优化财政支出结构与推进民生财政
经过30多年的改革开放，我国财政已经完成从“生产财政”向“公共财政”的转变，而近些年，随着公共财政建设的不断完善，民生问题被提到完善公共财政建设的突出位置，即所谓民生财政。民生财政是公共财政的延续和深化，围绕民生问题，如何调整财政支出结构，就是今后一个时期财政支出结构优化的总体要求。
政府职能与财政支出结构
长期以来，按照政府职能来划分财政支出结构是分析我国财政支出结构演变的主要做法。2007年，为适应社会经济发展和财政支出结构新变化的客观要求，我国实行新的政府收支分类改革，使现有的财政支出科目在结构上比原先的财政支出科目发生了较大变化。因此，在这里分两个阶段来分析我国财政支出结构的变化情况。
1978～2006年的财政支出结构变化。由表1可知，1978年我国的财政支出为1122.09亿元，其中经济建设支出占财政支出的64.1%，科教文卫支出占财政支出的13.1%，国防支出占财政支出的15.0%，行政支出占财政支出的4.7%，其他支出占财政支出的3.2%。由此可知，改革开放初期，我国财政支出主要用于经济建设方面，表现出比较明显的“生产财政”的特点。
此后，财政支出结构发生比较显著的变化，由于我国经济的快速增长，到1990年，财政支出规模达到3083.59亿元，经济建设支出占财政支出的44.4%，科教文卫支出占财政支出的23.9%，国防支出占财政支出的9.4%，行政支出占财政支出的13.4%，其他支出占财政支出的8.9%。对比1978年的财政支出结构，1990年经济建设支出占财政支出的比重下降了19.7%，国防支出占财政支出的比重下降了5.6%，而科教文卫支出占财政支出的比重上升了10.8%，行政支出占财政支出的比重上升了8.7%，其他支出占财政支出的比重上升了5.7%。
20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的建立，资源配置由市场配置起基础性作用的机制开始形成，我国社会经济结构发生了深刻的变化，相应财政支出结构也在发生深刻的变化。2000年，财政支出规模达到15886.50亿元，其中经济建设支出占财政支出的36.2%，科教文卫支出占财政支出的27.6%，国防支出占财政支出的7.6%，行政支出占财政支出的17.4%，其他支出占财政支出的11.2%。对比1990年财政支出结构，2000年经济建设支出占财政支出的比重下降了8.2%，国防支出占财政支出的比重下降了1.8%，而科教文卫支出占财政支出的比重上升了3.7%，行政支出占财政支出的比重上升了4.0%，其他支出占财政支出的比重上升了2.3%。
进入21世纪后，财政支出规模迅速扩大，财政支出结构继续变化，到2006年，财政支出40422.73亿元，其中经济建设支出占财政支出的26.6%，科教文卫支出占财政支出的26.8%，国防支出占财政支出的7.4%，行政支出占财政支出的18.7%，其他支出占财政支出的20.5%。对比2000年的财政支出结构，2006年经济建设支出占财政支出的比重下降了9.6%，国防支出占财政支出的比重下降了0.2%，而科教文卫支出占财政支出的比重下降了0.8%，行政支出占财政支出的比重上升了1.3%，其他支出占财政支出的比重上升了9.3%。
可见，1978～2006年期间，我国的经济运行由过去长期实行的计划经济模式已经向市场经济模式转变。在这种经济转型的过程中，随着市场化机制的不断完善和国家调控职能、调控范围和调控手段的变化，各级政府直接干预经济的职能逐步弱化，宏观管理经济和运用经济杠杆调节经济运行的职能日益增强，财政支出范围逐步缩小，财政生产性支出的功能不断弱化，市场配置资源功能不断增强。这表明，我国财政支出结构经过改革开放以来近30年的发展变化，已突破了传统的偏重于经济建设的“生产财政”模式，特别是进入21世纪以来，明显向提供公共服务和实施财政宏观调控为主要内容的结构转化。财政支出范围、项目发生了相应的转变，政府介入经济运行的范围及方式都与计划经济体制下产生了较大差异，财政支出模式实现了向公共财政的转变，已经具备了公共财政的典型特征。
2007～2010年的财政支出结构变化。为了深化我国公共财政体制的建设，也使我国财政支出结构更能反映社会经济发展变化的要求，并且与国际上其他国家的财政支出结构具有可比性，从2007年起，我国对财政结构进行重大调整，按照国际通行的惯例，将财政支出结构按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类设置一般为公共服务、外交、国防、公共安全等大类。
从表2可以看出，2007年一般公共服务支出8514.24亿元，占财政支出的17.10%;外交支出215.28亿元，占财政支出的0.43%;公共安全支出3486.16亿元，占财政支出的7%;教育支出7122.32亿元，占财政支出的14.31%;科学技术支出1783.04亿元，占财政支出的3.58%;社会保障和就业支出5447.16亿元，占财政支出的10.94%;医疗卫生支出1989.96亿元，占财政支出的4%;环境保护支出995.82亿元，占财政支出的2%;城乡社区事务支出3244.69亿元，占财政支出的6.52%。2008年和2009年几项主要财政支出各自占财政支出的比重与2007年相比，变化不是很大。2010年，全国财政支出结构得到进一步优化，重点支持了教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化等民生方面的支出。
我国现行财政支出结构存在的问题
经历2008年波及全球的金融危机后，我国经济在世界经济逆势中发展壮大，但世界经济运行的不确定性、全球性的能源紧张、气候变暖、经济低迷和就业问题引发的贸易保护主义及主要发达国家的经济发展战略调整，使得我国经济增长模式必须与时俱进地进行战略性结构调整。因此，要按照全面、协调、可持续发展的要求，在继续实施积极财政政策的前提下，合理控制财政支出规模，优化财政支出结构，加强和改善财政宏观调控，积极发挥财政支出政策在稳定经济增长，开拓国际国内市场、优化产业结构、协调区域经济发展等方面的作用。但是，我国现行财政支出结构存在的问题是：一方面，必须保证的和增加的一些财政支出水平仍然较低或支出不到位;另一方面，财政依然承担着一些不应由其承担的开支和某些财政支出水平偏高。
财政教育支出仍不能满足社会经济发展的需要。尽管我国经济在最近几年获得了迅速增长，财政支出的增长速度甚至超过经济增长速度，但从2007～2010年的四年期间，财政用于教育方面的支出占财政支出的比重没有明显增加。2010年我国GDP达到397983亿元，按照现行汇率计算折合5.8万亿美元，已经超过日本的GDP而位居世界第二，而2010年我国财政教育支出为12450亿元，占2010年GDP的比重为3.1%，与世界平均5.1%的水平及发展中国家4.0%的水平相比，仍然存在相当的差距。所以，现阶段我国财政教育支出水平还是偏低，仍不能满足社会经济发展的需要。
财政用于社会保障支出的水平偏低。近年来，随着经济的快速发展，我国社会保障体系得到进一步完善，在全国范围内，各地城市社会保障体系和农村社会保障体系都在不断完善之中，在部分发达地区，城乡一体的社会保障体系也在建设之中，在“十二五”期间乃至在2020年之前，我国的社会经济结构会处在一个急剧变化的时期，社会保障制度也会在不断完善当中，从目前我国财政支出用于社会保障支出的比重达到10%左右的水平来看，较20世纪末不足2%相比有相当大的提高，但与发达国家这一比重达到30%甚至更高的事实相比，我国财政用于社会保障支出的水平依然是明显偏低，而财政用于社会保障支出水平偏低对社会经济的协调发展和完善市场体制产生不利影响。因此，增加财政用于社会保障支出的规模和完善社会保障制度是改善民生的根本措施。
