旅游政府政绩

旅游政府政绩（精选3篇）

旅游政府政绩 篇1

判断政绩观正确与否，衡量的根本尺度就是看是否符合科学发展观的要求。政绩观正确与否，要看它是否体现了全面发展。中国特色社会主义事业，是经济、政治、文化和社会建设全面推进的事业，是经济社会发展与人的全面发展共同进步的事业。所以，看政绩，既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看当前的经济发展，又要看发展的可持续性。但一个时期以来，一些领导干部片面地认为，只有国内生产总值才是实实在在的“硬”东西，其他都是软的，将国内生产总值的增长视为追求政绩的唯一指标，结果导致有增长无发展，引发一系列的矛盾和问题。只有树立大局观念，善于在全局上谋划发展，把自己分管的工作纳入全局中来思考和部署，注重各方面工作的整体推进，这样的政绩观才是科学的。

政绩观正确与否，要看它是否体现了协调发展。协调发展是指经济、社会、自然等各个方面的发展要布局合理、动态平衡，经济与社会、城市与农村、东部地区与中西部地区、经济与政治及文化的发展要统筹兼顾、相互促进。只有自觉协调好人与自然、人与社会、人与人之间的关系，统筹、协调、解决好地域、城乡、不同社会群体之间差距较大的问题，使发展的各个环节、各个方面相互衔接、相互促进、良性互动，才能走上科学发展的轨道。政绩观正确与否，要看它是否体现了可持续发展。也就是说，要看是否注重发展进程的持久性、连续性，能否保证一代接一代永续发展。从现实来看，只有处理好经济建设、人口增长与资源利用、环境保护的关系，改变那种只管建设、不管保护，滥开发、不治理，只顾眼前增长、缺乏长远打算的错误做法，这样创造的政绩才是可靠的，才不会吃祖宗饭、断子孙路，既经受得住现实的检验，又经受得住历史的检验。

旅游政府政绩 篇2

改革开放以来,财政分权已经成为我国经济体制改革的一项重要成就, 它调动了地方政府1发展经济的积极性,推动了地方经济发展,[1,2]但是也导致地方政府过于重视经济发展而忽视了公共物品的供给。[3]随着国家经济的发展,居民对教育、医疗等公共服务的需求愈加迫切,地方政府经济发展型政府的定位越来越不合时宜。 显然,中央政府也意识到了地方政府现时定位的重大缺陷,也做出了很大的努力来推动地方政府实现转型,并取得了一定的成效,但是中国地方政府转型之路依然艰辛。 这一点从地方政府支出结构的统计数据便可看出,2截至2009年, 经济事务支出在地方政府一般预算支出中所占的比重已下降 为28.25%, 远远低于2006年的36.85%,但是与大部分经合组织 (OECD) 国家15%左右的比例对比,我国地方政府在这一方面的支出仍显偏高。 从社会性支出比重的角度来看,中国地方政府一般预算支出中用于教育、医疗和社会保障的支出在2004—2009年的6年间有了显著的增加,由2005年的22.82%增加到了2009年的43.02%,但与绝大多数OECD国家动辄超过50% 的比例相比, 我国地方政府在社会性支出方面的比重依然偏低。

一般而言, 世界各国的地方政府都存在着财政支出偏好, 其中一个重要的影响因素就是地方政府间存在竞争。 Oates和Schwab、Taylor、Keen和Marchand、Qian和Roland指出,地方政府间的竞争会导致公共支出的系统性扭曲,出现政府支出结构无效率, 基础设施过度供给, 直接消费的公共物品则供给不足,造成地区环境恶化以及社会福利的净损失。[4,5,6,7]然而,这一观点并不一定适用于中国,其中最重要的原因就在于中国独特的政治和经济体制所确定的地方政府间的竞争不同于西方国家。确切地说,是地方官员的激励机制不同于西方国家, 即西方国家的政府官员所关心的是居民的选票, 而我国官员则主要考虑通过政绩获得上级政府的认可,进而获得晋升。 国内不少学者对此也做了很多的研究, 其中影响最大的是政治晋升锦标赛理论。 周飞舟从制度上分析了集权化的行政体制本身会内生出“锦标赛”机制。[8]周黎安、杨宝剑、姚洋等、徐现祥等、王贤彬等、陈钊等基于中国独特的政治经济特征,提出了政治晋升锦标赛理论,他们分析了中国地方政府主要官员所面临的政治激励,认为这些官员间存在的以GDP增长率为主要考核指标的政治晋升锦标赛是他们追求经济增长的主要政治动力,政府会因此将更多的财政资源投向经济发展,而非公共服务。[9,10,11,12,13,14,15,16]因此,在这种政治激励的指引下,地方政府必定重视经济建设而忽视公共服务,导致政府支出结构出现扭曲。Li和Zhou、乔坤元利用相关数据证明了省级领导人的晋升概率随着其辖区的经济增长率的提高而增大, 即晋升锦标赛模式在中国确实存在。[17,18]张军等、方红生和张军、傅勇也都获得了地方政府偏好经济性支出而忽视社会性支出的经验证据。[19,20,3]

