科学的财税体制正在形成
财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障……
中国共产党第十八届三中全会明确提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。财税无小事，尤其是在财税体量大增的今天。2012年，我国财政收入规模已经高达117209亿，无论是与1978年改革之初的1132亿相比，还是与1999年首次突破万亿大关的11444亿相比，财政规模的确今非昔比。随着我国经济社会的发展，私人产品的边际效用明显递减，民众对教育、社保、治安、环保等公共产品的需求更加迫切。科学的财税体制事关优化公共资源配置效率、维护社会公平正义、避免公共资源“跑冒滴漏”、遏制官场腐败滋生、建立廉洁高效政府等大事，更是保证政治改革成效乃至国家长治久安、奠定国家良性治理基础的基石。
深化预算体制改革
优化公共资源配置
如果说改革是推动国家向前发展的动力链条，那么财税体制改革必定是这个动力链条上的关键一环。财税体制改革的终极目标是优化公共资源配置，提高财税资金使用效率，促进社会公平—使得政府将从个人、企业那里征得的每一分财税资金配置于教育、社会保障、环境保护、国防等公共产品，比将其用于私人消费的效用更大，效果更佳。而保证公共资金使用效率的关键在于预算体制。中国共产党第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确：我国将实施全面规范、公开透明的预算制度。
此前，我国在预算领域进行了诸多艰辛探索，成效显著。政府收支分类科目改革，使政府预算“外行看不懂，内行说不清”的尴尬状况得以改善，为全面规范的预决算编制、预算执行、预算部门会计核算和预算公开奠定了良好基础;收缴分离、罚缴分离、收支两条线等改革使原来游离于预算外的大量非税收入纳入公共预算管理;社会保险基金预算、政府性基金预算、国有资本经营预算使得预算口径更“宽”，预算覆盖面更“全”;国库集中支付、支出预算管理使得财政支出日益倾向民生。2012年我国财政性教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出、农林水事务支出分别高达21242亿、12585亿、7245亿、11973亿。国民平均受教育年限显著提高，养老保障与医疗保障覆盖面大幅度提升，农民和城市弱势群体从各种倾斜性财政支出中受益明显，保障和改善民生工作成效显著。
建立全面规范、公开透明的预算制度，不同于以往预决算结果的简单公开报账，而是要求所有财税资金从收到支的全程透明，各种财政支出政策全面公开，公众的知情权、表达权、参与权得以充分保证。透明预算包括预算编制透明、预算审批透明、预算执行透明、预算监督(审计)透明、决算透明。西方发达国家的财税实践表明，预算越公开，财政收支越阳光透明，财税资金的使用就越吻合纳税人的需求和偏好，财税效率自然越高。所以说，在财政预算制度改革中，阳光是最好的防腐剂。
他山之石，可以攻玉，美国完善预算制度的历程就是一部保证所有财税资金收支全程透明的立法史。美国宪法第一条第九款明文规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”;1921年沃伦·哈丁总统签署的《预算和会计法》建立了保证预算公开的组织体制;1966年通过和实施的《信息自由法案》规定了民众在获得政府信息方面的权利和行政机关在向民众提供政府信息方面的义务;1972年通过的《联邦咨询委员会法》保证了专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。
我国的政治体制、所有制结构、财政收入结构与西方发达国家的明显差异，决定了我们在借鉴发达国家预算制度时必须融入自主的智慧思考与艰辛探索。西方发达国家当下自身难以解决的诸多财税难题也令我们的认知逐渐理性，预算改革没有捷径，财税体制没有绝对的成功模板。我国建立全面规范的预算制度，与发达国家有诸多体制差异。我国现行财政收入包括税收收入、非税收入(包括政府性基金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入等8款)、社会保险基金收入、债务收入等六大类。我国财政收入(尤其是地方财政收入)对土地出让金、行政事业性收费等非税收入有着长期的惯性依赖，如何减少这种依赖并使所有的非税收入全部纳入规范的预算管理，这需要我们自主的智慧思考与艰辛探索;我国有着如此之高的国有资本存量，如何完善国有资本经营预算，真正保证出资人的各种利益关切(除了分享利润，还有资本存量管理)，这需要我们自主的智慧思考与艰辛探索;我国地方政府通过类似“城投集团”等融资平台筹措政府可用资金，积累了大量政府或有债务和隐性债务，如何通过建立权责发生制的政府综合财务报告制度，预防政府债务风险，这需要我们自主的智慧思考与艰辛探索。
理顺中央与地方财权事权划分
确保公共服务均等化
各级政府之间合理划分财权和支出责任有利于优化资源配置，这一结论得到了众多理论研究的支持。传统财政分权理论以Tiebout的经典文章《地方公共支出的纯理论》为标志，此后马斯格雷夫(Musgrave)、奥茨(Oates)等诸多经济学家对此给予了补充和发展。其核心观点是，由于地方政府更了解当地的情况，更熟悉当地居民的偏好，其主持的资源配置会更符合本地居民的需要，因此主张将财政资源配置的权力更多向地方政府倾斜。而新一代财政分权理论则借鉴微观经济学的最新成果，在分析框架上引入了激励相容与机制设计学说。新的分权理论以麦金农(R·Mckinnon)，钱颖一与罗兰(Roland)，温格斯特(Weingast)与怀尔德森(Wildasin)所发表的论文为代表。其理论认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制。事实上，各级政府官员都有各自的利益激励，和企业经理人相似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和居民福利之间的激励相容。
发达国家财政分权实践显示：各级政府间在财权划分上存在利益博弈，在法律缺失的情况下，级次低的政府在博弈中常常处于弱势地位，级次高的政府很容易分享更多的财政收入，承担更少的支出责任。当前，在我国中央、省(直辖市、自治区)、市、县四级财政中，财政盈缺状况与政府级次的排序完全一致，县级财政普遍捉襟见肘。以我国某中部省份为例，中央、省、市、县级财政分享增值税的比例分别为75%、8.75%、8%、8.25%;所得税的分享比例分别为60%、14%、12%、14%，基层政府财力与其所要履行事权的严重不对等造成了县级财政的普遍困难。中央政府应该正视级次低的政府在政府间的博弈中处于劣势这一现实，在增加地方税税种、优化共享税分享比例和加大对县级财政转移支付力度等方面选择适宜的政策组合，理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一，实现政府间事权划分原则的法制化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。
在美国，政府间的权力划分已经上升到宪法层面。政策设计上特别注意“避免联邦政府随意转移支出责任和上收财权”，兼顾“联邦政府的宏观调控力和地方政府创造力”的平衡机制，避免由于法律缺失而导致级次较低的政府在权力和责任博弈中处于弱势地位。美国政府分为联邦、州和州以下地方政府三级，联邦宪法第一条第八款明确列举了联邦政府的十八项权力;宪法修正案第十条规定：“宪法既未委代给合众国、亦未禁止各州(使用)的权力，分别被保留给各州人民。”因此，各州所行使的权力为“保留权力”，范围相当广泛，州宪法规定州和地方政府的分权。
法国是具有深厚中央集权传统的单一制国家，1982年《关于市镇、省和大区的权利与自由法案》颁布实施后，法国进行了分权化改革，中央、大区、省和市镇四级政府的职能和事权日趋明确，中央与地方实行彻底的分税制。税收立法权由中央统一行使，“市镇、省和大区议会有权直接决定本地区地方税的税率，只要不超过议会规定税率的2倍或2.5倍即可”。法国的分权改革在特别注意权力下放的同时完善了对地方政府的监督机制，有效防止了分权改革带来的中央对地方的失控，避免了公共资金的滥用。
日本现行的财政分权体制源于1949年的“夏普劝告”。第二次世界大战结束后，美国军队根据“波茨坦公告”进驻日本，对日本进行“非军事化”和“民主化”改革。实际上，当年美国占领军在日本推行财政分权是作为推进“民主改革”、“破坏日本军国主义社会经济基础”的重要一环而进行的。美国认为日本产生军国主义的根源在于其以皇权为核心的中央集权和社会管制较多的政治结构，通过民主改革和地方分权改革可以彻底铲除其军国主义赖以生存的土壤。根据“夏普三原则”，日本对中央、都道府县及市町村三级体制间的职责范围进行了重新划分。二战后日本完善的分权、分税和转移支付制度对日本经济成长起到了积极作用，完善的法律依据且规模巨大的日本地方交付税有力平衡了地区间财力差距，确保了地区间公共服务水平均等化。
优化现行税制结构
强化财税分配职能
优化税制结构一直是公共财政学中的重要议题，西方许多一流经济学家在这方面提出了诸多经典理论和模型。例如鲍莫尔(W.Baumol)与布兰福特(D.Bradford)提出的“反弹性原则”，即税率的高低应与商品的需求价格弹性成反比。米尔利斯(J.Mirrlees)和戴蒙德(P.Diamond)提出了兼顾公平与效率的最优税收理论：社会可用较低累进的所得税来促进再分配目标，高累进税率不仅有损效率，而且对于促进收入公平分配来说也是不可取的。阿特金森(A.B.Atkinson)和施蒂格利茨(J.E.Stiglitz)也认为，应在维持一定政府税收收入的前提下，使政府课税带来的效率损失最小化。除此之外，供给学派和公共选择学派也从公平与效率角度提出了优化税制的思想，公共选择学派认为最优税制就是能够获得一致赞同的税制，税制优化就是由现行税制向一致赞同程度最高税制的逼近。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。
所得税属于直接税，各国政府对所得征税通常采取累进税率，随着应税所得的增加，其边际税率也在提高。因此，所得税一般具有较强的收入再分配功能。尽管近几年我国的个人所得税征收取得了较快发展，1992年—2012年我国的个人所得税收入从31亿元增加到5820亿元，20年增长180多倍，但个人所得税收入占全部税收的比重仅为5.8%，远远低于发达国家平均30%多的水平。美国的税收体系以所得税和社会保障税(也称为工薪税)为主体税种，2012年美国联邦总收入中个人所得税占54.98%，公司所得税占11.15%，社会保障税占31.07%，货物税占2.23%，财产税占0.57%。
而在我国，相对中性的不具备调控收入分配功能的流转税是我国税收的主体。包括增值税、消费税、营业税在内的流转税占税收总额的50%以上。流转税属于间接税，对货物征税实际上是对消费支出征税，其税负担归根到底要由最终消费者承担。由于消费支出占人们收入总额的比例随着收入增长而呈逐步下降趋势，因而对货物征税，尤其对生活必需品征税，其税负担占个人收入的比例也就变得越来越低。虽然流转税的名义税率是比例税率，但事实上具有明显的累退性。一般情况是，以直接税为主且累进性较强的税制结构，通常比以间接税为主且累退性较强的税制结构，能更好地履行财政的再分配职能。以间接税为主且累退性较强的税制结构在某种意义上与财政的再分配职能相背。
财税体制改革涉及到各级政府之间、政府与企业之间、区域之间、居民之间利益格局的调整，深化财税体制改革意味着权力机构诸多隐形福利的丧失和对偏离纳税人需求的诸多“政绩”性决策的制约，改革必然会遇到多元阻力。因此，深化财税体制改革需要有智慧的顶层设计，需要有精准的重点突破，需要权力机构摒弃“对自己有利的先改、对自己不利的后改”这种基于局部利益的思维狭隘，需要牢牢秉持为了国家的整体利益敢于割舍局部利益的勇气和大局意识，需要有“自上而下、自下而上”的良性互动和政府、企业、个人的参与热情，同时更需要完善立法“突破各种利益固化的藩篱”。改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，“惟其艰难，才更显勇毅;惟其笃行，才弥足珍贵”。凭借35年成功改革积累的自信与经验，凭借党和政府敢于“啃硬骨头”、“涉险滩”的政治勇气与智慧，凭借民众对民族复兴的一致企盼与“意诚”、“心正”的社会责任担当，财税体制改革的目标定能实现，财税资金的使用定能更加吻合纳税人的需求，高效率财政定能为国家治理奠定良好的基础。
(作者系北京工商大学经济学院教授)
作者：刘毅
人物简介
中国科学院教授，中国金融智库研究员，财经作家。研究方向为宏观经济。
海外经历：柏林大学博士，莫斯科大学访问学者，耶鲁大学访问学者。辛辛那提大学客座研究员。在法兰克福，巴黎，伦敦，柏林工作过7年。
学术成果：累计发表文章500万字，获奖70多次。作品被翻译成30多种文字。
财税体制改革的大幕正在拉开。6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》;7月4日，财政部通过部长楼继伟的专访公开了财税改革的时间表和路线图。
这项关系国家治理的基础性改革，会重构中国各经济主体的行为模式和相互关系，政府作为此次变革的核心，其管理社会经济的方式和手段必然更少行政的、随意的成分，而更多市场的、法律的、基本制度层面的因素。
在这样的背景下，宏观调控的两大抓手之一财政政策会发生什么变化?财政政策近年表现出的货币化、顺周期的特点，在经济下行时往往不能很好的发挥稳定经济的作用，这种财政政策缺失的格局会否由此而改变?
