新型城镇化与中国户籍制度改革
[摘 要]党的十八届三中全会提出了“推进以人为核心的城镇化”这一新型城镇化发展的指导思想，按照这一指导思想的要求，当前制约中国新型城镇化建设的户籍制度必须要尽快改革，从而为新型城镇化的建设创造有利条件。本文对于加快户籍制度改革的重要意义进行了梳理探讨，分析了当前加快户籍制度改革的面临的难点，总结了加快户籍制度改革应遵循的基本原则，并立足中国户籍制度改革的基本现状，提出了加快户籍制度改革的具体路径，以期为指导中国户籍制度改革提供有益的经验指导。
[关键词]城镇化；户籍制度改革；路径选择
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加快户籍制度改革，是党的十八大和十八届三中全会部署的一项重点改革内容，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。中央城镇化工作会议明确提出要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。根据党的十八届三中全会的部署，这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。当前，中国正处于新型城镇化建设的关键时期，虽然从常住人口这一指标进行统计，中国城镇化率已经达到52.6%，但是从户籍人口这一指标来看，中国实际的城镇化率仅仅是1/3。这两个数据之间的巨大差异就是由于中国现有的户籍制度所导致的，既有的户籍制度已经成为了我国新型城镇化建设中必须要尽快破除的瓶颈。如何因地制宜地开展户籍制度改革，成为了当前以及未来很长一段时间内中国政府的一项重要工作，考验着各级地方政府的管理智慧。
一、户籍制度改革的重要意义
当前，中国城乡二元分割的户籍制度与社会发展之间的矛盾不断凸显，既有的户籍制度给社会发展带来的各种负面影响不断彰显，严重影响了经济社会的健康发展，在此背景之下，加快户籍制度改革具有重要的现实意义。
1.推进新型城镇化建设发展的必然要求。近些年来，中国城镇化建设的快速推进，城镇化率节节升高，但是观察中国既往的城镇化，更多的是粗放式的发展，是以城市为核心而不是以人为核心的城镇化。中国2.6亿农民工生活在城市，为城市的更美好努力工作却没有市民身份，实践证明这种城镇化的发展具有不可持续性。中国城镇化从速度向质量转变是必然发展趋势，以人为核心的新型城镇化是中国城镇化的必然选择。而以人为核心的新型城镇化建设的关键所在就在于户籍制度，通过户籍制度的加快变革将农民转变为市民，为新型城镇化的建设夯实基础。
2.保证社会公平的基本要求。目前，中国户籍制度本身附带着太多的利益，城市户口“含金量”远远大于农村户口，城市居民享受到的各种利益要比农村居民多很多。如城市居民享有的各项社会保障不仅仅数量多于农民，待遇水平也要远远高于农民，这种户籍制度导致了严重的社会不公，对于中国公平社会的建设是一个负面的冲击。针对户籍制度本身所带来的种种不公平，必须要加快户籍制度的改革，避免因为户籍的分割导致农民本应公平享有的权益受损。通过建构城乡统一的户籍制度，减少农民遭受的不公平。
3.构建民生型社会的客观要求。从经济主导社会向民生主导社会的转变是中国传统经济增长模式遭遇发展瓶颈、难以持续的必然选择，户籍制度改革是民生型社会建设的重要内容之一。户籍制度改革的基本内容就是要让农民市民化，对于那些常住城市的打工群体拥有城市户籍意味着可以与城市居民平等享有各项社会保障权益。民生型社会的建设是对传统的经济主导社会的一个改进，政府在民生方面支出的不断增加是让全社会居民共享经济发展“红利”，而户籍制度改革就是居民共享发展成果的重要载体，是民生型社会建设的客观要求。
4.破除中国城乡二元经济体制的必由之路。城乡二元经济体制已经成为了中国经济社会持续发展的巨大阻力，长期以来，二元经济体制下，中国农村为城市的繁荣发展输送了大量的利益，由此导致城乡之间的差距逐步拉大。城乡之间的巨大鸿沟不仅仅导致了社会不公，同时也成为了扩大内需的阻碍，尽快破除城乡二元经济体制是中国未来的一项重要战略任务，而城乡二元经济体制的核心问题之一就在于户籍制度，城乡二元分割的户籍制度成为了二元经济体制的“罪魁祸首”之一，因此未来城乡二元经济体制的破除，必须要对现有的户籍制度进行颠覆式的改革。
二、户籍制度改革面临的难点
近年来，中国户籍制度改革步伐不断加快，也取得了一些成绩，但是总体来看，户籍制度改革并没有取得突破性进展，城乡二元分割户籍制度并没有得到彻底扭转，可以说未来中国户籍制度改革依然是任重而道远，面临着诸多的难点。
1.户籍附着利益较多。中国很多地区户籍制度改革之所以步履维艰，很大程度上是因为户籍本身附着太多的利益。进城务工人员难以与城市居民同样的享有就业、教育、医疗等保障，在城市既有社会福利支出一定的情况下，户籍制度改革意味着非户籍人口共享社会福利，这必然会导致既得利益群体的阻挠，同时很多城市囿于财政实力虽然有心却无力放开落户限制。虽然仅从户籍制度改革本身来说并没有太大的技术难度，但是因为户籍附着太多的利益导致户籍制度改革成为了一个“难啃的骨头”，户籍制度改革因此停滞不前。
2.区域之间差别巨大。区域之间差别巨大是户籍制度改革难点之一。中国东西部之间、城乡之间、城市之间无论是在经济方面，还是在其他方面都存在着巨大的差别。一些特大城市、省会城市聚集了大量的社会资源，吸引了大量的人口，并因此导致诸如交通拥堵、生态承载力下降等问题。而一些小城市虽然没有交通拥堵等问题，但是各种社会资源却比较少，即使放开户籍限制，也难以吸引到人口前来落户。同样的情况在东西部地区之间体现的也是比较明显，这对于户籍制度的改革来说是一个难点，如何照顾到不同地区之间的差异是一个难点。
3.居民诉求千差万别。户籍制度改革涉及到的人群之广、人数之多都是空前的，不同居民在户籍方面的诉求客观上存在很大的差异，如何照顾到不同居民的利益诉求是户籍制度改革中不可回避的问题。也正是因为不同群体之间诉求的千差万别，直接给中国户籍制度的改革带来了很大的阻碍，因为任何户籍改革方案的出台必然会遭受到很多居民的反对，这延缓了中国户籍制度改革的步伐。
4.政策调整难度较大。从政策层面来看，户籍制度改革涉及到不同地区之间政策的衔接和调整，不同地区之间的户籍制度千差万别，千头万绪，衔接难度非常大。时至今日，中国社会保障层面绝大部分都是做到了市、县一级的统筹，加上户籍制度的调整必然会触及到一部分人的既得利益，不可避免的会遇到一定的阻力，会给户籍制度的调整带来难度。
三、加快户籍制度改革应遵循的基本原则
户籍制度改革本身从全国来看并没有现成的模式可以借鉴，考虑到户籍制度改革本身的艰巨性以及复杂性，以下几点基本原则是户籍制度改革中必须要遵循的。
1.自愿为主。正所谓“强扭的瓜不甜”，在目前的城镇化建设中，很多城市户籍制度改革大干快上、违背居民意愿，片面追求速度，“被落户”屡屡出现，违背了农民的自主意愿，由此导致很多居民对于户籍制度的改革抱有抵触心理。未来户籍制度改革中要充分的考虑到农民的自主意愿，不能违背农民的意愿来开展户籍制度的改革。农民是否愿意进城，是否愿意将农村户口转变为城市户口等都需要事先征询农民的意见。
2.分类实施。鉴于中国各个地区户籍管理方面存在很大差异，不同地区情况不一，这客观上要求各级政府在户籍管理制度方面进行统筹规划，因地制宜推进户籍制度的改革。其中重点是要根据不同群体的诉求，综合考虑难易程度以及地区的实际情况开展户籍制度改革。对于当前户籍改革中普遍出现的一刀切问题要坚决给予纠正，分类推进户籍改革，确保户籍制度改革效果的提升。
3.循序推进。户籍制度改革是一项任务重、难度大的系统性工作，政府要循序渐进的开展各项工作，戒骄戒躁，正所谓“欲速则不达”，户籍制度改革不是一蹴而就的事情，很多地方政府寄希望于一朝一夕就能在户籍制度改革方面“毕其功于一役”是不现实的。户籍制度改革的循序渐进要求试点、推广的基本做法，大胆创新、小心谨慎，充分考虑到社会各方面对户籍改革承受力，最大限度的减少改革阻力，确保户籍制度的改革能够小步快走，稳步前进。
4.把握政策。户籍制度的改革要始终把握好政策方向，通过充分调研进行户籍制度改革政策的制定，政策要反映民意，能够获得民众的认同。国家通过相关会议对于户籍制度改革已经进行了很多的讨论，并制定了很多的政策。对于这些政策内容，户籍制度改革中做到充分的领会，按照政策的要求来进行户籍制度改革。反之如果户籍制度改革没有把握好政策的要求、方向就很容易进入误区，影响到此项工作的整体开展。
5.遵照法规。户籍制度的改革要遵照相关法律法规的要求开展，当前中国有关户籍制度改革的法规无论是数量层面，还是层次方面都还存在很大的不足，远远不能够满足户籍管理改革的需要。未来的户籍制度改革中，一方面要遵照既有的法规有序开展，另外一方面要尽快的立足当前、着眼长远，从国家层面出台专门的户籍制度改革法规，为各级地方政府进行户籍制度改革提供坚实的法律依据，实现户籍改革的法制化。按照党中央、国务院的部署要求，公安部会同国家发改委等12个部门组成工作班子，在广泛深入调查研究和总结各地经验的基础上，研究提出了具体的政策措施，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，并由6个部门负责同志带队组成工作组，分赴东中西部部分省区市听取意见。目前，正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿作进一步修改完善。
四、户籍制度改革的路径选择
户籍制度的全面改革能否稳步推进事关未来中国城镇化建设的质量，针对当前中国户籍制度改革中面临的难点，考虑到新型城镇化建设的需要，结合户籍制度以及与之密切相关制度的内容，本文提出加快中国户籍制度改革的具体路径。
1.城镇化进程中要破除城乡二元户籍制度的政策。城乡二元分割户籍制度作为二元经济社会的伴生物，始于上世纪50年代的这一户籍管理制度将我国人口划分为了农村户籍以及城市户籍两大类，实施不同的管理策略，这种户籍制度目前已经成为了中国新型城镇化建设中面临的巨大阻碍，其对于新型城镇化建设所带来的诸多负面问题已经引起了政府的高度重视。未来户籍制度改革的重中之重就是要尽快的制定政策，破除城乡二元户籍制度，构建一个城乡统一的户籍制度管理体系，实现以人为核心的城镇化，让所有在城市中生活居住的人都能够拥有同样的户籍，享受到同样的社会福利待遇。破除城乡二元分割的户籍制度需要我国最高层从顶层进行政策设计，政策的制定要充分的考虑未来我国城镇化发展的需要，适度超前的进行城乡同一户籍制度政策制定，确保户籍制度改革能够有政策层面的保障。
2.城镇化进程中要推进社会服务区域公平的规划速度。目前中国户籍制度改革有两种基本思路，一种就是解决好与户籍制度本身相关社会服务以后，再统一城乡户籍制度。另外一种就是先统一城乡户籍制度，然后再逐步的解决其他问题。从中国的具体情况来看，前一种思路比较合理，这就涉及到社会服务区域公平的规划问题，通过推进社会服务公平程度的提升，来逐步使附着在不同户籍制度上的利益做到基本一致，这样再进行户籍制度的统一改革就会容易得多。因此，针对当前中国社会服务区域不公平的问题，当务之急就是要进行全面的规划，各级政府的财政支出要向社会服务薄弱的区域进行倾斜。针对中国超过80%的财政支出都集中在20%的区域这样一个现状，国家要进行社会服务区域公平的总体规划，实现各个区域社会服务的公平化。这样就能实现附着在户籍制度本身方面的各种利益公平化，更加有助于户籍制度的统一，而且在社会服务公平的情况下，户籍制度改革本身也就没有了必要。
3.城镇化进程中要构建城乡共享公共资源的法规。在公共资源的分配方面，城乡之间存在巨大的不公，绝大部分的公共资源都集中在城市，户籍制度改革的重要内容就是要构建城乡共享公共资源法制建设。在法制建设层面，中国要利用构建法制化国家的有利契机，做好财政分配、公共服务、土地制度等方面的法制化工作，通过完善法制来给上述工作的开展提供基本的法律保障。具体来说就是要对现有的公共资源分配机制进行调整，从法律层面来规定城乡之间共享公共资源的具体比例，逐步提升乡村地区公共资源的享受比例，加大对农村教育、财政、医疗、环保等方面的支持力度，实现农村地区农民生活水平的不断提升，为户籍制度未来的改革奠定良好的基础。
4.城镇化进程中要确立城乡经济社会体制一体化模式。城乡经济社会体制一体化是户籍制度改革的基础所在。中国要尽快的确立城乡经济社会体制一体化的模式，统筹城乡之间的协调发展。城乡经济社会体制的一体化建设涉及到土地、产业、就业等诸多方面的内容。从土地来看，中国要建立城乡一体的土地建设规划制度，提升农村土地的利用效率，做好城乡土地的转化工作；在产业层面，在改变农村工业薄弱的问题上，引导资金、技术、人才向农村地区的流动，促进农村地区的经济发展，同时要注意调整一二三产业结构，实现三次产业结构的合理优化；在就业方面，要坚持实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大城乡就业。
5.城镇化进程中要把握新型城镇化建设的规摸和进程。新型城镇化建设中要注意推进的速度、规模，急于求成在当前很多地方政府城镇化建设中普遍存在，为了在最短的时间内大幅提升城镇化率，在户籍制度改革方面，一些地方政府采取了冒进的措施，影响到了户籍制度改革的质量。未来新型城镇化建设与户籍制度改革之间要保持一个动态的匹配，不能够以牺牲质量来换取城镇化的狂飙突进。目前一些地区的城镇化带有很大的“水分”，真实的城镇化率要远远低于统计数据。通过控制新型城镇化建设的规模质量来确保城镇化建设的可持续性，真正实现以人为核心的城镇化，而不仅仅是一个“圈地运动、造城运动”。
新型城镇化建设正在全国各地如火如荼的开展，户籍制度改革是新型城镇化建设顺利开展的重要保障，各级地方政府要充分的利用新型城镇化建设的有利契机，采取切实有效的措施来加快户籍制度的改革，为新型城镇化建设保驾护航。
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责任编辑 宫秀芬
作者：刘春成