不可否认,政治晋升锦标赛对中国地方政府官员间的竞争机制做出了一个有益的探索,也获得了部分经验证据支持,但是该机制并不能全面地解释地方政府的偏好。 首先,锦标赛机制要求中央政府在评价地方政府的政绩方面有可供选择的能够准确度量地方政府政绩的考核指标,然而受考核指标的可操作性及可对比性的限制,中央政府在考核地方政府政绩的时候只能将GDP增长率作为主要考核指标。这就意味着在锦标赛机制下,除GDP外,其他支出责任都会被地方政府所忽视。 显然,这种观点过于绝对。 陶然等也对晋升锦标赛制度提出了批评, 认为地方领导人的选拔标准实际上是多元化的,而非单一的经济增长指标,并且经济的考核会导致数据的扭曲。[21]其次,晋升锦标赛强调中央对地方政府的绩效的(GDP增长率除外)考核指标面临着量化难题,并没有进一步考虑中央政府的考核力度与指标量化程度之间的关系;显然,随着中央政府对某些指标考核力度的加大,会提高相关考核指标的准确度,即相关考核指标的方差会因考核力度的加大而降低,这也可能会对地方政府的行为产生相应的影响。

本文认为,诚然GDP增长率是考核地方官员政绩的一个良好指标, 使地方政府重视经济发展,但是这并不意味着地方政府一定会忽视公共服务。 其原因在 于虽然公 共服务方 面的考核 指标相对 于GDP增长率难以量化和测度 ,但是如果中央政府加大对相关指标的考核力度,这些指标测量误差程度会降低,准确度会提升,从而会影响到地方政府的财政支出结构。 因此,本文所关心的问题主要是:在中央政府增加对某项公共支出的考核力度的情形下,随着财政分权程度的提高,地方政府的行为是否会发生变化,是否还如锦标赛理论所预期的那样继续忽视公共服务支出? 如果考核力度不同,财政分权程度的提高对地方政府支出偏好的影响又会怎样?鉴于我国地方政府面临着转型的现实要求,对这些问题的考察具有一定的现实意义。

二、模型分析

事实上,我国中央政府与地方政府之间的契约关系主要包含两个方面:财政分权与政治集权。 财政分权使地方政府获得了决定财政支出的自由度, 而政治集权深深影响了地方政府财政支出的结构, 决定了地方政府的定位, 塑造了地方政府行为特征。 在这种分权契约下,中央和地方政府的关系发生了显著的变化,地方政府不再受到中央政府的严格控制,而是拥有了一定程度的自主权,成为中央政府在地方上的代理人,承担发展经济和为居民提供公共服务等职能,中央政府则通过人事控制和绩效考核来影响地方政府。 Holmstrom和Milgrom认为,当代理人面对多项任务时,如果有的任务考核指标无法测度,那么代理人将会在这些任务上投入更少的努力,而将更多的努力投入到可以测度的任务上。[22]基于他们的研究,本文构建了一个地方政府在面临多任务时的模型,并考虑了中央政府考核力度对地方政府行为选择的影响。

在Holmstrom和Milgrom的模型框架下, 本文假设地方政府面临着两种任务1和2。 地方政府的努力向量为e=e(e1,e2),e1、e2分别为两项任务上所做的努力;努力的期望收益分别为B1(e1)、B2(e2), 期望收益向量为B=B(e)=B(e1,e2); 努力的成本向量为C=C(e)=C(e1,e2),C1(e1)、C2(e2)分别为两种努力的成本,这意味着Cij=0,i≠j。 中央政府通过观测地方政府的政绩指标向量y(y1,y2)=u(e1,e2)+ε 来决定地方党政主要官员是否获得晋升,其中,y1=u(e1)+ε1、 y2=u(e2)+ε2,ε1、ε2为随机冲击,它们服从正态随机分布,其均值为0,协方差矩阵为△。 再假定中央政府是风险中性的,地方政府是风险规避的,且其效用函数是不变风险规避效用函数。 地方政府的收益函数为线性的条件下,其收益函数s(y)=α+β1y1+β2y2= α+βTy,地方政府的确定性等价收入为:

其中,α+βTy为地方政府的期望收益,ρ 为地方政府的绝对风险规避系数,1 /2ρβT△β 为风险成本。 通过对e1,e2求导,可以得到地方政府的激励相容条件:

中央政府的期望收益为:

中央政府的目标是实现社会总体收益最大化, 即中央政府是为了最大化社会总体的确定性等价收入:

max TCE=B(e1,e2)-1/2ρβT△β-C(e1,e2)(4) 由(2)式可得:

由(2)式可得:

式(5)决定了e是 β 的函数,即e=e(βT)。 对式 (5)求导得到:

为了简单起见,假设两种任务之间是相互独立的,则,

利用式(5)和式(6),并最大化委托人的目标函数式(4)可以得到,

其中

。 将 [Cij]、△带入(7)式可得,

极端地,当有一项工作不可观测时,在该项工作上的激励程度将会趋于零,而可观测到的那项工作将会具有强激励。 即,假定 σ22→+∞,则:

进一步假设,中央政府在两项任务绩效上的考核努力为a1、a2,则 σ12、σ22分别为a1、a1的函数,且满足。 中央政府对不同任务的考核力度也会对地方政府的激励强度产生影响,进而影响到地方政府的行为选择。

从本文的模型可以看出,在地方政府面临着多任务时,地方政府的选择行为不仅会受到任务指标可测性程度的影响,还会受到中央政府考核力度的影响。 首先,可测性程度高的指标会给地方政府带来强激励,进而导致地方政府把过多的精力和资源投入到该项任务上去;相反,对于指标可测性程度较低的任务,其激励程度也较低,地方政府因此会降低在这上面的精力和资源投入。 其次,由(11)式可知,随着中央政府对某项任务的考核力度增大(a1增大), 中央政府对地方政府在该项任务上的激励强度会增强(β1也变大)。

三、实证分析

(一)提出假设

随着中央政府对公共服务重要性认识的加深, 中央政府加大了民生相关方面的重视力度和投入。 假设地方政府所承担的任务1是提供公共服务1, 任务2是提供公共服务2。 而不同的公共服务之间也存在着考核指标可测性问题,那么,那些中央政府加大考核力度的公共服务种类的指标的可测性就会相对增强(其指标的方差会大幅下降),从而会增加在该项目上的激励,地方政府也会相应地将比较多的财力和资源投入到这些项目上来。 即(11)式所示,随着中央政府加强任务1的指标考核的的力度(a1增大),地方政府提供公共服务1的激励也会增强(β1也增大)。 据此,提出本文的假设如下:在财政分权与政治集权的央地契约关系下,地方政府对于不同的公共服务的供给会有所差别。 随着财政分权程度的提高, 对于中央加大考核力度的项目,地方政府会增加在其资源和财力上的投入力度,而对于那些考核力度不大的公共服务,则不具有相似的影响。

以上假设与晋升锦标赛相比, 锦标赛理论认为, 中央将GDP增长率作为考核指标是无奈之举, 因为其他指标由于可测性较差,无法作为政绩考核的有效依据。 不过,本文认为中央有许多指标可供考核,尤其是在政府越来越重视民生的今天,与民生相关的考核指标体系早已被纳入到了地方政府的政绩考核体系之中, 尽管他们的考核难度较大, 但仍然具有一定程度的可操作性,这与中央的考核力度有关。

(二)指标选取与研究设计

1. 财政分权度的度量。 对财政分权进行度量是经济学领域内一个研究热点,众多的学者对财政分权给出了自己的度量。 比如,林毅夫和刘志强、张晏和龚六堂,乔宝云、徐永胜等。[1,2,23,24]其中,张晏和龚六堂以及徐永胜和乔宝云详细讨论了财政分权的度量方法,[2,23]张晏和龚六堂在考虑了财政支出、财政收入和中央对地方的转移支付后提出了六种度量财政分权的指标。 徐永胜和乔宝云则通过公理化推演得到了一个全新的财政分权指标。 本文对财政分权的指标的选取主要是依据张晏和龚六堂的研究, 选取的指标主要是“省级人均财政支出与中央人均财政支出的比”和“省级财政支出与中央财政支出的比”,分别用“fd_average”和“fd_aggregate”来表示。 之所以选取这两个指标作为财政分权度的度量,首先是因为本文的研究主题主要是地方政府的财政支出,而非财政收入;其次,只选取一个财政分权的度量指标并不能充分保证本文结论的可信度,因此,采用多个财政分权指标进行回归的目的是为了保证回归结果的稳健性及可信度。 数据来源主要是 《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。

2. 因变量的选取。 地方政府为社会提供的公共服务主要包括教育支出、医疗支出、社会保障支出, 即前文所说的社会性支出。 其中,有关教育的度量指标是 “公共财政教育支出占公共财政支出的比重”,用“expend_edu”来表示;有关医疗的度量指标是 “ 一般预算 支出中用 于医疗的 比重 ”, 用 “expend_med”来表示 ;有关社会保障的度量指标是 “ 一般预算支出中用于社会保障和就业支出的比重”,用“expend_sec”来表示。 经济发展、医疗和社会保障的数据主要来源与《中国统计年鉴》,而教育相关的数据则来源于《全国教育经费执行情况统计表 (2007-2013)》。 由于国家在2007年对财政支出的统计口径有所调整,导致有关教育、医疗和社会保障的数据2007年前与2007年(含)后的数据不具有可比性,因此,这三项的数据区间均为2007—2013年。 而经济发展的数据区间为2004—2013年。

3. 控制变量的选取。 地区经济发展水平会对地方政府的财政支出结构产生一定影响,因此选取地方人均GDP的对数来衡量,用“lngdp”来表示,数据来源于《中国统计年鉴》;而地方政府间的竞争是影响地方政府财政支出结构的重要因素,故这里选取地方实 际利用外 资总额的 对数为衡 量指标 , 用 “lnfdi”来表示,数据来源于《中国统计年鉴》,此外人口结构对教育、 医疗和社会保障也有重要影响,本文选取各地区的老年抚养比作为衡量人口结构的重要因素,用“old”来表示,数据主要来自于《中国人口和就业统计年鉴》及《中国统计年鉴》。

