统筹推进武汉市城乡社会保障体系建设研究
摘 要：随着我国经济的发展，城乡差距不断扩大，在社会保障方面城乡差异更是明显。文章旨在探讨武汉市社会保障体系存在的问题，并且对武汉市社会保障体系城乡一体化过程给予政策性建议。文章分析了武汉市当前社会保障方面存在的居民重复参保、供给侧改革的冲击、城乡差异较大、社保基金统筹管理不科学等问题。针对居民重复参保的问题，提出了加强流动人口的管理和增强信息化建设水平的建议;针对城乡社会保障体系差异较大，提出了完善社会保障项目体系、明确社会保障体系各个参与者的职责、完善社会保障的法制体系、加大农村社会保障体系建设的力度、在城区和农村发展多种形式的社会化养老机构等建议;针对社会保障基金统筹管理方面的问题，在社会保障缴费方面提出由税务部门统一征收，同时引入社会资本的建议。
關键词：社会保障;城乡差异;城乡一体化
Study on the Overall Promotion of Wuhan’s Urban and Rural Social Security System Construction
Qin Lili
(Hubei Women’s Cadre School，Hubei，Wuhan，430070)
Key words：Social security;Urban-Rural differences;Urban-rural integration
改革开放以来，随着经济的发展，我国居民生活水平不断提高，城市化水平也不断提高，在城镇化的发展势头日益迅猛的同时，国家对于城市化的发展也给出了指导意见。当前武汉市虽然已经形成了以五大社会保险为基础，以新型农村合作医疗、社会优抚和社会救助为补充的社会保障体系雏形，开创了老有所养、病有所医、失业有救济、困难有低保的社会保障新局面，但在保障种类、保障水平、覆盖比例、资金保证、政策配套及体制机制等方面还存在不少问题。在这样的背景下，研究统筹推进武汉市城乡社会保障体系建设，总结发现当前武汉市社会保障体系构建过程中的重点和难点，具有非常重要的实用价值以及政策价值[1]。
一、武汉市城乡社会保障体系现状
截至2019年末，武汉市户籍总人口906.40万，其中60岁以上老人194.25万。武汉市参加城镇职工基本养老保险的有482.30万人，参加城镇基本医疗保险的有481.48万人。从以上数据可以看出，当前武汉市只有约53%的人口参加了养老保险和医疗保险，社会保障体系在覆盖面上仍然有较大的拓展空间。
(一)养老保险现状
在养老保险的缴费方面，目前武汉市养老保险主要分为企业养老保险、灵活就业人员养老保险和居民养老保险等类型，前两者统称为职工养老保险。三者在缴费标准、待遇享受等方面都存在差距。无论采取哪种方式参加职工养老保险，缴费金额都比居民养老保险要高，在养老金的领取方面，职工养老保险的养老金也要比居民养老保险高。不过，对于灵活就业人员(包括自由职业者与农业从业者)，按照居民养老最高等级缴费和灵活就业养老保险最低等级缴费差距不会太大。
(二)医疗保险现状
当前武汉市医疗保障城乡一体化主要体现在以下几个方面：第一，本市居民与市外居民无差别。城乡居民医保没有户籍的限制，市内和市外人员，只要按照新制度的规定参保，均可以按规定享受待遇。第二，本市户籍人员在市内市外無差别。城乡居民无论是去市外就业，还是留居市内，医保政策一视同仁。第三，城镇居民和农村居民无差别。城乡居民在缴费标准、待遇政策、业务经办流程上是一样的标准[2]。
在统筹层次方面，已经从武汉新农合制度实行区级统筹、城镇居民医保实行市级统筹过渡到全部实行市级统筹。除此之外，武汉市正在建立全市统一的信息一体化居民医保信息系统，目的是实现街、乡、镇和社区、村全覆盖。在有关缴费标准、报销比例、办事流程等方面实行完全一样的规定之后，武汉市医疗保障在制度上已经完全迈入了城乡一体化。
二、武汉市社会保障体系存在的问题
(一)居民重复参保问题
由于社会保险的管理部门也是呈现多头管理的模式，人力资源和社会保障部门管理基本养老、医疗、失业、工伤、生育等保险，地税机关征收职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险费，财政部门则征收城乡居民养老保险费。管理部门与征收部门的不一致，在社会保险的管理过程中信息不能够完全共享，这就使得对于居民的参保信息不能及时地掌握，从而造成居民重复参保。
(二)面临供给侧改革的冲击
武钢作为武汉市经济的支撑点之一，在去产能的过程中，大量的人员安置问题给武汉市社会保障带来巨大的压力，主要来自以下几个方面：第一，影响社会保障的资金来源，在去产能的过程中，员工的失业或者下岗会使得产生部分员工弃保的风险，直接影响职工养老、职工医疗、失业等保险的保费来源。第二，增加社会保障基金的支出，由于去产能带来的职工下岗，使得社会保障的失业保险支出大幅度上升。
(三)城乡的社会保障差异仍然较大
武汉地区的城乡社会保障差异具体表现在以下几个方面：第一，配套保障措施不一致，城市保险水平要高于农村。第二，保障范围的差异，城市的社会保险覆盖范围较广，而农村只有养老、医疗两项社会保险以及社会救助。第三，社会保障的配套设施在城乡之间存在较大的差异。第四，城乡居民养老保险在农村的推广不到位，农村的养老保险参保率低于城市。
(四)关于社会保障基金的统筹管理方面
目前武汉地区在社会保障的基金管理方面一部分实行市级统筹，一部分实行区级统筹，这就导致了各区之间的社会保障水平存在差异。此外，社会保障基金的分散管理不利于社会保障基金的投资与升值。个人账户与统筹账户之间的管理也不够严格，容易造成统筹账户挪用个人账户的资金，不利于社会保障的可持续发展。
三、统筹推进武汉市城乡社会保障建设的实现路径
当前武汉市常住居民人均可支配收入46010元，其中，城镇常住居民人均可支配收入51706元，农村常住人口人均可支配收入24776元，城市常住人口可支配收入是农村常住人口可支配收入的2倍，从收入差距上来看，城乡之间仍然存在较大的差距。
(一)针对居民重复参保的问题
一方面需要加强流动人口的管理，尤其是在大学生与农民工群体的社会保障参保的管理。另一方面，要优化制度设计，完善社会保险基金长期平衡机制，坚持“保基本”原则，强化制度的公平性和可持续性。另外，在互联网迅速发展的过程中，需进一步加强信息化建设，建立更加方便的信息化平台。建设高效的社会保障管理服务体系，为社会成员提供良好的社会保障服务。加强技术创新，完善网络查询与网络办理，打造办理社会保障业务的网上服务大厅，提高社会保障机制的运行效率。
(二)针对城乡社会保障差异较大的问题
第一，根据系统的风险分析，了解社会成员在风险保障方面的基本需求，要更加深入地分析城乡居民的社会保障需求，建立和完善社会保障项目体系，形成完善的保障兜底网络。第二，按照权责清晰、保障适度的要求，明确政府、单位、个人、家庭的职责和社会保障各种制度上的定位，在健全基本保障的基础上，拓展补充性保障，形成多层次、多样化的风险保障体系。第三，完善社会保障的法制体系，坚实社会保障的制度基础。当前武汉市虽然制定了关于城乡养老保险和城乡医疗保险等具体的实施办法，然而仍然需要完善配套的法律法规，特别是直接与人力资源和社会保障基金相关的法律法规。第四，政府应加大农村社会保障体系建设的力度，扩大农村社会保障的覆盖范围，除了养老保险和医疗保险之外，也应该增加诸如生育保险之类的社会保障项目[3]。
(三)针对社会保障基金统筹管理方面的问题
在社会保障缴费方面，当前社会保障由税务部门和社保部门共同征收，这样的征收方式对于社会保障费用的征收效率有一定的影响。由于社会保障缴费人群中劳动者和就业人员所占的比重较大，所以可以由税务部门独自进行保费的征收。在社保基金的管理方面，应该成立专门的机构负责社会保障基金的保值与升值。在引入社会资本方面，一方面应该通过PPP项目等方式与社会资本共同建立养老服务机构，另一方面对于企业投资养老、医疗等社会保障方面的建设项目应予以政策支持，对于在农村投资养老服务机构的企业应给予财政支持[4]。
参考文献：
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[4]赵羚雅.中国副省级城市基本养老保险制度比较——兼谈对武汉市的建议[J].社会福利(理论版)，2016(12)：43-48.