异化的财政政策
货币政策和财政政策是两大宏观经济政策，但在中国经济周期波动中，财政政策的作用却显得相对较弱。
中国的财政政策面目非常模糊，很少有人能看得明白中国的财政政策究竟有哪些内容，具体多大规模。
这不难理解。一方面，中国正处于转型期，体制改革、政策调整、微观干预经常交织在一起，这些政府行为，有的是政府责任所在，有的却是因为政府、市场、社会之间职能划分不明而越界，中国的财政政策总是涵盖了太多的内容。另一方面，财政政策虽然是宏观调控政策，但是制定和执行主体却多样化，不仅仅是国务院和财政部，地方政府也会追随中央推出各种财税的减免和优惠政策。此外，中国财政预算原本就不够精细化、阳光化。
中国财政政策存在明显货币化倾向，特别是刺激政策，增加的支出并不全是政府买单，由于银行的国有属性以及政府的隐性担保，金融系统特别是银行成了最终兜底者。
2008年“四万亿”刺激计划的资金，只有1.18万亿来自中央政府，一部分来自地方政府，其他均来自社会资本。银行在政府要求下大量放贷，从2008年11月至2009年11月的一年间即贷出10万亿元，同比2008年扩大近3倍。为地方政府的刺激冲动买单的主要是各类融资平台，根据审计署发布的结果，在2010年底的10万亿元地方政府性债务余额中，几乎有一半是2009年以来新开工项目贡献的。
时间推进到2014年，在经济一度出现下滑时采取了“微刺激”，货币政策甚至直接代行财政政策功能。货币政策本是总量工具，放松货币时是全面性放松，对货币流动方向掌握力不强，而现在央行执行定向宽松，引导资金流向小微企业和农业。这是财政政策缺位背景下，央行不得已而为之。 一方面，换届后，财政政策趋于保守，另一方面，财政收支还在本轮经济下行中表现出顺周期特性。
财政顺周期特性是中国财政体制安排的自然结果。当前人大批准预算时，主要侧重年度平衡，这就容易导致在经济不景气时征“过头税”，在经济热度高时“藏税于民”，如此，在经济下行时加重企业负担，在经济过热时又会放大企业投资能力。也因为年度平衡预算，有多少花多少，在财政收入增速会随着经济好转加速、经济下行放缓的同时，财政支出增速也会随之增加或减少，所以，丰年往往会扩大支出。
中国财政政策的自动稳定器功能非但没有发挥出来，反而会顺周期影响经济运行。以2014年一季度为例，GDP增速较2013年一季度下降了0.3个百分点，但税收收入的累计同比增速却上升了4个百分点。
财政政策的不作为与乱作为同时存在。有的时候，因为制度安排的原因或财力不足，财政政策没有及时有效地发挥应有的作用;有的时候却会被地方政府用来吸引投资，以拉动政绩，扩大增值税收入，地方政府用减税或补贴等优惠政策拉动经济，是目前产能过剩问题的主要推动力之一，财税政策反而恶化了中国的经济结构。
制度环境变革
中国财政政策之所以会出现这么多的中国特色，主要是因为现行的财政制度存在的一些问题。
不可否认，中国财税体制自1978年以来进行的多次变革，与价格、国企、货币金融等各领域改革一起推动了中国经济体制的根本性变革，尤其是1994年以来的分税制改革，被誉为市场经济体制的奠基性改革，私人经济因为企业所得税的公平化得到了快速发展，中央宏观调控能力也在加强。但随着中国经济的发展，暴露出的问题也不少，财税体制的很多环节已经成为当前社会经济问题产生的根源。
作为经济和政治交汇环节的财税体制，已经被本届政府定性为国家治理的基础，并被寄予了很大的期望，希望能通过财税的改革推动政府职能转变。
本轮财税改革明确要推动的三大任务，即改革预算管理、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。
就预算管理改革而言，涉及的七项内容几乎都与财政政策有关。其中，建立透明预算制度和完善政府预算体系两项，既要将政府的收支全部纳入预算，还要阳光化，这意味着财政政策在使用中会更加透明化与可监督，避免地方政府的乱作为;完善转移支付，一般性转移支付的加大，会扩大地方政府的机动空间;预算执行管理的加强，有利于加速财政支出的速度，避免政策推出后因为程序上的问题而延误政策时机，如2014年前四个月，财政支出明显慢于预算，反而在经济下行时抑制了支出;对优惠政策的清理规范，则是直接梳理地方政府财政政策工具。
特别是，从年度预算控制方式转向跨年度预算平衡机制，对财政实施中期规划管理，这会有效消除当前预算体制中的顺周期因素。
这就允许政府在年内增加盈余或赤字，进而扩大了财政政策空间，政府可以通过以丰补歉，减少年度预算的赤字额度对财政政策的限制。
以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，无疑会拓宽地方政府可用资金的来源渠道。这与跨年度中期预算一起，可以缓减政府因为金融市场化逐渐失去对商业银行控制力而造成的对财政调控能力的冲击，让财政的归财政，货币的归货币。
此次改革锁定了六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税，而目前还在执行的营业税则会在“十二五”结束之前全面完成向增值税的改革。
财政部长楼继伟认为，因为中央负责总需求管理并跨区域管理生产和流通，所以增值税和累进税率的所得税收入应划归中央;地方政府不负责总需求管理，地方收入应对经济周期的敏感性较低，需要有稳定的收入预期，因此应当将具备这类特征房产税、收入税中非累进部分以及使用者付费等收入划归地方。
如果将目前按75：25分成的增值税全数归中央，将按60：40分成的所得税调整为累进部分归中央，无疑会增加中央政府管理总需求的工具，降低地方收入周期性，进而避免地方政府的顺周期行为。
这其实也是中央和地方政府收入划分改革的重要内容，从逻辑看，会在税种税制改革完成后推动。而建立事权和支出责任相适应的制度还需要量化指标并形成有共识的方案。
从公开信息看，中央和地方财力格局将会继续保持，但支出责任会有所上收，目前，中央本级支出仅占15%。
楼继伟在著作《中国政府间财政关系再思考》中表示，可以考虑将养老保险、传染病及免疫、部分高等教育和科研、跨区域重大项目(如跨区域交通，海域、流域管理，航运、水利调度、大江大河治理、全流域国土整治、全国性生态和环保重点项目建设)、国家安全支出(海防、边境安全、界河管理)、部分司法责任上移;医疗保险、普通公共卫生支出、义务教育、地方性交通基础设施则归地方。
这些项目无疑会大大拓宽财政政策的调控对象，中央政府可以直接发力，调控宏观经济的能力会明显强化。
前景是美好的，道路是曲折的。这项改革的基本完成，还需要六年，大方向虽然有了，部分细节也明确了，但中央和地方权力划分仍需要进一步讨论，各方博弈后会达成什么协议，尚不可知。
不过，改革既已启动，财政体制在环节的微小变化就会对整体经济环境产生影响，中国的财政政策进入过渡期。
专家认为，财政政策暂时难有大的变化。财政改革与政治改革密切相关，牵涉很广，特别是中央和地方财权、事权关系推进会较为缓慢。
作者：高峰
财政体制既是财政责权配置的基本规则体系，也是财政资源运行的基本轨道，因而具有重要的经济和政治功能。
完整的财政体制包括一个基础和纵向、横向两大系列的责权划分规则体系，是保证国家职能正确有效行使和经济社会健康运行发展的一项基本制度。
解决三大问题
科学的财政体制要求遵循分工规律，正确处理政府与市场在资源配置方面的分工关系以及公共权力机构内部横向、纵向财政管理责权的科学合理分工关系，明确划分财政与市场配置资源边界、公共经济主体横向管理责权划分和各级政府间财政责权关系。
构建科学的财政体制，既是一个国家或地区公共财政现代化的主要标志和内在要求，也是正确发挥财政职能有效促进经济社会科学发展的根本条件。主要解决以下三个方面的问题：
1 是兼顾政府和市场调节作用的有效发挥，合理界定公共财政职能范围。也就是要清楚合理地确定在经济社会发展方面哪些事情应该由政府筹资来办、哪些事情应该由企业和个人(家庭)这些市场活动主体自行筹资;将财政资源配置职能限定于解决公共性问题，避免公共财政职能不适当地向市场竞争领域过分延伸，导致对民间经济的挤出效应，减损整个国民经济体的效率，这是整个财政体制的基础。
2 是构建能够保障公共经济体有效运作的横向财政体制。横向财政体制是指国家财政责任和权力在立法、行政、司法三类政权机构以及政府不同部门之间的配置。合理而详细地界定各个公共权力机关、政府与财政部门、财政部门与其他公共部门之间的财政管理权责，直接关系到财政资金配置、使用效益和财政管理效率，进而关系到整个公共经济活动效率。
3 是构建有利于经济社会科学发展的纵向财政体制。纵向财政体制是由政府间财政支出贡任划分、财政收入分孚和转移支付三大环节环环相扣构成的有机体系。各级政府支出责任划分应当符合政府之间效益外溢性和承受能力的原则，收入权利划分应当符合权责对称和管理效率原则，政府间转移支付制度应当有效解决财政纵向平衡和地区间基本公共服务均等化问题。
合理配置横向财政责权
从2003年开始，河北省财政厅在政府内部层面对实现横向财政体制的科学化进行了认真研究，2005年以地方政府规章形式出台了《河北省省级预算管理规定》。
《规定》列政府与一级预算单位、财政部门与其他公共事务部门之间的财政管理责任与权力配置作了比较清晰的界定，明确了财政预算管理过程中政府的核心地位、财政部门的综合管理责权和其他公共事务部门、单位应有的责任与权力，基本构建起政府内部不同层面符合规律的财政管理责权配置关系，较好体现了责权明确、依责赋权的原则，为财政管理中有效发挥政府的主导作用、财政部门的综合枢纽作用、其他部门和单位履行特定公共服务所需的财政管理责权提供了法制依据。
划分财政支出责任
政府间财政支出责任划分是财政体制的关键环节。
为了提高专项转移支付调控效果，并为政府间收入划分提供依据，2005年河北省财政厅对地方各级财政支出责任划分进行了重点研究，2006年形成初步框架，2007年提出了省以下政府间财政支出责任划分方案，对义务教育、公共卫生、环境保护等249项支出责任提出了划分意见。
2008年，选取其中的12类47项支出进行了首批改革试点，明确省、市、县所对应的财政支出责任，对涉及全省整体利益、跨区域的重大公共事务由省级承担主要财政支出责任;对适宜基层政府管理的一般公共事务由市县政府承担支出责任;对两级以上政府共同承办的公共事务，建立财政支出责任合理共担机制，在分担形式上，针对不同责任的性质，分别采取了按项目分担或按比例分担的方式。2009年试点范围扩大到114项支出，并相应推进了全省交通和交警两个系统财政财务管理体制改革。2010年将试点范围扩大到现行所有支出责任，不断健全各级政府间财力与支出责任相匹配的体制，推进基本公共服务均等化。深化收入划分体制改革
2002年借助中央推进所得税分享改革的契机，着眼于推进财政体制的科学化，按照“简明规范、利益共享、风险共担”的原则调整了省与市县之间的税收分享体制。之后，按照社会主义市场经济体制和公共财政体系建设的要求，不断改革完善省以下财政体制。
(一)财政体制“激励性”
着眼于促进各地区经济加快发展，2003年开始实施第一轮激励性财政体制。在激励性财政体制下，取消原先省集中市县“四税”50%增量的政策，改为针对不同地区特点的分类激励政策：对张家口、承德两个困难地区以及国家和省政府确定的其他扶贫开发重点县，实行“四税”收人“定额分享、超收全返”政策;对其他市县，实行“超分成增长率收入全返”的激励政策。
2008年又开始实施新一轮激励性财政体制。以近3年各地区包括人均GDP、人均财力、农民人均纯收入和机关公务员津补贴水平在内的财政经济综合平均值为标准，把全省136个县(市)划分为困难、中间、较好三类地区，分类施策，以不同力度激励三类地区竞相发展。对困难地区实行省“四税”收入“定额分享、超收全返”政策;对中间和较好地区实行“超分成增长率收入全返”政策，中间地区和较好地区分成增长率分别为5%和8%。对11个设区市本级全面实行“超分成增长率收入全返”政策，根据近三年市本级财力情况和市直机关津补贴水平分别实行5%和8%两档不同的分成增长率。
(二)引导经济结构优化升级
如果说激励性财政体制重在“激励”的话，那么体制优惠政策则更侧重于“引导”。
一是为加快打造沿海经济隆起带，充分发挥经济增长极在经济发展和结构优化中的引领作用，相继对唐山曹妃甸新区、沧州渤海新区核心区实行了“四税”收入“定额分享、超收全返”的激励性财政体制政策;二是为打破行政区划对经济资源合理流动的制约，加快优势产业聚集，优化生产力布局，实施鼓励异地投资税收分享的财政体制政策;三是着眼于科学发展、可持续发展，抑制乱采滥挖行为，调整资源税收入划分体制，改变资源税收入县级独享的局面，从2008年起，资源税收人实行省、市、县按比例分享;四是着眼于促进高新技术产业发展和农业产业化经营，将新建扩建高新技术企业和农业产业化龙头企业新增增值税省级分享部分下划市、县，促进高新技术产业发展和农业产业化经营;五是着眼于促进县域第三产业发展，省级不再分享县(市)新增一般营业税，这些调整都初步发挥了预期效应。
(三)大力推进省管县
2005年，对22个县(市)实施了扩权强县改革，扩权县(市)享有与设区市相同的部分经济和社会管理权限，包
括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、政策直接享用等11个方面62项。省财政对扩权县(市)实行财政体制直接管理模式，税收收入划分仍以“四税”分享为基础属地征收，在中央及省级分享比例不变基础上，原市县分享部分全部归扩权县所有，市级不再分享。
在公共财政建设的视角下，扩权强县改革实质上是一次省管县体制模式的试点。2009年省直管县总数达到64个，2010年扩大到92个。
(四)加快县乡财政体制改革
县乡财政体制一直是财政体制管理中的薄弱环节。2002年以前，河北的县乡财政体制五花八门，很不规范，体制效能难以有效发挥。2002年，在全省推行“统收统支加激励”和“相对规范的分税制”两种体制模式。2005年，按照因地制宜、分类指导的原则，明确相对规范的分税制和统收统支加激励体制的适用范围，并且就实行分税制的乡镇支出责任和分享收入项目提出了具体要求，当年在12个县试点，2006年扩大到81个，2007年扩大到126个，2009年实现全覆盖。