此外,本文所有指标均剔除了西藏的数据。

(三)模型设计与实证结果

1. 模型设计。 本文主要通过面板数据回归方法来对由第二部分引申出来的假设做实证检验。 F检验和Hausman检验分别拒绝了混合效应模型与随机效应模型,因此,选取个体固定效应模型,模型的回归方程设定如下:

Expenditureit=αi+βitFDit+γitXit+εit

其中,i表示省份,t表示时间,α、β、γ 表示常数项和相关的回归系数,ε 为随机扰动项。 Expenditure为被解释变量,表示地方政府的各项支出;FD为财政分权变量;X为控制变量。

2. 实证结果 。 本文利用stata12对社会性支出中不同的项目分别进行了最小二乘的稳健标准误回归,结果见表1。 由表1可知,两个分权度量指标与教育支出和社会保障支出的比重具有显著负相关关系,均在5%显著性水平下显著,这说明财政分权程度的提高不仅没有提高,反而降低了地方政府在教育和社会保障两方面的投入比例。 对于医疗支出的回归显示,财政分权程度的增强能够增加医疗支出,但其影响并不显著,而当以“地方一般预算支出/中央一般预算支出”作为财政分权的度量指标再次进行回归时发现,财政分权显著增加了医疗支出在一般预算支出中的比重,这一结论支持了本文的假设。 出现这种情况的原因在于,随着医疗体制改革的深入,基本覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度已经建立,中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度, 提高了医疗相关考核指标精确度,进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强,地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。

注:统计数字在括号中,*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01。

控制变量中,地区经济发展水平、人口的年龄结构对各项支出的影响均不显著;而作为衡量地区间竞争程度的地方实际利用外资的数额的lnfdi对医疗和社会保障支出没有显著影响,但是却能够显著降低教育支出,这意味着地方政府为了吸引外资流入本地区是以牺牲教育支出为代价的,最有可能的解释是,地方政府将教育经费挪用至吸引外资方面,这也是造成教育支出达到GDP的4%的目标迟迟无法实现的原因之一。

四、结论

晋升锦标赛理论指出,GDP增长率之所以成为中央政府对地方政府考核的主要指标甚至是唯一的指标,是因为没有其他指标能够更加准确地考察地方官员的政绩。 然而晋升锦标赛理论的这一论断并不完善。 本文的研究可以作为晋升锦标赛理论的一个补充,来对其面临的批评作出一个简单的回应。

本文以财政分权与政治集权为特点的中央与地方政府间契约关系为出发点,认为中央政府与地方政府 之间存在 着一种委 托代理关 系 , 据此在Holmstrom和Milgrom的研究框架下构建了一个多任务委托代理模型,说明了作为代理人的地方政府在这种契约关系下,会将有限的财政资源投向那些相对能够准确度量和中央考核力度大的任务上,比如医疗。 在各项社会性支出中,也存在着结构性差异。 具体而言,财政分权对于教育支出与社会保障支出具有显著的负效应,而对于医疗支出却呈现出正相关关系,这一差异的原因在于中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度,提高了医疗相关考核指标精确度,进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强,地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。

尽管本文研究的重点对象是省级政府的财政支出偏好,但由于省级以下政府与其上级政府也存在着相似的契约关系,因此本文的结论对于省级以下政府的财政支出偏好也会有很强的解释力。 当然,本文也存在着一定的不足之处。 首先,本文的模型中没有考虑不同任务之间存在相关性; 其次,本文模型没有考虑不同任务存在互补或者替代关系时,会对激励的强度产生何种影响,从而如何塑造地方政府的行为。 这些不足之处也为未来进一步的研究提供了一个方向。

摘要：尽管晋升锦标赛理论在解释我国地方政府的财政支出偏好方面具有较强的说服力,但也面临不少批评。作为对锦标赛理论的一个有益补充,本文以中央与地方政府间契约关系为出发点,在Holmstrom和Milgrom(1991)的框架下,构建了一个多任务委托代理模型,说明地方政府在这种契约关系下,可能将有限的财政资源投向那些能够相对准确度量和中央考核力度大的任务上面去。这一趋势会随着财政分权程度的增加而得到加强。

旅游政府政绩 篇3

关键词：法治政府；公众满意度；政绩考核；比较法研究

一、政绩考核体系有待形成统一标准

政绩考核，全名“政府绩效考核”。政府绩效作为政绩考核的内涵，其定义并不统一。在西方，政府绩效被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”，其字面意义是指政府及其所属机构从事某项活动所取得的成绩和所获得的效益，既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括政府“过程”的绩效，即政府在行使只能过程中的绩效表现。