摘要：以我国户籍制度改革与城镇化为主题，介绍了我国户籍制度的沿革，指出户籍制度改革的影响，并指出我国城镇化道路的方向，认为我国应走“大集中、小分散”的城市化道路，并指出我国城市化面临的主要挑战是：本地人口和外来人口的冲突、外来人口市民化的成本问题、住房问题，廉租房不应该都由政府做、农村土地制度改革、建立全国性的耕地指标交易市场与教育问题等。
关键词：户籍制度；城镇化；教育；土地制度改革
一、中国户籍制度沿革
1958年颁布了《户籍管理条例》后，我国从此有了正式的户籍制度。在1958年的“大跃进”中，大约有4000万人进城，造成了城市压力过大。在这样的情况下，政府颁布了这个条例，因此户籍制度在很大程度上是个应急措施，但到现在已实行将近六十年。之前的“五四宪法”里有“公民拥有选择居住地的自由”，由于和《户籍管理条例》相冲突，到1975年修改《宪法》时被删掉了。
20世纪90年代，我国开始发生大规模的人口流动，当时正好又出现城市大量下岗工人问题，因此城市就业成为很大的问题。直到2003年出现标志性事件（孙志刚事件）之后，政府才对《收容遣返条例》进行大修改，基本上把这个条例废止了。因为之前主要依据这个条例收容那些所谓的 “盲流”（实际上就是定期或者不定期的清理进城的打工农民）。
直到2012年，我国才颁布新的户籍改革制度文件。2012年2月23日国务院办公厅发布了“关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知”。文件对县级及以下城镇标准放得较宽，只要拥有稳定的工作和住所（包括租住住所）就可以申请当地 （包括农村地区）户口。对地级市的要求是在当地连续工作居住满三年就可以申请当地户口，而副省级城市和直辖市维持现有制度不变。如果这个新的政策能够确实执行到位，那么我国的户口制度就基本上开放了。但是，在过去这一年多的时间里，并没有出现很大的推动。国家发展与改革委员会调研后认为原因在于改革阻力太大。
唯一开始改革的是高考制度。高考制度是关乎外来人口的最大问题，在北京这样的一线城市表现得尤为突出，因为北京高中生的升学率已经达70%～80%，远远超过很多发达国家的水平。而全国的粗入学率平均只有24%。这就造成同城不同权的问题。很多人在北京居住了十几年后，却发现孩子不能在此地参加高考，只能回户籍所在地参加高考。根据网上信息，有些北京人和外地人同时到教育部上访，呈现两边对峙的状态，产生了矛盾。
2012年年底我国很多省份都采取了一些改革措施，最明显的是黑龙江，该省规定只要在本地中学就读满一年就可以参加本地高考。相比之下，北京、上海等地改革较少，北京只允许随迁子女读职业高中或高职，而不允许考大学。
高考制度改革是户籍制度改革的一个重要方面，但是目前我国各地的改革情况实际上差别很大。为了更顺利地对户籍制度进行改革，仅仅依靠这种试点放权的方式成效不大，因为无论哪个城市与地区先改革，先改革的城市与地区就会先面临如何接纳更多人的问题。因此，需要中央政府下大的决心。
二、户籍制度改革的意义
为什么户籍制度改革非常重要？主要有两方面的原因：
（一）户籍制度与公民权利密切相关
权利问题谈起来很简单，但是执行起来并不那么简单。户籍改革的阻力非常大，但这种压力不是来自特定的利益集团，而是来自城市的中产阶级。以前的改革主要采用补偿的办法，但是户籍改革基本上是不能补偿的，因为所涉及的人口数量太大，很难去补偿这么多现有城市人口或者说本地人口。在过去的30年里，我国多数的改革从严格意义上说都是违法的。由于我国采用一边改革一边修改相关法律的形式，所以较少谈到权利问题。但是，经过30年后，应该认真思考权利这个问题。尽管户籍制度改革阻力很大，但是我们都是中华人民共和国的公民，为什么有些人就永远不能获得同等的权利？与我国户籍改革相对应的是美国的移民问题，它涉及从不属于这个国家来到这个国家的权利问题。
（二）户籍制度改革有利于提高经济效率
从经济学的角度看，户籍制度改革有利于提高经济效率，优化经济结构。户籍制度改革有利于劳动力自由流动，如果把户口取消了，特别是把子女教育问题解决之后，将更有利于劳动力的自由流动；户籍制度改革也有利于我国服务业的发展，因为服务业的发展主要依靠城市；户籍制度改革还有利于提高我国的国内消费。这里可以简单估算一下户籍制度改革将如何提高国内消费。目前我国城市化率虽然超过了50%（2009年数据，如图1所示），但是相比于其它国家，还是相对落后。2012年，我国人均GDP已超过6000美元，而对应的城市化率却只有50%左右（如图2所示），与国际上同等收入国家的城市化水平相比仍有较大差距。
与国际上其他中低收入国家相比，我国的城市化程度是比较滞后的，当然和有些国家（比如非洲一些国家）城市化比较超前有关。我国城市化滞后在很大程度上与户籍制度有关。如果让这些现在没有户口的人拥有城市户口，我国国内消费会增加很多。但要严格计算出如果他们真正成为城市居民后会增加多少消费，必须知道这些人的储蓄率和收入水平。
据估算，城市人均消费是农村的2.7倍左右，但是农村户籍人口消费潜力很大，因为进城务工人员的储蓄率非常高。多数进城务工人员的家人在农村，还希望在农村盖房子，所以储蓄率非常高。比如，北大校园工地上的建筑工人工资大概每月四五千元，但他们的收入几乎都用于储蓄。
如果2.4亿进城务工人员中有2/3（即1.6亿人）的消费达到城市居民消费的平均水平，那么我国居民消费将提高11.8%，这意味着我国消费占GDP的比重将上升4.2个百分点，从现在的48%上升到52%以上，这将是巨大的飞跃。我国现在每年经常项目盈余占GDP的比重不到2%，如果让这些进城务工人员市民化，他们消费的增加就相当于GDP的2%。
三、“大集中，小分散”的城市化道路
中央政府颁布的文件中提到城市化时一般不用“城市化”，而用“城镇化”，这意味着我国要避免大城市化。但直到现在，我国仍没有明确的城市化道路方案。1980年代费孝通老先生提出了小城镇道路，虽然它从来没有被写进中央政府的正式文件里，但基本上成了我国城市化道路的官方说法。
回顾过去的30年，小城镇道路在绝大多数国家都行不通，多数国家都采取“大集中，小分散”形式，即全国人口集中到少数区域里，在同一区域里人口又分散到不同层次的城市。比如，美国的人口基本集中在三个地区：一是从波士顿到华盛顿这一带的东海岸；二是从旧金山到洛杉矶的西海岸；三是芝加哥地区。日本人口基本上集中在东京和大阪两个地区，这两个地区集中了日本一半左右的人口。白天走在新干线上，城市街道上基本看不到太多人，因为大部分人都集中到东京或大阪地区。
因此，城市化应该首先从城市化区域的概念谈起，而不是单一的城市化，要形成特大城市、大城市、中等城市和小城市的网络。北京这种“摊大饼”的城市化路径被列入最糟糕的城市化形式之一，不断延伸的环数使周边没有城市能很好地发展，这不是一种良性循环的发展体系。目前，我国比较好的城市化区域是长三角、珠三角地区，那里每个城市有自己的特色。也许未来我国城市化就会形成珠三角地区、长三角地区、京津塘地区还有武汉到长沙这一带地区，然后是四川盆地、西安咸阳、辽东半岛等（如图3所示）。现在这些地区的人口在集中，如果这些地区的人口能够达到我国总人口的40%，那么不但剩下地区的问题比较好处理，我国的环境保护也会变得更加容易，相比之下，遍地开花地进行城市化，既浪费土地也扩大污染。
另外，要避免纪念碑式的城市化。勒·柯布西耶曾经提出了“光辉城市”的想法，他当时想象的光辉城市就是高楼大厦，大厦之间全是花园，大厦和大厦之间由高速公路相连接，所有的事情都可以在大厦里进行。这样一种城市规划的模式并不合理，因为它不但跟自然没有接触，而且人与人之间接触也很少。
直到今天，“光辉城市”想法对我国的影响仍然很大，它与我国古代建筑的观念又有联系，因此我国在很大程度上接受了柯布西耶的想法，比如说低容积率要求。地价非常高昂的北京所实行的低容积率要求不但使房价进一步提高，而且非常浪费土地。北京的T3航站楼就是一个例子，由于面积太大，T3航站楼里不但夏天非常热，而且冬天也很冷，这样的建筑实用性较差，给人的心理感受也压抑。
我国的城市化应该提高城市建设的密度，建设宜居城市而非纪念碑式的城市。雅各布斯的《美国大城市的死与生》是一部划时代的著作，主要批评勒·柯布西耶城市规划的思想。上海的泰康路田子坊改造得比较成功，建筑的一层是商铺、楼上层可居住，市民文化也被保留下来，值得北京学习。
总之，单一城市化路径可能有弊端，而城市化区域比较适合。国家“十二五”规划也提到一个概念“城市群”，在此想解释一下城市化区域的涵义。城市群和城市化区域，这个没有大的区别，只是笔者更加强调人口要集中在大的区域里，这是世界上大部分国家城市发展的规律。很难想象我国人口平均分布在全国各个地区，只有在计划经济时代才勉强做到这一点。大家都愿意去生活水平更高、工作机会更多的地方，因此这肯定是大集中的过程。在大集中的过程中，城市还可以再进行小分散，即形成不同的城市体系，这就是所谓的“城市群”。
四、城市化面临的挑战
我国是农业大国，农村人口比重较大，因此要实现如西方发达国家的城市化程度确实不易，快速城市化过程中面临的挑战也会更多。
一是本地人口和外来人口的冲突的问题。当然，对于承载压力巨大的北上广等一线城市，政府可以采取差别政策。
二是外来人口市民化的成本问题。据国务院发展研究中心测算，现在每个农民市民化只需要政府支出八万元左右，随着通货膨胀和生活成本的提高，以后的成本将越来越高。从这个角度看改革越早越合适。
三是住房问题，廉租房不应该都由政府负责建设。如果都由政府来负责建设，结果可能变成立体贫民窟，因为政府收房租的动力一般比较低，最后可能水电等基础设施都无保障。最好的办法是开发商申请到一块地后，把其中的一部分（比如1/4）用做廉租房，这不仅可以确保它的可持续性而且也可以节约政府的成本。
四是农村土地制度改革问题。目前很多从西部到东部的农村移民会定居在东部农村地区，这将对现有土地制度提出挑战。按照现行规定，农民一旦拥有本地户口，就拥有了分土地的权利。但在发达地区的农村，外来人口是本地人口的十倍以上，这显然是不可能做到的。因此，在发达地区的农村，进行土地制度改革是必须的。目前有很多地区都在实行土地股份制，只要将这一土地制度固定下来，落实到每一个人，事实上也就实现了土地私有化，这也是土地资本化的过程。
五是要建立全国性的耕地指标交易市场。耕地保护的一个办法是建立全国性的耕地指标流转体系。对耕地的保护应该坚持，在这方面对小产权房的一些维护并不是合适的，因为一些观点只看到老百姓的权利，而忽略了耕地问题。为了保护耕地，有必要建立全国性的耕地交易市场。
六是教育问题。未来10年我国主要面临改革问题，但是发展同样很重要，影响我国长期发展的更重要因素可能是教育。2.4亿进城农民工有80%～90%的人教育水平在初中或以下。到2020-2030年间，他们仍然是我国劳动力大军的主力，现在的收入水平是每月3000～4000元，如果他们的收入增长和全国经济增长保持同步，到了2030年，他们的月收入将达到2000美元，相当于今天南欧国家工人的水平，而南欧工人至少有高中教育水平。
我国现在的人口流动以及城市化是一个“通而不平”的过程，“通”是允许人口流动，“不平”是各种保障以及福利不平，那么，请问我国接下来的改革究竟是仍然维持这种“不平”来实现所谓的“大集中与小分散”，就是依靠所谓的相对价格的浮动，让某些地方福利保障较高吸引更多的人，而另一些地方福利保障不高去的人较少，还是要对各地区保障的水平实现相对的均等，但是，如果实现各地区财力相对均等，地方财力如何保障？其中的成本问题往往被地方政府夸大。这里就说教育问题，北京市、上海市都有测算，让外来人口落户北京要多建立300所小学，但是过去十来年北京市关闭的小学数量比这个数量多的多，因为北京市人口出生率越来越低。事实上，目前大城市的教育资源是过剩的，而不是紧缺的，但是经常“唱苦肉计”给中央政府听。虽然笔者坚持认为我国应该全部取消户口政策，但是也要面对现实。北京、上海、广州这些一线城市规模的确太大，再这么发展下去是不行的，特别是北京存在较为严重的缺水问题。官方统计的北京市人口有2000万，但中国移动北京公司的数据显示，北京有2500万左右，即2200万常住人口和300万流动人口，即大约300万人在北京流动，这些是来北京出差的，还不是在北京打工的人。北京是没有办法承载这么大数量的人，首先水的问题就没有办法解决。
因此，北京、上海、广州这些城市可以有一些特殊政策，如积分政策。但是对于下一级的城市中央政府就应该采取“一条线”政策，没必要采取积分政策，因为积分政策的存在会催生买卖户口现象。比如，让广东省东莞市虎门镇实行积分政策，可以估计当地管理户口的官员能得到许多好处，因为积分总是可以买到的。除了学历之外，其它标准都是很模糊的，因此就很容易作假，也就容易买到，因此，没必要费这么大的周折，直接把户籍制度取消掉，估计人口也不会增加很多。
目前，我国的正规教育发展很好，而且投入也很大，相比之下，职业培训投入太少。国家每年能拿出300亿～500亿元就能解决这个问题。相比每年按预算内收入有11万亿元，这只是个小数字。投资教育的回报最高，除了私人回报，还有很高的社会回报。
农民为什么想要城市户口？政府为什么要保有户籍制度而不取消户口？有人认为，这跟户口的作用有关系。但很多时候，除了在某些重点城市持有户口有一些特殊的福利政策之外，户口的意义不是很大。既然没有改革的障碍，那就可以放开户口，或者说取消户口中的一些特权，认为只要这些特权取消，或者逐渐地取消，大家就不再追逐户口。
关于是否取消户籍制度的问题，笔者的观点是，世界上多数的国家有户口。美国也有户籍制度，比如，威斯康辛州的居民就享受该州的福利，包括进威斯康辛州的大学费用低。只是在美国，地方政府没有明说是户口而已。但是，美国各州没有限定户口，例如在威斯康辛州不一定就是威斯康辛人。我国目前存在的问题主要不是城市和农村的问题，而是发达城市与不发达城市之间的问题，是城市之间的问题，农村对城市的问题已解决了，多数城市都没有城市户口或农村户口问题，因为都取消掉了。现在的问题是，省际之间的户籍流动受到政府的限制，应着重解决这个问题。
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（编辑：许丽丽）
作者：姚洋