作者：覃黎黎
摘要：为了适应社会发展和城乡规划专业建设对人才的培养要求，文章通过对城乡规划的社会学渊源、城乡规划学科发展方向和教育现状的分析，认为增加社会类课程教学内容是完善城乡规划专业课程体系的重要方面。结合四年制城乡规划专业特点，在对社会类课程定位分析的基础上，从社会类课程教学目标的制定、教学内容与其他课程的关联性、教学方法的创新、教学实践环节的设计四个方面来探索建立适合专业特点的社会类课程教学内容体系。
关键词：社会类课程;城乡规划;课程设置
一、现代城乡规划思想的社会学渊源
现代城乡规划诞生于19世纪末、20世纪初，是对工业革命带来的种种城市问题和矛盾的一种回应。诸如英国着力于解决住房问题、德国致力于解决城市扩展、美国的重心则是城市的美化方面等。虽然各个国家在城乡规划实践活动方面表现出一定的差异性，但不得不说，现代城乡规划的萌生与工业化、城市化有着直接的关系，多数西方资本主义国家经历了“工业化—城市化—现代城乡规划诞生”这样一种线性过程。开始于18世纪中叶的工业革命，不仅是一场技术性的变革，更重要的是它塑造了一种全新的工作和生活方式，工业本身除了牟利的动机之外，从19世纪开始就成为促成城镇化的积极因素和巨大推动力。在这场技术革命当中，煤炭成为了工业发展的主要动力来源，铁路的修建使工业企业选址脱离原材料产地成为可能，城市逐渐成为产业和人口的聚集之地，与此同时，空气污染、公共卫生问题、住房问题特别是贫民窟的出现，引起了一些社会学家的关注。针对英国大城市的弊端，艾比尼泽·霍华德1898年出版了《明日：一条通向真正改革的和平之路》表达了一个社会学家对城市问题的关注，书中试图通过开展一场重大的社会变革来解决城市问题，为此，他构建了一个是为健康、生活以及产业而设计的田园城市模式。20世纪初，围绕美国芝加哥大学社会学系形成的社会学派对芝加哥城市的社会问题进行了一系列的实证研究，社会学的研究领域逐渐与城市研究出现了交集，为后来的都市社会学的诞生奠定了基础。英国社会学家格迪斯注意到工业革命、城市化对人类社会的影响，认为城乡规划是社会改革的重要手段，强调把自然地区作为规划的基本框架，把城市放到区域的层面上进行分析，注重社会因素对城乡规划的影响。城市社会问题的关注与研究催生了城乡规划思想的发展。在当今全球城市化和经济全球化的背景之下，城市社会问题日益复杂和多样化，如何有效解决城市社会问题，不仅是社会学家关注的问题，也成为城乡规划理论发展的动力之一。
二、现代城乡规划学科的发展与教育现状
城市经历了一个不断变化和发展的过程，人们对城市的认识和研究也在不断地深化。虽然西方现代城乡规划诞生于建筑学，城乡规划也被大多数人认为是一门实用型的技术科学。随着我国城镇化速度的加快，国家城乡统筹发展战略的实施在一定程度也促进了城乡规划学科的建设和发展。城乡规划作为一项具有全局性、综合性和政策性特点的工作，涉及的领域不断扩大，涉及的学科不断增多，逐渐和其他学科的研究范围相互交叉，研究内容相互渗透，研究方法相互借鉴，学科多元化趋势日渐凸显。国务院学位委员会、教育部公布新的《学位授予和人才培养学科目录(2011年)》中增加了“城乡规划学”一级学科，在此之前，城乡规划与设计仅仅是建筑学一级学科所属的二级学科，其他研究方向诸如区域发展与规划、住房与社区建设规划等均在其他学科中覆盖。城乡规划学一级学科的设置，是社会经济发展的客观要求，有利于培养适应社会发展的城乡规划专业人才。目前，设有城乡规划专业的高校数量日渐增多，这些高校主要依托于建筑学、地理学和园林成立和发展城乡规划专业。与此同时，城乡规划专业课程设置也在不断改革和变化。从目前各高校的课程设置上来看，主干课程仍然大多是以设计、工程技术类为主，由于受办学历史和专业特色的影响，一些学校增设了社会经济类、管理类、信息技术相关课程。随着我国城镇化的发展和城乡问题的研究深入，国家也开始注重城乡规划教育中的社会经济和人文方面的教育，从2000年开始，全国高等学校城乡规划专业指导委员会开始开展一年一度的城乡规划专业本科课程作业交流评优活动，社会调查逐渐成为城乡规划课程教学中增加的一项重要内容。
三、城乡规划专业社会类课程的定位与设置
传统的城乡规划认为空间问题是城乡规划学科的核心，但随着社会的发展，物质形态的规划已不能解决城镇化带来的诸多问题，城乡规划应当从其他学科中吸收相关的理论来充实城乡规划学的发展和实践，同时，具备一定的社会学、经济学理论背景的城乡规划人才越来越符合市场的需求。从城乡规划专业的发展方向来看，专业的城乡规划设计人才必须具备具有对城市复杂环境的整体认识和思考，特别是对城市经济、社会、生态环境的宏观分析与把握。《全国高等学校土建类专业本科教育培养目标和培养方案及主干课程教学基本要求——城乡规划专业》中提到城乡规划社会调查教学任务的课程有“城市社会学”、“城乡规划系统工程学”、“城市研究专题”、“社会调查研究方法”、“规划设计与综合社会实践”、毕业设计”，以上课程均明确提出了规划专业应以城乡规划社会调查理论和方法为教学内容的要求。社会调查作为城乡规划方法论的内容之一，在实践环节越来越显示出它的基础性作用和对规划实践的科学性的影响。因此，将城乡规划社会类课程教学内容分为理论教学和实践教学两部分，社会类课程既包括基础理论课程，又要加强城乡规划社会调查方法的应用。学生通过对城乡规划社会类课程的学习，不仅能够更加系统、全面地认识城市，也为科学规划城市奠定基础。
依托于风景园林设立的城乡规划专业比较偏向于物质形态和景观的规划与设计，在教学内容上强调对学生设计能力的培养，忽略学生社会学相关课程的学习，重设计，轻调查，因此，如何在以工科为背景的城乡规划专业中建立社会类课程的特色教学内容成为城乡规划课程体系改革的重要内容。城乡规划专业社会类课程的教学内容应当融合在理论、实践、应用环节的教学中去。建立从“理论—实践—应用”的课程教学内容体系。在梳理相关高校课程设置的基础上，笔者认为城市社会类课程理论环节的课程应当包括城市社会学和社会调查研究方法两门课程，分别作为专业基础课和专业选修课，实践环节的教学内容包括城乡规划和设计调查报告，作为专业实践和实习的一部分。应用环节的内容包含在毕业设计前期调查分析部分中，作为考核毕业设计的标准之一。围绕理论—实践—应用这条主线，笔者在城乡规划四年制课程教学环节中设置了不同阶段的相关课程和阶段目标，如表1所示。
四、四年制城乡规划专业的社会类课程教学探索
针对四年制城乡规划专业课程教学现状，适应新形势下的复合型人才培养的需求，创新教学模式，在教学目标设立，教学内容选择，考核方式和实践教学进行探索，主要包括以下方面：
1.建立以培养复合型人才为导向的教学目标。所谓复合型人才是指具有宽阔的专业知识，具有多种能力和发展潜能，以及和谐发展的个性和创造性的人才。复合型人才包括知识复合、能力复合、思维复合等多方面。城乡规划复合型人才既要有扎实的设计能力，同时也要具备对城乡复杂问题的思考和分析能力。因此城乡规划专业社会类课程的教学目标旨在通过课程的学习，学生能够从社会学的角度观察和发现城市发展过程中的复杂问题，并有一个系统的、整体的认识。并能够将社会学的研究方法和社会调查方法在具体的城乡规划和设计实践工作中加以应用。
2.社会热点导入式的教学内容，激发学生的学习兴趣。教材是课程体系的支撑，教材在课程教学中具有十分重要的基础地位，它的作用在于系统、简明地叙述和解释基本知识和理论。但社会发展是个复杂的过程，教材的更新远远跟不上社会经济和城市的发展速度，就出现了课程内容与实际脱节或联系不密切的情况。理论落后于实践必然导致学生对教学内容丧失兴趣。在教学过程中激发学生兴趣的有效途径就是将社会热点融入教学内容，让学生主动关注和思考社会问题或社会现象背后的本质，从专业角度去解决问题。例如我国城市规划目前的热点诸如海绵城市、多规融合、存量规划等，这些都是城市适应社会经济发展新常态的变革，和社会发展和城市问题密切相关。城乡规划如何来面对和适应社会经济发展的新常态是一个值得思考的问题。因此，在教学过程中从专业热点导入问题，让学生深入了解社会热点的背景，激发学生自主学习的热情，社会热点导入式的教学内容必将激发学生更大的学习兴趣。
3.建立有效衔接的课程关联的教学模式。社会类课程的教学内容不仅仅包括社会学理论和方法的学习，最重要的是使学生能够从社会学的角度来审视城市发展，将社会学延伸到城乡规划发展的历史中去，在理论教学内容上主动关联到其他课程的内容上去，比如城市发展史、城市总体规划、居住区规划、城市生态与环境等课程相关内容。另外，在教学安排上，合理安排各课程教学顺序，城市社会学和社会调查研究方法两门课的理论学习安排在大二阶段，城乡规划和设计调查报告安排在专业实习或实践内容中去，安排在大三阶段，作为应用环节的毕业设计前期调查分析结合毕业设计安排，在大四阶段安排。
4.建立教学—实践—应用三维一体式的联动教学方法。在以前的教学过程中，大多数学生认为社会学课程理论性较强，与城乡规划偏重实践有些偏离，事实上城乡规划和设计的实践能力的培养离不开对城市现象和城市复杂问题的分析和解读，社会类课程恰巧弥补了这一点。因此在教学方法的使用上，应当强调教授法和学习方法的统一。任何一个理论的诞生都是依托于特定时代背景之下，因此，笔者认为在理论教学环节，应当打破传统的理论填鸭式的教学方法，将学生的思维穿越到特定的历史时期，以历史为坐标，用历史发展的眼光来解读理论，最终任何一个伟大理论的诞生都成为了一种历史必然，也就是一种历史定位的方法，这样学生对理论的认知更深入、更全面。另外，通过案例讨论，增强学生的思考能力的培养，在讨论中发现问题、深化理论学习。实践环节中，建立城市社会实践调查平台，将社会实践调查和专业实习与关联课程结合起来，特别是专业课程教学内容、社会实践调查和专业实习，课程设计、毕业设计串联起来，建立从教学—实践—应用的三维一体式的联动教学方法。教育部文件《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》中指出：“高度重视实践环节，提高学生实践能力。要大力加强实验、实习、实践和毕业设计(论文)等实践教学环节，特别是加强专业实习和毕业实习等重要环节。”城乡规划专业社会类课程实践教学环节包括以下几种类型：第一，课程内的实践环节。第二，专业实习环节，如城市认识实习、生产实习、毕业实习等。第三，毕业设计环节。通过以上三环节的教学，从课程练习到实践应用，形成课程实践教学主线，在实践教学的考核过程中，通过举行评优活动，特别是与全国高等学校城乡规划专业指导委员会开展的城乡规划专业本课程作业(规划设计、调查报告)交流评优活动相结合，提高学生的积极性和创造性。
五、结语
基于对城乡规划思想发展的社会学渊源的思考，认为城乡规划必须与社会经济发展相适应。随着中国城镇化进程的加快，中国经济发展进入新常态，城乡规划专业的社会公共政策的属性日渐凸显。同时城乡规划学科地位的提升也赋予了城乡规划更大的社会责任，城乡规划学科的发展离不开社会类学科的交流与融合，目前四年制城乡规划教育重视设计能力培养，缺少对社会学方法的认知和思维方式的锻炼，城乡规划学科的研究方法应当是一种有结构的多学科方法，城乡规划教育也应当是跨学科的交流与整合，因此，四年制城乡规划专业的社会类课程的建设显得尤为必要，如何将社会类课程进行有效融合和衔接还需要进一步的探索。
参考文献：
[1]曹康，西方现代城乡规划简史[M].南京：东南大学出版社，2010.