2010年进一步完善县乡财政体制模式，缩减实行分税制的乡镇数量，每个县(市)实行分税制乡镇控制在1/4左右;将统收统支加激励体制改为统收统支体制，以更有力地促进县域经济资源的集约化配置和一般乡镇政府职能向社会管理、公共服务方面转型。经过几年的运行，两种体制的预期效果逐渐显现。分税制调动了乡镇自我发展的积极性，加快了县域经济和农村城镇化发展步伐;统收统支加激励体制缓解了县乡财政困难，保障了基层政权的正常运转，维护了社会稳定。
推进政府间转移支付改革
着眼于增强政府间转移支付资金分配的科学性和精细化程度，采用因素公式法，规范一般和专项转移支付制度。1995年开始在省对困难县的一般补助资金分配上采取规范的办法，增加了两个照顾因素，即地理性增支因素和人口密度因素，对地理环境恶劣、人口密度低的县在计算公用经费支出需求上给予适当照顾;一个鼓励因素，即按粮棉产量增加补助金额，以促进粮棉生产;一个制约因素，即确定财政困难县应有的财政供养人数，以促进控编减员。在专项转移支付方面，1996年根据地方人口、经济总量、财力水平、相关人员数量等客观因素，采用数学公式测算分配“二片贫困地区义务教育工程”资金补助额，以后逐步将这种科学分配方法应用于所有社会发展性专项转移支付。
这些年来一直坚持这种规范透明的分配办法，并根据经济社会变化，逐步增加细化影响因素，使资金分配更科学，既摆脱了人为因素干扰，又强化了政策导向功能，促进了全省纵向与横向财力均衡，促进了地区间基本公共服务均等化。
作者：齐守印
作为十八届三中全会确定的改革事项中首个出台的总体方案，6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》(下称《方案》)，确定了新一轮财税体制改革，要重点从三个方面推进：改进预算管理制度;深化税收制度改革;调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。并首次设定了时间表：2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。
这意味着财税体制改革被中央定位为我国全面深化改革的“排头兵”。多名专家向《中国经济周刊》表示，通过十八届三中全会有关精神、《方案》等可以看出，中央已把财政的重要性、新一轮财税体制改革的意义上升到了一个空前的高度。
新一轮财税体制改革从意义的重大性来讲，可以和1994年分税制改革相提并论，但改革的重点完全不同。1994年分税制改革的焦点是财政收入的划分，主要是使得中央在财政收入分配中取得主导地位，但这一次改革的目标是建立现代财政制度，范围比上次要宽很多，而财力分配则被淡化，将保持现有中央和地方财力格局总体稳定。
财政，在过去看来，只是一个政策工具，如今，它已被提升到了关乎国家治理体系现代化的层面。《方案》有很多闪光的东西，最重要的是关于财税体制改革的诸多重大理念、表述的变化，如“新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革”。换句话说，如果没有财税体制改革，要实现国家治理体系和治理能力现代化就是不可能的。
财政部部长楼继伟表示：新一轮财税体制改革的目标，是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，这与1994年财税改革有很大不同。“那时候主要是规范国家和企业、中央和地方收入关系，我们的主体税种就是那时候建立的。经过20年的发展，现在我们的税制有了很多的变化，强化了公共财政的职能，财税与老百姓关系越来越密切。深化财税体制改革不是政策上修修补补，而是在原来的基础上立足全局、着眼长远，进行制度创新和系统性重构。”
预算制度改革是突破口
政府花钱须让公众看得见、 看得懂
新一轮财税体制改革要重点推进三个方面的改革：改进预算管理制度;深化税收制度改革;调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。
中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，三个方面的任务是相辅相成、缺一不可的，但从具体操作来讲，应该以预算管理制度的改革为一个中心，或者说突破口。短期来看，预算管理制度改革是重中之重，改革重点是规范预算程序;中长期来看，中央和地方的收入划分和支出责任的划分是重点，其核心是改革转移支付制度。
“透明预算”须公众能看懂
6月25日发布的审计署对2013年中央财政预算执行情况的审计显示，预算编制不清晰，约束力不强，财政资金的虚报冒领，矿产资源转让中不当利益等问题，仍然存在。
王雍君认为，十八届三中全会决定中“透明预算”的提法给出了很大的改革空间。
学者们以往谈预算都不敢奢望“透明”，认为“公开”就不错了。这是因为在一些政府部门公布的预算信息仍然相当模糊，总的来说，在预算收入方面的信息多于预算支出的信息，支出方面只能看到资金的投入方向，看不出支出的具体用途。
王雍君认为，预算公开并不等于透明，更不意味公众能看懂。公开预算只是一个手段，有时候政府亮了账本、报表，或者公布一部分，就算公开了。“做到透明预算，让专业人士甚至公众能看懂是符合法治政府要求的，也是一个基本要求。”
“全口径”管理不亚于一次革命
此外，中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇告诉《中国经济周刊》，预算管理要不要真正实行“全口径”，是事关财税体制改革根本方向的问题之一。
所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。从2003年十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，已超过10年时间，尽管先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一目标始终未能真正实现。
高培勇指出，四类预算中，规范程度最高的是公共财政预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用。而其余三类预算都属于“备案”性的审议。按照2013年的预算数字计算，在包括上述四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，为65%上下。其余三类预算收支所占比重数字加总，达35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，距十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。
高培勇称，实行“全口径预算管理”改革的最终目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，这实际上不仅仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，要求将地方政府的事权与财权高度匹配，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革，其潜在意义不亚于一次革命。
“给人大充足的时间审查预算”
“改进预算程序包括预算的准备、审查和执行三个环节，特别是在前两个环节，预算的准备和审查中，应当着力加强人大的作用。”王雍君说，“人大审查预算的时间太短，应该参考国际惯例至少延长到4个月，给人大充足的时间审查，此外在预算编制过程中还要注意财政部门和职能部门的分工合作。”
“许多国家议会将60%的会期都用在审核预算上，我国安排的时间却不多。”曾参与预算法修订的全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员尹中卿认为，我国现行财政年度与自然年度相同，而批准预算的时间往往在3月之后。年初的预算执行计划经过层层审批之后，往往要下半年才能到位，导致支出执行进度滞后。解决这样的尴尬局面，一种办法是将我国财政年度改变为从当年4月1日至下年3月31日，另一种办法是把全国人代会的时间提前到上年的12月份，或者加开一次秋季会议，专门审查批准下一年度计划和预算。
尹中卿认为，在全国两会召开前，可以考虑增加人大常委会会议审查的环节，或者组织部分代表提前审查。在人代会上，要考虑恢复对预算执行情况和预算草案进行说明的口头报告，安排专门时间对预算草案进行专题审议讨论，保障人大行使预算审查批准权。
预算法要保障公众监督权
这些都绕不开预算法的修订。专家认为，预算法修订是进一步深化财税体制改革的前提之一。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，“预算制度改革中，预算法的修改无疑是一个重点，改革的许多新的精神在预算法三审稿里就已经有所体现。”
以1994年财税体制改革和当年通过的预算法为起点，中国开始了建立现代预算制度的探索。随着中国社会的发展和市场经济制度的逐步完善，现行预算制度的弊端也逐渐暴露。在专家眼中，现行预算法未对预算公开作出规定，而随着公众权利意识的觉醒和提升，普通人对政府怎么花钱、“三公经费”等问题越来越关注。可以说，预算法的修订和每个公民的权利息息相关。
尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时表示，“政府花的钱是税款，花钱的目的是为了公共服务，老百姓最关心的问题，都是政府要花钱解决的。”
据《中国经济周刊》获悉，预算法修正案(草案)或将在8月25日召开的全国人大常委会第十次会议上迎来“四审”。
稳定宏观税负，
重新划分税权、优化税种
在我国现行体制下进行的税制改革，实际上就是要建立事权和支出责任相适应的税权分配制度，这必然要涉及到中央和地方财力格局重新分配的问题。
在深化税收体制改革方面，不少学者提出赋予地方一定的税收立法权以充实财力。
不能减少地方财力
财政部财科所研究员许安拓告诉《中国经济周刊》，从1994年分税制形成至今，虽然给国家财政收入的规范和中央财力的增长起到了一定的作用，但其改革并不彻底，尤其是省级以下的分税比较模糊，税权与事权、财政支出责任不匹配的现象十分突出，进而使得基层地方政府在财力不足的情况下，大搞土地财政、乱建融资平台、扩大地方债务，严重弱化了分税制原有的题中之义。
“要在省级以下明晰税权，尤其在推行行政扁平化管理改革的过程中更要明晰市县一级的地方税种，稳定其财政收入和财源。”许安拓认为，当前国家正积极推进增值税转型和“营改增”扩围，虽然可以逐步清除重复征税、减轻企业负担、优化税种，但由于营业税是地方的主体税种，客观上也会侵蚀地方税收稳定、减少地方财力，因此，必须入手重新划分税权、优化税种。
许安拓解释说，从长远看，营业税最终会被增值税取代，这样就必须从目前的中央税中下放一些税种，如消费税、车辆购置税等，或加大一些共享税地方所得的比重，还可以新开征一些税种，如环保税、房地产税。无论如何，稳定宏观税负的同时不能使地方财力减少，否则税制不平衡所引发的问题就更严重。
近期，由财政部财科所所长贾康为主要执笔人完成的《深化财税体制改革的基本思路与政策建议》提出，建设完善地方税体系是个渐进的过程。贾康认为，“从长远来看，在不动产保有环节征收的房产税和对矿产资源征收的资源税，可分别作为东部发达地区和西部欠发达但资源富集地区的市县政府主体税种。”
“让消费税成为地方税的主体税种”
关于具体税改方案，《中国经济周刊》获悉，政府和学界普遍认同的一个方案是，把目前在生产环节征收的几个消费税品目逐渐转移到零售环节征收，代替营业税成为地方税的主体税种。
按照税种属性，消费税理应在零售环节征收，但1994年设计分税制时，考虑到在生产环节收税远比在零售环节征收简单易操作，故而选择了前者。但经过近20年发展，目前中国税务系统的征管能力大为提高，已经有能力在零售环节收税。
从体量上看，2012年国内消费税达7872亿元，加上之前已经在零售环节征收的车辆购置税2228亿元，总量达到1万亿元。考虑到本次财税改革的目标还将涉及调整支出结构，即中央政府会增加原先由地方政府承担的部分支出责任，比如药品和食品安全、跨地区的基础设施建设等，总体看，1万亿元的收入大体能达到地方政府支出规模的70%～80%。
受访人士认为，此种方案的好处之一是，地方政府可以拥有比较大的税收权限，包括品目的增加或减少，或者税率的提或降，符合税收管理权下放的大势所趋。另一大好处是，它会削弱地方政府对投资生产环节的热情，而增强对消费和提高居民收入的激励，从而有利于解决产能过剩问题和转变经济增长方式。此外，在零售环节透明征税，还可以制约目前存在的基层税务人员对生产环节征税时的随意执法现象。
调整央地财政关系，
使财权、事权相匹配
6月30日召开的中共中央政治局会议确定的财税体制改革“重点推进”之一，是调整中央和地方政府间财政关系。
会议指出，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。
财政部部长楼继伟对此进行解读称：建立事权和支出责任相适应的制度，是建立现代财政体制的重要方面。通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。
1994年以来，
地方政府“钱少事多”
据许安拓介绍，上世纪80年代，中央和地方征税，跟农民实行联产承包责任制相似，缴够国家的，剩下的全部是地方的。这样，地方政府积极性很高，想办法把经济总量搞上去，把税基做得越大，这样征的税就越多。但这种税制使中央财政陷入尴尬，无奈之下，从1994年开始，我国开始进行分税制改革，把最要紧的、大头的税放到中央，保证中央的收入，奠定了此后中央与地方的财政关系格局。1994年分税制改革后，中央的财政收入占整个税收的比重一下子从原先的20%提高到50%以上，但所做的事并没有增加;地方只占40%多，但是该做的事并没有减少。
以2012年为例，根据提请全国人大审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》进行测算，在2012年财政总收入的“蛋糕”中，中央政府约占49%，地方政府约占51%;而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。
许安拓告诉《中国经济周刊》，分税制改革导致大部分财权在中央，地方收入相对少，但事权又落在地方。地方政府被迫采取另外的渠道找钱，一是卖地，二是向银行贷款，导致地方政府负债很高。