摘要：中国1978年开始的改革开放，促使城镇大门向农民敞开，人们从农村涌入城市，从欠发达地区流入发达地区。伴随着改革开放的不断深入，中国人从此开始了一场史无前例的人口大流动，本文的目的是用数据来反映新中国成立，尤其是近40年来中国人口城镇化和人口流动的演变过程。所使用的数据来自1982年、1990年、2000年和2010年四次全国人口普查，以及1987年和2015年全国1%人口抽样调查。分析发现，严格的户籍管理制度导致改革开放之前中国人的生活方式超级稳定，户口所在地和居住地几乎完全一致、城镇人口比例长期偏低，甚至十几年不变;改革开放后，农村劳动力过剩问题开始显现，政府开始允许农民进入集镇并自理口粮从事生产和经营活动，在初期小城镇外来人口迅速增加。商品粮供应制度取消以后，农民可以离开户口所在地到更远的地区或城市工作和生活，从而使得城市和跨省流动人口开始迅速增加，从2000年到2010年是流动人口增长最快的时期;进入2011年以后流动人口增长势头开始有所减缓，一些省市甚至出现流动人口绝对数量下降的趋势。
关键词：改革开放;流动人口;城镇化
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2019.00.029
从20世纪70年代开始到现在，对中国影响最大的两件事，一是计划生育，二是改革开放。计划生育从1973年开始，到2018年正好走过了45年;而改革开放从1978年开始，到2018年正好走过了40年。改革开放使国家整体经济实力增强，人民生活水平有了大幅度的提升。与此同时，伴随着改革开放的进程，城镇的大门逐步向农民敞开，人们从农村涌入城市，从欠发达地区流入发达地区。中国人从此开始了一场史无前例的大流动，这不仅推动了经济增长，也改变了很多人一生的生命历程。
一、 人口流动的界定和测量
中国具有特定的行政体制和制度，这一点导致很多概念的界定具有中国特色，或跟国际上一般的定义有所不同。由联合国倡议、国际人口科学联合会(IUSSP)组织编写的多文字人口学词典中所描述的迁移特征是“它包括常住地址的改变及跨越行政边界的移动。迁移者所离开的行政单位是来源地或遷出地;迁移者所去的单位是目的地或迁入地”，“迁移这个概念常用于无固定住地人的移动”[1]。
这个定义强调的是，跨行政区划边界的固定住所改变就是迁移。它的概念化界定比较容易，但其操作化界定则更为复杂。比如，行政边界是指哪一级的行政单位，是村(居)委会、街道乡镇、区县、市地还是省级单位?固定住所中居住多长时间才叫“固定”，是10天、一个月、3个月、半年还是1年?这些都需要进一步明确。
除此之外，中国还存在着户籍制度，每个人的户籍都规定了本人的“常住户口”所在地，所以官方定义的迁移通常并不只是居住地的改变，而是常住户口的行政区域变动。由于户口与当地所规定的待遇、福利、公共服务和社会政策挂钩，不同行政区域户籍人口待遇存在巨大差异，从而导致户口迁移被赋予了很多苛刻条件，而且还要经过严格的行政审批。户口迁移还受到“配额”的限制，属于行政“计划”的范畴，所以一些特大城市或中心城市每年户口迁移指标会非常少。
在中国，“迁移”不仅涉及常住住所的改变，同时也涉及常住户口的双重改变。通常情况下常住户口的改变会伴随常住住所的同时改变，但常住住所的改变并不一定能带来常住户口的改变。如果二者同时改变，则被称为“迁移”，若只有常住住所改变而常住户口未改变的，则被称为“流动”。
官方定义的迁移实际上是“户口迁移”，此时的户口迁移和人口迁移是一致的，而不是像西方那样单纯的人口迁移，这与改革开放后出现的大量“人”动“户”不动的人口流动形成了巨大的反差，从而出现了一个另类的人口迁移。为了区分官方规定的由户籍地改变的人口迁移，中国学者往往把这种户籍地不变而只改变居住地的迁移称为“人口流动”。在中国，区域人口的界定永远存在两个口径，一个是按照常住户口定义的区域人口，另一个是按照常住人口定义的区域人口，有时二者的差异会很大。可以说，改革开放对中国影响最大的不是人口迁移，而是人口流动。因此，本文重点讨论人口流动，而不是人口迁移。
人口流动会导致人口空间分布的变化。这种变化通常会从两个角度来反映，一个是按行政区划分的人口分布格局变化，比如市、地、州人口分布，省、自治区、直辖市人口分布的变化;二是按城市、镇和乡村分的人口分布格局变化。实际上这两类变化的程度既受人口跨区域流动规模的影响，也受行政区划调整和统计口径变化的影响。
行政区划调整和统计口径变化对城乡人口分布的影响较大，对省级人口分布的影响较小。统计全国市镇人口数量变化，要考虑三个因素，一是在以往市镇个数不变、统计口径不变的前提下单纯由人口自然变化和迁移变化导致市镇人口数量的变化;二是市镇人口定义口径发生变化，导致市镇人口数量的变化;三是新增减的建制市或建制镇会带来新的人口变化。最后这个因素以往更多受市镇建制标准调整和建制市镇审批结果的影响，而第二个因素中由于定义口径的改变也会导致城镇人口变化不具可比性。比如，1955年国务院关于城乡划分标准规定：“市的郊区中，凡和市毗邻的近郊区，无论他的农业人口所占比例大小，一律列为城镇区;郊区的其他地区，可按照情况分别列为城镇、城镇型居民区和乡村。”1963年国务院的规定为：“市总人口包括市区人口和郊区人口;市区和郊区的非农业人口列为市的城镇人口，市和郊区的农业人口列为市的乡村人口[2]。”
很明显，1955年的城镇人口是按城镇区域的全部人口界定的，而1963年后的城镇人口则是按城镇区域中的非农业人口界定的。到了1982年第三次全国人口普查，又再一次改为按城镇区域的全部人口界定。实际上，国家公布的历年市镇人口(或城市人口)数量和比例均是权衡各类口径的结果，尽管从表面上看其数据具有比较好的一致性，但不同年份它们的定义口径并不完全一致。所以严格意义上说，不同年份城镇人口数量和比例是不具备可比性的。
对人口流动的测量通常分为两个角度，一种是测量变化，即人口从一个时点到另一个时点之间的流动规模和流动率(一般用千分比表示);另一种是测量状态，即在某一个时点处于流动(也被称为“人户分离”)状态的人的数量和所占比例(一般用百分比表示)。
二、改革开放初期的城镇化进程
新中国成立初期城镇人口比例曾迅速上涨。从1949年到1960年十年多一点的时间里，城镇人口比例从10.6%增长到19.8%，其比例增长了将近一倍。“三年自然灾害”期间对城市人口进行清理，导致城镇人口出现明显下降。进入到“文化大革命”以后，特别是1968年开始的大规模知识青年上山下乡和干部下放农村，导致城镇人口比例持续出现减少，随着部分知识青年和下放干部返城，从1972年以后这一比例开始逐步回升，到1978年达到17.9%(见图1)。此时，中国城镇人口比例，特别是非农业人口比例仍然是相当低的。
1978年改革开放后首先进行探索的是农业体制改革，农村家庭联产承包责任制在全国范围内全面推广。这一制度不仅充分调动了广大农民的生产积极性，也使1982年以后粮食产量大幅度上升，粮食短缺的局面得到扭转，农民收入和储蓄有了大幅度提高，同时也使原来被农村集体经济掩盖的农业劳动力过剩问题开始显现出来。此时，过剩劳动力和剩余资金在农业内部已经无法消化，客观上要求必须向非农领域转移。
非农产业主要集中在城镇人口密集的地区，农村过剩的资金和劳动力要想进入城镇，首先面临的是吃饭问题。由于计划经济时代企业均为国家所有，而国家也为企业职工和他们的家属提供衣食住行等各方面的保障。然而由于当时经济比较落后，政府能够提供粮食、副食、住房、就学等的保障能力有限，不得不严格限制被保障的人数。而这一人数则是通过户籍制度中的非农业人口来限制的。由于城市居民粮食和副食的供应是依附在户口上的，没有非农业户口，就得不到粮食供应，也无法在城市生活，所以农民要想在城市生活，必须先解决城市户口(或非农业户口)问题，然后才能有粮食吃、有房子住、有衣服穿、有工作做，孩子才能有学上。
改革开始后的1978年已经出现了一波农业向非农业人口转移的小高潮。按照官方统计，1978年至1980年，非农业人口增加了1800万人(不包括自然增长)，平均每年增加600万人;而1980年末全民所有制单位通过各种形式使用的农村劳动力已经有931万人(不包括招收的固定工)。这是新中国成立以来非农业人口增加较多的几年[3]。为此1981年底国务院还专门发布了《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》(以下简称《通知》)。《通知》重点强调了三个方面的内容：一是严格控制从农村招工;二是认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力;三是加强户口和粮食管理，不符合规定的不供应商品粮。
进城这条路被堵死以后，农业剩余劳动力不得不去寻找另一条出路，就是创办农村集体所有制工业，拓展农村产业结构，离土不离乡，开拓农村市场，使农业人口向非农产业转移，在农村地区自发形成了一些人口和产业的集聚地，当时被称为“就地城镇化”或“农村城镇化”。从那时起中国学者开始用“城镇化”的概念来代替西方学者普遍使用的“城市化”概念。这条道路既解决了农村闲置资本和剩余劳动力的出路问题，促进了农村商品经济的发展，又没有给城市或政府的福利补贴增加负担，自然是一个两全其美的选择。为了推动这一转移，1984年10月13日国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，不仅规定了可以给这部分农民解决常住户口，发给《自理口粮户口簿》，还将其归为非农业人口。这一通知具有里程碑式的意义，属于户籍制度的第一次“破冰”。
改革开放初期，特别是20世纪80年代和90年代初期农民主要的迁移目的地是集镇。为了能推动农村商品经济发展，各级政府积极推动集镇建设，提出“市管县”、“镇带村”、“县改市”等一些新的方案，新建和新批的建制市和建制镇数量大幅度提升。这期间地级市的数量出现了一些增长，1983年共有144个地级市，1986年为166个，1994年为206个;而建制镇数量增长得更快，1982年为2660个，1983年增加到2968个。由于1984年国家调整并拓展了建制镇标准，致使建制镇数量在1984年急剧上升到7186个，1985年达到9140个，1986年超过1万个，1990年达到1.20万个，1994年进一步达到1.67万个。由于市和镇的数量快速膨胀，导致当时按市镇所辖区域统计的全国市镇人口数量出现快速增长，市镇人口比例从1982年的20.6%提高到1983年的23.5%，1984年为31.9%，1985年为36.6%，1986年为41.4%，1987年为46.6%，1988年為49.6%，1989年为51.7%，1990年甚至达到53.1%
1998年以前的数据来自《中国统计年鉴1990》，其结果是根据1982年人口普查定义的城镇人口口径计算的，后来在1990年普查时这一口径被称为“第一口径”，即市镇人口是指该市(不含市辖县)镇管辖区域内的全部人口;这里1990年数据也是根据“第一口径”计算出来的。1990年以后的《中国统计年鉴》不再公布“第一口径”的统计结果，而使用了1990年人口普查使用的新口径。
很明显，这一阶段市镇人口比例的快速增长有很大的“虚高”成分，因为此时的非农业人口并没有明显地增加，而且一些新增城市和镇的非农业人口比例非常低，甚至有个别城市非农业人口比例不到一成。这样，1990年第四次全国人口普查重新修改了市镇人口划分口径，并尽量排除了市镇中的农业人口，将市人口定义为“设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口”;镇人口定义为“不设区的市所辖镇的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口”，从而排除了不设区的市所辖的乡人口和镇的村委会人口，以及县辖镇内的村委会人口，从而大大减少了市镇人口数量，最终导致1990年人口普查实际公布的城镇人口比例只有26.2%，其中的镇人口比例只占7.5%。尽管调整城镇人口计算口径导致全国城镇人口比例增长速度更加“合理”，即从1982年的20.6%提高到1990年的26.2%，但是由于两个数据的口径不同，其结果是不具备可比性的，而且这种比较实际上完全掩盖了20世纪80年代“离土不离乡”的城镇化过程，特别是集镇的发展和农村城镇化过程。
笔者曾在第四次全国人口普查刚刚结束时，根据辽宁省1990年人口普查数据，分别用第一口径和第二口径计算了当时辽宁省镇人口比例，第一口径计算得到的镇人口比例占全部人口的22.3%，而第二口径计算结果只有8.2%，口径的转换导致镇人口比例下降了14个百分点。文中最后得出结论：“解决两次普查城镇人口的可比性是不可能的”，“因为涵义上的不一致性会影响口径的一致性，而口径上的不一致原则上又是不可比的。由于人们无法按照第二口径得出1982年普查市镇人口状况，唯一的办法只能利用第一口径进行比较”[4]。
若按可比口径计算，我们可以得到1982年和1990年两次人口普查按照同一口径(第一口径)计算的全国和各省市镇人口比例，以及相应的变化(见表1)。可以看出1982—1990年间(也是农村集体经济或乡镇企业发展最快的时期)全国城镇人口比例增长了32.6个百分点，增长了1.58倍。绝对增长水平相对比较高的省份有广东、湖北、山东、山西、江苏和浙江;相对增长水平比较高的有广东、湖北、广西、江苏、山东和河北。这些省份应该是改革开放初期乡镇企业发展最活跃的地区。
1990年人口普查结束以后，国家统计局根据第二口径对1982—1990年的市镇人口比例进行了重新估计，从而导致1990年以后《中国统计年鉴》公布的数据基本上都是按照这一思路进行估计或调整，随着后期新增建制镇和建制市数量的增加，城镇人口划分口径也随之进行相应的调整，只是调整的幅度不像1982年和1990年两次普查口径差异那么大。
