并探究其解决对策。

关键词 基层政府 越级上访 公信力

不少基层政府为获取部门利益，其官员为谋取个人私利，常常利用对于国家政策的相对垄断性故意扭曲上级政策或决策，以侵害农民群众利益的手段，来达到获取不正当利益的目的。对于基层群众的正常利益表达进行打压和围追堵截，因而基层群众渐失对基层政府的信任，他们不愿或无法将民意反映给基层政府，越来越希望通过“越级”上访将事态扩大化来引起更上级政府的关注，从而导致越级上访现象愈演愈烈。“农民上访的直接结果是造成了各级政府在农村的信任流失。对于包括市、县和乡在内的基层党委和政府来说，其信任程度不仅普遍偏低，而且农民上访的级别每上升一个层次，他们对政府的信任就减少一个档次，即农民上访走过的政府层级越高，对基层政府的信任度越低。”(P73)基层政府尤其是乡镇政府应该是农民利益的忠诚“守护者”，因此基层政府应当重视农民群众的呼声和正当利益诉求，就地化解矛盾，以重塑政府公信力来解决越级上访现象。

一、越级上访现象增多是政府公信力流失的表现

(一)乡镇政府成为农民利益的直接侵害人。

税费制度改革以后，乡镇政府支配财政收入的权力扩大，在人事录用方面也拥有比以往更加宽泛自由的权力，在很大程度上造成了机构臃肿和人员膨胀的现象。一方面，为了满足基层政府其日益增长的财政支出，另一方面一些官员为了满足其个人私利，采取违纪违法行为想法设法从农民手中攫取不正当的经济利益。由于政府官员掌握上级各项政策精神，而作为行政相对人的农民普遍综合素质较低，这就为基层政府利用国家政策欺骗、侵害农民的合法利益从而实现部门私利提供了便利条件。“乡镇政府承担了大量由上级政府指派的加快推进城市化进程的经济社会发展任务，处于这种权力框架下的乡镇政府往往会背离国家对它的角色期待。”(P271)以土地征用为例，一些基层政府打着“国家征用”的旗号，用行政强制的方法以低价征收土地，再以高价转手卖出，从中获取土地资本巨额增值收益。农民的生产生活都面临诸多困难，低价补偿金难以维持失地农民其后续发展。“政府和开发商却用农民的土地赚取大量的利益，这也造成了农民心理的失衡”(P199)本是利益维护人的角色却转变为”利益侵害人“，被侵害的农民自然无法再去信任乡镇政府，因此，只能够去更上级的政府去反映问题。

(二)基层政府服务意识淡薄，官僚主义思想严重。

一些基层政府偏离了“为人民服务”的基本方向，出现不依法行政、作风粗暴、维护部门利益、推诿扯皮等现象。基层官员服务意识淡薄，“官腔官派”，官僚主义思想严重泛滥，对群众反映的问题冷淡漠视，置人民利益于不顾，让群众认为做不了主，管不了事，群众对基层政府渐失信任，只有通过上级政府施加压力来解决问题。

农民上访本身就体现出对政府的信任，然而很多基层政府将人民群众表达其正常利益和反应诉求的“通道”人为得隔断，甚至打压、迫害、报复上访者，片面的去加以掩盖和压制从而营造表面上的稳定与和谐，追求个人政绩，维护所谓“政府形象”。殊不知，这样“平静”的假象是难以维持长久的，上访群众的正常利益诉求无法顺利得到表达，那么逐级上访转化为越级上访的几率就会大大增加，社会矛盾发生的风险性加大，基层政府就愈难得到有效信任，也愈难进行有效的社会管理。

(三)基层群众自治力量薄弱，基层政策制定中的群众参与机制尚未形成。

国家政治体制改革中一再强调基层民主的重要性，要加强农民参与选拔乡村领导干部，推行村务、政务公开，使农民逐渐参与到与自身利益密切相关的政策制定当中。随着社会的进步和政治文明的发展，越来越多的农民的主体意识开始形成，自我维权意识也不断加强，政治参与的要求也日渐强烈，当他们的民主利益受到损害，便会引发其与基层政府之间的对抗，导致社会矛盾的产生，出现越级上访来进行利益诉求，这大大地降低了群众与政府之间的信任。