多位专家公开表示，地方事权压身、财权不足是我国财税体制急需解决的问题。中央和地方事权的划分不清晰，造成地方事权过多，只能靠专项转移支付来解决，这就带来了专项过多的问题，影响财政运行效率，也产生了备受诟病的“跑部钱进”。
财权与事权相匹配是关键
专家认为，具体而言，调整中央和地方政府间财政关系可分成两大块内容。
一方面，根据税制改革推进情况，进一步理顺中央和地方收入划分，就是在“财权”上“动刀”。
当然，理顺必须遵循公平、便利、效率等原则，确保中央与地方政府间财政关系的持续健康。也就是说，未来的“理顺”包含两种可能，一部分税收可能更多划给中央，而一部分税收可能更多划给地方。正如楼继伟所言，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。
另一方面，合理划分各级政府间事权与支出责任，适当强化中央的事权和支出责任，就是在“事权”上改革。
在调整中央和地方政府间财政关系的问题上，并不只是考虑将中央的财权或收入划给地方了事，还可以增加或者强化中央的事权，让其担当更多的支出责任，这既能缓解地方政府的财力不足，也能纠正一些地方处理事务的偏颇。
那么，此次改革，中央是重点收权还是放权?有业内人士指出，若调整中央和地方在财权和事权上的分配，如果大幅度降低国税比重，由于中央财政转移支付压力较大，同时可能面临赤字风险，因此操作起来难度较大。现阶段可以考虑增加中央支出，明确公共服务归中央、民生保障归地方、投资归市场，降低地方财政支出压力，以实现财权与事权相匹配。
中山大学岭南学院经济系主任徐现祥认为，中央财政应提供更多公共服务，比如基础教育，一般视为全国性的公共服务，如果由国家来统一提供，每个人无论到哪儿都能享受，地方政府对于外来人口的公共服务压力就没那么大了。
具体而言，根据收益范围和规模经济等因素考虑，专家建议，可将环境保护、安全生产和食品安全等事权上收至中央。随着城镇化不断推进，对农村人口市民化过程中涉及的社会保障、公共医疗和义务教育等，中央需加大财政转移支付力度，以保障实现基本公共服务均等化。在跨区域基础设施建设方面，中央财政应进一步增加投资。
也有专家认为，在具体事务上中央应充分“放权”。国家审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时则表示，应按照事务性质、供给效率、受益范围等划分中央和地方政府间的事权。要明确一个原则：凡是涉及在地方范围内、地方政府可以办到的事务，就交给地方办理，不再作为中央事权。凡是能通过分税制解决的中央和地方间财力的划分，就没有必要通过转移支付来调整。“中国是一个幅员辽阔、各地差别很大的大国，应更多强调发挥地方的积极性，中央政府各部门不应谋求更大事权、包揽过多事务。另外，凡是市场能发挥好调控作用的，政府就不应该伸手干涉，也不需要财政资金的投入。”董大胜说。
而关于“财权”，以财政部财政科学研究所所长贾康为代表的专家建议，在上收部分事权的同时，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。应加快构建地方税体系，赋予地方一定自主税收管理权限。其中，资源税、房产税和环境税可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。
总而言之，调整中央和地方政府间的财政关系，必须从两个方面着手，既“理顺”收入分成，也改革“事权”划分。两者并行不悖，只有在明晰事权的基础上，才能更好地明确中央和地方的支出责任;也只有合理分配两级政府收入的情况下，才能更好地确保中央与地方为公众提供良好的公共服务。这样，改革才能坚持到底、落实到位，“钱”与“事”更加合理匹配。
增加一般性转移支付规模和比例
一位县级预算部门官员曾对《中国经济周刊》表示，现在国家的财政状况是，中央财政好于省，省好于市，市好于县，县乡财政最困难。中央财政集中大量财力，然后对地方转移支付，尤其是专项转移支付，是“跑部钱进”的根源。
转移支付是指中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间的收入转移。对于地域广阔、地区间自然差异大、经济发展不平衡的国家或者地方政府来说，要使各地民众获得的公共服务相对均等，就需要上级政府集中一部分资金，转移支付给基本公共服务水平无法得到保障的地方。正因为如此，财政转移支付往往与各级政府之间的事权划分和收入划分紧密相连。
一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。专项转移支付是指上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出，下级政府应当按照上级政府规定的用途使用资金，也就是通常意义上的“专款”。
多名专家向《中国经济周刊》表示，目前应该把转移支付作为完善央地财政关系的突破口，在税收制度没有完备之前，要进一步改革转移支付，形成以一般性转移支付为主体，专项转移支付为辅助的结构。完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，压缩专项转移支付的范围和规模，形成结构完备的转移支付格局。
作者：刘永刚
财 税体制改革的大幕正在拉开。6月30日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》;7月4日，财政部通过部长楼继伟的专访公开了财税体制改革的时间表和路线图。
这项关系国家治理的基础性改革，会重构中国各经济主体的行为模式和相互关系，政府作为此次变革的核心，其管理社会经济的方式和手段必然更少行政的、随意的成分，而更多市场的、法律的、基本制度层面的因素。
在这样的背景下，宏观调控的两大抓手之一——财政政策会发生什么变化?
财政政策近年表现出的货币化、顺周期的特点，在经济下行时往往不能很好地发挥稳定经济的作用，这种财政政策缺失的格局会否由此而改变?
异化的财政政策
货币政策和财政政策是两大宏观经济政策，但在中国经济周期波动中，财政政策的作用显得相对较弱。
中国财政政策面目非常模糊，很少有人能看得明白中国财政政策究竟有哪些内容，具体多大规模。
这不难理解。一方面，中国正处于转型期，体制改革、政策调整、微观干预经常交织在一起，这些政府行为，有的缘于政府责任，有的却是因为政府、市场、社会之间职能划分不明而越界，中国财政政策总是涵盖了太多内容。
另一方面，财政政策虽然是宏观调控政策，但是制定和执行主体却多样化，不仅国务院和财政部，地方政府也会追随中央推出各种财税减免和优惠政策。此外，中国财政预算原本就不够精细化、阳光化。
中国财政政策存在明显货币化倾向，特别是刺激政策，增加的支出并不全是政府买单，由于银行的国有属性以及政府的隐性担保，金融系统特别是银行成了最终兜底者。
2008年“四万亿”刺激计划的资金，只有1.18万亿元来自中央政府，此外，一部分来自地方政府，其他均来自社会资本。银行在政府要求下大量放贷，从2008年11月至2009年11月的一年间即贷出10万亿元，同比扩大近3倍。
为地方政府的刺激冲动买单的主要是各类融资平台，根据国家审计署发布的数据，在2010年年底的10万亿元地方政府债务余额中，几乎有一半是2009年以来的新开工项目“贡献”的。
时间推进到今年，在经济一度出现下滑时采取“微刺激”政策，货币政策甚至直接代行财政政策功能。
货币政策本是总量工具，放松货币时是全面性放松，对货币流动方向掌握力不强，而现在央行执行定向宽松，引导资金流向小微企业和农业，这是财政政策缺位背景下，央行不得已而为之。
一方面，政府换届后，财政政策趋于保守;另一方面，财政收支还在本轮经济下行中表现出顺周期特性。
财政顺周期特性是中国财政体制安排的自然结果。当前全国人大批准预算时，主要侧重年度平衡，这就容易导致在经济不景气时征“过头税”，在经济热度高时“藏税于民”，如此，在经济下行时加重企业负担，在经济过热时又会放大企业投资能力。
也因为年度平衡预算，有多少花多少，在财政收入增速会随着经济好转加速、经济下行放缓的同时，财政支出增速也会随之增加或减少，所以，丰年往往会扩大支出。
中国财政政策的自动稳定器功能非但没有发挥出来，反而会顺周期影响经济运行。
以一季度为例，GDP增速同比下降0.3个百分点，但税收收入的累计同比增速上升4个百分点。
财政政策的不作为与乱作为同时存在。有的时候，因为制度安排的原因或财力不足，财政政策没有及时有效地发挥应有的作用;有的时候，却会被地方政府用来吸引投资，以拉动政绩，扩大增值税收入，地方政府用减税或补贴等优惠政策拉动经济，是目前产能过剩问题的主要推动力之一，财政政策反而恶化了中国的经济结构。
制度环境的变革
中国财政政策之所以会出现这么多的“中国特色”，主要因为现行的财政制度存在一些问题。
不可否认，中国财税体制自1978年以来进行了多次变革，与价格、国企、货币金融等各领域改革一起推动了中国经济体制的根本性变革，尤其是1994年以来的分税制改革，被誉为市场经济体制的奠基性改革，私人经济因为企业所得税的公平化得到了快速发展，中央宏观调控能力也在加强。
但随着中国经济的发展，分税制改革暴露出的问题也不少，财税体制的很多环节已经成为当前社会经济问题产生的根源。
作为经济和政治交汇环节的财税体制，已经被本届政府定性为国家治理的基础，并被寄予很大期望，希望能通过财税改革推动政府职能转变。
本轮财税改革明确要推动的三大任务，即改革预算管理、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。
就预算管理改革而言，涉及的七项内容几乎都与财政政策有关。
其中，建立透明预算制度和完善政府预算体系两项，既要将政府的收支全部纳入预算，还要阳光化，这意味着财政政策在使用中会更加透明化与可监督，避免地方政府的乱作为;完善转移支付，一般性转移支付的加大，会扩大地方政府的机动空间;预算执行管理的加强，有利于加速财政支出的速度，避免政策推出后因为程序上的问题而延误政策时机。如前4个月，财政支出明显慢于预算，反而在经济下行时抑制了支出;对优惠政策的清理规范，则是直接梳理地方政府财政政策的工具。
特别是，从年度预算控制方式转向跨年度预算平衡机制，对财政实施中期规划管理，这会有效消除当前预算体制中的顺周期因素。这就允许政府在年内增加盈余或赤字，进而扩大财政政策空间，政府可以通过以丰补歉，减少年度预算的赤字额度对财政政策的限制。
以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，无疑会拓宽地方政府可用资金的来源渠道，这与跨年度中期预算一起，可以缓减政府因为金融市场化逐渐失去对商业银行控制力而造成的对财政调控能力的冲击，让财政的归财政，货币的归货币。
此次改革锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税，而目前还在执行的营业税则会在“十二五”结束之前全面完成向增值税改革。
楼继伟认为，因为中央负责总需求管理并跨区域管理生产和流通，所以增值税和累进税率的所得税收入应划归中央;地方政府不负责总需求管理，地方收入应对经济周期的敏感性较低，需要有稳定的收入预期，因此应当将具备这类特征的房产税、收入税中非累进部分以及使用者付费等收入划归地方。
如果将目前按中央与地方75：25分成的增值税全数归中央，按中央与地方60：40分成的所得税调整为累进部分归中央，无疑会增加中央政府管理总需求的工具，降低地方收入周期性，进而避免地方政府的顺周期行为。
这其实也是中央和地方政府收入划分改革的重要内容，从逻辑看，会在税种税制改革完成后推动。而建立事权和支出责任相适应的制度还需要量化指标并形成有共识的方案。
从公开信息看，中央和地方权力格局将会继续保持，但支出责任会有所上收，目前，中央本级支出仅占15%。
楼继伟在《中国政府间财政关系再思考》中表示，可以考虑将养老保险、传染病及免疫、部分高等教育和科研、跨区域重大项目(如跨区域交通，海域、流域管理，航运、水利调度、大江大河治理、全流域国土整治、全国性生态和环保重点项目建设)、国家安全支出(海防、边境安全、界河管理)、部分司法责任上移;医疗保险、普通公共卫生支出、义务教育、地方性交通基础设施则归地方。
楼继伟所提的这些项目无疑会大大拓宽财政政策的调控对象，中央政府可以直接发力，调控宏观经济的能力会明显强化。
前景是美好的，道路是曲折的。这项改革的基本完成，还需要6年，大方向虽然有了，部分细节也明确了，但中央和地方权力划分仍需要进一步讨论，各方博弈后会达成什么协议，尚不可知。
不过，改革既已启动，财政体制环节的微小变化会对整体经济环境产生影响，中国财政政策进入过渡期。专家认为，财政政策暂时难有大的变化。财政改革与政治改革密切相关，牵涉很广，特别是中央和地方财权、事权关系推进会较为缓慢。
作者：高峰
摘要：目前，我国经济增长方式形成了由高速增长转向中高速增长的“新常态”，旧的经济结构和经济体制很难大力支持经济增长的“新常态”，而这种“新常态”制约着我国的经济发展速度和经济发展水平。处于现代经济发展核心地位的财税和金融，必须率先进行并实现全面深化改革的新突破，因此深化改革财税金融体制就成为经济发展的重要举措。
关键词：财税金融体制;深化改革;经济增长;经济结构;经济体制 文献标识码：A
1 河北省财税金融体制改革进展情况
全面深化财税金融体制改革已经成为现代经济社会的必然趋势，中央政府统一规划，基本确定改革思路并进行了高端的顶层设计，以此来进一步整合改革的方式、途径和手段。其中河北省的各项改革整合问题尤为突出。河北省对如下方面率先进行了积极探索：首先，对部门预算和中长期预算细化管理;其次，对政府间财政支出明确了责任划分;再次，改革实时监督，使其具备了旁站式特征;最后，改革县乡财政体制等，但是各级部门改革工作没有实现完全对接、改革进程，步骤和成效不一致等问题也日益凸显。河北省财政厅为了梳理、整合，提高上述改革成果，提出了构建地方现代公共财政体系的重大举措。
2 财税金融体制改革遇到的瓶颈
2.1 缺乏科学高效的预算管理制度
支出预算约束的弱化，导致预算执行过程中过度强调收入任务，出现了丰年缓收、歉年重收的现象。预算管理制度缺乏科学性还体现在没有对预算资金尤其是超收收入的执行进行制度性约束，年末追加的情况频发，不利于依法治税和实时监督。河北省预算管理制度改革走在全国前列，包括改革部门综合预算、完善项目预算、实现中长期滚动预算、开创全过程绩效管理相继推出。但是，河北省的系列改革缺乏完整的政府预算体系、缺乏科学的预算决策机制、零基预算方法应用不彻底、缺乏透明的预算公开制度和程序以及配套的预算法律制度等。