从群体上说，城镇化过程通常是一个阶梯递进的过程，即人们从乡进入镇，再从镇进入小城市，再从小城市进入中等城市，最后进入大城市的过程;从个体上看，情况会更为复杂，有从当地农村进入到当地集镇的近距离流动，也有直接从当地农村进入当地的大城市，甚至还有从当地农村直接流动到其他省的某个大城市。这些结果通常在涉及人口流动的人口普查数据中都可以体现出来。遗憾的是，1982年和1990年人口普查定义的人口流动空间标准是市和县，即只有户口所在地和常住地在市或县层面的分离才叫“人户分离”，或称为“流动人口”，这样的定义则得不出县内从“乡”向“镇”的人口流动。幸运的是1987年1%人口抽样调查(也叫“小普查”)调查了从1982年7月1日到1987年6月30日的跨市、镇、县(乡)且离开常住地半年以上的人口流动情况。这一测量口径与1990年人口普查登记的1985年7月1日到1990年6月30日跨市、县且离开常住地一年以上的人口流动口径比，则更为宽松，涵盖的流动人口更多，且可以反映出20世纪80年代乡到镇、乡到市、镇到市之间的流动。有学者利用1987年1%抽样调查数据给出了下面这样一个结果(见表2)。
从这一结果中可以看出，这一阶段的流动人口中有68%来自农村(乡)，而流动人口中39.7%的人去了镇，36.7%的人去了市。如果将乡到市、乡到镇和镇到市看成为向上流动(矩阵对角线上的部分)，相反方向为向下流动(矩阵对角线下的部分)，同级流动为平行流向(对角线部分)，可以发现，在20世纪80年代的中国，向上流动的人群占到53.9%，平行流动占35.2%，而向下流动只占到10.9%。表2中比例最高的是乡到镇的流动，占到28.0%，这恰恰反映了中国当时乡村城镇化的特殊进程。
三、改革开放初期的跨省和省内人口流动
除了考察流动人口城镇化过程外，还需要考察跨区域的流动过程，特别是跨省(市、自治区)的人口流动状况。1990年第四次全国人口普查调查了1985年7月1日到1990年6月31日之间人口流动，其流动的时间标准为一年，空间标准为跨市县;与1987年1%抽样调查规定的口径有很大不同。用1987年调查估计的五年流动人口数量为3053万，用1990年调查计算的五年流动人口数量为3413万，这两个数据是不具可比性的。有人估计，如果按照1987年的口径来估计1990年普查的五年流动人口数量应该为4500多万[5]。
1982年和1990年两次人口普查都询问了户口登记状况(即五款人)，其中的常住本县市一年以上且户口在外县市的人和入住在本县市不满一年但离开户口登记地一年以上的人则被定义为人户分离人口或本地流动人口(或外来人口)，它可以被看成是以往流入本地的人在普查时点上的累积存留人数，如果用这一人数除以本地常住总人口，就可以得到本地流动人口(或外来人口)占本地全部人口的比例。1982年这一比例为0.66%，其流动人口規模为665万人;1990年为1.89%，达到2143万人。由于两次普查人户分离人口的界定相同，所以这两个结果是可以直接进行比较的。由此可以看出在短短的8年间，中国跨县市的流动人口增加了2.2倍。
用同样的口径，我们来看1985年7月1日到1990年6月30日跨省(市、自治区)的流动人口的年流入率、流出率和净流入率，以及省内人口流动率。从整体结果看，除了个别直辖市(因为县人口比例很低)和海南以外，几乎所有地区的省内流动率都高于外省来本省或本省流入外省的流动率。三个直辖市的流入率都比较高，而流出率与其他省份比也并不低;流入率比较高的省份还有青海、海南、新疆、广东和宁夏;流出率比较高的是西藏、青海、新疆、黑龙江、海南和浙江。当时的一个奇怪现象是，青海、新疆和海南流入率和流出率同时都高，这在后来的人口流动中再也没有出现过这种情况，而当时广东的流入率也并不突出;省内流动率最高的是广东，其次是青海、黑龙江、内蒙古、宁夏、吉林、新疆和辽宁。这说明除了三个直辖市，当时人口流动比较活跃的并不是发达地区，很多都是经济更为落后的省份，比如青海、宁夏、新疆等省份。
四、20世纪90年代后的城镇化进程
尽管改革开放初期，农村剩余劳动力可以进入集镇务工、经商和办服务业，但进入城市，特别是大城市或中心城市仍然是比较困难的事情，主要障碍仍然是户籍制度，一方面是在就业、经商方面受到限制，另一方面也受到粮食供应的制约，导致农民进入城市后几乎无法找到工作，更无法生存。
然而幸运的是，农村联产承包责任制使得20世纪80年代粮食产量出现了大幅度的增长，中国长期以来存在的粮食短缺问题逐步得到缓解。1994年全国各地均取消了粮票、油票等定量供应制度。从中国人口流动的角度看，这是一个标志性事件，因为人口外出流动不再受依附在户籍上的粮食供应制度的限制，人们可以自由地购买粮食和副食品，可以在任何地方生存，从而可以进入城市。
这样，从1995年开始，全国出现了又一波人口流动的大潮，而这波大潮的标志不仅是使农村人进入到城市，甚至进入大城市、特大城市，而且也使跨区域的人口流动开始活跃起來，包括跨城市、跨省份的流动。而这一阶段导致人口进入城镇的速度大大快于1995年以前(见图2)。
尽管很多城市对某些就业岗位，特别是劳动密集型产业，包括建筑业、制造业、批发零售业、住宿餐饮业和社会服务业等均放开了户籍的限制，但是外地人在身份、福利、待遇等方面与本地人仍然有很大差异，依附在户口上的很多社会政策和制度仍然影响着人们的自由流动，外来人口仍然会遭遇歧视，社会认同较差和社会融入困难等一系列问题普遍存在，其中包括行业和工种歧视，外来人口很难进入正规劳动力市场;外来人口与市民同工不同酬， 收入低于市民;外来人口的子女不能平等进入公办学校;外来人口在养老保险、医疗保险和失业保险待遇方面与本地居民有巨大差异;个别地区向农民工收取名目繁多的费用等。尽管存在很多障碍，但是从20世纪90年代后期开始到21世纪的前十年，人们流动的步伐并没有放缓，势头依然强劲。
图2反映了从1978年改革开放以来中国城镇人口比例的增长情况。根据增长趋势的不同，我们可以将其划分为四个阶段，各个阶段的变化接近线性趋势。分别对各阶段做简单线性回归，将年代作为自变量，城镇人口比例作为因变量，可以得出四个阶段的回归方程和参数估计值(见表4)。第一阶段从1978年到1988年，属于城镇化的初期，城镇人口比例增长相对较快，回归方程的斜率相当于年度增长率或比例。为0.808;第二阶段从1989年到1994年，城镇人口比例跟第一阶段相比有明显的下降，回归方程的斜率也明显低于第一阶段，为0.483;第三阶段从1995年到2011年，是城镇化速度最快的时期，回归方程斜率为1.381，大大快于前面的两个阶段;最后阶段从2012年到2018年，这期间城镇化速度开始出现下降，但下降的速度并不是很快，其回归斜率为1.186，仍然大大高于第一和第二阶段。
五、21世纪全国和跨省人口流动
第三和第四次全国人口普查的登记对象均定义为常住本县市一年以上或离开户口所在地一年以上(在本县市居住不到一年)。这一定义无论在时间标准还是空间标准都过于“保守”，即规定的常住时间过长(为一年)、登记地范围过大(为县或市)，从而会导致统计到的人户分离人口过少。从2000年人口普查开始，将普查登记的空间标准改为“乡、镇、街道”，时间标准改为“半年”，从而大大地拓宽了人户分离人口的登记口径。然而，标准修改以后，1982年和1990年两次得到的“人户分离”人口数据与2000年以后人口普查“人户分离”人口数据则不具可比性。但2000年以后的历次普查和“小普查”其定义口径是一致的，所以是具有可比性的。
如果根据户口所在地与现住地不在同一乡镇街道，且离开户口所在地已经超过半年的人来定义人户分离人口的话，2000年中国人户分离人口为14439万人，占总人口的比例为11.4%，而这一人口在2010年已经达到26138万人，占总人口比例迅速提高到19.5%;根据2015年1%人口抽样调查数据估计，中国2015年人户分离人口已经达到29247万人，占总人口比例达到21.29%。
由于近年来很多城市不断向外拓展并在郊区建设了大量的商品房，一些原本住在城中心的人在郊区购房后并未把户口迁到常住地，从而出现了大量的市辖区之间的人户分离。考虑到这部分人户分离与跨市、跨县的人户分离有本质的区别，因此国家统计局将市辖区之间的人户分离人口从全国总体的人户分离人口中剥离出去，其余人户分离人口得到了一个新的人户分离人口统计变量和统计值，并在统计上将其定义为“流动人口”(见表5)。从表5中可以看出，2000年以来中国人户分离人口和流动人口都在增加，而且2000年到2010年流动人口正好增加了1个亿，2010年以后增长规模明显放慢，从2014年到2015年甚至出现了绝对数的下降。
将跨乡镇街道的居住地与户籍地的分离界定为人户分离后，我们可以将人户分离人口分解成三个层次，第一层是县或市内跨乡镇街道的人户分离，第二层是省内跨县市的人户分离，第三层为跨省(包括直辖市和自治区)的人户分离。1982年和1990年人口普查只涵盖第二和第三层，而不包括第一层。前两个层次相对比较复杂，而且会掺杂一些人和户原本应该一致但人为导致不一致的情况，比如原本户口按政策可以且应该迁到现住地，但由于种种原因本人就是不迁户口。相对来看，跨省人户分离则更能确切反映流动人口的状况，也可以反映流动人口在全国范围内的流量和流向。为此，我们专门计算了自2000年第五次和2010年第六次人口普查，以及2015年1%人口抽样调查的跨省人户分离或外来人口的情况(见表6)。
从全国情况看，2000年跨省流动人口占全国总人口的比例为3.41%，2010年达到6.44%，到2015年进一步增长到7.07%。2000年到2010年的十年时间里增长了3个百分点，增长了近一倍;而2010年到2015年的五年时间里只增长了0.6个百分点。很明显，21世纪的前十年是跨省人口流动增长最快的时期。
因为从普查和抽样调查数据中我们得到的是调查时点上跨省人户分离人口状态，而不是两个时间点上的变化，所以我们可以计算各省流动人口(包括外来人口和外出人口)占该省总人口的比例。因为外来人口已经融入本地(常住)人口，用外来人口除以流入地常住人口，可得到本地外来人口占流入地常住总人口的比例;由于外出人口是从流出地或户口所在地外出的，所以流出人口比例则是用流出地流出人口占流出地户籍总人口的比例得到的。
通常可以把省份分成两大类，一类为以流入为主的省份，另一类是以流出为主的省份。从流入为主的省份看，外来人口比例最高的是上海，2000年时上海外来人口占全部常住人口的比例为19.11%，到2010年这一比例迅速上升到39.00%，而到了2015年只是略有增加，为39.53%，即上海市人口中有近40%的人属于“外来人口”;其次是北京，2000年北京的流入人口占全部人口比例的18.15%，十年后提高到了35.92%，而到了2015年，这一比例则出现了下降，为35.48%;排在第三位的是天津，2000年天津市流入人口比例只有7.46%，2010年一跃达到23.12%，2015年進一步提高到24.36%;排在第四位的是广东，流入人口占广东全省人口的比例2000年为17.68%，2010年为20.61%，2015年提高到22.22%;尽管广东省流动人口比例并不是最高的，但是由于广东目前是中国常住人口第一大省，所以广东流入人口的规模在全国各省份中也是最多的，2015年已经达到2400多万人;排在第五位的是浙江省，在2000年时流入人口只占8.03%，到2010年一跃上升到21.72%，2015年也略有下降，为21.15%。除了以上提到的这五个省份外，2015年流入人口比例超过全国平均水平的还有福建、江苏和新疆。
流出人口指的是离开户籍地而去其他地区工作和生活的人，所以流出人口所占比例指的是本地外出人口占本地户籍人口的比例。在2000年时全国流出人口比例最高的省份是江西，当时全国平均水平为3.41%，而江西为8.40%，高了近5个百分点;排第二的是四川，流出人口占四川省户籍人口比例为7.82%;安徽和湖南排在第三和第四，分别为6.86%和6.41%。到了2010年时，流出人口比例排在第一位的已经换成了安徽，占14.07%，比2000年时增加了7个百分点，这说明从2000年到2010年安徽流出人口出现了大幅度增加;尽管江西流出人口比例也在迅速增加，但是已经从2000年的全国第一下降到2010年的第二，为11.63%;而重庆一跃成为全国第三，所占比例为11.17%，在2000年时重庆外出人口所占比例只有3.23%，所以重庆属于外出人口后来居上的城市;2010年排到第四到第七位的分别是贵州、四川、湖南、湖北，流出人口所占户籍人口比例分别为10.64%、10.10%、10.01%和9.48%。到了2015年这一排序又发生了一些变化。排在第一位的仍然是安徽，流出人口比例增长到14.40%，排第二的仍然是江西，占12.12%;排位第三的变成了贵州，占11.66%;湖南上升到第四位，为10.97%;重庆落到第五位，比例为10.63%。除此之外，2015年流出人口比例比较高的还有广西、湖北、四川、河南。然而，从流出人口规模上看，流出最多的省是江西，达到1014万;其次是河南，流出人口规模达到943万;再次是四川和湖南，分别都超过了800万人。
从各省流入人口比例的变化上看(见图3)，从2000年到2010年几乎所有的省份(不包括云南)其比例都是增长的，有的地区增长的比例甚至接近或超过了1倍，比如北京、上海、天津、浙江、内蒙古;从2010年到2015年增长速度明显放慢，甚至有些省份出现比例下降的情况，比如北京、山西、内蒙古、辽宁、西藏、宁夏和新疆。
相对于流入省份比较集中的情况(即主要集中在北京、上海、广东、天津和浙江)，流出省份则更为分散一些(见图4)。跟人口流入一样，2000年到2010年是人口流出数量和比例增长最快的时期，而且所有省份人口流出比例都在增长，很多省份增长的比例达到甚至超过了1倍，比如安徽、河南、贵州、重庆、湖北、云南、陕西、甘肃、青海和宁夏等;而从2010年到2015年增长速度出现明显下降，个别省份外出人口比例也出现下降，比如重庆、四川和青海。实际上近年来由于西部地区经济的快速发展，以及中东部地区经济状况转差和中东部某些劳动密集型产业向西部转移，形成某些西部地区外出人口出现回流的趋势;尽管这种回流只是刚刚开始，但是外出人口增长放缓甚至出现绝对数量的下降，或者外出人口回流，将是不可避免甚至会变为新的常态。
