PPP项目绩效评估分析

摘要：2020年3月16日，《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金

〔2020〕13号)(以下简称《指引》)发布，我国的PPP项目绩效管理正式进入实操层面，有效解决了PPP项目“谁来考核”“如何考核”“考核什么”等问题，为我国PPP全生命周期绩效管理提出了具体思路和操作办法。本文通过对PPP绩效评价的分析和研究，总结PPP项目绩效评价实操过程中的经验，提出对PPP项目绩效评价的具体要求，旨在共同推动我国PPP项目绩效评价的规范化发展。

一、引言

截至2020年10月末，全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库PPP项目信息数据显示，2014年以来，累计入库项目中开工建设项目已占60.5%。随着大量落地PPP项目逐步由建设阶段转向运营阶段，对PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已日益显现[1]。

PPP绩效评价区别于传统工程绩效评价，存在一定的固有属性特点，需注意其目标的差异性、项目的复杂性、项目的动态性特征，针对不同类型PPP项目要量身打造，既要考虑全生命周期内的投融资、建设、运营和移交，同时要清楚PPP绩效评价是一个动态的管理过程，在不同阶段设计不同的考核指标。本文通过对PPP绩效评价进行分析、总结，对其提出规范化的建议。

二、PPP绩效评价的设计原则

与传统工程绩效评价项目相比，PPP项目绩效评价具有一系列特点，主要包括：评价周期长，所有的PPP项目合作期限不可以低于10年;考核指标广泛，有的甚至跨域多个行业;考核方式灵活，可以定期、不定期进行考核;扣罚机制苛刻，要求项目产出与绩效评价100%挂钩等等。因此，PPP项目绩效评价设计原则如下：

(一)系统性。PPP绩效评价是一个全生命周期内，包含建设期、运营期、移交期的闭合的系统。在全生命周期内必须通过各阶段的考核，来判断社会资本方提供的公共产品、公共服务是否达到合格的要求，三个阶段的考核缺一不可。

(二)全面性。PPP绩效评价指标的设立应全面且科学，必须根据PPP项目建设内容涉及子项的不同，进行全面考虑、全面设计，如城镇综合开发类项目在指标的设立上就要既考虑房建工程的绩效指标，也要考虑基础设施工程中市政道路、绿化的绩效指标。

(三)动态性。PPP绩效评价是一个动态管理的过程。识别、准备阶段编制完成的绩效评价总目标和考核指标，在采购阶段，实施机构可根据中标社会资本方的投标文件和确认谈判的结果对考核指标体系中非实质性的内容进行合理优化、适当调整，在执行阶段，因项目发生重大变化或者相关政策、行业标准发生变化，实施机构可以与项目公司共同协商，修改、调整原合同绩效指标，重新签订补充协议。

(四)可行性。PPP绩效评价指标应易于考核，评价流程应易于操作。实施机构应建立指标体系有理有据、考核流程合规合法、档案资料完备可查的绩效评价过程管理机制。年度绩效目标和绩效指标设立得科学、合理、可行，能够有效保证评价组人员对照年度绩效目标和绩效指标对项目公司(社会资本)的工作成效进行客观、公允、全面地评价。

(五)可靠性。由于PPP绩效评价的结果直接关系到社会资本方的投资回报，因此，对社会资本方来说十分重要。实施机构组织的评价小组应由行业内专家，包含工程专家、财务专家、法律专家等组成，对涉及难以定量化的考核指标应借助工程咨询这一有效工具进行分析论证[2]，并聘请专业的第三方咨询机构进行配合。最终保证当年的绩效评价结果可以经得起历史的复核、检查。

三、PPP绩效评价的操作流程

(一)前期准备

成立评价工作组

根据确定的绩效评价工作方案与时间计划，结合项目的具体工作量，成立评价工作组，组长的人选根据公司工作人员以往工作经验确定，选取经验最为贴合本项目的部门经理级别以上管理人员担任。