行政管理费急剧膨胀，加重了财政负担。从我国财政支出结构的发展变化来看，行政管理费支出占财政支出的比重从1978年的4.7%上升到2006年的18.73%，行政管理费开支的规模呈现了一个不断增大的趋势，虽然随着社会经济的发展，这种行政管理费的增加有其必然性，但是长期以来行政管理费增长速度过快，有的时期甚至超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度，已经成为人们最为关注的问题之一。行政管理费支出内部结构不合理主要表现在：财政供养人员日益膨胀，导致基层政府财政困境日益严重;在公车消费上讲排场、比阔气，用车不仅档次高，而且不计成本，导致公车消费规模越来越大;公款吃喝浪费惊人，消费规模越来越大，档次越来越高;会议次数多、档次高，规模也越来越大，浪费了大量的财政资金;利用公款出国名目繁多，豪华程度越来越高。
优化财政支出结构的思考
经过30多年的改革开放，我国财政已经完成从“生产财政”向“公共财政”的转变，而近些年，随着公共财政建设的不断完善，民生问题被提到完善公共财政建设的突出位置，即所谓民生财政。民生财政是公共财政的延续和深化，围绕民生问题，如何调整财政支出结构，就是今后一个时期财政支出结构优化的总体要求。因此，未来我国财政支出结构调整和优化的基本思路是：财政支出要体现公益性、公共性和公平性，即在增加基础设施建设等公共项目支出的同时，增加对文教科卫、社会保障、保障性住房、环境保护及增加人们收入方面的开支，压缩不合理的行政管理费开支。从现行的财政支出结构来看，我国财政支出结构优化调整的重点应集中在以下几方面：
财政支出结构优化的方向。在未来相当长的时期内，财政支出结构优化的方向是有利于践行民生财政的理念，建立民生财政的运行机制和模式。所谓民生财政，就是在财政支出中，用于公共基础设施、教育、医疗卫生、社会保障和就业、环保和公共安全等与民生密切相关的财政支出占有主导地位。应当说，经过这些年来的公共财政建设，财政用于民生方面的支出显著增加，民生状况得到了积极改善。但是，民生问题具有明显的阶梯性，当低层次的民生问题得到解决以后，较高层次的民生问题又会成为客观现实问题，而且民生问题具有动态特征，这就要求财政支出必须依据民生需求的阶梯性和动态性，不断调整其结构以满足民生需求。首先，财政支出结构调整的着力点是增加就业，这是改善民生的基本前提，也是促进经济增长的有力保障;其次，进一步完善社会保障制度，继续在养老、医疗、特殊人群基本生活保障等方面提供财力支撑，这是建设和谐社会的必要条件;最后，统筹城乡协调发展，支持构建改善民生的长效机制，在全社会的范围内促进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。
以民生财政为导向，增加财政“三性”方面的开支。这里所说的财政“三性”方面的开支是指财政支出的公益性、公共性和公平性。财政支出的公益性是指财政支出既要讲求经济效益，也要讲求社会效益，当经济效益和社会效益发生冲突时，要以优先考虑社会效益，这是对财政支出要体现公益性的本质要求。财政支出的公共性是指财政支出要在基础设施、科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等影响到我国社会共同利益和长远利益方面的支出，而且随着我国经济和政府财力的增长，这些支出所占的比重还要呈上升的态势。财政支出的公平性是指财政支出要在区域经济发展之间、人们收入分配之间和安排财政支出项目之间权衡利弊，努力保持平衡，即通过财政转移支付制度的完善，使政府的财力配置实现均衡;通过社会保障支出政策的调整、增加低收入人群的收入和实行差别的财政补贴政策来调节人们收入之间的差距;通过财政支出项目的调整，增加与民生相关的支出。
财政投资结构需要进一步优化。在我国经济强劲增长的背景下，政府财政投资必须保持一定的增速，才能满足社会经济发展的客观需要。目前，我国社会经济结构处于急剧变化的时期，政府财政投资规模依然十分庞大，由于近些年应对世界性金融危机对我国经济的冲击，我国实施了积极的财政政策，而政府财力毕竟有限，这就形成了各种形式的政府显性和隐性债务。例如，中央政府连续几年大规模地发行公债，使2010年我国的公债依存度达到2.7%，接近欧盟确定的3%的安全警戒线;地方政府为了促进当地社会经济发展，成立了各种有政府背景的融资公司进行投融资，形成了规模巨大的或有地方债务。因此，我国财政投资结构优化的关键问题是如何化解政府债务风险的问题，除了那些外溢性、公益性非常强的一些公共基础设施的建设资金由政府预算安排或偿还外，其余的财政投资要通过投融资渠道筹集资金，这就必须对现有政府债务规模进行控制，对政府债务结构进行优化：正视政府债务风险，各级政府要建立政府债务风险预警机制;赋予省级政府一定的融资权，不断完善我国政府的投融资体制;加强财政监督，对政府债务实行分类管理，严格控制政府融资规模;加强政府债务的规范管理，规范和完善各级具有政府支持背景的融资公司和政府的契约关系。(作者为中央财经大学财税研究所所长、教授)
作者：曾康华
【摘要】与同期欧美和东南亚跨越中等收入陷阱国家相比， 我国当前人口老龄化、少子化与城镇化过程相互叠加。 我国在跨越中等收入陷阱时需要为应对人口结构转型做出更多制度安排。 依据我国经济发展阶段特征， 公共财政支出政策需做相应优化， 如能有效抉择， 将有望使人均GDP在十四五后期或稍晚突破中等收入陷阱， 从而使我国跻身高收入国家行列。 借鉴美国和日本的经验， 在跨越中等收入陷阱阶段应以扩张性财政政策为主， 在加大财政支出的同时不断优化财政支出结构， 以更好地促进政府职能转变。 总结美国、日本在跨越中等收入陷阱后均发生经济危机的原因， 认为今后我国需优化财政支出结构， 重视发挥人力资本数量和质量两方面优势， 进一步深化财政预算管理制度改革。
【关键词】公共财政支出结构;中等收入陷阱;经济发展阶段;人口老龄化;新型城镇化
当前， 我国人口老龄化、少子化加速， 城镇化同步高速发展[1] 。 在目前这一发展阶段， 我国的重要特征是人口结构转型， 意味着未来我国的劳动力人口供给不足， 养老负担激增， 社会负担加重。 我国在跨越中等收入陷阱时需要为应对人口结构转型做出更长远的制度安排。 同时， 我国经济也由“为增长而竞争”转变为“追求经济高质量发展”。 在此过程中， 加快发挥新型城镇化建设的拉动效应， 提升人口数量和质量， 为应对老龄化提供调整空间需要快速提上日程。 调整公共财政支出结构对于更好地履行政府财政职能、促进国家经济社会健康发展有重大意义。 对处于人口、经济不断转型过程中的我国而言， 为适应发展阶段需求而进行财政支出结构的适时调整有重要的研究价值。 如果我国能通过优化财政支出结构， 实现产业结构优化升级， 解决人口转型带来的问题， 人均GDP将有望在十四五后期或稍晚突破中等收入陷阱[2，3] ， 从而使我国跻身高收入国家的行列， 并为之后更为长远的经济发展积蓄力量。
对早期欧美和东南亚快速跨越中等收入陷阱国家的财政支出结构变迁的分析， 有利于我国获得宝贵经验， 为我国顺利跨越中等收入陷阱提供借鉴和启示。 分析美国、日本在跨越中等收入陷阱后均出现经济危机的原因， 有助于避免我国重蹈覆辙[4] 。 对于当前我国面临的人口老龄化与少子化危机， 以及城镇化发展和经济转型现实需求， 将我国经济发展阶段与其他国家进行比较研究， 便于理解财政支出结构调整的历史渊源。 这对优化财政支出结构， 防控公共财政支出风险， 调整财政支出政策以更好地履行公共财政服务职能， 更加适应经济发展需求有着重要启示。
一、经济发展阶段划分国际比较与我国发展阶段研判