实际上，无论是经济发达省份还是经济落后省份，人口都会有流入和流出，只是发达地区流入人口会大大多于流出人口，而落后地区情况则相反(见图5)。这里需要注意的一点是，流入比例指的是常住人口中流入人口的比例，流出比例指的是户籍人口中流出人口的比例，两个比例的分母是不同的，所以二者不能直接相减来计算净流入比例。但是各省的流入人口比例之间、流出人口比例之间是可比的，因为它们分母的定义是一致的。比如，2015年上海市常住人口中有将近40%的人是“外地人”，而北京市常住人口中有超过35%的人是外来人口，天津有24%、广东有22%、浙江有21%的常住人口属于外来人口或户口不在本地的人口，这些都是外来人口比较多的省市;相反，在安徽的户籍人口中有14%的人在外省市生活和工作，其次是江西和贵州，它们的户籍人口中有12%左右去了外地。
正是由于常住人口中的流入和户籍人口中的流出差异巨大，导致全国各省市自治区常住人口和户籍人口之间存在着明显的差异，有些省差异会非常大。比如，2015年广东省常住人口已经达到10838万人，成为常住人口第一大省，而广东的户籍人口只有8622万人，比常住人口少了2400万人，其户籍人口规模在全国只排在第四的位置上;相反，河南的户籍人口为10338万，为全国户籍人口第一大省，而河南的常住人口是9513万人，并未超过一亿，在全国各省常住人口中排在第三位。差异比较大的还有浙江、安徽、上海和北京(见图6)。
根据跨省的流入和流出矩阵，可以计算点对点(即省到省)的流动规模。2015年流动人口规模最大的是湖南向广东的流动，共计有460万人;其次是广西向广东的流动，有356万人;排在第三位的是四川向广东的流动，有260万人;再往后是安徽向上海的流动，也是260万人;安徽向江苏的流动，为257万人。后面依次是湖北向广东(234万人)，安徽向浙江(228万人)，江西向广东(187万人)，河南向广东(176万人)，河北向北京(156万人)，江西向浙江(153万人)，江苏向上海(150万人)，四川向浙江(124万人)，以及河南向江苏(102万人)。以上列出的是所有流动人口超过100万人的点对点流动。流动人口规模大小受到多方面因素的影响，首先是流入地和流出地的推拉力作用，其次是流入地和流出地距离，最后还受流入地常住人口规模和流出地户籍人口规模的影响。
六、结束语
新中国成立初期建立了户籍制度，从此形成了一个严格的二元经济体制，并使农村和城市完全隔离开来;与此同时，这一制度导致中国的农村不仅落后而且也十分封闭。如果一个人出身是农民，就注定了他一辈子只能当农民;出生在哪里基本上注定了他一辈子只能生活在哪里，他们甚至一辈子都不知道外面的世界是什么样。
改革开放之前的十几年时间里，城镇人口比例几乎保持不变，到了1978年这一比例也只有17.9%，这说明当时农民要想成为城市人比登天还难。换句话说，1978年以前出生的人，80%以上都属于农村人口或农业户口。
幸运的是，1978年开始的改革开放，中国摆脱了传统的计划经济体制，开始推行市场经济。市场经济客观上要求各类资源必须按照市场的要求进行自由和优化配置，在城市急需劳动力，而农村又存在大量过剩劳动力的情况下，客观上要求农民需要离开土地走入城市，参与到非农生产领域和城市的建设中来。此时，一方面农村改革导致粮食和基本生活资料的供应更加充足，另一方面政府顺应了这一客观要求，首先允许农民自理口粮进入集镇从事生产和经营活动。这时人们开始发现户籍制度与市场化的要求格格不入，成为资源优化配置的绊脚石。从20世纪80年代末期和90年代开始，社会上开始呼吁取消户籍制度。然而，由于以往形成的各类社会政策和制度已经紧紧地挂靠在户籍制度平台上，再加上区域和区域之间，农村和城市之间差异巨大，很难在短期内让各类社会政策和制度摆脱对户籍的依赖，所以这个让人讨厌的制度不得不继续存在下去。
尽管如此，各级政府还是做了很多工作尽可能地摆脱户籍对外来人口在本地生活和就业方面的限制，使他们能够留得下来，为本地的发展作出贡献。与此同时，地方政府也并不愿意让外地人为本地公共财政增加负担，为外地人提供与本地人同等待遇的社会福利和公共服务，地方政府努力将这些福利局限在本地户籍人口范围内，包括子女上学、医疗保障、养老、公共住房等，特别是那些常住人口大大多于户籍人口的发达地区或城市。
实际上，流动人口为流入地的发展作出了贡献，也是当地的纳税人，但他们仍然得不到与本地人同样的待遇。这里既有当地政府不够开明的问题，同时也有财政体制的问题，即地方政府对外来人口提供的公共服务应该由地方财政买单还是有一部分应该由国家财政买单的问题，毕竟纳税人既向地方缴税也向国家缴税，即外来人口不仅对本地的发展作出了贡献也为国家的发展作出了贡献。正是由于这些问题没有解决，才导致户籍制度改革很难向前推进，公共服务均等化也很难实现。尽管外来人口一直得到的是不公正的待遇，但是他们仍然执着地、义无反顾地来到城市，他们对流入地和国家的发展所作出的贡献是有目共睹的。尽管他们在这一制度下有所损失，且得到了不公正的待遇，但是与蜗居在落后的农村相比，外出打工的收益仍然是巨大的、眼界是开阔的，这也成为他们源源不断走向城市的原始动力。
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[责任编辑刘爱华，方志]
作者：乔晓春
摘 要：城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。解决城镇化问题重要的是解决户籍人口城镇化问题。四平市为加快推进城镇化进程，应根据城市具体情况。制定相关政策，逐步有序地推进户籍人口城镇化。
关键词：四平市;户籍;人口城镇化
中央城镇化工作会议已于2013年12月12日至13日在北京召开。会议指出，城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化和工业化一道，是现代化的两大引擎。走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。城镇化是长期的历史进程，要科学有序、积极稳妥地向前推进。四平市为落实中央城镇化工作会议精神，正加快推进城镇化进程。
一、 四平市现有人口总量分析
1.四平市现有户籍人口数为3 363 155人，流动人口数为79 891人，户籍人口中农业户为1 922 480人，非农业人口数为1 440 675人，农业人口率为57.16%。流动人口中省内为63 751人，省外为16 140人。
从四平市人口总量分析，农业人口占的比例为57.16%(2012年的统计结果)，2013年农业人口占的比例为56.33%;而全国的城镇化率为52.6%。这证明该市的城镇化率尚未达到全国平均水平。如果要达到全国平均水平，四平市应该把173 650人的农业户口转为非农业户口。
2.四平市城镇暂寄住人口分析
四平市现有城镇暂寄住人口79 891人，其中男性为42 595人，女性为37 296人。他们所从事的职业：务工20 881人，务农11 215人，经商17 107人，服务业8 634人，上述几项职业从业总人数为58 837人。从居住年限看，半年以下的18 270人，半年至5年的为34 886人，五年以上的34 886人。这些人虽然在城里工作，但都没有落城镇户口，从思想上分析除一部分人有故土难离的思想外，绝大多数人怕一旦迁入城市失去农业户口后，将来国家政策改变会失去土地。此外，城里生活成本高、房价贵、子女上学难等也是他们不愿意变为城镇户口的重要原因。
二、附加在户籍上的公共服务和社会保障政策分析
1.社会保险和社会保障问题
人口城镇化后，如果社会保险，医疗保险转向城镇化后，享受的待遇高了，但相比之下，所交付的保险费用增加了，所以对于很多农民来说很难承受大笔保险费用。如：新农保每人每年100—500元，国家补贴30元，预计15年后每人每月大约55—80元。而城镇人口每人每年300—600元，预计15年后每人每月350—700元。
当前，四平市最低生活保障制度在较大程度上依赖于二元户口制，城镇低保对象的识别首先的依据就是户口，只有具有本市城镇常住户口才有资格享受本地低保，农业户口或户口不在本地的则不在低保范围之内。
此外，在复员、转业军人安置方面，现行的制度安排也以户口为依据。兵源地政府有义务安置城镇户口兵，而不安置农业户口兵。
2.医疗保险问题
首先是缴费差异，农合每人90元/年，低保户不用缴纳;城镇每人160元/年，低保户每人68元/年。其次是报销起步金差异，农合在本地无起步金，城镇100元起步金，市300元起步金，省500元起步金。最后报销比例差异，城镇本地报销目录内75%，市级70%，省级60%，新农合农民直接报销。
3.住房问题
目前国家没有解决城镇化后农民在城镇住房问题的具体措施，而农民在农村自己的宅基地盖房成本相对较低。现在城镇住房商品化后建房成本高，以四平市为例，商品住宅楼均在3 000元上下，农民无法承受农转非后在城市买房的经济压力。
4.子女教育问题
目前，城乡教育资源配置差别很大，城市优质教育资源多，农村则相对较少，没有城市户口就享受不到城里的优质教育资源。最终农村孩子考入大学的比例就比较低，以前所说的“寒门出贵子”将会越来越难，农村孩子靠升学改变命运的路也会越来越窄。
5.就业保障制度方面
目前，城镇居民下岗后可纳入城镇失业登记服务范围，而农民则不享受这一待遇，有就业愿望的农民也希望享受与当地城镇居民同等的就业扶助政策。
三、农业人口迁入城镇积极性不高的主要原因分析
1.不愿放弃农村土地的权益
土地是农民的生活保障，如果农转非，农民担心土地所有权在第三次土地调整后的变化;同时，当前党的“三农”政策好、国家给农民各项补贴多。有些福利待遇要求身份必须是农民，也就是必须是农村户口才可享受此待遇。比如，建冷库补贴(建100吨冷库)10.5万元;农民阳光工程培训(无偿)、化肥、良种、粮食、农机、家电等各种补贴很多。
2.不愿放弃农村集体收益分配。
3.在城市没有住房
由于城市住宅商品化，楼市价格不断上涨，没有二三十万购房款就没有地方住。不像在农村自己的宅基地上盖房那么省钱。
4.在城市中没有生活来源
在城市生活处处花钱，从柴米油盐到水电气，不像农村自己种粮种菜，养猪喂鸡，花不了多少钱就能自给自足生活。进城后找不到适当工作就没有生活来源，没钱的日子一天也不好过。
5.担心无法享受城镇养老保险等社会保障
城市劳动保障部门不能为农村落户城镇的无业居民办理失业证及城镇养老保险，农村落户城镇无业居民无法享受经商缴税优惠政策和办理小额贷款。
四、推进户籍人口城镇化的主要措施
1.推进四梨同城化的主要措施
梨树镇距四平30里，可以作为四平市的卫星城。四梨同城化对四平和梨树镇来说是互利双赢的，它大大拓展了四平市的发展空间，也为梨树镇居民带来很多的实惠。
推进四梨同城化要采取以下几项措施：(1)四平市和梨树镇同级公务员事业单位人员工资待遇相差较多，如果同城化，梨树镇财政供养人员就要和四平市财政供养人员执行同一的标准，这样市财政就要拿出一大笔钱来补贴梨树镇财政供养人员的工资缺口，这是一笔不小的开销。(2)四平市的教育、医疗、计生、社会保障、民政等部门要有相应的准备，以适应四梨同城化带来的一些具体问题，最主要的还是福利，公共服务，社会保障这三个方面的问题要解决好。
2.推进户籍人口进入小城镇的主要措施
(1)农民在小城镇务工、经商、就业人员，连续居住一年以上，有固定住所，本人以及与其共同生活的人员可以迁入小城镇农转非。(2)切实加强农村工地流转和进入小城镇农民土地权益保护。全家或部分成员迁入镇里落户的，根据农民意愿，可在一定时期内依法依规保留其原有土地承包经营权、宅基地及农房收益权或使用权，并享有原农村集体经济组织对集体建设用地流转收益的分配权利。(3)努力增加进镇农民就业岗位。进镇农民就业是立足之本，小城镇管理者要为他们创造就业机会，构建就业信息平台，健全劳务市场管理，免费培训就业技能，保障他们在最短时间内找到可胜任的工作。(4)努力解决进镇农民的住房问题。住房是安身之所，进镇农民符合住房保障条件的，希望享受城镇保障性住房相关政策。扩大廉租房租住保障范围，加大经济适用房建设力度和合理分发经济适用房。
3.推进户籍人口进入四平市的主要措施
(1)本着自愿的原则，允许具有合法稳定职业和合法稳定住所的人员在四平市城镇落户。本市籍农业人口也可就近转为城镇居民。(2)大中专毕业生可先落户后就业。拓宽各类人才落户渠道：凡具有国家承认学历的大中专毕业生，均可通过先落户后就业的办法办理落户手续;凡获得国家承认的专业技术等级证书的人员，在四平市工作满一年并缴纳社会保险的，允许其本人和直系亲属来四平市落户;凡属高新技术产业、重点企业和利税大户急需的紧缺人才，允许本人和直系亲属来四平市落户。(3)支持获得市及市以上表彰的特殊贡献人员落户。对获得市及市以上人民政府表彰奖励的劳动模范、先进工作者、见义勇为先进个人、优秀农民工及其他有特殊贡献的人员允许其本人及其直系亲属来我市落户。(4)允许外来投资兴业人员落户。凡来四平市投资兴业办实业或自主创业，并办理了工商营业执照和税务登记证的，或在我市购置了写字楼，商业用房等非住宅物业，允许其本人及直系亲属来我市落户。(5)凡在四平市落户的人员享有下列权益和公共服务：A.农民转户后保留土地承包经营权;B.宅基地延续权;C.可参加城镇企业职工养老保险;D.可参加城镇职工或居民医保;E.转户农民子女可就读城市学校;F.符合条件可享受城市低保。
四平市人口城镇化仍政策不足，需要制定改革战略。以制度城镇化的推进实现人的城镇化社会发展的必然趋势。鼓励农民工以创业带动就业，从而营造良好创业环境。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。在具体工作中，要科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设，稳步提高户籍城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
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[责任编辑 仲 琪]
作者：张会凤 刘英浩