前期调研

评价人员通过走访、调研等方式充分了解项目情况及业务开展情况，收集资料，了解项目预算、实施内容、组织管理等内容，为编制评价方案奠定基础。

明确项目绩效目标

根据所收集的资料，分析确定本项目的绩效目标。其中包括预期产出、预期效果、项目管理等指标，并对部分绩效目标不清楚的内容与相关部门充分沟通，补充完善绩效目标。

设计指标体系

项目指标体系包括绩效考核指标、考核内容及评分标准、指标权重等内容，评价小组在充分沟通的基础上，科学编制绩效考核指标体系，以充分体现和真实反映项目的绩效状况和绩效目标的实现程度，是绩效评价的核心环节。

确定绩效评价方法

根据项目的实际情况，在征求绩效考核行业专家基础上，采取比较法、成本效益分析法、专家评估法等评价方法进行绩效考核。

制定评价实施方案

评价小组将项目基本情况、绩效考核指标体系、绩效考核标准和评价方法等前期工作情况进行汇总整理，在与实施部门交流研究的基础上，制定实施方案。实施方案具备系统性、全面性和可行性，方案设计符合主客观条件，评价内容、方法、步骤和时间节点科学、合理，具有可操作性。

专家评价会

组织绩效考核行业专家对制定的实施方案进行规范性、合理性、可行性多方面的评价，根据行业专家以及财政相关部门、其他实施部门等提出的修改意见对实施方案进行修订、完善，以保证实施方案更贴合本项目实际，更能发挥出绩效评价的目的与意义。

资料收集与核查

评价小组对与绩效评价相关部门报送的考核资料进行梳理归纳，分析核实资料的真实性、完整性和有效性。同时，利用各种公开的数据资料，与项目实施单位提供的资料进行交叉比对与分析，形成对项目多层次、多角度的数据资料支持。

现场评价

评价小组搜集获取所有相关文件资料，在全面整理分析的基础上，详细了解工作开展情况和结果，为现场评价掌握足够的前期资料。

(二)组织实施

下达绩效考核通知

根据委托方的要求和实施方案，拟定绩效考核通知，明确评价任务、对象、内容、时间安排以及需要相关部门提供的资料清单、填写的基础表格等，通过相关部门通知各实施单位。

试评价

评价小组根据上报的数据，核定总体工作量情况，选取地区开展试评价。试评价由项目负责人统筹组织，现场评价组全部成员集中开展评价工作。根据实施方案和事前培训中确定的现场评价工作流程开展具体工作，将纸面流程通过实践来校正，每个成员现场记录、总结具体工作开展情况，以便于接下来的各小组现场评价工作能够有序进行。

现场评价

根据绩效评价方案中确定的考核范围，组织现场评价工作组，对项目进行实地勘察、资料核实和分析评价，主要包括：

听取情况介绍。建设期听取相关部门对项目建设完成情况、项目管理、生态环保等情况介绍，运营期听取相关部门对项目运营、维护情况、项目财务情况等介绍。通过听取情况介绍与座谈会，形成书面的会议纪要和访谈记录，作为分析评价的依据。

实地勘察。建设期对项目产出的质量、数量进行查验，运营期对运营效果、维护情况等进行查验，对各阶段产出的效果进行了解，并在现场勘查记录表中进行登记。

资料核查。建设期围绕项目竣工验收、社会影响、生态影响、资金管理等指标，运营期围绕项目运营、项目维护、社会影响、生态影响、财务管理等指标，通过查阅相关资料等手段，对数据进行检查和核实。采集的评价数据和资料经相关政府部门负责人现场签字并加盖公章，记入评价工作底稿。

问卷调查。对项目进行满意度调查，主要通过问卷调查、现场交谈等方式，了解相关项目情况。

分析评价。以工作底稿、会议纪要、访谈记录等相关资料为基础，对项目考核资料和数据进行梳理、汇总，并对照考核指标和考核内容及评分标准，对项目公司完成的绩效情况进行分析评价，计算项目绩效得分，对于未得分项，项目公司应总结存在的问题，及时进行原因分析并完成整改。