世界银行按照人均国民收入(GNI)， 将国家分为低收入国家、中等收入国家和高收入国家三类， 中等收入国家又分为中等偏下收入国家和中等偏上收入国家， 并根据不同时点的收入和物价水平调整划分标准。 在主要时点世界银行对国家间的收入划分标准如表1所示。
(一)依据划分标准测算部分国家滞留中等收入陷阱时间表
依据世界银行的评价标准划分各国的经济发展阶段， 在此基础上， 将一国人均国民收入达到高收入水平所经历的时间定义为该国滞留在中等收入陷阱中的时间， 考察各国实际情况发现， 不同国家滞留时间存在显著差异。 如表2所示， 早期发达国家如美国、英国较快跨越了中等收入陷阱。 以日本、韩国、新加坡为代表的东南亚国家虽然步入中等收入阶段时间较晚， 但跨越中等偏上收入阶段平均在10年左右， 历时较短。 两者对我国均有重要借鉴与启示， 因此， 有必要对快速跨越中等收入陷阱的欧美、东南亚国家进行比较研究。
(二)我国经济发展阶段的研判
我國经济在经历了中高速增长后， 进入较为平稳的经济新常态和高质量发展阶段， 人口形势也转变为人口红利即将消失及老龄化和少子化危机凸显阶段。 同时， 我国也正处于跨越中等收入陷阱的关键时期， 与其他跨越中等收入陷阱的国家同期相比， 我国城镇化还在快速推进。
1. 有望在未来五到十年跻身高收入国家行列。 2010年我国人均GNI达到4300美元， 正式迈入中等偏上收入国家行列， 且连续十年始终处于这一阶段。 2019年我国人均GNI进一步上升至10410美元， 首次突破1万美元大关， 进入中高收入国家行列， 距离高收入国家标准差距逐渐缩小。 2020年由于疫情冲击， 我国国民收入增长受到较大影响。 2021年虽然经济在逐渐复苏， 但结构性失业叠加环保要求提高对一些产业的生产运营带来了比较大的冲击， 也为国民收入的进一步增长带来了阻力。 现阶段， 我国经济增长速度放缓， 新经济增长点尚未成熟， 产业转型升级尚未完成， 诸多因素加大了我国落入中等收入陷阱的风险。
2. 老龄化、少子化与城镇化快速推进相互叠加。 人口因素是影响公共财政支出的关键因素。 人口老龄化、少子化与城镇化是影响劳动人口供给数量和质量的关键因素。 表2比较分析了成功跨越和陷入中等收入陷阱的两类国家在城镇化率、人口结构等方面的差异。 通过表2可以发现， 东南亚快速跨越中等收入陷阱的国家在进入高收入国家行列时， 除日本外， 其余国家老龄化率非常低， 且年轻人口所占比重较大。 我国作为制造业强国， 劳动密集型产业较为集中， “未富先老”和未来劳动力供给不足现象如不能有效缓解， 将影响我国制造业的长远发展， 成为我国跨越中等收入陷阱的掣肘。 当年日本、韩国等城镇化率都在70%以上， 而我国目前略超60%， 人口老龄化、少子化与城镇化过程相互叠加。 由于当前我国城镇化呈现人口回流特征， 可能会面临“低生育陷阱”“逆城镇化风险”“老龄化高龄化危机”。
一是人口城镇化对城乡间公共物品的提供带来了新的问题和挑战。 当前新型城镇化还呈现出大规模、跨区域农民工逆流回乡的特征， 产生逆城镇化风险。 农民工回流对流入地稳定的就业和社会保障服务提出了挑战， 进一步增大了当地基础设施、教育、医疗等基本公共服务的压力。
二是随着人口老龄化程度的加深， 社保支出的财政依赖度逐年攀升， 东北等地区社保亏空严重， 给政府财政带来了巨大压力。 原有的基本养老保险阶段性减免加速了基金收支的不平衡性。 各种新商业模式产生的灵活就业冲击了参保缴费的比例。 我国宏观经济运行还面临大量的不确定性， 宏观经济发展的区域不平衡性叠加。 地区间老年人口抚养比不断扩大， 加之地区经济发展不平衡导致财政收支不平衡加剧， 一些老年人口占比较高的地区保发放压力较大。 地方财政收支压力较大。 与此同时， 保障依法合规缴费仍然任重道远， 制度内部机制不健全， 进一步加大了社会保险基金收缴压力。
三是少子化带来的未来劳动力供给不足， 会导致未来经济发展空间受限。 少子化带来的最大挑战是未来我国社会劳动力必然出现结构性短缺， 这就意味着， 劳动力尤其是年轻的劳动力供给不足将在未来推高企业的生产成本， 对于当前我国利润空间本已经微薄的外向型企业更是落井下石， 也会进一步降低我国产品在国际上的竞争力。
3. 国际国内形势深刻变化面临不确定性风险。 如同当年日本的复兴受美国牵制①， 我国的发展面临更加严峻复杂的外部环境， 国际国内发展环境都在发生深刻变化， 面临各种可预见和不可预见的风险与挑战， 是一个需要统筹发展的新阶段。 为应对挑战， 我国在今后很长一段时间内要全面落实新发展格局的战略要求。 新发展格局不仅要畅通国内大循环、国际国内双循环， 背后还深藏着统筹发展和保障安全的战略考量[5] 。
首先， 从国内看， 当前我国财政收支形势日益严峻， 近两年受全球新冠疫情肆掠的影响， 我国税收增速屡创新低， 个别省份出现了财政收入负增长的情况。 同时， 财政收支差距创下历史新高， 2020年高达6.2万亿元， 考虑到四本预算和专项债后我国财政实际的赤字率在7.2%， 远超国际标准警戒线。 2020年全国财政自给率不足50%的省市多达23个， 主要集中在中西部和东北地区。 财政自给率低于50%的城市共计8个， 主要分布在西部和东北地区。 与此同时， 社会民生领域的刚性支出不减， 地方政府在公共事务与服务中所承担的任务与职责不降反增， 而与之相配套的财政资金由此更显得捉襟见肘。
其次， 从国际看， 全球贸易保护主义抬头， 在全球经济增长或将触顶的情况下， 我国很难独善其身。 我国在关键核心技术领域更加受限于国外的封锁， 一些卡脖子的科技领域难以取得实质性突破。 在这种情况下， 我国必须进一步提高风险防范意识、斗争意识。
二、跨越中等收入陷阱国家的财政支出政策调整
美国、日本在跨越中等收入陷阱階段主要采用扩张性财政政策。 相较于美国， 日本在即将跨越中等收入陷阱时采取的财政重构及时且有效。 美国在跨越中等收入陷阱后出现经济危机， 不得不采取结构性财政政策调整税收和财政支出。 从我国的发展阶段来看， 结构性财政政策的调整有非常重要的现实意义。
(一)早期发达国家跨越中等收入陷阱的财政支出政策分析
在以美国为代表的早期发达国家跨越中等收入陷阱的过程中， 扩张性财政支出政策发挥了重要作用， 然而也为后续的经济危机埋下了伏笔。 表3列示了跨越中等收入陷阱时期及其前后美国历任总统的财政支出政策比较情况。
1. 扩张性财政政策是政策主基调。 美国跨越中等收入陷阱的关键时期是20世纪70 ～ 80年代。 以肯尼迪和约翰逊为代表的两届政府通过扩大财政支出和减税， 帮助美国经济走出低谷， 并实现了二战后最长时间的经济增长。 里根总统上台后， 主张采用供给学派的思想， 减税和压缩政府开支结合， 1985年通过格拉姆—拉德曼—霍林斯平衡预算法， 谋求实现预算平衡， 并通过控制赤字额度， 缓解财政压力。 大力推行绩效预算以提高政府支出使用效率。 然而， 由于当时美苏冷战导致军事、国防开支增加， 加之社保等社会福利刚性支出不减， 财政赤字不减反增， 原本想采取的紧缩性财政政策却变为背道而驰的扩张性财政政策。
2. 跨越中等收入陷阱却债台高筑。 美国在跨越中等收入陷阱时的财政政策主要是扩张性财政政策。 在成功跨越中等收入陷阱后不久， 扩张性财政政策的弊端就很快显现。 由于高额的财政支出形成巨大的财政赤字成为经济顽疾， 通货膨胀和贸易逆差逐渐扩大。 这也使得美国成为净债务国， 巨额赤字产生连锁反应， 新一轮经济危机由此产生[6] 。 这对社会经济产生了巨大危害， 也是过度使用扩张性财政政策的后果。 在老布什时期美国财政赤字更是创下历史纪录。 当克林顿接手时， 失业率居高不下， 财政赤字增长几乎难以控制， 经济发展陷入停顿。