[2]彭震伟.城乡规划专业社会经济类课程体系建设[J].高等工程教育研究，2000，(1).
[3]李浩，赵万民.改革社会调查课程教学 推动城乡规划学科发展[J].规划师，2007，11(23).
作者：宋利利 李梅
摘 要：齐齐哈尔市在黑龙江省西部地区的政治经济方面具有重要地位。该市一直走在改革的前列，政府不仅重视经济的发展，也十分重视社会事业的发展，尤其是城乡社会保障事业的发展。该文探讨了该市目前社会保障事业中存在的问题，并分析了建设城乡社会保障体系的必要性，最后阐述了该市建设城乡社会保障体系的模式和思路。希望可以有助于该市城乡居民早日实现“老有所养、病有所医、住有所居、贫有所扶”的美好生活。
关键词：齐齐哈尔市 城乡 社会保障 体系建设
齐齐哈尔市作为我国黑龙江省西部地区政治经济方面具有重要地位的城市，一直走在改革的前列，政府不仅重视经济的发展，亦十分重视社会事业的发展，尤其是城乡社会保障事业的发展。但是问题仍然存在，一些农民工未参与到社保体系中;农村社保整体层次低、社会化程度低;农村社会保障资金来源渠道有限等。为此，进一步完善齐齐哈尔市城乡社保一体化运行机制势在必行，它对于推动我市经济增长、促进社会公正、维护社会稳定、全面实现建设小康的目标、缩小城乡差距以及构建社会主义和谐社会等都具有重要的意义。
1 探究城乡社会保障制度的新思路
为了达到推进经济社会的发展的目的，我国提出了统筹城乡的科学发展观。而统筹城乡的基本举措就是建立农村社会保障制度。由于历史文化原因，我国农村具有以家庭为供养单位，家庭小聚居的特点。根据农村社会经济发展的特征，国家在农村实行了有别于城镇的社会保障法。主要有四种做法，第一种是探索建立农村养老保险制度;第二种是建立新型农村合作医疗制度;第三种是实行农村社会救助;第四种是探索并逐步解决农民工和被征地农民的社会保障。例如齐市的一些农民工未参与到社保体系中;农村社保整体层次低、社会化程度较低;农村社会保障资金来源渠道有限。解决此类群体的社会保障问题，对从根本上促进工业化、城市化和解决我国的“三农”问题都有着非常重要的意义。
2 构建城乡社会保障制度的必要性
2.1 维护社会公平，建设社会主义和谐社会的需要
我国处于社会主义初级阶段，在此种国情和大背景下，农民人口依旧占有很大比例。但绝大多数农民长期游离于社会保障制度之外，这会影响城市以及整个社会的和谐稳定和健康发展。加之，维护社会公平亦是促进社会和人的全面发展的前提，同样也是完善社会保障制度的最本质的要求。就目前我国经济社会发展面临的诸多不和谐，其突出表现在城乡差距的问题上。因此，缩小城乡差距，解决“三农”问题，便成为我国建设和谐社会所需要解决的关键问题。
2.2 促进工业化，城市化，实现统筹城乡发展的需要
在工业化发展的初期阶段，农业支持工业并为工业提供积累，工业化进展达到一定程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，以工促农，实现工业与农业、城市与农村的协同、协调发展。这是我国从城乡二元经济结构向现代化社会经济结构的转变方向，同样也是今后中国社会经济发展的基本走向。这将是一次机遇，也是一次挑战。
2.3 共促城乡就业，实现劳动力合理流动的需要
我国现在的城乡就业人数是7.5亿，每年新增劳动力达1千多万人，我们将长时期面临着沉重的就业压力。从另一方面来说，农民增收难和城市贫困问题，在很大程度上也是就业问题。解决农村就业问题依靠发展非农产业和推进城市化。城市化的发展要以扩大就业为前提保障，城市人口规模大，比较聚集，容易发展第三产业。第三产业发展，有利于促进城市化的发展，我国第三产业不发达是城市化滞后的必然结果。如何推进农村富余劳动力的转移，需要完善社会保障制度，为进城务工农民创造就业机会和生存条件。
2.4 面临人口老龄化，建立可持续发展社会保障体系的需要
我国已进入老龄化社会，其突出特点：基数大、速度快、底子薄、负担重。联合国把一个国家65岁及以上人口比重超过7%定义为老龄化社会。比照该标准，在2000年进行的第五次人口普查时，中国已经基本进入这个阶段。
科学预测表明，到2020年我国全面小康社会建成，人均GDP达到3000美元时，老年人口比例将上升，并达到12%，该指标高出世界平均水平3个百分点，开始步入老龄化严重阶段。至2050年，老年人口比例最高峰值可上升到23%左右，该指标高出世界平均水平7个百分点、高出发展中国家9个百分点，跻身到超高老龄化国家行列[3]。2000年人口普查数据显示，乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%，已经高于镇(6%)和城市(6.7%)的老龄化比率[4]。按照国家社会保险理论和国际经验来看，现代国家必须提前在人口老龄化高峰的20年前建立起社会保障制度，其中尤为重要的是养老与健康保障。如若不然，必将严重地影响社会经济的发展，引发一些严重的社会问题。政策模拟证实，如若到2020年，农村转移劳动力不被吸纳到城镇养老保障体系中，并且继续实行现收现付的旧体制，此种情况下，社会的养老负担率将达到44.2%。而若不但实行完全的个人积累新体制，同时又将农村转移劳动力吸纳到社会保障体系中，社会养老负担率将只有25.3%，降低19个百分点。因此，必须赶在严重老龄化到来之前构建统筹城乡发展的社会保障制度，建立起完善的社会保障体系，以确保国家能够平稳地渡过老龄化阶段。
3 城乡社会保障体系建设的模式和思路
3.1 充分发挥政府的主导作用
比照多地的先进指导经验[6-8]，政府应对城乡的社会保障有足够的重视，并采取一系列的措施予以改善。通过创造制度平台，实现了农民户籍身份的改变，使旧农民养老保险可以向“城保”、基本医疗保险不同人群全部覆盖并重新整合;建立农村居民生育保险并与城市衔接;城乡社会救助体系也进行了调整衔接，基本实现了统筹兼顾。
3.2 法定基础保险险种实现了城乡“无差别”化
基础社会保险实现全覆盖，做到城乡居民一视同仁，充分体现了城乡一体化社会保障体系的优越性。比如，当前我国的城乡社会保障的范围很窄，只存在于国有企事业单位公务员和正式员工，而除了这些人，全国还有很大一部分人都不能合理的享受我国的城乡社会保险，他们分别是以县乡为单位的小地方集体企业的员工和一部分外资企业的员工以及占我国人口绝大多数的农民工，根据资料显示，也并不是所有的国有企事业单位的员工都能够享受到这种社会保障，基本上只有为国家各部分服务的公务员才能享受这项制度，根据当前统计的数据，我国参加城乡社会保障的人口仅仅只占全国总人口的1/10而已，这说明我国目前能享受这一制度的范围还十分得窄，我们必须在这一方面加大对其的范围扩张。要想做到这一点，我们的国家和政府应该采取多种相关的政策和措施来实现其目标。我国多地已开展了有效的方式与方法[9-11]。
3.3 都针对被征地农民设计了向“城保”过渡的保障机制，被征地农民享受与城镇居民同等社保待遇。构建了适用于非正规就业等灵活就业人群的一系列保障体系
3.4 针对不同类型社会保障现状，逐步进行机制整合和调整，实现不同类型的城乡社会保障一体化。与此同时，拓展多元化的参保方式。既实现了机制的保障功能，同时又极力拉动了经济发展
3.5 建立科学的筹集资金机制，扩大城乡社会保险筹资渠道
社会保险基金是社会保险的物质基础，社会保险基金筹集是指由法定的社会保险管理机构按照法律规定的比例和计征对象征收社会保险费(税)的法律行为。社会保险基金是社会保险制度的基本内容和首要运行环节。对城乡社会保障的资金应多方面的筹集比如我们可以合理的分配给社会上的个人和国家的各种企业以及我们的政府这三种社会力量来一起筹集，这样做的好处是合理的分配了社会上的各种资源，又不会给国家造成财政上的巨大压力，所以这就需要国家和政府的努力来制定合理的城乡社会保障资金来源的措施来保证其资金的按时到位。
3.6 加强社会保险基金的监督和管理
社会保险基金是社会保障制度的物质基础，是社会保险制度可持续发展的根本，也是社会保障体系的重要组成。社会保险基金监管，是指政府有关职能部门作为社会劳动者的共同代表，运用法律的、经济的、行政的手段，从多角度、综合性地对基金的筹集、储存、运用的管理、支付等循环往复，动态运动的全过程全方位监督管理的一项系统工程。
参考文献
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[4] 吴敬琏.比较(71)[M].北京：中信出版社，2014：181-190.