2.2 税收制度的功能发挥不全面
税收收入是政府财政收入的主要渠道和方式，同时国家及地方政府也要通过税收这个工具来实行宏观调控并调整收入分配。其中个人所得税和企业所得税等直接税收收入占比较低，而流转税在政府财政收入中却占据主要地位，这就导致税收制度对收入分配的调节能力较弱，难以发挥其自动稳定功能。
2.3 改革结构不合理
国家财政收入中税收收入和非税收收入的比重失衡，税收收入占比较低且呈现逐年下降的趋势，导致非税收收入远远高于税收收入，而且即使是在税收收入内部，直接税收收入与间接税收收入的比重也呈现失衡的状态。在税务改革中，部分税目定位不清晰、不明确，导致河北省财税金融体制改革中出现了重复征税的现象，造成了一定程度的不良影响。
3 深化财税金融体制改革的职能与定位
党的十八届三中全会高度重视财税金融体制改革，提出：国家治理的基础和重要支柱是财政，优化配置资源、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安也需要科学的财税金融体制来保障。国家首次开宗明义地对财政进行了重新定位，进一步提升了财政的地位。
3.1 一个总体目标
深化财税金融改革的总体目标是建立现代财政制度。通过深化财税金融体制改革，建立起与社会主义市场经济体制相匹配的现代财政制度，使之具有科学的管理模式、健全的制度体系、规范的管理制度、平稳的运行程序、公正公开的政策、透明的工作流程、高效的宏观调控和健全的法律保障，以此来促进社会经济的健康和可持续发展。
3.2 两条主线
首先，发挥市场在资源配置中的关键性作用。市场在资源配置中的角色进行了重大转变。深化财税改革决不能偏离市场机制这条主线，市场机制发挥程度是检验财税金融体制改革最终成效的有效手段和方式。其次，发挥省级和市县两个积极性。深化财税金融体制改革市县利益紧密相连，市县政府高度关注，因此在维护市县利益的基础上改革省级层面的设计和推动改革，注意调动省级与市县共同的积极性。
3.3 三项主体内容
深化财税金融体制改革包括如下三项内容：首先是预算管理制度的完善;其次是税收制度的改革;最后是事权和支出责任高度匹配的制度建设。这一系列变革要以制度建设为目标，以制度措施为途径，改革作为关键环节。具体到市县，还要对市县政府债务进行科学高效的管理和控制，建立定位科学的现代转移支付制度，主要表现出基础性转移支付为主，辅之以專項转移支付，并通过横向转移支付予以补充的特征;努力构建现代地方税体系，做到“四个相对”，即相对完整的税种、相对独立的税权、相对协调的征管、相对健全的法制;完善市县财政体制，进一步明确划分省与市县政府间事权和支出责任。
3.4 四大联动改革
财税金融体制改革与社会、经济、政治、生态环境四大改革具有高度的关联性。成为其他系列改革的支撑和保障，并对社会、经济等领域变革的突破起到了关键作用。具体到地方，应着重建立现代国库管理制度，健全财政监督机制、科学管控财政收入、严格财政支出管理制度、细化机关经费管控等。
4 深化财税金融体制改革的途径与方法
4.1 提升深化财税金融体制改革的主观能动性
4.1.1 优化理财观念。财政部门要以现代化理念为依托，打破传统的理财思维的局限，不断提高国家治理的效率与质量。在社会主义市场经济条件下，以科学的政治经济理念来持续提升财政的作用，并将之进一步渗透到社会、经济、政治等诸多领域，使之在社会保障、产业升级与收入分配等方面参与国家治理，进一步提高制度改革和体制创新的效率和效果。
4.1.2 制定超前的改革方案。深化财税金融体制改革过程中的重要角色是省级及市县财政部门，各级财政部门运用科学的手段和方法来平衡横向管理与纵向调控。基于横向管理层面，地方财政部门要规范财政来源，有效整合公共资源，进行科学的财力统筹，对部门预算进行制度化建设以及优化配置公共资源等;基于纵向调控层面，在改革过程中，要建立健全系列转移支付制度，均衡辖区的基本公共服务。县级财政部门要归集汇总各部门分散的财政性资金，专人专管，并结合资金的性质有效整合资金进行合理的安排预算。
4.2 规范预算管理制度
科学的预算管理制度应该具有“强公开，重支出，清挂钩”的特征，河北省要建设阳光、责任政府并进行依法行政需要建立起预算公开制度。因此，实现预算公开范围扩大，并进一步细化公开内容，完善预算公开机制，强化管理制度的监督，全面深化财税体制改革。将平衡状态及赤字规模预算的审核重点转移并拓展至支出预算。支出挂钩在特定时期发挥出了一定程度的经济推动作用，但是也使财政支出结构出现了失衡的态势，因此规范预算体制管理的重点与难点就是挂钩事项的清理。
4.3 开放金融市场体系
扩大金融业的经营范围是开放金融市场体系的基本出发点，包括对内和对外两个层面的扩大开放。扩大开放范围能够更大程度地发挥市场在资源优化配置中的关键作用，同时有利于持续服务于社会实体经济，保证我国经济健康稳定发展;国家金融业应利用自身的国际化优势，快速全面地融入经济全球化和区域经济一体化的社会发展背景，从而推动中国经济的国际化拓展进程。金融市场需求层次的细化和相关产品的多元化，要求对政策性金融机构进行内部改革，均衡直接融资与间接金融的比重，健全保险经济的补偿功能。
4.4 建立健全社会信用体系
首先，建立以国家社会信用部门为核心，并与各级社会信用部门密切联动的社会信用体系，充分发挥各个部门的工作职能，共同推动信用体系的发展;其次，把推行示范点建设、相关重点领域的信用建设作为社会信用体系建设的关键环节，以此深化我国财税金融体制改革;再次，将政务、商务、社会以及司法诚信建设工作作为社会信用体系的关键环节;最后，建立健全信用立法，建设我国社会信用记录和服务机制，深化并发展社会信用体系的奖惩机制。
5 结语
财税金融体制改革有利于推动我国经济收入和社会公共资源的合理分配的发展进程，促进社会主義市场经济的健康和可持续发展。因此，进一步深化财税金融体制改革就成为了新形势下我国政府工作的基本出发点，各级财政部门深入分析改革中的不足和弊端，制定科学高效的改进和完善措施，实现财税金融体制的良好构建，为全面实现小康社会提供财政保障。
基金项目：本文是保定市哲学社会科学规划课题：保定市深化财税金融体制改革研究，课题号：2016245，课题组成員：王培，周少燕，刘树，朱燕萍。
作者简介：王培，中国地质大学长城学院教师，财务管理教研室主任，讲师，中级经济师，硕士;朱燕萍，中国地质大学长城学院教师，讲师，中级会计师，硕士。
(责任编辑：周 琼)
作者：王培 朱燕萍
谢旭人：加快财税体制改革 促进又好又快发展
2010年11月18日
来源：求是
党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。各级财政部门要认真学习领会，切实按照《建议》要求，以科学发展观为统领，进一步深化财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制、运行机制和管理制度，为促进经济平稳较快发展与社会和谐稳定服务。
一、“十一五”时期财税体制改革取得重要进展
“十一五”时期，我国财税体制改革不断深化，取得重要进展。
不断完善财政体制，推动区域协调发展。各级政府的收入划分和支出责任总体保持相对稳定。中央对地方财政转移支付制度不断完善。一般性转移支付规模不断扩大，归并和清理专项转移支付力度进一步加大。调整民族地区转移支付政策，开展重点生态功能区转移支付试点，资源枯竭城市转移支付规模逐步扩大。中央对地方转移支付相应形成地方财政收入，并由地方安排用于保障和改善民生等方面财政支出，有力地促进了基本公共服务均等化和区域协调发展。省以下财政体制改革不断深化。探索建立县级基本财力保障机制。积极推进省直管县和乡财县管财政管理方式改革。
健全预算管理制度，财政管理水平明显提高。政府预算体系框架初步建立，进一步完善了公共财政预算，全面编制了中央和地方政府性基金预算，推进了国有资本经营预算制度试点，启动了社会保险基金预算试编工作。政府收支分类科目体系不断健全。预算管理制度改革深入开展。预算编制管理水平逐步提高。预算执行管理继续强化。预算公开工作加快推进。
推进税收制度改革，政府与企业、个人之间的分配关系进一步规范。全面取消农业税，切实减轻了农民负担。统一内外资企业所得税制度，公平了税收负担。全面实施消费型增值税，完善了增值税制度，促进企业扩大投资和技术改造。顺利推进成品油税费改革，理顺税费关系，建立了依法筹集公路发展资金的长效机制。调整和完善个人所得税、消费税等税收制度。
总体上看，“十一五”时期财税体制改革成效明显，保障了财政职能作用的发挥，较好地服务了改革发展稳定大局。同时也要看到，与建立有利于转变经济发展方式的财税体制目标相比，现行财税体制还存在一些问题，突出表现在：政府间事权和支出责任划分不够清晰，省以下财政体制尚需完善;预算完整性和透明度有待提高，财政管理需进一步加强;税制结构不尽合理，地方税体系建设相对滞后等，迫切需要通过加快财税体制改革加以解决。
二、“十二五”时期加快财税体制改革的总体思路
《建议》提出，要加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制，并对加快财税体制改革提出了具体要求。根据《建议》精神，结合面临的新形势、新任务，认真总结以往财税改革的经验，“十二五”时期加快财税体制改革的指导思想是：全面贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院对深化财税体制改革的要求，以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度。
加快财税体制改革，应遵循以下基本原则：一是明确方向，服务大局。把科学发展观切实贯穿于深化财税体制改革的全过程，进一步健全公共财政体系，加快经济结构调整和发展方式转变，促进区域协调和城乡统筹发展，为推动科学发展与社会和谐提供体制保障，努力为全面建设小康社会服务。二是整体设计，协调联动。妥善处理政府与纳税人、中央与地方、政府与社会、财政与金融、财政部门与其他部门的关系，统一规划，全面设计，综合配套，协调推进，加强各项财税改革之间以及财税改革与其他改革之间的协调配合，形成改革合力。三是积极稳妥，循序渐进。既抓住机遇，突出重点，加大改革力度;又妥善处理改革、发展、稳定的关系，调动各方面的积极性，精心谋划，远近结合，分步实施，成熟一项推出一项，确保改革平稳有序进行。
加快财税体制改革的主要目标是：完善财政体制。在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。健全统一规范透明的财政转移支付制度，提高转移支付资金使用效益。建立县级基本财力保障机制，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。提高预算完整性和透明度。建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接、公开透明的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。健全预算编制和执行管理制度，强化预算管理，增强预算编制的科学性和准确性。健全税收制度。完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系，充分发挥税收筹集国家财政收入的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能作用。
三、“十二五”时期加快财税体制改革的主要任务
(一)健全财力与事权相匹配的财政体制，促进基本公共服务均等化
从我国社会主义初级阶段基本国情出发，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。
合理界定中央与地方的事权和支出责任。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分，调动中央和地方的积极性。
完善中央对地方财政转移支付制度。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用。增加一般性转移支付规模和比例。加大对中西部地区转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。分类规范专项转移支付项目，并从监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。
推进省以下财政体制改革。规范省以下财政收入和政府支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度。在注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，积极推进省直管县财政管理方式改革。强化乡镇财政管理，因地制宜深化乡财县管改革。
加快完善县级基本财力保障机制。把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置，以满足县级基本财力保障需要，实现保工资、保运转、保民生为目标，在中央和省级财政加大支持力度的基础上，通过建立和完善奖补机制，力争在“十二五”前三年基本建立起县级基本财力保障机制，“十二五”后期逐步提高保障水平。
(二)完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度
完善政府预算体系。健全公共财政预算，提高公共财政收入质量，增加公共服务领域投入，着力保障和改善民生。强化政府性基金预算管理，提高基金预算的规范性和透明度。完善国有资本经营预算收支政策，扩大中央国有资本经营预算试行范围，加快推动地方国有资本经营预算工作。规范社会保险基金预算，扩大社会保险基金预算编报范围。取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。