3. 用结构性增支和减支政策调整。 克林顿政府运用内生增长理论和新凯恩斯主义思想， 结合短期与长期政策， 将结构性减税与调整公共财政支出配合。 在税收结构调整方面， 对高收入者和年应税收入超过1000万美元的公司增税， 对中低收入者和小企业减税， 通过税收结构性调整实现了在五年内税收收入增长2410亿美元的目标。 财政支出的结构性调整(如表4所示)增加了基础设施和科教支出， 减少了军事和行政开支。 鼓励企业加大研发投入和加强技术创新， 并将生物技术、新能源、特殊材料和信息产业作为重点发展领域， 使得美国以信息产业为代表的新兴产业在1996年超过传统制造业， 成为最大且最具活力的产业部门。 同时， 推动传统制造业升级改造， 通过技术升级提高国际竞争力[7] 。 大力吸收国际高素质人才移民， 通过技术和投资移民等政策实现资本和人才向美国流动。
(二)快速跨越中等收入陷阱国家的财政支出政策分析
日本作为东亚地区快速跨越中等收入陷阱国家的代表， 在实现跨越的1978 ～ 1990年间， 财政支出规模持续增加。 日本政府在财政支出结构上进行了大量调整， 并始终坚持采用扩张性财政政策来推动经济平稳发展。 1991年的房地产泡沫破灭导致日本进入经济低速增长期， 政府持续采取大规模扩张性财政政策并加大基础设施投资。 随着城镇化进入中晚期， 老龄化日益加剧， 社会保障支出进一步加大， 日本经济低迷， 政府债务持续增加， 赤字规模大幅攀升[8] 。 如表5所示， 日本内阁更替速度很快， 下文在政策梳理过程中将更多以时间轴维度表述。
1. 增加产业经济费支出推动产业转型。 在20世纪70 ～ 80年代， 日本将发展重心向知识密集型产业转移， 先是大幅缩减石油、钢铁等传统制造业部门的规模， 其压缩的人力和资金都投入到了新兴产业中; 随后， 政府积极扶持电子通讯、计算机、服务、新材料、生物工程、航天等产业， 用于扶持产业的产业经济费支出也呈现快速上升趋势， 不少企业都“改行”投身于这些新兴产业中。 日本的机器人和人工智能、半导体新材料等高新技术都走在了世界前列。 在此过程中， 日本经济的迅速崛起引发了激烈的国际竞争， 1985年日本被迫签订“广场协议”。 80年代起，日本很多企业需要面对“广场协议”生效、日元升值不利于对外出口的问题， 只能通过海外投资来缓解外部竞争压力， 比如在中国、印度、东南亚等地投资。 在公共投资中提高与生活环境和文化功能相关支出的比重。 结合日本国内资本匮乏的实际情况， 扩张性财政政策在支出结构领域发生转折[9] ， 将以往的“经济优先”向“生活优先”转变， 使得公共服务支出得到提升， 产业经济费被进一步压缩。
2. 提升人力资本质量和转变生育政策。 高度重视提高人力资本水平是日本跨越中等收入陷阱阶段的正确选择。 通过优化人力资本的教育结构、性别结构和产业结构， 日本实现了不同阶段和不同层次教育的入学率普遍提升， 国民平均受教育年限显著增加。 第一， 加大政府教育财政支出， 各级各类学校的数量在1960 ～ 1990年三十年内增加了六千余所， 为基本普及十二年义务教育提供了保障。 第二， 重视提高女性的受教育程度。 70年代后女性的入学率甚至超过男性， 90年代97%的适龄女性进入高中， 日本政府还大力支持女子大学的发展。 第三， 财政支出加大对学龄前儿童的教育和培养， 幼儿园数量在60 ～ 90年代翻了近两倍， 通过提高儿童身体、思维和语言等综合素质， 对于儿童大脑的发育起到至关重要的作用。 第四， 高等教育学生入学人数迅猛增长， 政府特别重视支持理工科、高附加值服务业和对接市场产业转型相关专业学生的培养， 也在一定程度上为日本科技发展提供了人才保障[10] 。 第五， 在人口红利消失的90年代初很快意识到劳动力人口数量的快速下滑会制约经济发展， 并于1991年出台了《育儿休假法》， 在此之后也出台了很多鼓励生育方面的财政支出政策。
3. 加大對产业转型的科技引领和支撑。 日本高度重视科技对推动经济发展的引领作用， 科技支出占GDP的比重不断上升， 超过GDP增速， 其增速也超过了发达国家和其他新兴经济体国家。 日本大量科技经费的投入， 主要是在政府的引导下不断向重点产业、新兴产业倾斜和实现产业升级。 政府还通过加大研发经费的税额扣除， 提升设备现代化程度， 加速中小企业设备折旧。
4. 优化收入分配， 缩小贫富差距。 日本能够成功跨越中等收入陷阱得益于收入分配比较公平。 一是完善社会保障体系， 通过提高养老保险和失业保险水平来解决老百姓花钱的后顾之忧。 提高老百姓的最低工资， 缩小企业内工资差距， 提高整体工资水平， 增大劳动者报酬占国民总收入的比重， 购买力也一再提升。 二是缩小区域和城乡差距。 政府着力支持小城市和农村工业发展， 扩大这些区域产业经营能力和范围[11] 。 区域失衡得到了极大改善， 通过核心都市圈产业转移和辐射带动周边其他城市和地区的崛起。 通过土地改革提高农业生产率、增加农民收入[12] 。 通过一系列改革实现了国民收入翻番， 增加了中等收入阶层人口的数量， 也缩小了国民收入差距， 为日本内需潜力的释放奠定了坚实基础。
除了加大以上四点支出结构调整， 日本还不断压缩行政成本， 提高政府效率， 提倡构建节约型“小政府”。 政府严格控制并下调国家机关费、会议费等的比重。 行政成本的降低， 不仅有利于节约宝贵的财政资金， 而且有利于预防腐败、提高行政效率、培育高能政府。
三、对我国的启示
从两国的经验和教训来看， 我国应适度减小积极财政政策刺激力度， 更加着眼于长远， 统筹发展和安全， 深化供给侧结构性改革， 扩大对外开放， 实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。 当前我国劳动力成本不断上升， 导致劳动密集型产业向劳动力成本更为低廉的东南亚、南亚和非洲转移， 加之国际对华关系紧张， 国外对基础设施和工业发展的呼声高涨加剧了企业国外回流的速度， 这都对“中国制造2025”战略的实现形成了挑战。 未来在保持适度规模增长的基础上， 财政支出还需要在结构性调整上做文章， 温和地刺激经济发展， 发挥财政资金引导产业结构优化升级的作用。
(一)财政增支重点向缩小贫富差距倾斜， 削减政府机构和对外援助经费开支
1. 巩固拓展脱贫攻坚成果， 财政做好缩小贫富差距的兜底工作。 城乡发展不平衡、农业农村发展不充分是我国现阶段发展面临的最为突出的问题[13] 。 借鉴日本在跨越中等收入陷阱时解决收入分配问题取得的经验， 中央财政补助资金应重点向巩固拓展脱贫攻坚成果任务重、乡村振兴底子差的地区倾斜。 推动城乡经济均衡发展， 扶贫政策由发展经济向缓解收入分配不平等转变， 提升贫困人口公共服务水平、个人发展机会、社会保障水平等。 现阶段不仅要关注农村贫困问题， 还要统筹城乡发展， 从统一城乡扶贫标准、健全城乡扶贫措施和体系等方面构建城乡融合扶贫体系。
2. 精简政府机构， 削减部分政府支出和对外援助经费开支。 美国和日本在财政结构性改革阶段都选择了削减政府支出或驻外军事机构支出， 对节省财政开支有重要作用。 我国拥有庞大的政府体系， 虽然已明确政府过紧日子， 近年来三公经费削减取得一定成效， 然而政府系统内部怠政懒政、不作为的情况仍时有发生， 对政府执政能力的考核和评价有待完善。 第一， 应加强对政府执政能力的绩效评价， 完善政府问责机制， 将责任落实到每一个官员。 第二， 对懒政怠政等不作为的政府机构加大裁撤力度。 通过合理界定政府购买服务的范围， 明确政府职责中哪些职能外包或向社会购买是可以提高办事效率或提高社会公平的， 对应的政府职能机构属于冗余应予以撤销。 第三， 加大推进公益二类事业单位改革力度。 事业单位作为政府职能向市场和社会的延伸， 是我国特有的一类机构， 承担着部分社会职能， 需加大市场化转型力度， 进一步剥离政府办社会职能。 同时， 应加大国有资产处置力度， 充实一般公共预算、社保基金预算。 贯彻落实国企改革三年行动部署， 积极稳妥深化国有企业混合所有制改革、优化股权结构。 第四， 政府在对外援助换取国际政治资本时， 要核算清楚投入产出， 将收益低下的经费支出更多转向解决国内民生。 当在民生领域取得举世瞩目的成就时， 对全球民生领域的改善也将产生积极的“溢出效应”。 作为负责任的大国， 在教育、医疗、扶贫、流动人口等领域的示范作用， 将为全球相关领域的改革贡献智慧和力量。