作者：杨盼盼 金铭 赵阿勐 王坤 刘兴来 蔡珍珍
作情况汇报
县民政局城乡社会救助体系建设工作情况汇报
城乡社会救助体系建设是社会保障的重要内容之一。加快城乡困难群众社会救助体系建设，是党中央、国务院的一项重大决策，也是维护困难群众的切身利益，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的根本要求。今年，省委、省政府和市委、市政府高度重视城乡社会救助体系建设工作，把提高城市居民最低生活保障标准、全面实施农村居民最低生活保障和城乡医疗救助、加快农村敬老院建设四项工作分别列入了____年向全省、全市人民承诺办好的十件实事的重要内容。为进一步加快城乡社会
救助体系建设，县委、县政府制定了一系列工作制度，采取切实有效措施，确保完成省政府、市政府下达的目标任务。现就目前“提高城市居民最低生活保障标准、全面实施农村居民最低生活保障和城乡医疗救助、加快农村敬老院建设”四项工作进展情况进行汇报。
一、提高城市低保标准，全面完成低保对象复核认定工作
为落实好省、市要求，县于_月__日召开第次政府常务会议，决定从_月份起，把城市低保标准由元提高到元，同时下发了《县人民政府关于调整城镇居民最低生活保障标准的通知》文件。_月下旬至_月份，我县开展了对城市低保对象全面复核认定工作，从有关部门抽调人员名，组成了以民政部门牵头，各乡镇、街道办事处等参与的复核认定小组，对低保对象进行了___%入户调查，共认定低保对象户人，取消了户人的低保待遇。对全县低保对象的保障金额进行了调整，使人均月补差标准由元提高到元。
复核认定工作圆满完成，低保数据和报表上报市局。今年元至_月份城市低保金万元已全部发放完毕。
二、建立了农村低保制度，实现农村特困救助制度与农村低保制度的并轨 月下旬，在我县第次政府常务会上，确定了全县农村低保标准为每人每年元，对人均年收入低于元的农村困难家庭实行差额救助，全县人均月补差不低于__元，_月_日起执行。同时出台了《县人民政府关于确定农村居民最低生活保障标准的通知》和《县人民政府办公室关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》(政办〔____〕__号)文件，为全面实施农村低保制度打下了基础。按照上级要求，从_月_日起，我县农村特困户社会救助制度与农村居民最低生活保障制度并轨，原农村特困救助对象整体向农村低保对象过渡，并进行扩面，使全县享受农村低保人数达到____年底农业总人口比例的_._%。目前各乡镇正在审核各村扩面后上报的农村
低保户申请，县民政局正在准备对乡镇上报的低保户进行抽查复核、审批。今年第
一、二季度全县共兑现特困救助金__万元，第三季度全县特困户整体向低保户并轨，按照人均月补助__元的标准兑现农村低保金__._万元，__月_日起按照新扩面后的人数和人均月补助__元的标准开始兑现第四季度低保金。
三、积极推进农村医疗救助制度建设向纵深发展，探索建立城市医疗救助制度 农村医疗救助制度。县作为全市唯一的农村医疗救助工作示范县，自____年_月_日起正式实施以来，已审批医疗救助人，发放救助金万元;先后投入万元，资助全县名救助对象参加当地新型农村合作医疗。去年_月份，我县修订了农村医疗救助方案，救助起付线由原来的元降至元，救助比例由原来的__%、__%、__%提高到__%、__%、__%，封顶线由原来的元提高到元。在工作实践中，我县还把在乡重点优抚对象作为重中之重，优先全部纳入救助范围，去年__月
全市解决优抚对象医疗难问题现场会在我县召开。今年元至_月份共审批救助人，发放救助金万元。
城市医疗救助制度。_月份，我们通过借鉴外地经验，结合实际，制定并出台了《县人民政府关于印发县城市医疗救助实施方案的通知》文件，_月_日起实施。方案共确定三类救助对象：第一类为城市低保对象中未参加城镇职工基本医疗保险的人员。实行_起付线制度，其住院医疗费用在____元以下的，按__%救助;____—____元，按__%救助;____元以上，按__%救助，全年最高救助限额累计不超过____元。第二类为城市低保对象中已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员。其住院医疗费用经城镇职工基本医疗保险报销后，剩余金额在____元以下的，按__%救助;____—____元，按__%救助;____元以上，按__%救助，全年最高救助限额累计不超过____元。第三类为城市低保对象中因患恶性肿瘤门诊放、化疗，
肾功能衰竭，肾脏、骨、骨髓移植和心脏瓣膜置换，肝硬化，再生障碍性贫血_种重症慢性病导致医疗费用过高而造成家庭生活特别困难的，给予医疗救助，起付线为_____元，救助比例为__%，全年最高救助限额累计不超过____元。同时，经县政府第次政府常务会议决定，县财政拨付资金万元用于城市医疗救助，建立城市医疗救助基金专账，专款专用。并要求城市医疗分类救助严格把关，第一类对象由县民政局局长签字把关，第二类、第三类由县政府主管副县长签字把关。现万元资金已经到账，截止目前，已对户城镇低保户进行了医疗救助，共发放医疗救助金多元。
四、加快乡镇敬老院新建和改、扩建工作，确保年内农村五保集中供养率达到__%或更高水平 按照省、市要求，今年年内农村五保集中供养率要达到%以上，目前我县集中供养率为%。为实现这一目标，我县县委、县政府高度重视，多次召开各种会
议安排部署，并经县政府第次政府常务会议决定，从县财政拿出资金万元专项用于五保供养和敬老院建设，要求月底前必须完成敬老院的新建和改建工作。月日，县又在乡召开了敬老院建设工作现场会进行升温加压。目前，、_个乡镇敬老院的主体建设工程已基本竣工，、、等其他_个乡镇敬老院的建设工作也已经启动。
吉林省长春市人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的意见
一、推进城乡社会救助体系建设的重要意义、指导思想和总体目标
1.城乡社会救助体系建设是一项涉及民生的系统工程。对于贯彻落实科学发展观，加快“和谐长春”建设，促进经济社会和城乡协调发展，振兴长春老工业基地，全面推进小康社会建设，进一步保障和改善民生具有重要意义。
2.推进城乡社会救助体系建设，要以“三个代表”重要思想为指导，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持以人为本，从实际出发，实现城乡协调发展，维护社会公平和社会稳定，促进我市经济快速发展和社会全面进步，让全市人民共享改革和发展成果。
3.我市推进城乡社会救助体系建设的总体目标是：在未来5年内，逐步建立起以城乡低保制度为主体，医疗、教育、住房等专项救助为辅助，慈善捐赠、社会互助为补充，政府统一领导，部门协调配合，社会广泛参与，与经济社会发展水平相适应，覆盖城乡的综合性、多层次社会救助体系，切实维护城乡困难群体利益。
二、推进城乡社会救助体系建设的基本原则
4.政府主导，广泛参与。各级政府是推进城乡社会救助体系建设的主导力量和责任主体，各相关部门各司其责，各企(事)业单位、民间组织等社会各界广泛参与，共同推进城乡社会救助体系建设工作。
5.资源整合，统筹发展。科学整合各项社会救助资源，达到救助效果最大化，消除救助盲区，避免重复救助。
6.城乡协调，标准适度。要坚持城市支援农村，工业反哺农业，重点向农村倾斜，逐步缩小城乡差距。
7.制度保障，规范管理。积极稳妥制定各项规章制度，完善有关政策，实现社会救助工作的长效化、法制化。坚持属地管理，实现社会救助工作日常管理的规范化、标准化。
8.投入多元，有力监管。积极引导社会力量参与社会救助工作，拓宽救助资金来源渠道，提供必要的资金补充。科学规范地监督管理资金的筹集和使用。
9.保障生活，促进就业。要根据我市经济社会发展水平，不断提高对困难群众的救助标准，并实施积极的就业扶持政策，促进困难群众就业。
三、推进城乡社会救助体系建设的主要任务
10.完善城乡低保制度。要进一步扩大救助范围，提高救助标准，努力实现城乡低保对象应保尽保;深化“分类施保”，相应提高各类特殊困难的低保对象的救助标准;建立低保标准与物价联动机制，确保低保家庭不因物价波动而降低实际生活水平;建立低保与就业的联动机制，探索低保对象“就业渐退”的有效办法，对有劳动能力和就业愿望的救助对象实施积极的就业援助。
11.提高农村五保供养水平。要按照国务院《农村五保供养工作条例》要求，加强农村社会福利服务中心建设，建立健全各项制度，完善五保供养、社会养老、社会救助、医疗卫生、文化娱乐、信息和维权等功能，提高管理和服务水平。
12.提升救灾工作应急能力。要健全灾害应急救助管理体制和运行机制，加大灾害救助投入，建立灾害应急保障基金，增加救灾设施装备，提高救灾物资储备，确保受灾群众能够得到及时有效救助。同时，扩大减灾宣传，提高群众减灾和防灾意识，减少或避免生命财产损失。