政府绩效考核，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行考核，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。[1]在这其中，就不得不提及政府考核评价，政府考核评价是指科学合理地给政府行为和绩效打分。在我国，考核即导向，中央及省市各级政府下发一整套的考核文件，目的就在于将绩效考核作为抓手，来推动地方政府进一步树立正确的政绩观，改进工作作风，提高机关效能。2009年7月16日，中央下发《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法》三个文件，对地方政府考核的原则、基本程序、结果的评定及其运用做了原则性规定。

地方法治政府建设政绩考核，则是在原来绩效考核的基础上，增加“法治”的内容，将政府机关的各种行政行为纳入法律的轨道。党的十八届四中全会提出：构建政治清明、社会公正的社会必须“更好发挥法治的引领和规范作用”，强调“全面推进依法治国”，“把法治建設成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”而在此之前，党的十八大明确提出“法治政府基本建成”是实现2020年全面建成小康社会目标的新任务。构建地方法治政府绩效考核办法迫在眉睫。

但是，目前地方政府考核从原来的“唯GDP”论变为“GDP为主，绿色GDP为辅”的考核标准，鲜有对政府法治状况进行考核的指标体系。除此之外，往年地方政府绩效考核仍存有问题尚未解决。例如：政府绩效考核、评估指标的设定存在泛经济化趋向，过度追求社会经济指标；在经济绩效考核、评估中，又严重偏向GDP评估；评估主体多为上级行政机关，缺乏广泛参与；定性指标与定量指标设置不合理，存在评估凭主观印象、感觉、人际亲疏的现象；绩效考核、评估指标缺乏数据支持和科学的分析、给统计数据掺水的现象时有发生；一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据，例如把企业或社会组织的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核等等，使不少地方政府和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情。因此，无论在理论上还是在实践上，都务必要有清醒的认识：政府绩效考核、评估是期望通过绩效考核、评估来改进激励机制、竞争机制、监督机制和责任机制，属于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷，但由于运行机制是在体制基础上发挥作用，政府绩效考核、评估的作用和效果也是有限度的。

因此有必要对地方法治政府建设政绩考核体系进行研究。由于地方法治政府建设政绩考核体系规模庞大，本文只选取公众满意度作为研究视角，其原因如下：“法治”源于亚里士多德法治国的思想，亚里士多德认为，法治应当包含两方面的内容：“一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法本身应该是良好的法律”。而如何衡量一部法律是良法以及一部法律是否能够得到人们的遵守，最有话语权的是社会公众。如果按照卢梭的观点，现今政府是由公民的契约而构成，那么如何做到让公众满意则成为政府机关的首要任务。因此，有必要将社会公众满意度纳入地方法治政府绩效考核，使之成为地方政府、官员头上的达摩克利斯之剑，令其自省。

二、美国地方政府绩效考核之特点与优点

（一）美国地方政府绩效考核的起源和发展

美国的政治文化深受西方古典政治理论的影响，政治体制的设计是理论和社会环境互动的产物，政府绩效考核、评估和管理也不例外。随资本主义市场经济的不断发展，以“市场至上”和“社会契约”为思想基础的美国民众积极参加政府管理，对政府的要求不断提高。尤其是到了20世纪，受企业科学管理理论的推动，美国政府管理越来越注重效率和产出，绩效考核、评估和管理由此产生并发展。寻根溯源，美国的绩效考核、评估和管理发端于1906年纽约市政研究院的绩效考核、评估实践，迄今已有上百年历史。其发展可以大致分为五个阶段：

1.第一阶段（1900～1940）

这个阶段，强调效率，以好政府为目标。经济和效率委员会、全国市长标准委员会等机构相继设立。政府开发设立评级制度以评价行政工作和公共服务的业绩。

2.第二阶段（1940～1970）

此阶段以控制开支为目标，为预算阶段。二战前后凯恩斯主义的兴起和罗斯福新政的实施使政府大幅扩张，带来了沉重的财政负担，同时行政效率的问题日渐突出。这成为了政府改革的重点，从而推动了政府绩效预算制度的发展。

3.第三阶段（1970～1980）

在此阶段，效率和效益成为了新的目标。人们日趋深刻的认识到了政府服务的有效性的重要性。对公共部门的绩效考核由账目转到了行政效率和有效性上。尼克松政府时期设立了国家生产力委员会，政府同时还颁布了“联邦政府生产力测定方案”，制订了三千多个绩效指标，以使绩效考核规范和系统。福特总统时期对绩效评考核、评估体系进行了进一步的完善。

4.第四阶段（1980～1992）

私有化阶段，精简政府成为目标。为应对经济的严重衰退，里根政府大力缩减政府规模和职责，强调公共服务由私人承包和提供使得民营化成为了促使公共部门生产力发展的重要工具。