(二)提升人力资本数量和质量两个优势
我国具有劳动力人口数量优势只剩不到10年的时间， 流动人口的城镇化是现阶段能够为我国提供大量劳动力的唯一抓手。
1. 提升城市人力资本存量空间， 深化户籍制度改革。 首先， 除个别特大城市外， 中小城市从过去注重产业资本引入， 转向留住人力资本、稳定人力资源和劳动力市场供给。 目前， 我国多个地区已进行了户籍制度改革， 今后还要进一步深化户籍制度改革。 构建城乡一体化公共服务体系， 地方政府应注重提高流动人口医疗、培训、教育和社会保障水平， 引导企业建立和谐的劳动关系， 保障农民工稳定正规就业和获得人力资本提升。 其次， 控制房价， 加快房地产税改革。 大城市特别是一些有创新资源的大城市如果房价太高就留不住年轻人， 而创新依靠的主体人群是年轻人。
2. 鼓励生育、提升生育服务水平， 降低家庭教育成本。 美国在鼓励生育的同时采用移民政策吸引海外高端人才， 劳动人口数量逐渐增加， 今后的劳动力人口优势将超越我国。 因此， 首先， 我国应当改变当下政府对全面放开生育政策(三胎以上)的模糊态度， 积极鼓励生育并为育龄妇女提供包括孕期保健、产假、托幼、子女教育等在内的生育服务保障体系。 其次， 扩大优质基础教育和高等教育资源供给， 增加弱势群体和家庭获得优质教育的机会， 实现社会阶层流动。 严格控制课外补习市场， 提供多元化教育选择， 切实降低家庭教育成本[14] 。
3. 降低生产要素成本， 劳动力优势产业向中西部地区转移。 我国和日本不同， 我国经济的腾挪空间更大， 中西部地区土地成本和人力成本相对低廉。 日本人口红利消失之后， 只能选择把劳动力优势产业转让给亚洲其他地区， 这也间接培养了日本的潜在国际竞争对手。 而我国可以把劳动力优势产业转移到国内的中西部地区。 为此， 第一， 劳动密集型产业向中西部地区转移， 中西部地区在承接东部产业转移时一定要重视相关产业与当地的人力资源、自然资源禀赋的匹配度， 有条件、有选择地转移适合自身发展的产业， 使生产要素与产业发展紧密结合[15] 。 第二， 通过要素市场化改革、合理的政策引导和制度安排改善生产要素的供给水平和价格， 对于电力、财税、油气、金融管理体制要进一步理顺， 挖掘生产要素成本下降空间。
(三)进一步深化财政预算管理制度改革
财政支出结构的优化， 在增量预算模式下面临的困难较大， 唯有打破现有支出刚性只增不减和条块分割难以统筹的状况， 提高财政资金使用效率， 才能应对未来人口结构转变后的财政风险。
1. 打破财政支出结构固化格局， 推广零基预算制度改革。 运用零基预算管理理念， 打破支出结构固化、预算安排只增不减的格局， 盘活沉淀和闲置资金资产。 以往以“基数+增长”的调整预算法主要以金额高低为重点， 着重从货币角度控制预算金额的增减。 零基预算除重视金额高低外， 主要是按业务活动的必须性以及重要程度来分配有限的资金。 同时零基预算对预算期内所有的经济活动进行成本—效益分析， 本期的预算额是根据本期经济活动的重要性和可供分配的资金量确定的。 因此， 在财政状况面对经济下行压力的时候， 零基预算能够更有效地防控财政风险。 同时， 在推广零基预算的过程中要明确相关法律制度， 将政府采购和国库集中支付制度与之相衔接。
2. 打破预算管理中的条块分割， 增强预算的衔接性。 第一， 做好四本预算的衔接。 在人口老龄化的背景下， 为保障社保基金长期可持续， 应畅通完善一般公共预算、国有资本经营预算调入社会保险预算的机制， 规范社会保险基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算的收支往来关系[16] 。 第二， 做好单位预算、部门预算和政府预算的有效衔接。 通过自上而下的支出控制措施， 實现政府预算对部门、单位预算的支出限额控制， 防范财政风险。 促使预算资金从低效益领域转向高效益领域， 激励各部门和单位提高资源配置效率， 切实保障财政资金使用效率， 推动绩效预算更好地落地生根。
3. 适度控制政府赤字规模， 防范化解地方政府债务风险。 美国和日本在跨越中等收入陷阱后， 巨额的财政赤字都给经济带来了巨大的风险。 第一， 未来我国需调整支出和税收结构， 改善财政收支不平衡状况， 逐步缩减财政赤字规模。 2021年政府工作报告下调了财政赤字率， 地方政府专项债规模有所下降， 不再像以往强调加大减税降费力度， 说明政府已逐渐意识到相关问题。 第二， 防范化解地方政府债务风险要作为重要的政治纪律， 加强执行监督和问责， 特别是抑制隐形债务增量， 将妥善处理和化解债务存量作为工作重点。
【 注 释 】
① 二战后，尤其是朝鲜战争以后，美国对日本的发展一开始是支持的，到了80年代，才逐步转为遏制。
【 主 要 参 考 文 献 】
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作者：张绘
摘要:中国财政支出结构演变的趋势是在总体结构趋于优化的同时,具体支出项目比重的变化却处于失衡状态,财政职能的“越位”与“缺位”是财政具体支出项目比重失衡的主要原因。因此,中国目前财政支出结构调整的总体思路是解决财政职能的越位与缺位,优化财政具体支出项目。
关键词:具体支出项目;失衡;结构;优化
财政资源的优化配置包含两层含义:一是宏觀上的资源优化配置,解决的是公共部门与私人部门之间资源合理分配的问题,主要用财政收入占国民生产总值或国内生产总值的比重来衡量;二是微观上的资源优化源配置,解决的是公共部门内部资源合理分配的问题,主要由财政支出结构是否优化来体现。
一、财政支出结构优化与否的标准
财政支出结构的优化是一个动态的调整过程,不能用绝对的指标来衡量。一国的财政支出结构是否优化应该满足以下几个条件:
(一)与经济发展阶段相适应
根据马斯格雷夫的经济发展阶段理论:在经济发展的早期,政府投资应在社会总投资中占有较高比重,以便为国家进入“起飞”提供基础条件;在经济发展的中期,政府投资应该逐步转换为对私人投资的补充,财政支出的领域应该向市场失灵领域倾斜;在经济发展的成熟阶段,财政支出应从基础设施转向社会福利性支出,即转移性支出的比重应该逐步提高。
(二)与经济体制类型相一致
经济体制主要有两大类:计划经济体制和市场经济体制。由于在计划经济体制下政府需要履行强大的经济管理职能,所以此时财政支出中经济建设支出的比重应该较大;而在市场经济体制下政府已经退出了一般建设领域,政府的经济管理职能逐步弱化而社会管理职能日益加强,因此财政支出中公共支出的比重应该逐步加大。
二、中国财政支出结构的演变及原因
(一)中国财政支出结构的演变
从表1和图1我们不难看出,中国财政支出结构演变的总体趋势与中国经济发展进程和经济体制调整的进程是基本同步的,即经济建设性支出比重下降,社会文教费、行政管理费支出和抚恤、救济、社会福利支出比重上升,也就是说中国财政支出的结构一直处于优化的过程之中。但是在总体结构趋于优化的同时,具体支出项目比重的变化却处于失衡状态,具体表现为:
1.基本建设支出占财政总支出比重下滑过快。从1998年40.3%降到2007年13.9%用了二十五年的时间,平均每年下降1.056个百分点,这与中国所处的经济发展阶段是相背离的。由于这一比重下降过快,导致中国基础建设投资不足,从而使得中国的经济“起飞”长期处于瓶颈制约的状态。
2.支农支出占财政总支出比重过低。从1998—2007年中国财政支农支出的比重缓慢下降,由于农业自身积累能力差而且国家采取剥夺农业扶助工业的做法,所以这一比重下降的一个最大恶果就是从家庭联产承包责任制开始至今中国农业的发展基本处于停滞状态。这使得中央政府如今不得不花费巨大的人力、财力和物力来解决三农问题。
3.文教科卫支出占财政总支出比重增长不足。文教科卫支出在财政总支出中的比重基本上是增长的,但增长是不稳定的,其间有小幅度的震荡,特别是1998—2007年近十年间不增反降了0.28个百分点,由于这一时期正处于高校扩招等文教科卫需求快速增长的时期,所以文教科卫支出在财政总支出中的比重过低的后果是极大的。比如教育的乱收费和公共卫生支出体系的脆弱都可从中找到原因。
4.行政管理支出占财政总支出的比重急剧上升。在财政各类支出中,行政管理支出的增长幅度最大,由1998年的4.4%增至目前2007年的13.9%,其增长速度明显快于其他项目, 这一比重的过快增长显然与市场经济的要求是背道而驰的。虽然20世纪80年代以来国家先后进行了几次大规模的机构精简改革,但行政管理支出并未出现大幅下降。比如1998年的政府机构改革曾使行政管理费支出占财政总支出的比重由1998年的4.4%减为2000年的3.4%,下降了1个百分点。但到2003年又迅速上升为12.6%,恢复了机构改革前的增长趋势。可见机构改革又陷入了“膨胀—精简—膨胀”的恶性循环。
(二)对中国财政具体支出项目比重失衡现象的解释
财政职能的“越位”与“缺位”可以说是财政具体支出项目比重失衡的主要原因。由于中国目前处于经济体制改革的转轨时期,总体来讲应该是让财政退出一般竞争性领域,但在具体操作时往往难以界定哪些领域才是真正的一般竞争性领域,所以在这一摸索过程中财政职能的“越位”和“缺位”问题肯定会交替出现,这在财政支出上就表现为总体结构趋于优化的同时财政具体支出项目比重却交替失衡。同时在强调经济体制改革的重要性同时还必须清楚认识中国经济发展所处的阶段,然而对发展阶段的认识同对经济体制改革程度的认识一样难以界定,因此这进一步模糊了我们对财政职能的定位,从而进一步导致了具体操作中财政具体支出项目比重失衡。
三、优化财政支出具体结构的具体措施
针对中国目前财政具体支出项目比重失衡的问题,应采取下列对策:
(一)逐步解决行政管理费增长过快的问题
行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要,属于公共需要,是财政必须保证的部分。但中国行政管理费支出与世界各国相比较高,2007年达13.9%,远远超过同期GDP增长速度。针对中国现状,可采取如下改革措施:
1.进一步精简机构,控制行政编制,提高行政支出效率。1998年以来中国进行政府机构改革,精减了机构人员,但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象,人员费、办公费居高不下,给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费,改革会议制度、公共用车制度和招待制度,减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出,提高资金的使用效率。
2.推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》,贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则,保证单位的预算外资金和其他收入主要用于弥补正常经费的不足,建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。
(二)改革财政投资体制
财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分,财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展,促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。1998年起,中央政府针对中国存在的消费需求和投资需求不足,连年增发国债用于基础设施投资,有力地拉动了中国经济增长,但同时中央政府承担了很大的债务风险。
在市场经济条件下,投资主体多元化是必然的,总体来看,应以企业和家庭部门投资为主,政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来,并随着财力的丰裕逐步增加投入,通过转变资金投入方式,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此,经济建设主体应由政府转向企业,财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域,逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来,转向基础设施、环境保护、公共服务项目,转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制,财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理,宜采取无偿投资的方式;由国有资产经营预算安排的投资,应采取国家资本金投入的方式。
(三)優化社会文教支出
总的来说,教育是一种“准公共产品”,其中,基础教育基本上属于公共产品,整个社会成员都可以从中受益,具有正外部效应,其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”,更多地带有私人产品的特性,其费用可由受益者来支付一部分。因此,按照公共财政理论,高等教育可以由政府来办,也可以由私人来办。对此,国家应调整财政支出结构,财政应为义务教育提供资金保证,为重点高校提供更多的财力支持。
基础科学研究属于公共产品范畴,其成果为社会所共享,其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化,财政不应负担经费或酌情负担一部分。在中国现阶段,由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平,因此,政府应提高对科学研究事业的财力投入,并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长,同时,在科学研究支出总量提高的基础上,不断加大基础科研的投入力度,优化科研支出结构。
(四)逐步增加社会保障支出
在社会主义市场经济条件下,社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前中国社会保障体系很不完善,许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外,社会保障支出划分不明确,支出比重低的现象仍然存在,难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度,大力推进社会保障制度改革,完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求,进一步调整现行支出分配结构,尽快使财政资金退出一般竞争性领域,同时相应削减行政经费和一般事业经费支出,真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革,扩大失业保险实施范围,使各类城镇企事业职工都参加失业保险;尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系;进一步深化医疗保险制度改革,建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度模式。