13.开展困难居民医疗救助。在实现全民医保和参加新型农村合作医疗的基础上，全面建立城乡困难居民医疗救助制度，对因患有大病虽领取医保和合作医疗补助后但个人承担医疗费用过高，影响家庭基本生活的要给予适当的二次医疗救助;在全市二级以上公立医院普遍设立惠民门诊和惠民病房，加大惠民医疗政策措施的落实力度，解决好困难群众看病难、看病贵问题。
14.实施困难家庭子女教育救助。对义务教育阶段的城乡困难家庭子女，要落实各项优惠措施和“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)政策，确保农民工子女和农村“留守”儿童接受教育的同等权利和待遇;对高等教育阶段的城乡困难家庭子女，开展“有一助一”活动，资助其完成学业。
15.推进困难家庭住房救助。积极推进中小户型住房建设，优先解决低收入无房户的住房问题;继续购置二手住房，以实物配租的形式分配给低保户中的无房户，优先分配给低保家庭中军烈属、孤寡老人和残疾人家庭等;继续实行对无房和人均住房面积低于8平方米的低保家庭发放住房租赁补贴，对租住公房和实物配租的低保家庭实行房屋租金核减政策;继续实行对集中供热的低保家庭冬季供热费减免政策;落实好棚户区改造惠民政策，确保被拆迁贫困居民得到妥善安置;帮助贫困农民改造泥草房，妥善解决农村低保对象、灾民、五保户住房问题。
16.促进困难群众实现就业再就业。积极推进“全民创业”，加大对“零就业”家庭、“4050”人员和残疾人的就业帮扶和援助力度，建立市区两级小额贷款创业基金制度，重点用于扶持困难群体自主创业和自谋职业;免费提供创业技能和职业技能培训，积极开展对低保家庭子女和下岗失业人员的培训，提高困难群体的创业和就业能力。
17.加强对流浪乞讨人员的救助管理。要积极主动对流浪乞讨人员开展街头劝导，进行心理疏导和正面引导，加强对流浪乞讨人员中未成年人的专项救助。对确实无家可归并丧失劳动能力的流浪乞讨人员救助后可送社会福利机构供养;对属本地的流浪乞讨人员根据条件纳入城乡低保范围。
18.开展慈善救助活动。要积极扶持慈善等社会公益组织的发展，大力宣传慈善公益事业，培育慈善意识，弘扬慈善文化，推动慈善事业良性发展;鼓励和支持其依法开展募捐和救助活动，拓展筹资渠道，加强慈善基地建设，扩大慈善志愿者队伍，广泛实施救助项目，真正发挥济危帮贫扶困、安老救孤助残的作用。
19.加大法律援助力度。各级法律援助机构要对符合《长春市法律援助条例》所规定案件范围的城乡困难当事人提供诉讼、非诉讼代理以及法律咨询、代书等免费法律服务，依法维护他们的合法权益。
四、推进城乡社会救助体系建设的组织保障
20.成立统一领导机构。市政府成立由分管副市长任组长的城乡社会救助体系建设工作领导小组，下设工作机构，由市民政局负责牵头，各相关部门要积极配合参与，定期或不定期召开联席会议，及时解决存在的问题。各县(市)、区人民政府要相应成立社会救助体系建设工作领导小组，进一步加强社会救助工作的组织、领导和协调。
21.加大财政投入力度。各级政府要按照公共财政的要求，把相关救助项目列入财政预算，逐步建立财政投入持续稳定增长机制。各级政府接受的社会捐赠资金、发行福利彩票所筹公益金等，每年要按照相关救助政策规定，提取一定比例用于社会救助。同时按照有关规定，落实必需的办公经费，确保救助工作顺利开展。
22.完善基层工作队伍。要依托社区居委会和村委会开展社会救助工作，根据救助对象户数和工作任务量，合理配备社会救助工作人员。加强对社会救助工作人员的教育和培训，建立并实施持证上岗制度，不断提高队伍素质。
23.提高信息化管理水平。各相关部门要推进社会救助工作的信息网络系统建设，实现社会救助工作信息化管理，达到资源共享。
24.引导社会各界广泛参与。各级政府要通过政策导向，积极倡导企(事)业单位、社会团体和个人从事社会救助和社会公益活动，参与或投资兴办慈善医院、幼儿园等社会公益事业，鼓励承担公共服务任务的企业(集团)实行对低保家庭在基本生活消费等方面的优惠政策。要发展壮大社会志愿者队伍，广泛组织开展慈善救助和经常性捐助活动，进一步推动社会互助活动的制度化和经常化。
25.建立健全目标监督考核机制。要把各项社会救助工作指标纳入岗位目标责任制管理，对目标任务完成情况进行监督考核。各级财政、审计等部门要加强对社会救助资金的管理和监督检查，确保资金合法使用和运行安全。
长春市人民政府
近来，通过学习实践科学发展观，按照学习调研阶段工作安排，个人就如何建立健全我县城乡社会救助体系进行了深入调研，现将调研情况报告如下：
现状
一、城市低保制度全面实施。平昌县自1998年开展城市居民最低生活保障工作以来，始终坚持公开、公平、公正的原则，阳光操作，动态管理，基本实现了应保尽保目标。几年来，全县先后有那一世小说网 穿越小说网 网游小说网 http://167160人次得到了城市居民最低生活保障救助，共发放低保资金5400余万元。目前，全县城市低保对象在册6142户16354人，累计月人均补差105元，占全县非农业人口9.4%，其中下岗失业人员8178人，占51%;离退休困难职工72人，占0.4%;“三无”对象164人，占1.1%;特殊困难居民7931人，占47.5%。同时，通过年审和动态管理，全县累计取消低保对象1673户5126人。这项制度的建立，把“三无对象”、下岗失业人员和临时性生活困难人员等城市生活困难群众全部纳入了低保，为社会稳定和居民生活提供了最后一道“安全网”。
二、农村低保制度有效实施。2006年10月，平昌县采取“先行试点、逐步扩面、全面推开”的办法，先后在云台、白衣、元山、驷马、坦溪、涵水、江口镇等七个乡镇进行了农村居民最低生活保障试点工作。按照“三榜公示”程序，确定农村低保对象15200人，并从当年7月1日起开始实施救助，其保障标准为每人每月50元，实行差额补助，月人均补差为15元。2007年以来，根据县政府《农村居民最低生活保障制度实施意见》，按照“小范围、低标准、重建制”的原则，将全县农村年人均家庭纯收入低于600元的困难对象均纳入了救助保障范围，尤其是将因灾、因病、因残等自然原因造成特困的农村居民、重点困难优抚对象、精减退职老职工、在国家或集体基础设施建设中因公致残人员，以及丧失劳动能力的老、幼、残人员中不符合“五保”供养条件而又缺乏自食其力能力和生活来源的农村居民纳入救助范围。实行“分类救助、差额补助、动态管理、应保尽保”。截止目前，全县纳入农村低保救助对象15746户33564人，累计月人均补差30元。
三、社会救助工作稳步发展。一是建立了灾情监控和救灾探视制度，全面掌握了城乡困难群众生活动态，及时拨付救灾资金，妥善安排了灾民生活，有效地解决灾区“三缺户”的基本生活困难，实现了“四有三不”的救灾工作目标。二是全县建成社会爱心慈善超市2个，社会救助站1个，光荣院1所，陵园管理所1个，基本上形成了“四级管理、三级接收”的经常性社会救助工作网络,在扶贫济困送温暖和抗震救灾捐助活动中发挥了重要作用。三是按照民生工程要求，全县已建成乡镇中心敬老院8所，今年拟新改建驷马、响滩、望京3所乡镇中心敬老院，目前已完成规划立项等前期准备工作。同时，选址在西城新区管委会，拟新建4200平方米的社会福利中心和1500平方米的救灾物资储备仓库，目前已完成规划立项和前期资金筹措350万元。
四、城乡医疗救助全面覆盖。根据县政府制定的《贫困农民医疗救助试行办法》和《城镇医疗救助制度试行办法》，县民政局坚持本人申请、村社审核、乡镇审查、县局审批的程序，实行三榜公示，阳光操作，按500—2500元的不同标准，实施分类救助、重点救助、大病救助，弥补了农村新型合作医疗的不足。2008年全县实施农村医疗救助人平救助达到80.3元，城镇达到83元。
五、城市流浪乞讨人员救助管理工作实施良好。2003年8月，自国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》实施以来，我县及时转换工作角色、积极转变工作方式，由原来强制性的收容遣送转为关爱性救助管理，突出自愿受助，六年多来，县救助站共接待4300余名申请救助人员，对符合救助条件的760余名求助对象实施了救助。
问题
一、供需矛盾十分突出。从我县目前的情况看，一方面，贫困群体的生活水平确实低下，生活困难的程度加剧，大多城市贫困家庭用于生活的支出比例较大，而且营养水平低下，衣着和日用品简陋，住房条件差，困难家庭最怕过“三关”(生病关、孩子辍学关、年节关)，并把医疗、教育和住房方面的支出比作新的“三座大山”。根据县民政局2008年的调查，在城市有480余个低保对象家庭因重病、大病致贫，1800余名60岁以上老人未参加养老保险、医疗保险，其基本生活和医疗问题没有保障，低保家庭中300余名孩子上学困难，2500余户低保家庭住房达不到城市居民人均住房面积;在农村，有1.2万户共4.5万困难群众无钱看病，0.6万个家庭、2.3万人住房困难，7.8万户困难家庭中的0.8万余名子女上学困难，农村绝对贫困人口的衣食更无法保障。另一方面，现行的城乡救助政策主要是针对绝对贫困设计的，这种救助标准明显的存在保障范围