健全预算管理制度。深化政府收支分类改革，完善支出标准体系，加强项目库建设，夯实预算编制的基础。继续规范预算编制程序，细化预算内容。建立完善预算编制与预算执行、结余结转资金管理和行政事业单位资产管理有机结合的制度。进一步增强地方预算编制的完整性。加强预算执行管理。依法加强税收征管，强化非税收入管理，建立规范的收入管理体系。完善各单位部门预算执行管理制度，健全预算支出责任制度，提高预算支出执行的均衡性和效率。深化部门预算、国库集中收付、政府采购等制度改革。建立健全预算绩效管理制度。
建立健全完整规范的预算公开机制。在完善预算编制的基础上，进一步扩大公开范围，细化公开内容。结合修订预算法，明确预算公开的原则和主体，完善预算信息披露制度，强化预算公开责任制度，加快预算公开的法制化、规范化进程。
(三)推进税制改革，完善有利于科学发展的税收制度
按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，进一步优化税制结构，公平税收负担，规范收入分配秩序。
强化税收促进经济发展方式转变的作用。在实施和完善消费型增值税的基础上，结合增值税立法，稳步扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，从制度上解决货物与劳务税收政策不统一问题，逐步消除重复征税，促进服务业发展。合理调整消费税范围和税率结构，充分发挥消费税促进节能减排和引导理性消费的作用。完善企业所得税制度，鼓励科技创新。全面改革资源税，促进资源节约和环境保护。开征环境保护税，促进环境友好型社会建设。
充分发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，加大对高收入者的调节力度。完善消费税制度，进一步发挥其调节收入分配的作用。按照强化税收、规范收费的原则，继续推进费改税，研究推进房地产税改革，完善财产税制度。按照适当提高社会保障统筹级次的要求，健全社会保障筹资机制。
逐步健全地方税体系。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。
(作者：财政部部长)
山东建立县级基本财力保障机制
10-12-31 22:29 中华人民共和国财政部
为进一步增强基层政府提供公共服务的能力，切实保障和改善民生，促进基本公共服务均等化，省政府决定今年筹措14亿元，在全省建立县级基本财力保障机制，力争三年内实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”的目标。日前，省政府办公厅下发了《关于建立县级基本财力保障机制的意见》，对这项工作进行了全面部署。
一是明确县级基本财力保障范围和标准。根据国家统一部署，综合考虑县级财政的职责要求，县级基本财力保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出和其他必要支出等。其中，人员经费包括国家和省统一出台的基本工资、津贴补贴、离退休费等项目;公用经费包括办公费和办公设备购置等支出;民生支出主要包括农业、教育、社会保障和医疗卫生等项目支出;其他必要支出包括环境保护等社会事业发展支出。按照上述范围和现行政策，2010年全省共有60个县(市、区)进入扶持范围，其中省直管县(市)18个。
二是建立县级基本财力缺口分级共担机制。省级结合中央财政支持，将可用财力达不到省定基本财力保障标准的县(市、区)纳入帮扶范围，并根据县级财力缺口和所在市级财力状况等，分县测算核定省级资金补助额度。其中，对纳入范围的省直管县(市)适当提高补助系数;市级要按照省里的统一要求，制定本地区县级基本财力缺口弥补方案，加大财力下移力度，强化统筹所辖区县协调发展的责任;县级要增强科学发展观念，大力增收节支，科学统筹财力，切实提高自我保障能力。
三是动态调整县级基本财力保障范围和标准。省级每年结合各地财力变化情况，按照有进有出的原则，动态调整财政困难县保障范围，确保将转移支付资金补助到财政最困难的地区。同时，根据津补贴标准和民生政策等因素变化，动态调整县级基本财力保障水平，客观反映各地收支矛盾，建立起政策保障范围逐步扩大、保障标准逐步提高的动态长效保障机制。
四是建立县级基本财力保障激励机制。一方面，建立市级统筹区域均衡发展激励机制。省级对各市均衡所辖县级人均财政支出水平和提高全市收入质量给予奖励，调动市级统筹区域发展的积极性，促进各市加大财力下移力度，优化收入结构。另一方面，建立县级财政支出结构优化激励机制。省级对县级提高农业、教育、医疗卫生和社会保障等重点支出比重给予奖励，调动各县(市、区)主动优化财政支出结构的积极性，促进各地优先保障和改善民生。
五是建立健全监督约束机制。省级财政定期对市、县财政部门使用上级转移支付资金情况进行专项检查。严禁通过编报虚假信息，采取改列支出科目、先征后返或列收列支虚增收入等方式骗取省级奖励补助资金。严禁将省级补助的县级基本财力保障机制转移支付资金用于购买和更新小汽车，新建办公楼、培训中心，搞“政绩工程”、“形象工程”等。否则，一经查实，将扣减该地区补助资金，情节严重的，取消享受省级转移支付的资格。 我国财政体制60年：演进、运行与优化
2010-9-15 10:9 王曙光 蔡德发
摘要：财政体制改革是经济体制改革的一块“硬骨头”，它的调整涉及方方面面的利益。勾勒其制度变迁轨迹、分析总结其演变规律，有益于进一步理顺中央与地方政府间的财政关系。因此，回顾建国60年来我国财政体制改革的过程，展望其未来一定时期的发展趋向，并结合经济体制改革的目标模式，优化我国现代公共财政体制是当前财政学界一个亟待破解的重要课题。
我国传统意义上的财政体制包括预算管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、税收体制和基建投资体制等内容，其中企事业财务体制是基础，预算体制是主导和代表，税收体制和投资体制等则分别规定收入与支出方面的有关体制问题。从广义上讲，财政体制改革包括制度和体制两个方面的改革，其中体制改革是以平衡中央和地方的税权划分和理顺省以下财政体制为重点。
一、我国财政体制改革的演进与评价
新中国成立以来，我国财政体制改革始终扮演着积极、重要的角色，相应地在各个不同的历史时期历经多次变革，经历了“高度集中、统收统支——划分收支、分类分成——划分收支、总额分髓——划分收支、分级包干——分税制(包括建立现代公共财政体制和理顺省以下财政管理体制)”的制度变迁过程。
总体而言，国民经济恢复时期财政体制是高度集中的，1951—1952年虽然开始实行了初步的分级管理，但从实质上看仍然是统收统支的办法。这个时期实行的高度集中的统收统支体制，在短时间内改变了过去长期分散管理的局面，对平衡财政收支、稳定市场物价、保证经济发展，以及促进财政经济状况的好转等方面，都发挥了积极的重要作用。
从1953—1956年实行分类分成到1957年实行总额控制办法，财政体制改革的总趋势是逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全“统一领导、分级管理”的财政体制。“一五”时期比较集中的财政体制基本适应了当时国家有计划地、大规模地进行经济建设的需要，集中资金建成了156项重大工程。但是，由于缺乏经验，强调集中统一有余、注意因地制宜不足，这在一定程度上影响了地方的积极性。
1958年的财政体制改革是在总结第一个五年计划的经验基础上，探索适合中国国情的责、权、利相结合体制的一种尝试。这一时期改革的方向是正确的，调动了地方增收节支的积极性。但是，这次体制改革是在“大跃进”中进行的，在“左”倾错误思想影响下过多地下放了中央管理的企业，过多地扩大了地方和单位的财权，过分地分散了国家财力，因而本次改革没有达到预期目的。从1959年起实行的“总额分成、一年一变”财政体制，试图通过“一年
“文革”期间，我国经济遭到严重破坏，由于经济处于极端不正常的运行状态，导致财政收入极不稳定，在这种局面下财政管理体制频繁变动，基本上是维持过日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。
党的十一届三中全会以来，经济建设进入了一个新的发展时期，财政体制也随着新时期及其不同发展阶段作了4次比较大的调整，其共同的特征是“包干”。包干体制在我国改革开放初期实行了十余年，从这种体制发挥的历史作用看，即调动了中央与地方各级政府的理财积极性，促进了财政收入的快速增长，从而有利于为整个经济体制改革提供强有力的财政支持。但是，“包干”体制作为一种过渡性财政体制，随着经济的发展和各项改革的不断深化，其弊端也越来越明显。
分税制是实行市场经济体制国家普遍推行的一种财政体制。1994年推行的分税制财政体制是我国政府间财政分配关系的重大变革，实践表明本次分税制财政体制的改革是成功的。主要表现在建立了财政收入稳定的增长机制，调整了财政收入增量的分配格局，促进了地方财源建设思路的转变。但也存在一些缺陷，如某些事权划分和支出责任不明晰，收入划分地区间受益状况苦乐不均，政府问转移支付制度不规范以及省以下分税制财政体制不完善等。
二、现行分税制财政体制的运行分析
(一)分税制财政体制的理论支撑
1、政府间财政关系理论。经济学家从公共品供一变”的办法改变财力分散和宏观失控问题，但由于“左”倾思想泛滥，决策失误，难于奏效。
由于在财政体制上开始转向较为集中的财政管理体制，与新中国成立初期和“一五”时期的集中财政体制有所不同，即集中当中有分散，集中合理，分散适度，该紧的紧，该松的松，因此收到了良好的成效，国民经济逐渐恢复了生机。给的有效性与效率的角度研究分权问题。不过，他们在具体分析路径的选择上各有特点。财政分权理论有蒂布特(c•M•Tiebout)的“以足投票”理论、麦圭尔的“动态模型”、施蒂格勒(George Stigber)关于最优分权模式的“菜单” (“MENU”)、奥茨(Wallace E Oates)的分权定理、特里希(Ricard wTresch)的偏好误识理论以及关于分权的“俱乐部”理论等。
此外，新制度学派的制度创新理论、信息经济学的有限信息和信息不对称理论、博弈均衡理论、有限理性理论、非均衡分析原理和阿罗不可能定理(中央政府不可能根据全体国民的偏好而制定政策，而地方政府却相对容易)等，从不同角度加以分析，均有一定的解释力。
2、中央与地方关系的协调。中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含中央与地方的经济关系、政治关系、法律关系及背后隐藏着的利益关系。其经济关系和利益关系是中央与地方关系的基础和核心，政治关系和法律关系是中央与地方经济关系和利益关系的制度化、法制化。因此，如何妥善处理中央与地方关系是世界各国(尤其是大国)普遍面临的重要课题，也是任何实行层级制管理的国家所面临的一项长期任务。
(1)中央与地方关系的目标。政治学研究和国内外实践表明，构建新型的中央与地方关系的目标是建立一种“中央集权——地方分权有机结合的混合体制”，稳步推进国家与社会分权，并实现政治体系内部权力分配的集分平衡、权能平衡与动态平衡，通过制度创新，发挥“两个积极性”，进而实现中央政府与地方政府利益双赢，并以法律形式使这种权力关系制度化、法制化。我国改革开放以来，在中央政府向省级政府放权的同时，省级政府也有步骤、有计划地向下级政府放权，使下级地方政府从单纯的上级地方政府的代理人，转化为更多地代表当地利益，变成了相对独立的行为主体。
(2)中央与地方关系的实质。权力总是同利益联系在一起的，政府是解决社会矛盾和人类事务的组织，为完成政府各自的职能，就应赋予政府一定的财权。中央与地方在权力分配上的矛盾，主要源于自身的权能不对称，故中央与地方的关系主要表现为权力和职能关系，而财权划分的实质是税权，税权划分自然是处理好中央与地方关系的关键点。
(3)集权分权的矛盾与整合。中央与地方关系的表象是中央与地方之间权力的纵向划分，这就不可避免地存在一个集权和分权的矛盾，这是各国行政权力分配过程中普遍面临的难题。中央与地方利益的一致性和差异性是客观并存的，中央政府与地方政府具有不同的效用函数，中央与地方的关系可看作是利益和权力分配过程中的“零和博弈”关系。经济体制的转型赋予了地方政府利益追求的主观条件，分权改革又赋予了地方政府利益追求的客观条件，在主观条件和客观条件同时具备的情况下，地方政府与中央政府之间基于利益冲突而产生的政策冲突就在所难免。因此，必须加强中央政府的政治权威，对地方政府的目标函数加以修订，以保证国家整体经济的协调发展。
3、税权划分的因素与模式。税权是指主权国家有关课税权利的总称，即通常所说的税收管辖权。从广义角度讲，税权包括税收立法权、税收执法权和税收司法权;从狭义角度讲，税权仅指税收执法权。
(1)税权划分的决定因素。税权划分包括纵向划分，即税权在中央与地方国家机构之间的划分，这种划分要遵循“统一领导，分级管理”和充分调动“两个积极性”的原则;横向划分，即税权在国家机构的立法、执法和司法部门之间的划分，这种划分应遵循“相互独立，相互制约”的原则。
(2)税权划分的基础与模式。国家结构形式是一个国家中央与地方权力划分的基础，是调整中央与地方关系最基本的制度安排。西方国家中央与地方关系的结构分为单一制和联邦制两种形式，其权限划分为集权制和分权制。结合国家结构和中央与地方的权限划分，其关系大致有联邦分权、单一集权和单一分权三种形式。与此相对应，各国政府间税收收入的划分模式大体分为集中型、适度集中与相对分散型两种税权划分的类型。分散型可以视为一种类型，但实际工作中已没有哪个国家采用这种模式。
(3)我国政府间税权划分模式。我国现行宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”从严格意义上说，中央与地方的关系是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系，人民的根本利益是一致的，中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡，因而我国采取了单一税权模式。
(二)中央与地方税权划分的相关分析
回顾新中国成立60的历史，我国中央与地方的经济关系在改革开放前基本处于放权、收权的摸索过程中。中央与地方关系总体上可概括为从计划经济体制下的“命令——服从”关系变化，到改革开放后有计划的商品经济的“讨价还价”的协商关系，再到市场经济条件下的“分税分级分管”相对稳定的法制关系。