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Issue about the Optimization on Specific Financial Expenditure Structure
XIAO Jun-zhe1,XIN Yong-rong2
(1.Guangdong Science and Technology Vocational School, Zhuhai519090,China;
2.Nanjing University of Aeronautics and Astronautics,Nanjing210016,China)
Key words:specific items of expenditure;imbalance;frame;optimization
作者：肖俊哲,辛永容
财政支出作为政府分配的重要组成部分，是政府实施财政政策来调控宏观经济运行的重要工具。我国正处于市场经济体制不完备的时期，国家财政活动对经济的干预作用举足轻重。国家的财政活动应以引导经济体制顺利转型，促进经济良好发展为目标，逐步的做到适应市场经济的要求。到现在为止我国财政支出结构已发生重大的适应性改革基本上符合发展市场经济的大要求，但是由于我国的市场经济体制是由政府干预而建立的，是政策性的转变，因而在此背景下我国的财政活动，以及对经济有巨大影响的财政支出结构仍然存在许多的问题与症结有待优化与改革，问题主要表现在以下几个方面。
第一、 财政职能越位，主要是财政负担了市场经济条件喜爱本应由市场承担的支出。
(1) 经济建设非所占比重超过市场经济国家虽有一定的合理性，但也存在着在竞争性领
域的过度介入，违背了公共财政的原则。2000-2002年财政拨付挖潜改造和科技三项费用856.4亿元、991.56亿元和968.38亿元。占同期财政支出5.45%、5.25%和
4.39%。有些企业本应有市场挖潜改造资金，流动资金等由公共财政负担，造成了财政支出的“越位”。
(2) 各种价格补贴仍然存在。2000-2002年分别为1042.28亿元、74151亿元、654.10
亿元，分别占同期财政支出的6.56%、3.92%和2.92%。
(3) 各项事业费庞杂。一些学会、协会由于种种原因也排了资金，这种状况不仅使本来
就短缺的财政资金更加紧张，使财政工作更为波动，而且导致财政对国家应以保证的支出难以实施更加有效的保证。
第二、 财政职能的缺位与弱化。主要体现在以下几个方面：
(1) 产业结构扭曲，在重要的产业如农业、第三产业的财政支出明显不足。首先在农业
方面，虽然近几年国家十分重视对“三农”的投资，2007年中央财政用于“三农”的各项财政支出达4381亿元增长23%。但许多地方政府单纯为了政绩和经济增长，一再重工业而轻农业。同时支农手段单调，投资结构不合理这是对国民经济持续、健康、协调发展是不利的。同样的状况也发生在第三产业，2007年我国第三产业比重依然低于40%，落后于同一发展水平的国家约为15-20个百分点。为了谋求政绩地方经济支出费用偏重于高耗能、低技术、低门槛的产业，给经济可持续发展带来了危害。
(2) 财政对教育、科研事业的支持长期不足，教育资金的缺口很大。我国人口基数大，
目前中西部尤其是农村地区基础教育还很落。从财政教育资金占GDP比重来看，我国财政对教育的支持也是长期偏低的。同教育一样，科技研究与开发投入反映了一国的科技发展与创新能力，在科技经费投入方面，2005年全社会研究与试验发展总支出2450亿元，与当年GDP之比为1.34%，低于许多发展中国家。
浅谈如何优化我国财政支出结构
叶东琛
南京信息工程大学滨江物流管理专业，南京 21004
4[摘要]正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制
[关键词]财政税收，财政结构，战略调整，运行机制
一、优化财政支出结构应采取的政策和措施
1、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面。
这方面主要应解决三个问题： ①大力削减对城市居民的有关福利性补贴。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。②治理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制进入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。③对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业(如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等)的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。
2、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀。
从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。具体建议：①在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。②下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。③建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推
行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场相适应的行政管理体制。
3、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支。
社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。①教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。②社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。
4、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲。
在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面：①支持社会公共基础设施建设。基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。 ②着力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。 ③采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增加国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。