5.第五阶段（1992～）

1993年美国国会通过的《政府业绩与结果法》（GPRA），从法律高度规定了政府绩效考核、评估的基本要求。该法案强调对结果、服务质量、顾客满意度、公共责任、公共服务的效率与效益、内部管理的评估.设立绩效目标以明确项目活动要实现的绩效水平，并以客观、量化和可测量的方式表达绩效目标，描述实现目标所需的各类资源，确立用于测评每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的指标，并提供项目的实际结果与绩效目标相比较的测评手段。除了《政府业绩与结果法》以外，还有《联邦采购简化法案》、《联邦财政管理改进法案》等。1993年，克林顿发布12826号行政命令“设置顾客服务标准”。许多州议会都参照《政府业绩与结果法》制定了相关的法案。如伊利诺伊州的《机构绩效评审法案》，路易斯安那州的《1997年路易斯安那政府绩效责任法案》等。这些法案极大地推动了绩效测评的制度化及其指标选择的规范化。另外，从美国绩效指标的设计过程看，一般是先由筹划指导委员会依据政府绩效的理论和参照国外实际经验设计总体框架，再由各工作小组设计开发具体指标，在评估整个过程中，注重各政府、政府与专家研究机构、政府与相关实践单位之间的信息交流和沟通。[2]

（二）美国地方政府绩效考核的特点：多元的评估主体

对于地方政府绩效考核体系的建立，美国地方政府采取多元评估主体的方式，此也是美国地方政府绩效考核的一大特点。

1.立法机关

美国是实行三权分立的国家，国会通过立法与预算控制政府。绩效预算的实行，以GPRA为核心的一系列相关法律法规的出台，对政府的运作形成了有效的监督和鞭策。根据GPRA的规定，政府必须定期向国会提交战略计划和执行报告，从而使立法机关能够成为政府绩效考核、评估和管理的主体并发挥重要作用。

2.总统、管理和预算办公室以及各相应机关

GPRA规定，联邦各机构要定期向管理和预算办公室提交年度绩效计划，用以建立绩效目标、量化标准，计划执行过程和有效组织资源。同时，这些部门还要定期向总统和国会提交前一财政年度的计划绩效报告，进行总结和自我评估。在州政府和地方政府，也建立起来了类似的体制。

3.公众

作为公共服务的直接受益者，公众的意见能很好反映出政府活动的绩效水平。美国的政府绩效考核、评估重视让市民参与进来，在实践中突出顾客导向性，把人民满意度视为一个重要的指标。同时，民间机构的介入又是美国政府绩效考核、评估的一大特点。如著名的坎贝尔研究所开展了大规模的政府绩效考核、评估活动，获得了政府部门和民众的普遍认可。

（三）美国地方政府绩效考核的优点

1.以公众为中心的原则

美国高度重视公民自身的权利，公民自身监管政府工作的意识也很强，加之市场经济的高度发达带来了顾客导向理念的深入人心，因此美国政府的绩效考核、评估重视民众的意见，并且以民众对于公共服務的满意度为重要指标。这点抓住了绩效管理的关键，从而使得评估和管理遵循着正确的指导理念进行。

2.评估主体的多元化

美国政府的绩效考核、评估主体是多元的，既有政府专职部门，又有立法机关（即国会和各级议会），还有民众与民间机构。多主体进行评估，有助于保证评估结果的客观性，也避免了评估内化造成的流于形式。

3.高效的信息系统

电子政务在美国政府的运行中得到了很好的普及。高效的电子信息系统对于各种行政信息的搜集、筛选、整理、传输、分析和反馈起到了不可替代的作用。信息系统的强大促进了政府运作的公开和透明，便捷了各种评估和分析，大大方便了政府绩效的评估和管理。

4.有序的评估和管理组织

美国政府的绩效考核、评估和管理体系较好的与三权分立的体制以及地方自治、限制政府职权的政治文化融合在了一起，确立起了有序、高效制度。科学的评估程序，完善的指标模型也大大促进了评估和管理的实践过程。

5.完善的法制保障

以GPRA为核心，美国建立起了一整套法律体系用于确立政府绩效考核、评估和管理制度，指导和规范评估过程。正是由于政府绩效的法制化，政府绩效考核、评估和管理得到了较好的贯彻落实，同时逐渐形成了良好的绩效文化。

三、我国现今地方法治政府建设政绩考核体系现状

（一）国内地方法治政府绩效考核办法

法治政府建设目标是国家发展目标不可或缺的组成部分，也是法治政府评价的标杆和基础。2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中，提出了我国法治政府建设的五项目标指向：规范行政立法，科学民主决策，公正文明执法，完善政务公开和明确有力监督。围绕上述目标，一些地方政府尝试构建法治政府评价体系与机制。

（二）非政府机关主导的第三方法治政府绩效考核

1.中国政法大学“法治政府评估报告”

建立科学合理的法治政府评估体系和考核标准，衡量法治政府建设的进度，并发现其中存在的主要问题，进而推动法治政府建设具有重要意义。中国政法大学法治政府研究院研发“中国法治政府评估指标体系”，该指标体系由机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度调查等7个一级指标组成。同时在7个一级指标下设立30个、60个三级指标（观察点）。