二、增强基层政府公信力，减少越级上访

(一)通过改革来解决机构臃肿和人员膨胀，降低基层政府的刚性成本。

基层政府的机构改革要着重转变职能，对现有的乡镇政府机构和工作人员的职能进行定位，强化其为农业、农村、农民发展的服务功能，精简人员，减少人浮于事，彻底去除社会和群众不需要的且不具备服务功效的机构和人员，降低政府的刚性成本支出，切实降低农民负担。

(二)加强对农村干部和基层政府官员队伍建设。

一要对基层干部进行素质培养和政治教育，促使其端正工作作风，强化“公仆”责任意识，切实树立起为人民服务的观念，提高解决基层问题的能力。二要增强基层干部依法行政观念，强化法律意识，坚决避免以权代法。畅通利益诉求渠道，使民意能够顺畅、准确地得到表达。三要在基层政府大力推进反腐倡廉，强化责任制，杜绝以权谋私侵吞农民利益的行为。

(三)整顿基层信访机构，构建基层社会矛盾预防、调处与化解长效机制。

加强基层信访机构的实权，完善信访工作规范，整顿基层信访机构，力争就地解决问题。社会稳定的基础在于基层，而基层政府的重任之一就是要预防化解基层矛盾。基层政府尤其是乡镇政府要注重超前防范，主动进行预警排查，要将定期排查和重点排查相结合，积极深入人民群众进行调查了解，听取人民群众的呼声，尽量满足他们的正当利益，切实维护群众合理诉求。基层干部要在心中建立起“人民群众无小事”的观念，及时抓住矛盾点所在，进行耐心疏导，将意见和矛盾化解在萌芽状态，从而安抚群众情绪，降低越级上访的发生。

(四)推进基层群众的政治参与。

要使村民自治委员会确实成为农民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，并保障能有效实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。最重要的是要落实村级选举，因为村级的直接选举是建立在农民对村干部的基础上的，这样就能够自下而上的重新建立起群众与政府间的互信。让群众参与决策能有效提高基层政府的决策质量，减少决策失误，化解社会矛盾，减少信访量，融洽干群之间的关系。“在加强基层民主基础上有序发展，壮大基层群众自治力量，构建基层群众有序参与的体制机制。只有如此，才能实现政府权力与群众自治力量的无缝衔接，形成基层社会治理的合力和多元社会治理结构，基层权力才不会遭遇来自基层的不信任。”[3]继续推进政务公开，政务公开一方面能够增强政府及其官员的透明度和廉洁行政，另一方面群众对于政府的行为更加了解，从而增进对政府的信任。“没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，很难重新建立政府与公民的信任关系，公民参与就更无从谈起。”(81)

“和谐社会绝不是一个没有利益冲突的社会，相反，和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。”(P168)基层政府要充分担当起农民群众的“利益维护人”和“矛盾化解者”的角色，解决好群众反映的问题和他们的正当利益诉求，重新构建起群众与基层政府之间的“互信”关系，从而实现社会稳定与和谐。“政治信任对于政府的顺利运作和稳定都具有重大意义，因为它是‘政治支持’的重要组成部分，并构成政治制度合法性的基础。信任政府的公民更可能遵纪守法、支持政府的倡议和在无需借助强制力的情况下追随政治领导。”(P73)

(作者：王诺培，河北大学政法学院行政管理专业在读研究生，主要从事政府管理理论研究。姚兴芳，河北大学政法学院行政管理学全日制研究生，主要从事行政管理研究。)

注釋:

大国策.人民日报出版社，2009年第一版

吴宗玉.服务型政府建设研究.经济日报出版社，2007年

张勇.农村基层权力“悬浮”之本源与解决途径.民主政治，2010年9月

作者：王诺培 姚兴芳