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社会救助作为党和政府改善民生的重大制度安排，是社会保障体系的最后一道防线，充分体现了"发展成果由人民共享"的理念。我市在1997年开展城乡低保的基础上，于2005年7月20日出台了《铜陵市人民政府关于加快建立新型社会救助体系的意见》，经过几年来的不懈努力，已基本建立起以城乡低保、自然灾害应急救助、农村五保供养、流浪乞讨人员救助以及医疗、教育、住房、就业、司法、残疾人等10项救助制度为支撑，以临时救助、慈善、福彩等为补充的新型城乡社会救助体系，目前铜陵已成为"全省社会救助体系建设示范市"，并被推荐申报国家级社会救助体系建设示范市。
———基本生活救助卓有成效。坚持把保障困难群体基本生活作为救助体系的基础来抓，城乡低保方面，在全省实现了"四个率先"：率先建立城市居民最低生活保障制度，率先城乡一体推进，率先实施分类保障，率先建立低保与再就业联动机制。特别是今年结合新一轮解放思想大讨论活动，坚持创新思路，实施了低保"4116工程"，即建立健全"诚信、渐退帮扶、低保与促进就业联动、低保标准自然增长"等4个机制，出台了1项《城市低保工作操作规程》，完善科学规范低保16项管理制度，目前我市城乡低保人均补差水平、规范管理等多数指标均居于全省领先水平。自然灾害应急救助方面，不断完善应急预案，细化三级响应措施，强化防灾减灾工作，应急救助能力进一步提高;农村五保供养方面，以敬老院改扩建为突破口，2006年以来，筹措资金1500多万元，使敬老院建筑总面积由过去的不足2万平方米，提高到4.3万平方米，床位数在原有基础上翻了一番。市、县(区)还及时出台文件，实现了五保供养标准、五保对象居住条件、集中供养率和敬老院管理水平的"四个全面提升";此外，我市还在全国率先启动城乡孤老爱心认助活动，实现了对全市3000多名城乡孤老和16所福利机构的全覆盖，取得了良好的社会反响;困难群众医疗救助方面，率先在全省城乡一体推进，同时加强与城镇职工基本医疗保险、城镇非职工居民基本医疗保险、农村新型合作医疗制度的相互衔接，初步形成了以医疗保险为依托，以医药和治疗费用减免为基础，以重大疾病救助制度为主体，以慈善和福彩公益金等临时救助为补
充的城乡困难群众医疗救助体系，目前人均救助水平近4000元，高于全国全省平均水平，有效缓解了困难群众的医疗难问题;城市生活无着的流浪乞讨人员救助方面，着力完善联动救助机制，落实属地管理原则，坚持人性化救助与管理，促进了城市文明创建，维护了社会稳定。
———专项救助功能不断增强。坚持将完善专项救助制度作为体系建设的重点，2004年以来，我市陆续出台救助政策文件47份，内容涵盖了医疗救助、教育救助、住房救助、就业援助、残疾人救助、政策帮扶等多个方面。教育救助上，积极落实"两免一补"政策，在全省率先对全市农村、城市义务教育阶段学生免除学杂费，并对城乡低保家庭学生免费提供教科书和作业本，每年对全市所有城乡低保家庭寄宿学生发放生活补贴;住房救助上，2004年起对符合条件的城市低保户实行租金补贴、租金核减等方式进行救助，近年来又着手实施廉租房制度，对困难家庭廉租补贴实行提标扩面，对近30%的城市低保家庭给予户均每月不少于120元的补贴。目前，廉租房和经济适用房放宽到低收入家庭;就业援助上，积极落实就业帮扶政策，为特困就业人员建立了基本情况数据库，对灵活就业的
1.2万失业人员实行养老保险补贴，帮助1500多人实现了再就业;法律援助上，认真落实《法律援助条例》，2005年以来免费为城乡困难群众提供法律援助1100多件、1300多人次，追回个人补(赔)偿1500多万元，同时对低收入家庭的法律援助今年也被列入市政府民生工程;残疾人救助上，实施了"扶残助居"、"残疾人千元就业"和"贫困白内障患者复明工程"，政府买单为近4000名重度残疾人办理了居民医疗保险。此外，水、气、有线电视等优惠减免政策也得到较好落实。
———补充救助成效初显。坚持将福彩公益金、慈善专项救助和社会互助，作为救助体系的重要补充。近年来我市多次组织开展了以"送温暖、献爱心"为主题的经常性捐赠活动，同时积极开展福彩公益金、慈善专项助医和助学活动，遍布全市的15个"慈善超市"，为低保家庭提供了急需的日常生活救助。今年我市又以民生工程的形式，在全省率先开展了针对低收入群体的"阳光救助计划"，将进不了低保又不符合大病救助条件，因突发性事件影响生活的临时困难家庭，按照最低500元、最高2000元的标准给予一次性救助。补充救助制度的建立，标
志着社会救助体系的结构和功能正日益优化、提升。
———体系运作日益顺畅。一是工作机制逐步健全。坚持从体系着眼，从机制入手，把工作的着重点放在整合资源、建立机制上，市、县(区)都成立了由政府主要领导挂帅，民政、财政、卫生、教育、社会保障、司法、房产、建委、工会、妇联等部门为成员的社会救助工作协调委员会，并由民政部门牵头抓总;在日常工作中，进一步明确了各部门的工作职责，规范了救助程序，整合了救助资源。二是服务网络基本成形。市、县(区)民政部门普遍成立了低保工作机构，落实了人员编制，以社区为核心的救助管理服务网络也基本形成，在救助工作中发挥了重要的基础性作用。同时分级开展了多次业务培训，提高了基层救助工作人员的业务素质。三是工作基础不断强化。将政府投入社会救助资金列入公共财政的重要职能，进一步强化管理，规范运行;下大力气开展救助政策宣传，扩大了救助工作的社会影响;在全省率先建成2880000民政热线和2881890社区服务热线，低保信息化管理软件在社区得到普遍应用，以热线、信息化管理为载体的服务平台的建立，有效提高了救助工作的时效。
在充分肯定成绩的同时，我市救助体系建设也还面临一些困难和问题，如城乡一体的救助体系建设不尽完善，救助制度执行不尽规范，政策宣传解释不够深入，基层社会救助工作难以适应形势发展和日益繁重的工作任务，引导开发社会资源参与社会救助规模有限、激励不够等问题。
今后，我市将继续贯彻以人为本的科学发展观，不断加强城乡一体化的社会救助体系建设，积极抓好规范化管理和救助体系的基层基础工作，同时加快发展慈善、福彩事业，广泛动员社会力量参与救助工作，进一步完善政府责任明确，社会广泛参与，运转协调，资金落实，管理规范，网络健全，以及全方位、多层次、广覆盖的城乡社会救助体系，努力为改善民生，促进城乡一体化建设和提前八年全面建成小康社会做出应有的贡献
京政发[2005]8号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
为进一步加强社会救助工作，切实保障本市困难群众的基本生活，现就推进本市城乡社会救助体系建设提出如下意见：
一、充分认识推进城乡社会救助体系建设的必要性和重要性
推进本市城乡社会救助体系建设，保障困难群众基本生活，是构建社会主义和谐社会首善之区的需要，是全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展、实现“新北京、新奥运”战略构想的重要内容，对于维护首都改革、发展和稳定具有重要意义。
近年来，本市建立了城乡最低生活保障制度，并通过实施医疗、住房、教育、司法、就业、灾害救助以及流浪乞讨人员救助等一系列专项救助，以及建立完善临时救助、社会互助等措施，在保障低收入群众的基本生活，维护社会稳定方面发挥了重要作用。但首都改革开放和现代化建设的新形势、新任务，对本市城乡社会救助体系建设提出了新问题、新要求。各级政府、各有关部门要从实践“三个代表”重要思想、全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的高度，充分认识新形势下推进城乡社会救助体系建设的必要性和重要性，高度重视，认真做好相关工作。各有关部门、企事业单位、人民团体和社会各界要充分发挥各自的作用，共同推动本市城乡社会救助体系建设。
二、城乡社会救助体系建设指导思想、基本原则和主要任务
(一)指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面贯彻落实科学发展观，着眼于维护困难群众的基本生存权利、构建社会主义和谐社会的首善之区，加快建立以基本生活保障为基础，专项救助相配套，应急救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系，大力推进城乡社会救助体系建设，切实保障困难群众基本生活。
(二)基本原则。
1.政府主导，社会参与。保障困难群众基本生活是政府的职责。各级政府要进一步明确责任、加强领导、加大投入，确保社会救助工作的顺利开展。要积极动员社会力量参与社会救助工作，多层次、多途径缓解低收入群众的各种困难。
2.城乡统筹，标准有别。要从统筹城乡经济社会发展的高度，建立体系完整、制度统
一、覆盖城乡的社会救助体系。要因地制宜、量力而行，在救助标准上体现地区之间、家庭结构类型、救助对象困难程
度的差异，兼顾经济社会发展水平和财政承受能力。