2.“法治中国”建设指标体系（草案）

2012年7月，湖南大学中国法治评价研究中心接受湖南省委小组的委托，围绕《法治湖南建设指标体系构建与应用》进行研究，并形成《“法治中国”建设指标体系（草案）》。该体系第九项“一级指标”高度重视社会公众总体评价：社会评价体制机制得到健全；社会评价平台窗口建设规范；公众对法治建设满意度客观公正；等等。具体内容有：公众参与法治建设评价的代表抽样率不低于辖区总人口的千分之一；社会评价体制机制建立健全；社会评价平台窗口建设到位等等。

四、中国地方法治政府建设政绩考核体系之区别

（一）中美法治政府考核的区别

中国与美国法治政府考核的主要区别在于公众参与方式的不同。美国公众参与绩效考核、评估的主要方式是直接参与为主，间接参与为辅的形式。20世纪90年代以来，随着顾客导向和质量为本的影响日益扩大，美国政府绩效考核、评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主题也相应的由政府组织扩展到社会公众。

我国公众参与主要是以间接参与为主，直接参与为辅。随着我国教育文化的不断发展，公众的科学文化素质的到了大幅度的提升，但由于受知识水平、教育程度、社会阅历等方面的限制，以及法治政府绩效考核、评估内容的专业性和复杂性的影响，普通公众在参与政府绩效考核、评估的能力显得不足，难以作出客观科学的评价，这也在一定程度上限制了公众的参与，只能以简洁参与的方式参与政府的绩效考核、评估。

（二）中美法治政府考核公众参与差异的原因

1.中美文化基础不同

西方政府在績效西方政府在绩效考核、评估中倡导顾客导向的理念，美国的行政文化崇尚民主、平等和自由，受其影响，其行政人员受到来自政治人物、上级、同级、下级以及民众等各方面的监督，因而能积极参与绩效考核、评估活动开展的整个过程。美国追求民主、自由和平等的行政文化，完全不同于我国传统的以“官本位”观念为主导的行政文化。

2.中美政治基础不同

美国的分权化的政治制度是美国公众参与绩效考核、评估的政治制度基础。政治架构中纵向的中央与州、地方政府的分权，以及横向的三权分立和民众与精英的监督与控制，则为政府绩效考核、评估添加了许多的不确定性。在基础因素的作用下，美国政府绩效考核、评估的发起阶段，方案设计力量的一元化使设计呈现理性化特色；而多元化社会基础又为多支力量发起评估提供了机会，结果又赋予政府绩效考核、评估实践持续性特色。

3.中美指标体系建设

目前美国政府绩效考核指标体系包括两个层次，一是一级政府的综合评估指标体系；二是政府部门或项目的评估指标体系。从美国绩效指标的设计过程看，一般是先由筹划指导委员会依据政府绩效的理论和参照国外实际经验设计总体框架，再由各工作小组设计开发具体指标，在评估整个过程中，始终注重公众的参与，各政府、政府与专家研究机构、政府与相关实践单位之间的信息交流和沟通。我国公共部门绩效考核、评估公众参与的指标体系主要包括：投资环境评估，生活质量评估政风行风评估和工作任务评估。投资环境评估和生活质量评估适用于评估地方政府的领导班子；政风行风评估适用于对政府各职能部门工作作风的评估，有利于提高工作人员服务水平；工作任务评估很好的体现了政府工作的结果导向，不仅适用于评估具体职能部门，也可以用于评估政府领导班子。

五、中国地方法治政府建设政绩考核体系采取公众参与制度的可行性及实现途径

（一）可行性分析

在地方法治政府建设政绩考核体系指标设计中，主观指标与客观指标的关系是重要的基础性问题，但这一问题又经常容易被简单化。其中的主要问题是，目前国际社会通行主观指标，而国内则相对重视客观指标。是按照国际上的通行做法，单纯采取法治主观指标？还是继续沿用国内的做法，更多地重视法治客观指标？或是实行法治主观指标与法治客观指标相结合的做法？如果采用最后一种做法，又应该如何结合？

目前国际上，法治主观指标之所以占据主要地位，主要原因如下：第一，主观指标直接反映了人们对法治的内心感受，测评效度高；第二，在选举政治中，主观指标能够反应选民的真实感受，影响选票；第三，主观指标对可能出现的官方数据造假行为有验证作用；第四，主观指标的设计、编制和数据收集成本相对较低。

当然，法治主观指标也是有局限的。主要是，第一，主观指标易受舆论及时事热点的影响，本身具有非理性和波动性的特点；第二，在发展中国家，人们内心中普遍存在着理想与现实的反差，部分社会群体的主观挫折感强，主观指标容易被“拉低”。[3]

根据上述法治主观指标设计的优点以及缺点，结合我国实践，在地方法治政府建设政绩考核体系中可有以下几种具体的做法。

一种做法是以客观指标为主、主观指标为辅的权重安排。即在一个统一的指标体系中，将主、客观指标分别赋予不同的权重，分别测评、统一计分。较典型的是2009年12月发布的国务院办公厅《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿）中提出：“在客观指标中，要有反映依法行政和法治政府建设效果的客观数据；在主观指标中，社会公众对依法行政水平和法治政府建设程度评价的指标分值不得低于考评总分值的20%”此种做法引发的问题是，主观指标与客观指标各自权重的合理分配界限在哪里？公众的主观评价占20%是否合理？会不会占40%或是50%以上更为合理呢？对此，这在理论上并无绝对正确的答案。