摘 要：国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确指出加大户籍制度改革力度，采取差别化精准化落户政策;2019年国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出，到2022年城乡融合发展体制机制初步建立，城市落户限制逐步消除，到2035年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。这些政策的实施对于加快城镇化发展，促进城乡融合起到了极大的推动作用。以唐山为例，分析现行户籍制度与新型城镇化的耦合关系及制约户籍改革的因素，探讨如何强化地方政府对推动农村转移人口市民化的主体责任，深化户籍制度改革，从而推进新型城镇化建设，加快提高城镇化率。
关键词：新型城镇化;户籍制度改革;建议
一、户籍制度改革与新型城镇化的耦合关系
1.户籍制度改革可以破解城乡二元结构。随着社会进步，经济发展，户籍制度在就业、医疗、教育、住房等公民利益相挂钩的管理体系中的局限性越来越突出。国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确指出，户籍制度应真正发挥人口信息管理功能，无农业户口与非农业户口之分，统一登记为居民户口，但城乡二元分割的户籍制度依然存在，这种不合理的城乡二元结构，造成城镇化质量不高。因此，推进户籍改革有助于破解城乡二元结构。
2.户籍制度改革可以化解常驻人口存量。推进新型城镇化发展的重点是能够解决农村转移人口的落户问题，在基本公共服务等各方面享受与城市居民同等待遇，确保农业转移人口可以“进得来、安得下、融得进”，真正能够融入城市生活，获得城市归属感。唐山市统计局数据显示，截至2018年12月，唐山市城镇人口数为501.1万人，比2017年增加了14.32万人，常住人口城镇化率达到了63.14%，比上年提高了1.5个百分点。唐山2013—2018年间城镇化率增长超过8个百分点，并呈逐年递增的趋势。可见，唐山市的城镇化建设正迅猛有序推进。数据显示，唐山这些农业转移人口虽然生活在城市，但身份没有得到转变，无法享受到应有的权利。因此，推进新型城镇化建设，就是要让这部分群体实现市民化身份转变，缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距。
3.户籍制度改革助推城镇公共服务均等化。制度机制变革需较高的成本，依附在户籍上的各项公共服务都会严重影响农业转移人口市民化进程。对这部分群体来说，如果不进行户籍改革剥离依附在户口上的各种公共服务和社會保障，农业转移人口就无法享受到劳动就业、子女教育、医疗卫生，技能培训、住房租赁、证照办理、社会保障等各方面的同等服务，也会严重阻碍新型城镇化建设。
4.城镇化建设检验户籍制度改革成效。户籍制度改革确保农业转移人口可以“进得来、安得下、融得进”，有序推进农业转移人口市民化，实现基本公共服务均等化，让外来人口获得归属感，从而加快新型城镇化建设，不断提升城镇化率。据估算，城镇化率每提升1个百分点，就能拉动消费增长1.6%。截至到目前，唐山共流转土地175.85万亩，土地流转率23.4%，规模流转面积125.85万亩，规模流转率71.6%。其中，500亩以上流转面积达到36.73万亩。农村土地流转加快，剩余劳动力可向城市转移，拉动第二、三产业发展，带动城市人口增加。城市人口增加，就会增强城市活力，城市发展就有后劲。因此，推进城镇化建设有助于加速户籍制度改革，检验户籍制度改革成效。
国家发展改革委2019年4月发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，按城区常住人口数量全面取消及放开放宽落户条件，对于加快城镇化发展，城乡融合起到了极大的推动作用。
根据全面取消落户限制条件，唐山属于全国符合条件65个城市之一。在未来的城市发展中“城市群+都市圈”，已经被定义为“新型城镇化”的核心内容。户籍改革对于新型城镇化发展势在必行，零门槛落户将成为标配。
二、户籍制度改革存在的问题
1.政府和市场之间缺乏协同配合。户籍制度改革要保障农业转移人口获得与城市居民的同等权益必然会增加成本支出，但政府与市场之间缺乏协调配合，社会各个层次参与度明显不够，从而影响户籍制度改革的顺利推行。因此，政府部门与社会各个层次应增强联动，共同承担成本支出。例如，唐山政府要实现《河北省新型城镇化与城乡统筹示范区建设规划(2016—2020年)》中的公共服务均等化要求，完成农民转户，需担负巨大成本。而在地方政府财政收入下降而债务水平不断上升的背景下，政府要实现此目标显然会力不从心。因此，解决户籍改革成本问题，需要企业、市场等其他多个主体的支持与积极配合，建立多元化成本分担机制，增强户籍制度改革的能力。
2.户籍制度改革价值取向缺乏“人人平等”价值导向。十八大报告着力强调城乡发展一体化，提出了“乡村振兴”战略。这些政策对于通过人口流动，自由迁徙带动经济的发展起到积极的推动作用。但现行推行的户籍制度，例如“积分落户”“人才落户”等所体现出来的仍然是“择优而取”理念，将户籍制度按等级标准进行了划分，违背了“人人平等”原则，本身就缺乏公正性，也可能出现利益驱动，导致阻碍户籍制度改革的问题出现。因此，户籍制度改革的核心应该解决“户口不平等”，而积极推进新型城镇化发展是解决这一问题的着力点。同时，地方政府应该减少“私利”，能够以公共利益为导向，稳步推进户籍改革制度。
3.户籍开放程度不一，基本公共服务不平等。2004年我国基尼系数越过0.495，以后我国就不再发布基尼系数，之后的数据都是学者估计的。2010年时0.5，2012年0.47，2013年0.473，2014年0.469，从数据上看基尼系数在下降，但国际上基尼系数超过0.4%就属于绝对不公平，这显示出我国的贫富差距还是非常大。不同地区之间的贫富差距，必然带来城镇化的不同发展。从户籍人口看，北京、上海等一线城市居于城市户籍人口的榜首，说明户籍人口数量取决于城市户籍开放的程度，正是由于城市户籍制度开放程度的不一，城镇化水平总体上较低。
虽然很多农民的户口在名义上从农村户口变为居民户口，但城乡之间的二元结构仍然存在，这种城乡二元分割的户籍制度使得农村转移人口在劳动就业、技能培训、住房租赁、社会保障等各方面得不到同等待遇。大多数进城务工农民因没有学历，又得不到技能培训，只能在城市中选择低端低薪行业，同时也无法承受城市房价，使得很多农民工没有固定住所，对城市的归属感大大降低，很难实现“进得来、安得下、融得进”。因此，户籍改革势在必行。
三、深化地方政府户籍制度改革的建议
1.建立人口信息库，完善户口登记管理。积极推行“互联网+政务服务”模式，以公民身份号码为唯一标识，建立人口信息库，完善户口登记管理。同时整合人社、民政、教育、卫计、统计等部门基础信息，实现跨省市、跨部门之间的信息共享。
2.修订户籍改革立法，剥离附于户籍的权益。中央政府应该统筹规划，制定完善的政策制度。地方政府也应积极探索适合本地发展的户籍政策。户籍宪法中，首先，应明确规定公民有自由迁徙的权利，不能通过各种政策加以限制，建立全国统一的“居住证”制度，实现人口的自由流动。其次，取消身份等级，剥离附于户籍的权益。户籍改革不能只改表面，不改本质。真正能够使得城乡不再有差别之分，让户籍制度与公民所享有的社会福利待遇相分离，使所有居民在教育、就业、医疗和社会保障等方面享有同等权利。恢复户籍制度的原本功能，即人口登记、身份证明和人口普查功能。最后，规范户口登记，掌握人员流动的动向，建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度。
3.完善农村土地制度。农业人口转移城市，土地闲置造成资源浪费，因此深化户籍制度改革，需要同土地制度联动改革。首先，对于承包地和户籍制度进行解绑。可以灵活确定使用期限。对于长久居住在城市的农民，可以买断土地使用权;对于季节性务工的农民，可以采取有期限性质的转让，可以解决土地闲置带来得资源浪费问题。其次，允许土地入股，获取股权收益。最后，设立土地交管所，充分利用土地，掌握农村土地使用状况。
4.兼顾内外，合理配置资源。资源的高效率配置才会推动经济的发展，合理配置资源也是户籍制度改革进程中较为重要的一项任务。“不患寡而患不均。”因此，户籍改革应以“人人平等”为原则，加快社会福利均等化，实现资源的合理配置。同时，推行一系列惠民政策，例如为进城务工人员提供公租房，为其子女提供城乡同等机会学习，建立就地入学的管理机制，推进就业制度改革，加强对进城务工人员的技能培训，执行自愿参保等，从而减小城乡差距，协调好政府和公众利益的关系。
5.有序發展特色小镇，推进城镇化进程。特色小镇是户籍制度改革下的“二次城市化”。特色小镇建设中，应引入特色产业，通过产业聚集，增强城市吸引力，保障城镇人口吸纳能力，合理引导农村人口向城镇转移，在城镇能够稳定就业和生活，成为城市的常住居民，从而推动农村户籍人口城镇化。
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作者：邢志勤
[摘要]农业转移人口市民化对于我国新型城镇化建设具有重要意义，但是由于户籍制度改革中存在一系列问题，导致新型城镇化建设遇到了诸多难题。文章剖析了当前户籍制度改革中存在的问题，提出了户籍制度改革思路和加快户籍制度改革促进新型城镇化建设的建议。
[关键词]户籍制度改革;农业转移人口;城镇化;问题;建议
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新型城镇化是2013年全国两会的重点讨论议题，也是中共十八大精神的精髓所在。所谓新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、集群化、生态化和农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、社会和谐、城乡一体协调发展的新路子。新型城镇化建设的核心是农村人口转移到城镇，完成由农民到市民的转变。
一、户籍制度改革对新型城镇化建设的意义
目前，我国农业转移人口市民化过程中首先涉及的是户籍问题以及由其引发的一系列问题，迫切需要进行改革。
(一)现行户籍制度改革的必要性
现行户籍制度是与土地直接联系的，是以家庭为本位的人口管理方式，既缺乏效率、又欠公平。它阻碍了城乡之间人口的自由流动，不利于实现中国经济的现代化。
1.改革现行户籍制度是市场经济发展的要求。现行户籍制度是在适应社会主义计划经济体制的要求和条件下建立和发展起来的，其主要的特点就是规定了户口不可迁移。这一制度的规定违背了市场经济条件下劳动力自由流动的原则，大大延缓了我国统一劳动力市场的形成和成熟。
2.现行户籍制度阻碍了城市化进程。我国城镇化进程发展缓慢，城市在户籍管理制度保障下通过人口控制实现神会需求，使得城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场发展需求。改革开放以来，虽然大量的农业转移人口进入城市从事二、三产业，但是，由于他们无法取得城市户籍，难以在城市长期定居，从而严重制约了我国工业化、城镇化和现代化进程。
3.改革现行户籍制度有利于社会公平的实现。现行户籍制度人为地把人口分为农业人口和非农业人口，并在社会利益和经济利益上实行差别对待，拉大了城乡距离，对农民来说是不公平的。
4.改革现行户籍制度是稳定社会经济秩序的需要。由于现行户籍制度已经不再适应社会经济生活的实际需要，很多省份在实践中出现了“人户分离”的不合理状况，管理混乱，严重影响了经济健康、有序发展。
5.不能对中国的人口流动进行有效的管理。在我国中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出;很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口，而很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。
现行的户籍制度对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业的基础地位确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而，随着市场经济的发展，现行户籍制度已经明显适应不了时代的需要。它钳制了人才的自由流动，阻碍了市场对人力资源的有效配置。
(二)现行户籍制度改革对新型城镇化建设的意义
中国是典型的农业劳动力剩余的发展中国家，农业转移人口市民化是我国新型城镇化建设的必经之路。但是，南于城乡二元体制的限制，农业转移人口向城市流动与其市民化是分离的，他们在住房、医疗、子女教育等方面得不到与市民同等的待遇，影响到社会和谐，制约了城镇化建设步伐，因此，加快户籍制度改革具有重要意义。
1.可以促进社会主义市场经济的发展。实践证明：现行户籍制度是一种低效的人口管理模式，是与高度集中的计划经济体制相配套的一项“管人”的手段，我们当前处于市场经济体制下，而市场经济却要求作为最具能动性的生产要素——人能够合理有效地流动，现行户籍制度限制人口流动的管理模式与社会主义市场经济发展的要求相矛盾。所以，改革现行的户籍制度是社会主义市场经济发展的需要，也是推进中国社会现代化进程的当务之急。
2.可以促进农村剩余劳动力向城市转移。农业转移人口从离开农村的那一天起，就开始了市民化进程。河南省自2008年以来农村外出务工人员数量持续增加，2012年，国家统计局河南调查总队对全省4200个农户劳动力就业情况进行了调查得出：2008年，全省农村劳动力外出务工人数占期末从业劳动力的比重为22.6%，2009年、2010年、2011年分别为30.5%、31.4%和32.0%，呈稳步增长态势。
3.可以为农业转移人口提供平等的就业环境。进入21世纪以来各地在户籍制度管理方面分别出台了一些积极的政策措施。但是长期户籍制度所造成的一些不平等因素依然存在，如就业的限制性规定、不合理收费等。改革现有户籍制度可以使农业转移人口和城市居民一样在平等的条件下择业。
4.可以促进农业转移人口获得与城市居民一样的经济和社会权利。现行户籍制度不只是一种单纯的管理制度，在其背后附加了社会福利、社会保险、住房补贴等权益。现有户籍制度下农业转移人口无缘享有城市的各种福利待遇，也就很难融入城市。推行新型城镇化建设，就必须解决农业转移人口市民化问题，也就必须进行户籍制度改革，使农业转移人口获得与城市居民一样的经济和社会权利。