3.法制保障，管理规范。要积极做好制定规章的准备工作，完善有关政策，使社会救助工作逐步实现规范化。要遵循公开、公平、公正的原则，坚持属地管理，积极探索建立各种有效的规范化管理方式，推动社会救助工作顺利开展。
4.保障生活，促进就业。要随着经济社会的发展，不断提高困难群众的生活保障水平。要制定促进救助对象积极就业的扶持政策，建立救助与就业的有效衔接机制。
(三)主要任务。
1.完善最低生活保障(以下简称低保)制度，建立健全医疗、教育、住房、灾害、司法、就业、流浪乞讨等专项救助和应急救助制度，大力开展社会互助，并使各种救助项目有机衔接、相互协调，建立起解决困难群众生活问题的长效机制;
2.切实加强对社会救助工作的支持与领导，健全和完善有利于各项社会救助制度顺利实施的管理体制和运行机制，提高社会救助工作的效率与效益;
3.进一步改善社会救助工作条件，保证社会救助工作开展所必需的人力、物力、财力支持，加强基层和基础工作，不断提高社会救助工作的整体水平。
三、进一步完善社会救助制度，建立基本生活保障长效机制
(一)完善最低生活保障制度，建立规范的低保标准调整机制。要按照维持居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定低保标准，并根据经济社会发展水平和财政承受能力，随着生活必需品价格变化和人民生活水平的提高，适时调整低保标准，强化动态管理，切实保障低保人员的基本生活。城市低保标准的调整，由市民政局会同市统计局、市发展改革委、市财政局、市劳动保障局、市农委以及有关专家学者组成调整标准工作小组，进行科学测算，广泛征求意见，报市政府批准后公布执行。农村低保标准按照上述方法制定调整方案，由区县政府批准执行，并报市民政局备案。城市低保标准应当与最低工资、失业保险金等社会保障相关标准有机衔接。
(二)不断完善专项救助政策，切实发挥综合解困效应。各级民政、卫生、劳动保障、财政部门要将缓解城乡低收入群众的医疗困难作为完善社会保障制度的重点，全面落实城乡医疗救助制度。已经实施新型农村合作医疗的地区，应当按照有关规定资助农村低保对象参加当地合作医疗，保障其医疗待遇。各级教育部门要进一步落实对义务教育阶段贫困家庭子女杂费和教课书费减免政策;积极制定和完善低收入家庭子女接受高中和中等职业教育的教育救助政策，进一步完善高等学校教育救助政策，扶助低收入家庭子女完成学业。继续实施农村特困户危房改造计划，扩大城市住房救助范围。各级建设、民政、市政管理、财政、发展改革等部门应当建立低收入群众住房监测制度，将符合城市廉租住房条件的家庭
及时纳入救助范围;对于农村困难家庭中的危旧房户及时纳入翻建维修计划，给予有效的修缮。民政部门应当建立灾情信息管理、救灾物资储备管理、灾民救助卡管理制度，实施灾民救助工作预案和灾民受损情况专家评估机制，进一步提高突发公共事件应急救助能力，确保灾民得到及时有效的安置，保障其衣、食、住等基本生活条件。各级司法行政机关和法律援助机构应当根据区县民政部门颁发的有关救助证明，及时为申请人办理法律援助手续;司法行政部门应当加强对法律援助工作的监督管理，严格法律援助办案程序规则，确保法律援助工作的规范运行。
(三)健全应急救助机制，加大临时救助力度。市和区县统计部门要会同民政部门，每年年初按一定比例从城乡低保家庭中随机抽样，实施低收入家庭全年收支数据跟踪调查。市民政局要会同市统计局、市发展改革委、市财政局制定实施城市低收入家庭生活救助应急预案。在基本生活消费品价格指数上涨幅度较大并持续一定时间，导致低收入家庭生活水平出现明显下降时，及时启动应急救助预案予以救助，待物价稳定后，再按照规定程序调整城市低保标准。农村应急救助预案由区县民政部门会同有关部门参照上述方法制定实施。要充分发挥临时救助制度的补充作用，重点从医疗、教育、供暖、突发事件影响等方面，对低收入家庭面临的阶段性、临时性困难给予及时有效的救助。
(四)开展社会互助和社会服务，有针对性地对困难群众进行扶持和帮助。各级政府要积极倡导企事业单位、社会团体和个人从事社会救助和社会服务，广泛发动和组织群众性、社会性捐助活动。新闻、宣传、文化等部门要把弘扬中华民族扶贫帮困、团结友爱的传统美德教育纳入宣传工作计划，努力形成良好的社会风尚。要逐步建立健全社工、义工机制，开展社会帮扶、法律咨询、心理咨询等救助活动。要按照“政府推动、民间运作、社会参与”的工作原则，积极培育发展慈善和社会公益组织，鼓励和支持其依法开展募捐活动，并可协商或委托其承担相应的社会救助项目。要进一步增强服务意识，采取积极措施，为公益慈善事业创造有利环境，推动慈善事业面向公众、面向社会、面向困难群众自主经营、良性发展，成为政府救助的重要补充。要积极倡导机关团体和企事业单位开展领导干部联系困难户、“一帮一”等形式的帮扶贫困户活动。工会、妇联、残联、共青团等组织应当结合各自职能，开展社会救助活动，帮助贫困群众解决生活困难。要以“爱心家园”为服务平台，“96156”社区服务热线为枢纽，整合社会互助资源，发挥经常性社会捐助网络的作用，进一步推动社会互助活动的制度化和经常化。
(五)细化分类救助制度，实施积极的就业援助。各级民政部门应当根据低收入人员劳动能力、家庭人口结构等不同情况，合理区分不同低保家庭的困难程度，适度提高农村五保人员、城市“三无”人员的救助标准;对重残人、老年人、未成年人、重症病患者等特殊困难人员，以及单亲家庭、多胞胎家庭采用适当的调整系数，确定其救助标准。各级劳动就业服务机构应当将有劳动能力的低保人员以及符合低保条件的申请人优先纳入就业服务范围，按照“保生活、促就业、接保险”的思路，实施积极的就业援助。
四、加强领导，规范管理，确保社会救助体系建设顺利推进
(一)进一步加强对社会救助工作的领导。本市社会救助工作实行各级政府负责制，建立市、区两级社会救助工作协调机制。市民政局负责本市社会救助工作的统筹规划、综合管理、信息统计和对外发布。区县民政部门负责本辖区社会救助工作的实施。发展改革、劳动保障、统计、财政、卫生、教育、建设、农委、公安、司法、人事、城管、审计、监察、工会、妇联、共青团、残联、慈善协会和红十字会等部门按照各自职责分工做好社会救助相关工作。
(二)加大资金投入，完善多渠道筹资机制。各级政府应当按照公共财政的要求，将社会救助经费按照相关救助项目列入当年财政预算，同时，分级建立临时救助资金，用于困难家庭的应急救助。各级政府应当鼓励社会力量参与和支持社会救助工作，进一步推动社会捐助活动的制度化和经常化。企事业单位、社会团体和个人向社会救助捐赠，按政策规定扣除所得税。各级政府接受的社会捐赠资金、发行福利彩票所筹公益金，每年要按照相关救助政策规定，提取一定比例用于社会救助。
(三)规范社会救助程序。凡申请低保、医疗救助、廉租住房救助、教育救助、临时救助，均以家庭为单位，由户主向户籍所在地社区居民委员会(村民委员会)提出书面申请，经街道办事处和乡镇人民政府初审后，根据不同的救助项目将初审意见报送区县民政、教育、建设等社会救助管理部门核准。以上救助项目，均应经过社区评审小组或村民代表会议讨论评议，并进行公示。灾害救助、司法援助、就业援助、社会互助项目，根据有关规定履行申请、受理、核准、公示等程序。有条件的区县可建立社会救助部门联合审批制度。各地区、各部门、各单位以及社会各界从事社会救助活动，均应通过街道办事处和乡镇人民政府具体实施，各种救助款物由街道(乡镇)负责调配发放，各类救助信息通过街道(乡镇)统计，报送到区县民政部门。全市各类救助信息由市民政局汇总并对外公示。
(四)加强救助对象的动态管理。一是建立救助对象分类管理制度。对于农村五保、城市“三无”等传统救助对象，各级低保经办机构应当每半年审核一次;对于收入来源比较明确、变化不大的家庭可按季度审核;对于收入来源不固定或不易确定的家庭，应加强重点核查，一般每月审核一次，必要时随时进行核实。城市低保对象在本市区县级行政区域内迁移的，由街道办事处或乡镇人民政府低保经办机构办理低保待遇迁移手续，不再重新履行申请手续。对因特殊原因造成户籍地和居住地不一致人员，实行“双重管理”，即户籍所在地负责救助金的支出，居住地协助做好救助对象的管理、收入核实等工作。各有关部门应当积极探索流动人口中的贫困人员的救助制度，认真做好城市生活无着的流浪乞讨人员以及外地来京上访人员的救助管理工作。二是建立救助对象收入审查制度。各级低保经办机构应当采取个人申报、跟踪消费、社区评议、行业评估等方法，认真做好家庭收入核查，随时掌握低保家庭收入变化情况，确保救助渠道畅通。三是建立救助对象一次性告知和档案管理制度。救助管理机构在受理救助申请时，应将需提交的证明材料以及办理程序等事宜，一次性告知申请人。社区居民委员会(村民委员会)、街道办
事处或乡镇人民政府应当分级建立救助对象个人资料档案，并实行一户一档，编号管理。各类救助事宜应当由街道(乡镇)及时录入电子数据库，实行信息化管理。四是建立救助对象协议管理制度。救助管理部门与救助对象应当根据国家及本市有关规定，约定双方应履行的法律责任和义务。所有符合条件的低保人员均应参加街道(乡镇)组织的公益活动，并实行考勤制、时间储备制、活动纪要制。