另一种可能的做法或意见是，主观指标与客观指标在不同的历史发展阶段应该有不同的权重比例。比如，在现阶段，由于人们对主观指标的认可程度较低，可以采取“客观指标为主、主观指标为辅”的做法。在未来，随着我国民主法治建设的进一步发展，就应该向国际社会的通行做法靠近，即调整成为“主观指标为主、客观指标为辅”，甚至最终完全采取主观指标。在这样的安排中，主观指标与客观指标的权重分配界限，不是由某一个固定的理论标准所确定的，而是由社会发展进程和相应的人们对主观指标的接受意愿所决定的。

（二）实现途径

1.完善绩效制度，加强公众参与的制度化建设

当前，我国公众在政治上的地位决定了公众不仅可以，而且有权利参与政府绩效考核，但我们缺少的是法制保障政府绩效考核中公众参与的制度，使政府绩效考核中的公众参与多以非制度化形式出现。“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”为了使政府绩效考核中的公众参与广泛而深入地开展下去，保障公众参与的主体地位，一方面要从立法上明确政府绩效考核中公众参与的地位，使政府绩效考核中的公众参与不受任何部门或组织的干预，用法律来保护公民的民主权利得以充分享受。另一方面要对公众参与的范围、形式、内容和方式等诸多问题做出详细规定，使公众参与有科学的法律依据和规章制度可以遵循，依法确定科学的公众参与程序，明确政府绩效考核中公众参与的义务和责任，从而把政府绩效考核中的公众参与纳入法制化的轨道。加强绩效制度，明确公众的参与主体地位，将绩效考核、评估运行机制和技术方法以法律形式固定下来，不仅有利于绩效考核、评估的统一推进，而且有利于绩效考核、评估的规范性和连续性，从而弥补公众在参与政府绩效考核、评估方面的制度性缺失所导致的障碍。

2.营造公众参与的行政文化氛围

中国现有的政府的行政文化方式习惯于以“管制”为主，严重缺乏“服务意识”，政府官员“公仆”意识比较薄弱，使得官员和公众产生距离感，导致我国公共部门绩效考核、评估严重缺乏公众参与。纵观美国政府改革的历程，不难发现，美国的政府绩效考核、评估在政府再造理念的行政文化的环境中有效进行，公众参与在推行绩效管理改革方面逐渐改进：我国行政文化要体现新时代的价值体系与行为方式，体现鲜明的时代特征，营造富有“公民精神”的行政文化。首先，加大对政府绩效考核、评估的宣传力度，对于目前公众对政府绩效考核、评估的认识了解不足情况。其次，要构建服务型政府，构建服务型政府的重要基础就是公民积极、有效的参与。现代行政理念倡导的是公民作为独立的个体.与政府之间是平等的、相互信任的关系。

3.拓宽公众参与的渠道

公共部门绩效考核、评估的公众参与渠道的多元化会为公众广泛参与政府绩效考核、评估提供更多的机会与便利条件，而目前在我国公众参与渠道则比较单一，参与渠道的多元化将会大大增加公众参与政府绩效考核、评估的机会，为公众的参与行为提供便利。有关部门应当积极通过一系列切实有效的措施：创设多元化的参与途径，将网络评议、热线电话、问卷调查、短信评议等方式也纳入到公众参与政府绩效考核、评估的渠道中来。将公众个体的零散参与变为一定组织化的参与，以增强参与的影响力和提高参与的力度。通过专家学者和普通市民的共同参与政府绩效考核、评估实践中的合作互动，从而提高公众整体的参与能力和参与力度。同时，应当逐步形成以网络参与为主，兼顾其他参与方式的多元化参与渠道体系，为公众的广泛参与行为尽可能多的提供方便和机会，从而使更多人参与到政府绩效考核、评估中来。

六、结语

虽然将公众满意度纳入政府绩效考核体系会花费时间以及金钱，但是此举措简历的绩效考核体系将更有用，并更有意义。政府绩效考核体系不仅应当关注领导的业绩以及政府的行政管理结果，还应当侧重于民生的改善。对政府进行绩效考核的目的在于改进政府的服务，让政府对于民众的需求更富有责任感。或许，更为重要的是，如果公众对于政府的执政、行政能力相当满意，并且通过公众满意度这么一个表达途径，使得政府对于民生问题以及民众所关注的问题所有侧重，那么民众就将更愿意拿出他们的税款支持政府。这也是政府執政正当性的体现。

参考文献：

[1]安秀梅主编.《政府绩效评估体系研究》—从政府公用支出的角度创设政府绩效评估体系，中国财政经济出版社，2009年12月版，第14页

[2]王玉明.美国如何构建政府绩效评估指标体系，《党政论坛》，2007年06期

[3]蒋立山.中国法治指数设计的理论问题，《法学家》，2014年第1期

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