项目专家交流会

交流会主要是汇总和梳理现场评价各小组的评价工作情况、行业专家在现场评价过程中发现的问题和给出的具体建议及核查过程中发现的问题。

形成绩效考核结果

在对现场评价和非现场评价情况进行梳理、汇总的基础上，得出最终的绩效得分，形成项目评价最终结果。

(三)报告的撰写与提交

撰写绩效考核报告

按照相关规定要求和文本格式撰写评价报告。评价报告全面阐述了所评价项目的基本情况，明确项目绩效目标;在全面分析评价资料的基础上，对绩效目标实现程度，对项目公司完成的绩效情况作出具体分析和评价，对项目绩效与存在问题的分析做到数据真实准确、内容完整、依据充分、分析透彻、结论准确，所提的建议具有针对性。

征求意见

评价报告初稿完成以后，应征求相关部门、行业和相关单位意见，对评价报告的真实、有效性充分征询意见。

提交报告根据各方提出的合理性意见，对评价报告进行修改和完善，在规定的时间内将各单位的反馈意见及评价报告终稿提交主管部门，报告需经实施机构和财政部门确认。

项目公司回复

实施机构在规定时间内将考核结果以书面形式发送给项目公司。项目公司应针对绩效考核报告中提出的问题，进行整改并在约定时间内提交整改说明。项目公司如对绩效评价结果有异议，应在接到考核结果通知后规定时间内，将偏差意见书提交给实施机构。实施机构应在接收到项目公司的偏差意见书后在规定时间内以书面形式回复给项目公司。

如因项目公司仍不服从本次考核结果而发生的双方争议，可以聘请双方都接受的第三方专业机构进行核定，也可参照PPP项目合同的协调和争议解决条款，约定解决。

绩效评估结果公告

实施机构将经相关方确认无误的PPP绩效评价结果报财政部门，财政部门按照相关规定进行披露，定期向社会公众公布，接受群众监督。财政部门按照绩效评价的结果计算本项目应支付的政府补贴。

(四)绩效评价兑付机制

对PPP项目绩效考核的目的是遵循“按效付费”的原则，真正实现“提高公共服务的质量和效率”的目标。因此，应将项目建设期、运营期的绩效考核结果体现在政府付费的公式中，移交期的绩效考核结果体现在移交期履约保函的扣减公式中，通过公式构建与项目各阶段产出完全挂钩的绩效评价兑付机制。建设期、运营期绩效考核扣减金额可以在当年的项目政府付费中予以扣减。移交期绩效考核扣减金额可以在移交期履约保函中扣减。

(五)按效付费支付程序

通常项目公司在约定支付时间前向实施机构递交支付申请报告，实施机构充分考虑绩效评价报告、价格调整等因素，审核无误后，报送财政部门，财政部门根据绩效评价结果安排相应支出。

四、PPP绩效评价的实施建议

(一)保持独立性。建议绩效评价体系在编制过程中单独成册，在项目识别、准备阶段作为实施方案的附件来体现，在采购、执行阶段作为项目合同的附件来体现。一是保证各阶段核心绩效目标和绩效指标的一致性;二是便于实施机构在执行阶段对项目公司进行考核。

(二)编制的前置性。建议所有的PPP项目在入库时，明确总体绩效目标和考核指标，编制绩效评价方案，最终随实施方案报本级人民政府批复，批复后的绩效评价方案原则上不允许调整，招标文件中的绩效评价方案应与此保持一致。若招标前未明确具体的绩效评价体系，在招标完成后，政府方将不得不与社会资本方共同协商绩效目标和考核指标，从而会失去绩效考核的主动权。

(三)评价过程的严谨性。所有的PPP项目绩效评价应严格按照《指引》执行，不能趋于形式化。若前期绩效评价方案未明确考核主体、考核程序、缺少建设期绩效考核体系、移交期绩效考核体系、绩效考核指标过于简单等一系列问题，则应全部整改到位后再进行考核、付费。

五、结束语

从近年来陆续出台的各项PPP政策规定可知，对PPP项目绩效评价从定性到定量，从宽泛到细则的要求越来越高，实施PPP绩效评价是一项必要且必须的工作，制定系统、全面、动态、可行、可靠的绩效评价体系，将有助于PPP项目的规范运行和高效发展。

参考文献：

杨宝昆.浅议PPP项目绩效管理.

陆永玉，姚龙.公路PPP项目绩效考核设计.相关管理技术，2020(2):32-36.