(五)加强社会救助队伍建设。各级政府应当健全完善社会救助工作管理和服务网络，充分发挥各级低保事务中心、街道(乡镇)社会保障事务所的作用，大力推进信息化建设，努力实现社会救助管理服务工作的规范化、信息化和便民化。要将社会救助工作列入社区协管内容，根据救助对象户数和工作任务量，合理配备社会救助工作协管员。社会救助协管列为社区公益性就业岗位，所需人员经费列入再就业资金预算。各有关部门应当加强对各级社会救助工作人员的教育和培训，建立并实施持证上岗制度，不断提高社会救助工作者的专业素质和工作能力。
(六)健全社会监督和评价机制。各级财政、审计、监察等部门应当加强对社会救助资金的管理和监督检查，确保资金使用合法、安全。各级政府应当委托评估事务所或组织专业评估组，定期对政府救助和社会互助活动进行效益鉴定与评估，并向社会公布。
社会救助制度是社会保障制度体系中最基本也是最基础的制度。建国以来，我国的城乡救助制度经历了救助项目、救助对象由少到多的发展过程，救助政策、救助措施逐步建立和健全，形成了比较完善的城乡社会救助体系。但由于目前正处于经济体制深刻变革和经济结构调整的重要时期，区域之间、城乡之间、行业之间发展不平衡，收入差距逐步扩大，相当一部群众生活还非常困难。以XX为例，现有城市低保对象7万多人，农村特困群众11万多人，五保供养对象1.1万多人，重点优抚对象1.7万多人，每年因灾需救济对象4万多人。还有许多特困学生、失业人员和遭遇重大疾病或特殊困难的家庭，他们在生活、医疗、住房、教育等方面都面临很大的困难。有效解决城乡救助工作中面临的困难和问题，进一步健全完善社会救助体系，切实解决好困难群众生产生活存在的问题，对
城乡救助工作的现状
(一)城市低保做到应保尽保。自90年代中期实施城市居民最低生活保障制度以来，城市绝大部分生活困难群众纳入了城市低保，解决了城市困难居民的基本生活问题。XX市目前已累计保障城镇生活困难居民263.8万人次，累计发放最低生活保障金1.4亿元;保障标准从启动之初的100元提高到目前的130元，在低保对象中，下岗职工、森工农垦企业职工、失地农民占近60%，基本实现了动态管理下的应保尽保，切实保障了城镇困难居民的基本生活。
(二)农村救灾救济工作进一步深化。一是积极实施农村“安身工程”和“灾后重建”。近年来，XX市先后投入资金4000多万元，为10300余户农村住房困难和受灾群众新建住房4万余间，基本解决了农村群众的住房难问题。二是认真开展“三荒救济”，解决了困难群众的基本生活问题。三是进一步完善了农村救灾制度。建立了分级负责、分级负担的救灾工作机制，确保了灾后重建工作的有序开展。四是积极稳妥推行农村低保制度，将农村生活困难群众纳入了农村低保。
(三)优抚对象各项政策全面落实。在乡老复员军人均实行了定期定量补助;落实了革命伤残军人的医疗统筹政策，基本解决了伤残军人治病难的问题;建立了优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，确保了重点优抚对象的生活与当地人民群众的生活水平同步提高。
(四)专项救助工作初见成效。开展了以建立农村医疗救助为重点的专项救助工作。XX市要求各县(市、区)按所辖农业人口不低于0.5元安排经费，作为农村医疗救助资金123万元，目前已建立农村医疗救助基金。市政府和有关部门还出台了对城镇“三无对象”，低保对象，农村贫特困户在上学、就医、住房和用水、电、气、通讯等方面的优惠政策，对困难群众实施综合救助。
城乡社会救助工作存在的问题
(一)思想认识有待提高。有些单位、部门以及部分群众对社会救助工作的重要性认识不足，社会救助工作力度还不够大，措施还不够有力，投入还相对不足，片面地认为社会救助工作是民政等少数部门的事，缺乏主动参与的自觉性;有的救助对象“等、靠、要”思想比较严重，不靠自身的努力走出困境，个别的甚至认为不拿白不拿，稍有困难就找政府。
(二)资金筹集困难。一是由于财政压力过大，加之又要承担社会救助配套资金兜底工作，所以个别区(县)对社会救助资金的投入存在着列而不支，支而不足的问题。二是社会筹资渠道少，规模小。虽然民政、工会、慈善总会等都筹集了一定扶贫帮困资金，但规模小，救助能力有限。
(三)发展不平衡。一是城乡发展不平衡。城市居民最低生活保障制度已实施多年，基本实现了应保尽保;而由于财力等原因农村低保至今未出台。二是经费投入不平衡。近年来中央财政对社会救助的经费不断增加，但一些地方不但增加不了，反而有下降的趋势。三是全市11个县(市、区)由于经济发展的差异，各县(市、区)之间也存在着救助投入、救助标准上的差异。
(四)综合救助工作急需完善。城乡困难群众的救助需求是多方面的，解决温饱问题是最基础的保障，此外，他们还面临着教育难、治病难、住房难等现实问题。据国家有关部门的调查，在贫困地区患病应就诊未就诊的贫困群众达70%，应住院未住院的高达89%，因病致贫和返贫的达50%。在XX市贫困人口中有56%是因病致贫的。加之社会救助工作涉及多个部门，但由于在实际工作中缺乏统一协调配合，造成有的救助对象重复救助，有的则被遗忘。
(五)农村医疗救助困难多。一是投入与实际需求之间矛盾相当突出。据调查，XX近几年来，全市农村贫困群众欠各级各类医疗机构的医疗费用就达2000余万元。二是由于宣传和理解上的偏差，部分群众和医疗机构错误地认为困难群众治病后就可到民政部门报销医疗费，造成上访的群众增多，基层民政工作的压力大。三是中央有关部门虽然出台了农村开展医疗救助的意见，但没有就救助对象、救助条件和救助标准作明确的规定，各县(市、区)推行工作难度大。
城乡社会救助工作的对策和建议
(一)提高认识，完善组织领导体系。城乡社会救助工作是我们党以人为本、立党为公、执政为民的具体体现。在当前和今后一段时期，随着改革的深入，利益关系的调整，各种社会问题和社会矛盾还会不断出现。加强社会救助体系建设，切实解决困难群众生活中面临的各种困难，有利于从源头上解决社会问题和社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。各级要从讲政治的高度充分认识实施城乡救助工作，关注困难弱势群体是一项实实在在的民心工程，是一项花钱不多但受益颇众的德政工程。要进一步强化政府对救助工作的责任意识，建立社会救助工作目标考核体系，列入政府考核目标，增强刚性约束。
(二)增加投入，完善救助资金筹资体系。开展社会救助工作离不开经费，仅靠政府下拨的资金救助对贫困群众而言只能是杯水车薪，必须发动社会力量，拓展救助资金的筹资渠道。一是要进一步调整财政支出结构，加大对社会救助工作的财政资金投入力度，社会救助所需资金列入同级财政预算。同时，建立强有力的监督约束机制，确保地方救助配套资金的到位。二是要挖掘社会资源，加大宣传力度，广泛动员社会力量参与社会救助工作，建立以经常性救助为基础，临时配套为补充的社会救助体系，变单一投入为多元化投入。
(三)部门联手，完善社会综合救助体系。近年来，随着低保、五保、农村特困户救助、灾民救助制度的建立和完善，城乡困难群众的温饱问题得到了基本解决。由于民政部门的救助主要解决特困群众生存所必需的吃饭、穿衣和灾民的住房问题，对特困群众的住房救助、医疗救助、教育救助则需要多部门联手，各司其责、各尽其能，这样才能构筑社会救助的新平台。一是住房救助。在城镇继续完善廉租房政策，对城镇“三无对象”和低保对象租房实行优惠;在农村由政府和民政部门出资进行危房改造和灾后重建。二是医疗救助。在城市要尽快推行医疗保险制度改革，提高群众医疗保障意识;在农村尽快恢复建立农村合作医疗保险制度，同时制订大病医疗救助机制，切实解决农村困难群众的治病难问题。三是教育救助。要尽快制定出台对城市低保家庭和农村贫特困户子
女就学的减免政策，并加大监督检查力度，确保各项政策的落实。
(四)有机整合，完善社会救助工作的统筹协调体系。一是资源整合。用于社会救助的资金、物资、人力、信息由政府牵头综合协调施惠于被救助者，避免施救中重复与遗漏的现象，提高救助资源共享和使用效率。二是制度整合。要形成以低保制度为基础，其它制度相配套的制度群落，提高社会救助的整体效力。三是政策整合。救助政策实行联动，比如，凡持有低保证的居民，可凭证享受子女教育救助、医疗减免，水电、电讯减免等。这样才能形成救助资源供给稳定，救助政策互动，救助工作运作协调高效。
(五)政策扶持，完善救助工作造血体系。要从根本上改变以前救助工作头痛医头，脚痛医脚的临时性救助局面，各地和各有关部门要制定出台救助对象在生产和经营中的优惠扶持政策，对有条件的救助对象要从文化教育、劳动技能、生产发展、经营服务等方面进行切实可行的帮助和扶持，从而不断提高他们的自身造血功能，使他们适应现代社会发展的需要，从根本上帮助他们脱贫致富。
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