1、立法上相对扩大了地方的税收立法权限。我国宪法明确规定“省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准;省级人民政府可以制定规章，但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准;省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规;省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了地方各级国家权力机关和各级行政机关在国家政权组织中的地位、职权以及上下级之间的关系。
我国宪法赋予了全国人大及其常委会专属立法权，并具体地列举了专属立法事项。明确了地方性法规的权限，把地方性法规可以规定的事项加以具体化，使中央和地方的立法权限得到了明确、具体的划分，为中央和地方关系的规范化、制度化提供了有力的法律保证。尽管有了上述制度供给，但在税收立法方面，权利仍过于集中。目前相对扩大了省一级政府和省级税务部门的地方税收法规和地方税收部门规章的范围与权限，如对国家财政和税务部门颁布的部门税收规章进一步明确和细化，使之具有可操作性。
2、执法上体制创新、收支拆分与强化征管。主要表现在：
(1)创新财政体制。改革开放以来，中央政府从内部实行强制性制度变迁，开始创新财政体制。中央与地方的财政关系由中央“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”。为配合社会主义市场经济体制的建立，以分税制为核心内容的宏观管理体制改革应运而生，为科学建构中央与地方关系提供了契机与支点，成为改革开放以来财政体制创新的“分水岭”。分税制运行以来尽管还不尽完美，但它毕竟是市场经济条件下比较有效可行的中央与地方的协调机制，这表明我国在财政体制上开始与国际对接。
(2)财政收支拆分。新中国成立以来，我国财政收支的划分大体呈现出“利润国家→税收国家→收费国家→公债国家”的轨迹。经济改革开放初期，中央与地方之间关系的调整就是在巨大的财政赤字压力下循着以往的分权轨迹进行的。财政压力的释放通道包含着对公共经济部门的调整，除管理体制因素外，其调整主要包括两个方面：一是通过正式制度变迁，使用“激励解法”来提高“两个比重”，财政体制由利润上缴走向分灶吃饭、财政包干，再到分税制，从“利润国家”走向“税收国家”;二是通过非正式制度变迁，中央政府使用“拆分解法”对政府间公共财政关系进行调整，地方政府成为相对独立的公共物品供给者。分税制并未彻底解决中央事权与财权对称问题，在财政压力的作用下中央政府只好在不下放税权的情况下用公共支出包袱，导致地方政府动用自身行政权利筹集公共收入，经济后果是国家从“税收国家”走向“收费国家”，引发第二财政(预算外收支)和第三财政(制度外收支)，甚至第四财政(卖地财政)和第五财政(卖国有资源)。此外，为了增加全国性公共品投资，促进区域经济发展，缩小地区间经济差距，中央政府采取举债(如发行国库券)、征集基金的方法筹集公共收入;地方政府也出现变相发债趋势，两者使债务收入占政府收入的比重迅速提高，经济后果是国家从“收费国家”走向“公债国家”(2009年中央政府成功代地方政府发债2000亿元)。
(3)强化征管改革。强化税收征管一直是税务部门的一项基础工作，如分设机构、提高征管法律位阶、明晰征管法律、办税网络化、集约化与现代化(金税工程、金关工程、银税工程等等)，加之政府对税务部门的激励、税务人员从观念的转变(从“执法监督到优化服务”)、阳光办税、纳税成本降低等诸多措施，现代税收征管已日趋走向规范、法治和效率，成为税收连年超收的重要因素之一。实证研究表明，近几年增收总额的1/4强来自强化征管因素。
3、司法上构建“三位一体”税务司法体系。目前，我国基本建立了“税务机关、公安机关和法院”三位一体的符合国情的税务司法体系，如在税务机关设立具有强制执行职能的科室，在公安机关设立税侦室，在法院设有专司涉税案件的经济审判庭，强化了涉税案件的司法监督、侦察与审判。
(三)中央与地方税权划分的症结
1、体制改革不配套。分税分级分管财政体制在设计上忽视了与现行政府分级体制的配套问题。世界上不论是联邦制，还是单一制国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税。
我国政府体制则不同，即设有中央、省、市(州、行署)、县(市)、乡(镇)等5级政府，一级政府享有一级财权，5级政府就要按5级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例较高，地方税体系薄弱，目前分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省(区)延伸至省对市(州、行署)分税;如果再要往下延伸，县(市)、乡(镇)两级政府实际上已无税可分。
2、财权事权不对称。主要表现在：
(1)事权范围界定不清。目前我国只在《宪法》中比较笼统的明确了中央政府的职能与事权，没有明确有关中央与地方各自专有权力以及中央与地方共享权力，尚未制定有关科学划分中央与地方的事权的专门法律，如《中央与地方关系法》。实践上表现为：一方面事权从中央→省→市→县→乡向下倾斜，且越往下事权弹性越小。另一方面，财权从乡→县→市→省→中央向上层层相对集中。这种现象印证了国家权利结构的特征，即在国家政治——行政的金字塔结构中，越是位于塔顶的，政治性职能越多;越是位于塔基的，政治性职能越少，公益服务性职能越多。
(2)职权标准不够具体。以事务性质的划分标准抓住了事务的本质，但这种划分方式还存在一定的不足和缺陷，它比较抽象、不明确、不具体，加之何为全国性事务、何为地方性事务本身也没有确切的标准，因此在实际操作中仍有许多权限难以得到具体明，确的划定。依据行政管理科学的基本原理，在配备职权时应遵循业务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分。
(3)职权划分模糊多变。我国法律没有明确区分中央和地方政府各自的职责范围。除外交、国防等少数专属中央的权限外，法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版;同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分给出明确规定。这就不可避免地导致了中央政府与地方政府以及地方各级政府之间职责权限模糊不清，重叠多变，造成中央与地方有权的无职无责，无权的有职有责，职责无法行使，无权的却要承担责任的“错位”局面。
(4)分税制体制不彻底。中央政府在实行分税制的过程中受到许多特殊利益集团的抵制和反对，使得分税制变型或名存实亡。例如，按照制度设计的理想目标，分税制应该有利于从体制上规范和理顺中央与地方的利益关系，但为尽量减少实施中的阻力，在规范的制度安排中又增加一些属于政策调整范围的非规范化内容，如减免税和税后返还等补充规定。
3、税种划分的缺陷。主要表现在：
(1)划分标准不够科学。存在按税种、企业、行业、部门、课税对象品目等多种标准，结果导致共享税税种过多，几乎涉及所有主要税种。形式上仅增值税、资源税、证券交易印花税为共享税，实际上企业所得税、个人所得税、营业税、城建税也具有明显的共享税性质。上述税种在规模上已占税收总收入的80%，共享税比重过大、涉及税种过多，影响了中央税体系和地方税体系的健全。
(2)划分收入效率较低。具体表现在：一是地方政府为获得税收返还并参与增量分成，不得不寻求上利大税高的产品或投资高税收的项目;二是由于营业税属于地方税源，这在一定程度上诱导地方政府盲目发展第三产业(除商品流通业)，容易引起总体产业结构新的失衡;三是分税制改革的某些缺陷引起各产业结构内部新的比例失衡，如地方为增加来自地方企业的所得税收入，会倾向于发展轻加工业，从而固化甚至加重基础工业与轻加工业已有的结构矛盾等。
(3)地方主体税种缺位。从形式上看，划归地方的税种不少，但大都是税源零星分散、征收难度大的税种，如营业税、城建税等较大宗的税种形式上划为地方税，但铁道、银行总行、保险总公司等部门的相关税种仍需上缴中央，故这些税种实际上具有共享税性质。由于地方税形不成规模，且具有税种多、税基小、成本高、难度大、收入少的特点，很难保证地方政府的基本财力需要，也难以保证地方税体系的正常运转。
4、税权集中与错位。主要表现在：
(1)立法权限过于集中。我国的税权划分过于集中在中央，而忽略分级管理，不仅有违合理划分税收管理权限的国际惯例，而且也不符合我国国情。从而不利于地方因地制宜的调控配置区域性资源，以及地方税收体系的发展和完善;同时也引发了国、地两个税务系统的征管摩擦和矛盾，使中央某些税收立法流于形式，这显然违背了分税制的初衷，个别地方甚至出现国、地税部门合谋，发生混税、混库、征“探头税”等问题，出现“下有对策”式的反抗现象。
(2)征收权限划分错位。属于地方税税种在原则上应由地方征收却交国税局征收，使责任和权力脱节，不仅造成征收范围的错综交叉，操作中矛盾百出，而且可能导致地方收入的流失。此外，由于地方税务部门只是业务上受上级税务部门领导，因而地方政府不均衡地对税务部门的投入，加之地税系统管辖范围广、征管难度大、税额小等因素，导致税收增收积极性下降。
(3)管理权限不够规范。一些税收管理权限没有明确界定，在操作上矛盾较大，集中表现在集贸市场和个体税收上。按分税制规定，集贸市场和个体税收既有中央收入，又有地方收入，但对其税收管理权限没有明确界定，在征收管理中国、地两局相互扯皮、拆台的现象时有发生，加之信息反馈不及时，造成不征、漏征、少征的现象。
(4)缺少职权制衡机制。对中央和地方政府的行为缺乏宪法约束，特别是限制中央滥用职权单方面改变这种“游戏规则”的机制尚未建立。如所得税的分割比例缺乏科学论证。
三、优化现代新型公共财政体制
(一)优化财政体制的基本思路
1、重新划分省级的行政区划。根据经济、政治和社会发展的需要，结合我国地理环境的主要特点，重新划分省级区域，缩小省级区划，增加省级单位，如海南省的成功设置。这既有助于形成强有力的中央一级调控体系，又能使省级充分行使自主权，提高政府效能。此外，对个别省会城市或政治与经济影响巨大、人口众多的大城市，可以考虑从省一级政府管辖中剥离出来，或提升为副省级(如大连市的设置等)，或变成直辖市(如重庆市的设置)。
2、合理划分事权与收支范围。随着市场经济的发展和经济全球化加快，人们需求的多元化，消费观念、结构和质量以及需求档次的提高，越来越多的人已由传统的物质产品消费转向精神产品的需求，加之民主呼声、分权化改革，使现代国家政府职能日益膨胀。一般而言，促进经济和社会稳定，实现收入公平分配，涉及国家利益、受益范围普遍的事权和财政收支权限应主要划归中央政府;配置资源、区域范围受益显著的事权和财政收支权限应主要划归地方。
3、坚持适当下放财权的方向。由多种方式的“分灶吃饭”财政体制转为现行分税制是我国建国以来财政体制改革的巨大进步，是实现社会公平公正目标的重要保证。但因历史上的不公平，导致分税制是造成地方财力不堪重负、违规收取土地出让金(卖地财政、卖资源财政)问题的主导因素之一，而下放财权仍是未来一定时期财政体制的改革方向。
4、突出财政体制改革的重点。新时期财政体制改革的重点是完善部门预算和第三方审计、转移支付制度和省以下财政体制，创新各级财政支持义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障的体制机制，建立阳光财政与民生财政。在具体操作上，应推进财政体制扁平化的系统性改造，主要是扩大推行“乡财县管”和“省管县”的试点范围，对试点城市进行绩效评估。
5、坚持配套改革与整体推进。建立阳光财政是社会公平、效率、正义的必然要求，而改革预算管理是重中之重。预算管理制度改革应将重点放在推进政府收支分类改革上，逐步推进“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，实现由政府主导支出型转向人民通过人大决定和监督支出型的转变。
6、完善政府投融资体制改革。完善政府投融资体制是拉动经济增长的“引擎”，其体制改革应进一步细化政府投资问责制，使之更具有科学性、合理性与可操作性;政府投资方式的选择应以社会效益最大化、投资成本最小化为首要原则，还要考虑投资项目的性质和投资意图;政府投资项目的融资结构应该根据项目的性质而定，非营利性项目应以拨款为主，尽量降低负债比例;加强政府投资项目实施过程的专业化管理，建立政府投资风险预警与防范机制;建立有益的政府投资效益评价标准指标体系等。
7、继续完善省以下财政体制。当前财政体制改革的重点是如何完善省以下财政体制，其基本思路是推行财政体制的扁平化改革，形成中央、省、市县3级财政体制，实现“一级政府、一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”。继续推进“省直管县”财政体制改革试点，努力改善县乡财政困难状况，确保乡镇机构和村级组织正常运转，增强基层政府提供公共服务的能力，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生和文化等事业经费主要用于农村。
8、构建支出监督与评价体系。对地方政府支出结构评价，可建立地方政府公共支出占总支出或财力的比重及动态变化、财政供养人员比重增减率、卫生条件改善状况、教育水平改善程度等价值评价指标与实物评价指标。同时，完善政府间相关的工作规制，建立各级地方政府向人大汇报的财务报告制度和预算委员会的联席会议制度，以及加快预算法的修改进程等。
(二)优化财政体制的政策建议
1、实行混合型的分权模式。从国情出发，我国宜采用集中与分散相结合的混合型分权模式。
(1)明确立法与征管权。制定税收权限法、税收征纳程序综合法等基本法规，中央税的立法权和征收权归属中央;共享税立法权归属中央，征收权根据共享的方式不同，分为中央专属或中央、地方分征;地方税的税收立法权可以根据具体情况采用中央集中式、中央与地方共享式和地方独立式3种方式进行，征收权归属于地方。