二、新型城镇化进程中户籍制度改革遇到的问题
发展经济学经典理论曾提出两个命题：“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”。这两个命题在绝大多数市场经济国家里都是基本同步的，但在我国这两个过程却不同步，城乡之间这道无形的“户籍墙”，严重阻碍了由农民到市民的转变。
(一)受城乡分割体制影响在认识上存在误区
目前，长期以来形成的城乡户籍差别的阴影还没有完全消除，在认识上存在重重误区，如：放松户籍限制，会导致城市人口膨胀，出现同拉美国家一样的城市化陷阱;让农业转移人口转化为市民，城市要为此付出成本和代价，同时会造成城市公共服务资源紧缺，加大城市的管理难度;农业转移人口转化为市民进而获得与城市居民平等的权利，会影响城市原有居民的权益保障等。对于这些认识上的误区，短时间内还无法扭转。
(二)户籍制度造成的社会福利壁垒加剧了城乡分割
我国户籍制度不仅仅是一种人口管理制度，它与一系列成文、不成文的法律制度、政治环境及社会福利紧密结合，被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，并在发展过程中被不断地强化和放大。与户籍制度相关的社会福利壁垒以及形成的二元社会结构，使农民工在成为城市经济发展生力军的同时，却难以分享城市经济社会资源和发展成果。这不仅有悖于社会公平，也不符合“以人为本”的科学发展观和“构建和谐社会”的基本要求。
(三)由户籍制度引起的社会管理制度问题严重
在我国现行户籍制度下，因生计所迫而大量涌入城市的农业转移人口虽然在城市里有固定职业和稳定收入来源，但却不能取得合法的“市民”身份;他们的劳动方式、生活方式与其他市民没有本质差别，但他们不是真正意义上的城市市民，在非体制内单位就业的农业转移人口在技能认定、职称评聘等方面也存在很多障碍，这些都使他们仅仅把所在城市当作谋生的场所，始终无法产生家的归属感，由此制约了他们投身于城市建设的积极性。调研中，在城市长年务工的农业转移人口实现转户定居的不足总数的7%。
近年来，农业转移人口子女的上学问题一直都是个社会问题。2010年第六次全国人口普查数据显示，全国流动人口为26138，61万人，其中按现住地户口登记地在外省的人口达到8587.63万人。根据教育部门统计，2011年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1260.97万人。随着家长、随迁子女在居住地工作、学习年限的增加，完成义务教育的学生人数不断增多，在分省命题、分省录取的高校招生考试制度下，随迁子女升学考试问题日益突出。
(四)户籍制度改革不匹配、不协调、不同步
1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。如今“二元经济结构”的弊端逐渐显现，虽进行了多次改革，但仍效果不佳。在进城的农业转移人口中同工不同酬、同伤不同赔和工资拖欠等问题普遍存在，造成了他们在维权、子女教育、社会保障等方面一系列的“瓶颈”问题，而长期城市工作、生活的习惯已使他们无法再回到农村。近年来国家高度重视农业转移人口的权益问题，出台了许多社会政策和保障制度，使农业转移人口在城市中的社会处境有了一定改善，但在住房保障、子女升学、社会保障等方面仍然受到户籍和身份的制约，无法使他们真正“市民化”。
(五)农业转移人口进入大中城市的成本和风险加大
经过10多年的改革，曾经附着在小城镇户籍上的各种福利已经基本剥离，在小城镇务工经商的人员落户基本无障碍。但是，没有其他制度配套改革，靠小城镇户籍促进转移农业人口的作用微不足道。
目前，大中城市对外来劳动力的就业歧视政策已基本废止，但是一些附加功能仍然存在。石家庄是户籍制度改革最早、力度最大的城市，2001年8月1日开始实行新的户籍迁移政策时规定：凡在市区购买商品房者，可进人本市;在市区投资兴办实业及经商者可将户口迁入本市。这样，城市门槛是降低了，但进城的成本却加大了。当前河南郑州商品房房价均价在每平方米7000元～8000元，即便是二手房也在4000元～5000元，而大部分农业转移人口月收入在1000元～2000元，低微的收入和高昂的房价，对于农业转移人口来说很难达到转入城市的要求。还有子女教育成本、生活成本等只能使农业转移人口对城市户口望而却步。
三、加快户籍制度改革推新型城镇化进程的改革思路
户籍制度改革的目标是由现行城乡分割的二元户籍制度过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，均有居住和迁徙的自由权利。
户籍制度的改革思路是解放户籍制度本身，还原户籍制度的人口登记和人口管理功能，把户籍制度从人事制度、劳动制度、工资制度、住房制度、医疗和其他社会福利制度的纠缠中解放出来。其做法是：首先，让户籍制度与各种社会福利脱钩，淡化城市偏向和户籍意识，尽量减少改革进程中的利益摩擦和冲突;其次，在户籍与社会福利尽可能脱钩的情况下，废除农业户口与非农户口的划分，建立以登记为目的的城市人口管理制度，实行城乡一体化管理;最后，把户籍改革同劳动就业、土地产权制度、社会保障制度等各项改革结合起来，建立城市农业转移人口的城市倾向性社会保障体系。在此基础上，放宽农业转移人口的设定条件，采取大中小城市梯度推进的措施，实现农业转移人口市民化的身份转变。
四、加快户籍制度改革推新型城镇化进程的改革建议
加快户籍制度改革推新型城镇化进程的改革具体建议如下。
(一)消除认识上的误区和障碍
户籍制度改革是一项长期而艰巨的工作。对于户籍制度改革认识上的误区，要适应农业转移人口市民化发展的需要，更新管理理念和方式，重新调整失衡的利益格局，优化农业转移人口立足城市的制度环境，以开放、包容、民主、平等、竞争、创新的城市精神，塑造向全体居民负责的服务型政府，塑造和谐的城市市民主体，构建准市民与市民共处的城市和谐社会。
(二)以人为本，执行“户口迁移制度”
户籍制度改革的核心问题是适应劳动力市场发展的客观要求，逐步实现人口的自由迁徙，让人口完全自由地流动。
1.逐步放宽户口迁移限制。彻底打破城乡分割的二元户口管理结构，取消农业、非农业户口界限，建立健全城乡统一的户口登记管理制度，废止阻碍公民迁徙就业的行政限制，培育城乡一体的劳动力市场。逐步放宽户口迁移限制，以落户条件取代计划指标，用社会经济控制手段取代行政审批。
2.户口登记应依法履行手续。通过户籍制度的改革，以准入条件代替指标控制，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，促进农村转移人口真正融入城市。登记户口应该统一登记为居民户口，不再划分“农业人口”与“非农业人口”以及“小城镇户口”等，只依据职业确认身份。
3.以户口管理为重点转为以人口管理为重点。要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据，实行一人终生一个代码制，实现开放、动态的户籍管理，运用电子信息技术，储存完整的个人信息，确保身份证的“唯一性”，提高人们的身份证意识，强化个人权利的观念。
(三)优化人口管理，实行“人口登记制度”
从世界范围来看，绝大多数国家的户籍制度基本上是以人口信息统计为核心职能而建立和完善起来的，比如美国、法国、瑞典、印度以及日本等国家，其户籍制度的主要职能是登记人口的经常性出生、死亡、结婚、离婚、分步、构成、增长速度与发展趋势等，以便于政府制定相应的政策和方针。欧美曾对外来移民进行过大赦，我国大城市也可以对长期居住的这部分外来人群放开户籍。彻底废除户籍壁垒，以登记制代替户籍制。因此，户籍制度改革应当由现行的户口登记逐步转变为人口登记，并进一步改变和完善我国现有的居民身份证制度。
(四)完善改革配套措施，建立健全社会保障体系
户籍制度改革关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益，让农业转移人口享有与城镇居民同等的国民待遇，逐步取消城乡之间利益分配的差距，实现城乡融合。户籍制度改革要有系统的或配套的措施，与其他各项政策配合。一方面，对现行户籍制度进行改革，必然要牵制到政府的有关政策和社会系统的某些规范。在改革现行的户籍管理制度时，必须做好相关的配套政策的研究和制定。另一方面，进行户籍制度改革，还要与广大人民群众生活息息相关的其他改革措施配合起来，如社会保障制度、土地制度、住房制度等。
(五)放宽设定条件实施大中小城市梯度推进措施
首先，小城镇要把已经确定的开放型户口政策落到实处，使小城镇不仅对当地农业转移人口开放，也对外来农业专业人口开放;其次，在大中城市，尤其是省会以下城市，应放宽入户条件，对在城市有合法住所(包括租借房屋)，稳定职业和生活来源的，允许在当地登记户籍定居，应依法享有当地居民应有的权利，承担相应的义务;再次，对于少数特大城市，为防止人口膨胀过快给城市发展造成压力，可以学习上海市的做法试行居住证制度，对农业转移人口的合法地位予以承认和保障，再逐步在城市落户。
总之，加快户籍制度改革，是一个利国利民的举措，必须在消除认识误区的基础上，恢复户籍制度的基本功能，剥离附加在户口上的不合理附加，放宽农业转移人口进城条件的设定，解除户籍制度壁垒，有序推进农村转移人口市民化以加快新型城镇化建设的步伐。
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[责任编辑：梁小楠]
作者：张志萍
小城镇户籍人员是指根据国务院有关文件精神，推进农村城市化过程中，在城镇务工、经商、投资和居住的农民，按照市有关部门规定批准办理小城镇居民户籍的人员。
一、小城镇户籍改革的目标和原则
1.小城镇户籍改革的目标
根据国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》的通知 (国发〔2001〕6号 )的规定，小城镇户籍改革的目标是：通过改革小城镇户籍管理制度,引导农村人口向小城镇有序转移,促进小城镇健康发展,加快我国城镇化进程。同时,为户籍管理制度的总体改革奠定基础。
2.小城镇户籍改革的原则
根据国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》的通知 (国发〔2001〕6号 )的规定：小城镇户籍管理制度改革应当坚持以下原则:
(1)既要积极,又要稳妥。小城镇户籍管理制度改革要有利于小城镇健康发展,加快农村富余劳动力的转移,带动农村经济和社会全面发展。同时,要充分考虑小城镇经济和社会发展的实际需要和承受能力,充分尊重群众的意愿,不搞“长官意志”、不搞“一刀切”。
(2)总体把握,政策配套。小城镇户籍管理制度改革要符合社会主义市场经济发展的要求,符合户籍管理制度总体改革的方向,并与在小城镇进行的其他各项改革政策相衔接。要统筹考虑农村人口转移与就业安置、社会保障等问题,逐步把小城镇的户籍管理纳入法制化、科学化、规范化、现代化的轨道。
(3)因地制宜,协调发展。各地区要结合本地经济和社会发展水平的实际,研究制定具体实施办法,使小城镇的人口增长与经济和基础设施建设、就业和社会保障以及各项公益事业的发展相协调,防止在发展小城镇过程中不切实际地“一哄而起”,盲目扩大规模,大量占用耕地,削弱农业的基础地位。
二、小城镇户籍改革的范围和内容
根据国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》的通知 (国发〔2001〕6号 )的规定：小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。户籍管理的内容包括：
(1)凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。
(2)已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等,符合上述条件的,统一登记为城镇常住户口。
(3)对经批准在小城镇落户的人员,不再办理粮油供应关系手续;根据本人意愿,可保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。农村集体经济组织要严格执行承包合同,防止进城农民的耕地撂荒和非法改变用途。对进城农户的宅基地,要适时置换,防止闲置浪费。
三、小城镇户籍改革的工作要求
国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》的通知 (国发〔2001〕6号 )中，关于小城镇户籍管理的工作要求如下：
(1)加强领导,确保小城镇户籍管理制度改革工作顺利进行。小城镇户籍管理制度改革工作涉
及面广,政策性强,关系到群众的切身利益。各地区、各有关部门要从改革、发展和稳定的大局出发,进一步提高认识,解放思想,加强领导,扎实有效地做好小城镇户籍管理制度改革工作。地方各级人民政府要切实负起责任,及时了解掌握改革进展情况,协调解决工作中遇到的问题。同时,要加强舆论引导,做好宣传工作,保证这项改革顺利、平稳地进行。县(市)人民政府要提出当地改革小城镇户籍管理工作的具体实施意见,报上一级人民政府审核批准后组织实施,并报省、自治区、直辖市人民政府备案。
(2)严格办理小城镇常住户口的审批工作。对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理。地方公安机关要做好具体组织实施工作,严格按照办理城镇常住户口的具体条件,统一行使户口审批权。申报在小城镇落户的人员,必须由本人持有关证明材料向迁入地户口登记机关提出申请;迁入地户口登记机关经严格审查,确认符合条件的,报县(市)公安机关审批。公安机关要切实负起责任,严格按照群众自愿申报、居住地登记户口、人户一致等原则审核把关,并严格按照户口迁移程序办理落户手续。凡不符合在小城镇落户条件的,一律不予办理;对弄虚作假,违法违纪的要追究责任,严肃处理。