(2)防止滥用税收权限。随着现代社会政府管理职能范围的扩大，行政权力日趋强化，拥有一定的准立法权甚至是准司法权，在税权上也是如此。此外，政府机关在行使职权时还有较大的自由裁量权，但政府掌握的公共权力极易被滥用。因此，为预防政府权力包括税权的滥用，应借鉴国外有益经验，建立权力制衡机制。通过立法机关、行政机关和司法机关之间以及上下级政府之间的“以权力制约权力”与政府外部——社会公众(纳税人)的“以权利制约权力”相配合，以防止税权的滥用。
(3)扩大省级税收权限。通过法律确定在不侵蚀中央税基的前提下，地方可对区域性税源开征新的地方税种，但税收立法权的划分只在中央和省、自治区、直辖市之间进行。同时，按照适当集中、合理分权、分级管理的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，促使地方政府因地制宜地挖掘税收潜力，发挥税收调节作用。
(4)实施税收权均等化。改革开放以来，中央向地方下放税收管理权具有明显的倾斜式特点，形成了经济特区——沿海经济开放区——沿海开放城市——西部地区——东北和蒙东——中部部分城市等不同的梯次，使分权化的改革比较顺利地渡过了试验期，其成效显著。随着市场经济的深入发展，倾斜式分权所潜藏的矛盾和问题越来越突出，效力衰减，负效应加大。为此，解决倾斜式分权与市场经济发展的矛盾，就必须实现地方税收管理权的均等化目标。
2、科学合理划分税种范围。税种的划分应遵循受益、集散、规模和便利原则，其基本思路是：稳定、调节和分配功能强的税种，如企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税宜划归中央;资源配置、受益性质明显的税种，如营业税、城建税应全部划归地方;收入功能强的增值税仍可作为共享税，共享的比例随中央和地方税收余缺的状况和经济情况的变化而调整，在此基础上再进行税制改革和优化。
应将商业流通环节的增值税及全部城市维护建设税划归地方固定收入。省级地方政府的主体税收应是营业税或增值税的分成部分;市级政府主要以城建税和财产税类相配合;县级地方政府的主体税收应以改革后及不断发展的财产税类，如土地税、房产税、车船税、契税、遗产税和赠与税等为主，辅之以其他税种。各级地方政府财政收支不足部分，应通过规范的政府间财政转移支付制度进行平衡，即政府税收的再分配。
3、完善财政转移支付制度。根据各国财政转移支付的共性和我国现行转移支付制度实施以来的问题，应对现行的财政转移支付制度做进一步的改进与完善。总体上应归并和简化转移支付项目，严格专项转移支付审批程序，规范和完善资金分配办法，加强资金监管，注重跟踪问效，推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。主要包括灵活运用、适当简化转移支付，改进计算技术方法、专项拨款办法以及加大转移支付力度等。
4、建立健全税收法律体系。建立健全税收法律体系是一项系统工程，其内容应包括制定税收基本法，规范我国税收法律体系的基本内容;制定规范税收关系的相关法律，全面贯彻以法治税原则。随着全社会法律意识的增强，以法治税环境的改善，再进一步考虑制定税务机构组织法、纳税人权利保护法、税务违章处罚法、税务代理法、税务争讼法或税务行政复议与诉讼法等，以进一步规范行政机关税务执法行为，司法机关税务司法行为，切实保护纳税人及其他税务当事人合法权益。
此外，从我国的实际情况来看，可考虑在全国人大常委会和全国政协常委会中设立税收委员会，讨论、审议和通过所有涉及税收及其管理方面的重大决策和法律规定。税收委员会的成员包括自中央部委和各省、自治区、直辖市的代表，同时可考虑设立以专家学者为主的顾问小组或政策办公室，进行科学论证等具体工作。
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摘要：
财政税收体制改革,是中国体制改革的核心,是‘十二五’期间改革的重点。未来许多经济、社会问题的解决,财税体制改革是一个前提。所以,没有财税体制的改革,就没有中国改革的未来,也很难建设成一个公平、正义、善治的现代国家。因此，我们应该坚定不移地深化财税体制改革，进一步健全公共财政体系，为推动科学发展与社会和谐提供体制保障，努力为全面建设小康社会做出贡献。
关键字：财税体制改革十二五
随着“十一五”规划的顺利完成，我们迎来了我们的第十二个五年计划。“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。“十二五”时期，我们将按照“十二五”规划纲要的要求，以科学发展为主题，以推进经济发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度。在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系;建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接、公开透明的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动;完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系，充分发挥税收筹集国家财政收入的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能作用，促进经济结构调整优化和发展方式转变，推动和谐社会建设。
财税体制改革作为“十二五”规划重点中的重点，我们更加应该予以重视和完善，所以新世纪推进财税体制改革应着重从三方面入手：一是完善财政体制。健全财政转移支付制度，提高转移支付资金使用效益。完善省以下财政体制，做好健全县级基本财力保障机制相关工作。推进省直管县和乡财县管财政管理方式改革。二是推进预算管理制度改革。完善公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算实施范围并完善相关政策措施，继续试编全国社会保险基金预算。全面取消预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理。深入推进部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革。建立健全预算绩效管理制度。研究推进政府会计改革，探索试编政府资产负债表。继续推进预算公开，进一步提高透明度。三是深化税收制度改革。在一些生产性服务业领域推行增值税改革试点，相应调减营业税，从制度上逐步解决货物与劳务税收政策不统一的问题。完善消费税制度，将部分容易产生环境污染、大量消耗资源的产品以及部分高档消费品纳入消费税的征收范围。健全个人所得税制度，提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，降低中低收入者税负，强化对高收入的调节。进一步推进资源税改革。按照“正税清费”的原则，清理政府非税收入，提高税收收入占财政收入的比重。
然而在“十二五”时期加快财税体制改革我们不但要做到以上三方面，而且还要加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制。同时根据《建议》精神，结合面临的新形势、新任务，认真总结以往财税改革的经验。所以“十二五”时期加快财税体制改革的指导思想是：全面贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院对深化财税体制改革的要求，以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度。
加快财税体制改革，我们应遵循以下基本原则：一是明确方向，服务大局。把科学发展观切实贯穿于深化财税体制改革的全过程，进一步健全公共财政体系，加快经济结构调整和发展方式转变，促进区域协调和城乡统筹发展，为推动科学发展与社会和谐提供体制保障，努力为全面建设小康社会服务。二是整体设计，协调联动。妥善处理政府与纳税人、中央与地方、政府与社会、财政与金融、财政部门与其他部门的关系，统一规划，全面设计，综合配套，协调推进，加强各项财税改革之间以及财税改革与其他改革之间的协调配合，形成改革合力。三是积极稳妥，循序渐进。既抓住机遇，突出重点，加大改革力度;又妥善处理改革、发展、稳定的关系，调动各方面的积极性，精心谋划，远近结合，分步实施，成熟一项推出一项，确保改革平稳有序进行。
而加快财税体制改革的主要目标是：完善财政体制。所以在合理界定事权的基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。健全统一规范透明的财政转移支付制度，提高转移支付资金使用效益。建立县级基本财力保障机制，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。提高预算完整性和透明度。建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接、公开透明的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。健全预算编制和执行管理制度，强化预算管理，增强预算编制的科学性和准确性。健全税收制度。完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系，充分发挥税收筹集国家财政收入的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能作用。
同时在“十二五”时期加快财税体制改革同时，我们也应该健全财力与事权相匹配的财政体制，促进基本公共服务均等化。从我国社会主义初级阶段基本国情出发，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。合理界定中央与地方的事权和支出责任。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分，调动中央和地方的积极性。并且完善中央对地方财政转移支付制度。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用。增加一般性转移支付规模和比例。加大对中西部地区转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设。分类规范专项转移支付项目，并从
监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。推进省以下财政体制改革。规范省以下财政收入和政府支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基础建设，加快完善县级基本财力保障机制。把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置，以满足县级基本财力保障需要，实现保工资、保运转、保民生为目标，在中央和省级财政加大支持力度的基础上，通过建立和完善奖补机制，力争在“十二五”前三年基本建立起县级基本财力保障机制，“十二五”后期逐步提高保障水平。
我们也需要完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度。完善政府预算体系，健全公共财政预算，提高公共财政收入质量，增加公共服务领域投入，着力保障和改善民生。强化政府性基金预算管理，提高基金预算的规范性和透明度。完善国有资本经营预算收支政策，扩大中央国有资本经营预算试行范围，加快推动地方国有资本经营预算工作。规范社会保险基金预算，扩大社会保险基金预算编报范围。取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。健全预算管理制度。深化政府收支分类改革，完善支出标准体系，加强项目库建设，夯实预算编制的基础。继续规范预算编制程序，细化预算内容。建立完善预算编制与预算执行、结余结转资金管理和行政事业单位资产管理有机结合的制度。进一步增强地方预算编制的完整性。加强预算执行管理。依法加强税收征管，强化非税收入管理，建立规范的收入管理体系。完善各单位部门预算执行管理制度，健全预算支出责任制度，提高预算支出执行的均衡性和效率。深化部门预算、国库集中收付、政府采购等制度改革。建立健全预算绩效管理制度。建立健全完整规范的预算公开机制。在完善预算编制的基础上，进一步扩大公开范围，细化公开内容。结合修订预算法，明确预算公开的原则和主体，完善预算信息披露制度，强化预算公开责任制度，加快预算公开的法制化、规范化进程。
最后，我们要推进税制改革，完善有利于科学发展的税收制度，按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，进一步优化税制结构，公平税收负担，规范收入分配秩序。强化税收促进经济发展方式转变的作用。在实施和完善消费型增值税的基础上，结合增值税立法，稳步扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，从制度上解决货物与劳务税收政策不统一问题，逐步消除重复征税，促进服务业发展。合理调整消费税范围和税率结构，充分发挥消费税促进节能减排和引导理性消费的作用。完善企业所得税制度，鼓励科技创新。全面改革资源税，促进资源节约和环境保护。开征环境保护税，促进环境友好型社会建设。充分发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，加大对高收入者的调节力度。完善消费税制度，进一步发挥其调节收入分配的作用。按照强化税收、规范收费的原则，继续推进费改税，研究推进房地产税改革，完善财产税制度。按照适当提高社会保障统筹级次的要求，健全社会保障筹资机制。逐步健全地方税体系。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维
护国家的整体利益。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。
这样，在“十二五”期间，我们就能更好地完成“十二五”规划的任务，为全面建设小康社会奠定基础，使我国在新世纪发展的道路上能走得更远更好，成为未来的世界强国。
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