(3)切实保障在小城镇落户人员的合法权利。经批准在小城镇落户的人员,在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利,履行同等义务,不得对其实行歧视性政策。各地区、各有关部门均不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。各省、自治区、直辖市人民政府要加大检查和处理力度,对违反规定的,要坚决追究有关人员的责任。
四、小城镇户籍改革面临的困境
当前，小城镇户籍改革面临的主要困境包括以下几个方面：
1.思想认识上的误区
在城镇化进程中，各地想方设法招商引资、集聚产业，却不太愿意吸纳外来人口;不少地方户籍制度改革以人才和土地为中心展开，采取“选拔式”方式，仅允许少数“高端人才”和有贡献的外来务工人员落户，有的甚至设置诸多不公平的严苛标准，要“地”不要“人”，要“人手”不要“人口”。一些特大城市则以缺乏承载能力为由，采取计划经济时期的落户办法，将外来务工人员拒之门外。
2.缺乏统一的管理规范
我国现行的《户口登记条例》是1958年颁布实施的，其中大部分内容已与实际情况脱节，不适应目前社会管理的需要。近年来，各地相继取消了农业和非农业二元户口划分，不少地方先后推行了暂住人口居住证制度。但由于《居住证管理办法》尚未出台，各地“自行其事”，收费标准不一，对办证条件、持证人权利与义务以及转为户籍人口的具体年限，也缺乏统一的管理规范。一些地方办证门槛较高，有的甚至把学历、职称、无犯罪记录等作为办证条件，带有明显的歧视性质，不利于和谐社会建设。
3.大城市的承载力日益受限
大城市基础设施完善，公共服务水平高，就业和发展机会多，吸纳能力较强，是近年来吸纳农业转移人口的主力军。2011年全国外出农民工中，流向直辖市、省会城市和地级市的占64.7%，这些城市绝大部分为大城市。但大城市尤其是特大城市综合承载力有限，市民化成本高，“城市病”显现。迫于缓解交通拥挤、房价上涨以及人口管理和地方财政的压力，这些城市对吸纳外来人口往往采取消极态度，有的甚至采取限制外来人口购房、购车、就业等政策，阻止外来人口进入，压缩其生存空间。
4.中小城市吸纳能力不足
中小城市和小城镇数量多、分布广，资源环境承载力大，是今后吸纳农业转移人口的重要载
体，但由于基础设施落后，公共服务水平低，产业支撑乏力，对农民缺乏吸引力，其吸纳能力不足。近年来，由于全国设市工作停顿，在大城市规模迅速扩张的态势下，小城市数量和人口比重都在不断下降，中等城市人口比重也呈下降趋势，城市人口规模分布有向“倒金字塔型”转变的危险。中西部一些小城镇甚至出现相对衰落状态。各地突出工业强市，服务业发展严重滞后，也影响了其吸纳能力的提升。
5.相关改革制度不配套
近年来，我国户籍制度改革仍停留在放开户籍层面，并未触及深层次的社会福利制度改革，各项配套制度改革严重滞后。各地社会保障制度仍以户籍制度为依据制定，学校招生大多以本地户口作为前置条件，计划生育、义务兵退役优抚安置和交通肇事死亡赔偿等均对城乡不同户籍人口实行差别政策，许多大城市都制定了限制外来人口购车购房的措施，有的还对就业提出户籍条件的要求。各地推行的居住证制度，虽然部分解决了农业转移人口的市民待遇，但城市居民最低生活保障、公租房保障等普遍没有纳入。
6.大城市郊区农转居意愿不高
在北京、天津、上海以及东南沿海发达地区，随着农村土地分红增加、集体资产增多以及社会保障和公共服务日益完善，加上有生二胎政策，农民大多不愿意转为城镇户口，“农转居”难度较大。即使是一些原来已经转为城镇户口的农民，有的也希望再转回农村户口，地方政府不得不严格控制甚至限制“居转农”。多数进城务工的农民，既希望享受城镇居民的同等待遇，又不愿意放弃农村原有的承包地、承包山林和宅基地。
五、推进户籍改革的基本思路
户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治、长短结合，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度，实现公民身份和权利的平等。为此，应按照“统一户籍、普惠权利、区别对待、逐步推进”的思路，加快推进户籍制度及其相关配套改革，为积极稳妥推进城镇化扫清制度障碍。
1.统一户籍
户籍制度是依法收集、确认、提供住户人口基本信息的国家行政制度，其基本功能是身份证明、人口统计和社会管理。户籍制度的功能并非是居民身份证所能完全取代的。关键是要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户口登记管理制度，同时剥离户籍中内含的各种福利，还原户籍的本来面目。
2.普惠权利
剥离现有户籍中内含的各种福利，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。公民一律在常住居住地即户籍登记地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。
3.区别对待
考虑到不同地区发展阶段和条件的差异，实行区别对待、分类指导，不搞一刀切。要允许各地区从自身实际情况出发，在符合全国户籍制度改革目标的前提下，因地制宜制定不同的公共福利标准和改革方案，采取符合本地实际的具体措施。
4.逐步推进
大体分两个阶段：第一阶段为过渡期。对常住外来人口统一发放居住证，保障公民基本权益，并享受本地部分公共福利。当持证人符合一定条件，如有固定住所和稳定收入来源、居住或持证
达到一定年限等，应发给正式户口。这些条件可由各地根据实际情况制定，但门槛不能太高。第二阶段为并轨期。当条件成熟时，取消居住证，实行居住证与户口并轨，即完全按常住居住地登记户口。所谓条件成熟，就是要基本建成均等化的公共服务制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖。
六、推进户籍制度改革的政策措施
温家宝同志2013年3月5日在十二届全国人大一次会议上作政府工作报告时，关于城镇化及户籍制度改革提出了以下要求：
农村土地制度关乎农村的根本稳定，核心是要保障农民的财产权益，底线是严守18亿亩耕地红线。要坚持以家庭承包经营为基础，支持发展多种形式新型农民合作组织和多层次的农业社会化服务组织，积极培育新型农民。
城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。特大城市和大城市要合理控制规模。加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。村庄建设要注意保持乡村风貌，营造宜居环境，使城镇化和新农村建设良性互动。
户籍改革并不是简单改户口，关键是户口背后带有社会福利性质的公共服务。推进户籍制度改革的措施主要包括：
1.合理引导农业人口有序转移
加强对城市常住外来人口、综合承载力和人口吸纳能力的调查研究，摸清资源环境承载力以及交通、教育、卫生、医疗等公共设施容量，制定科学的发展规划，合理引导农业人口有序转移。要谨防大城市和特大城市以承载力不足、设置过高的市民化门槛，阻碍农业转移人口市民化。对于中小城市和小城镇，要着力提高公共服务水平，积极促进产业和人口集聚，切实提高对农业转移人口的吸纳能力。对大城市和特大城市，要积极引导中心区人口、产业和功能向近远郊小城镇和周边地区疏散，改善空间结构，提高综合承载能力。对北京、上海等少数特大城市，因常住外来人口规模大，且呈迅速增长态势，有必要继续实行人口总量规模调控。
2.建立全国统一的居住证制度
尽快出台《居住证管理办法》，规范和完善居住证制度。居住证申办要从低门槛逐步走向无门槛，严禁将学历、职称、无犯罪记录等作为申办的前置条件。常住外来人口只要有固定住所，自愿申请，都应该办理居住证。持证人在选举权、就业权、义务教育、技能培训、临时性救助、基本医疗保险、基本养老保险和失业保险等方面，享受与当地户籍人口同等待遇。除了基本保障外，其他方面的社会保障和公共服务，如住房保障、一般性社会救助等，由各地方政府根据实际情况确定，中央不做具体规定。在此基础上，根据持证人在当地工作的年限、持证年限、有无稳定收入来源、社保交纳情况、缴税情况等，确定是否转为正式户口。由于居住证是一个过渡性的临时措施，过渡期不宜太长。可以考虑用10年左右时间，在全国实现由居住证向统一户籍的并轨。
3.清理与户籍挂钩的各项政策
首先，禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，除国务院已经明确规定的就业、义务教育、技能培训等政策外，要把范围扩大到社会保障和公共服务各领域。即使是北京、上海等特大城市，新出台的人口规模调控政策，也不应与户口性质挂钩，而应研究制定其他非歧视性的标准。其次，对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，研究制定城乡统一的新标准，使现有
政策逐步与户口性质脱钩。凡条件成熟的，应尽快调整相关政策，并修订完善相关法律法规;暂时不具备条件的，应研究制定分步实施的办法，提出完全脱钩的时间表。这样通过新政策不挂钩、旧政策脱钩，逐步建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度。
4.加快推进各项相关配套改革
目前，与户籍挂钩的各项权利和福利达20多项，包括民主权利、就业机会、子女教育、社会保障、计划生育、购车购房、义务兵退役就业安置、交通事故人身损害赔偿和各种补贴等。因此，户籍制度改革必须与土地、就业、计划生育、教育、社会保障等相关体制改革配套推进。要加快农村产权制度改革，对农业转移人口在农村的承包地、林地、宅基地等各类资产全面颁证赋权，并允许抵押、转让和继承，做到所有权清晰、使用权完整、收益权有保障。同时，将农业转移人口全面纳入城镇社会保障体系，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和城市低保，公租房等保障性住房也要逐步对城镇常住外来人口开放，尽快实现社会保障城乡对接和跨区域接转。
5.建立多元化成本分担机制
据预测，2020年我国城镇化率将达到60%左右，到2030年将达到68%左右。这意味着，2020年前我国将新增城镇人口1.2亿左右，2030年前将新增城镇人口2亿以上。2010年全国城镇常住人口中，非本地户口的常住外来人口约有2.2亿人，若按农业转移人口占70%计算，全国常住在城镇、没有本地户口的农业转移人口约有1.54亿。加上近两年全国新增城镇人口4625万人，估计约有50%是农业户口人口，据此推算我国尚有近1.8亿农业转移人口没有实现市民化。也就是说，在2030年前全国大约有3.8亿农业转移人口需要实现市民化。一般认为，市民化成本平均每人为10万元左右，因此，要将这些进城农民全部实现市民化，需要支付近40万亿元的成本。显然，要合理消化这一巨额的改革成本，单纯依靠政府、企业还是农民都是难以承担的，为此需要建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制。根据一些城市的实践经验，政府、企业和社会大体各需承担1/3左右。如果设想在2025年基本解决农业转移人口的市民化，平均每年全国需要消化1300多万人，加上新增城镇人口，每年共需解决2500万人以上，市民化总成本达2.5万亿元，其中需要政府负担0.83万亿元，约占2012年全国公共财政收入的7.1%。考虑到这些改革成本是一个较长时期逐步到位的过程，并不需要全部一次性支付，因此从政府财政支出的角度看，在2020年全国实现基本公共服务均等化后，实现户籍制度并轨，并在2025年前基本解决现有农业转移人口市民化将是可行的。这里的关键是建立多元化的市民化成本分担机制。
作者：吴尚文律师
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农村户籍，能否按照城镇标准赔偿
依照我国现行法律，在包括交通事故在内的人身损害赔偿案件中，其中的赔偿项目，如“残疾赔偿金”、“死亡赔偿金”、“被扶养人生活费”等，是按照受害人的农村户籍或者城镇户籍来适用不同标准，计算赔偿额。由于该两项标准的数额不同，同样的受害情况可能导致的最终赔偿相差十几万，甚至几十万，出现了社会舆论所指责的“同命不同价”。那么在什么情况下，受害人虽然是农村户籍，也可以按照城镇标准来计算赔偿呢?现本律师总结如下：
一、《最高人民法院民一庭关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》([2005]民他字第25号)规定：“受害人„„虽然农村户口，但在城市经商、居住，其经常居住地和主要收入来源地均为城市，有关损害赔偿费用应当根据当地城镇居民的相关标准计算”。
《广东省高级人民法院、广东省公安厅关于<道路交通安全法>施行后处理道路交通事故案件若干问题的意见》第27条规定：“受害人的户口在农村，但发生交通事故时已在城镇居住一年以上、且有固定收入的，在计算赔偿数额时按城镇居民的标准对待”。
因此，受害人只要有证据证明符合前述条件，即可按照城镇标准来对待。受害人可以提供的相应证据如：居住证(又称“暂住证”)、租房合同、房产证明、居委或派出所的证明、社保证明、工作证明等，需要注意的是，前述证据并非提供单独一种即可，而是要根据自身的具体情况，提供尽多的证据以加强证明力;
二、《侵权责任法》第十七条“因同一侵权行为造成多人死亡的，可以以相同数额确定死亡赔偿金”。在同一起侵权(含交通事故)案件中，如果在死亡的多名受害人中，其中一人为城镇户籍或者经常居住地为城镇的，则其他数人也可以一并按照城镇标准来计算死亡赔偿金。
虽然该法在一定程度上，让户籍造成的赔偿差距得到“矫正”，但本律师也
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提醒，该条规定仅适用于“死亡赔偿金”，对于“残疾赔偿金”、“被扶养人生活费”是不适用的。
目前的司法实践中，随着来自社会公众要求缩小因户籍差别而造成的赔偿差距的呼吁，一些地区的法院在对农村户籍适用城镇标准赔偿的条件认定上，逐步放宽，这也是作为司法人性化、进步化的表现。
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