二、优化财政支出结构的总体构想
1.目标：按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。
2.原则：在现阶段优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：①体现政府职能原则。财
政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。②体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。③体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。④注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。⑤体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。
3.总体思路：优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：①确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。②增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。③加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。④退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。
要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。
1. 逐步解决行政事业经费增长过快的问题
(1) 进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。要严格控制政府机构的公共经费，
改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。
(2) 规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、
技术推广等;二是准公益型;三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。
(3) 推行行政事业单位收支统管。按照贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则，保证
单位的预算外资金和其它收入主要用于弥补正常经费的不足和促进事业的发展，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。
2. 改革财政投资体制
经济建设主体应由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制，财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理，宜采取无偿投资的方式;由国有资产经营预算安排的投资，应采取国家资本金投入的方式。
3.优化社会文教支出
总的来说，教育是一种“准公共产品”，其中，基础教育基本上属于公共产品，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，按照公共财政理论，高等教育可以由政府来办，也可以由私人来办。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。
4.逐步增加社会保障支出
目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支出划分不明确，支出比重低的现象仍然存在。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险;尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系;进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。
5.改革财政补贴制度
我国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。目前我国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。
2012-7-19 9:10:00陕西统计局
上半年，安康市大力支持推动地方经济发展方式转变，财政收入实现了时间过半、任务过半的目标。同时，财政支出进度进一步加快，支出结构进步优化，财政预算执行情况良好。
一、全市财政收支运行情况
1、财政收入大幅回升，实现了“双过半”。6月，财政收入较上月大幅回升，当月一般预算收入完成3.3亿元，上半年增长22.5%，与一季度和上月相比分别提高8.5和12.2个百分点，为今年上半年最好水平。
1—6月份，全市市级口径财政总收入完成29.4亿元，占年初任务的58.8%，比上年同期增收5.5亿元，增长23.2%。全市一般预算收入完成11.2亿元，为年预算的54.7%，比上年同期增收2.1亿元，增长22.5%。
2、税收收入增长提速，大部分税种实现较快增长。今年前五月，税收收入持续负增长，截止6月底，税收收入止跌回稳，累计完成7.1亿元，同比增长6.1%，比一季度增速提高了17.5个百分点。全市增值税、企业所得税、个人所得税分别增长11.3%、28.0%、29.2%。
3、非税收入增收贡献突出，成为拉动财政收入增长的重要支撑。1-6月非税收入完成
4.1亿元，增长66.1%，拉动一般预算收入增长17.99个百分点。
4、财政支出进度加快，重点支出保障到位。1—6月份，全市一般预算支出完成62.3亿元，增长18.7%，占全年预计支出的47.2%。其中市本级完成6.4亿元，增长4.%;县区完成55.9亿元，增长20.6%。一般预算支出按照积极财政政策的要求，更加注重扶持经济和改善民生，其中：教育支出16.95亿元，增长25.7%;社会保障与就业支出5.53亿元，增长26.1%;医疗卫生支出6.52亿元，增长11.7%;农林水事务支出6.43亿元，增长7.8%。
二、财政运行中存在的困难和问题
1、财政增收压力大，收入质量有待提高。上半年全市财政收入虽保持较快增长势头，但增收后劲不足，收入质量下滑较快，主要表现在以下几个方面：一是受国内外宏观经济形势和国家财税政策变化影响，财政收入增长不确定性增加;二是部分企业经济效益下滑与税收较快增长的局面并存，涵养税源的任务加重;三是财政收入增长主要是非税收入和一次性收入的拉动，缺乏持续性;四是收入质量不高，税收收入占一般预算收入比重63.1%，比上年同期下降9.7个百分点。
2、财政压力前所未有，市与区县财政十分困难。安康市各级财政均为吃饭财政，供养人员多，财政负担十分沉重。工商质检等部门下划后，增加了大量供养人员和经费支出。加
之各类社会事业重点工程建设以及民生工程覆盖面拓宽、标准提高，对财政资金配套需求不断增大，同时，各种政府性贷款的压力最后都反映到财政，今年全市财政收支矛盾突出问题前所未有。
三、建议和措施
1、认真抓好财源建设，确保完成全年收入任务。进一步把握形势，切实增强紧迫感和忧患意识;着力培植税源，积极争取引进一批高附加值项目，产业升级项目和龙头带动项目在安落地建设;充分挖掘增收潜力，灵活运用和把握财税政策，创造宽松的财税环境，以壮大财源税源。
2、优化财政支出结构，增强财政保障能力。坚持“统筹兼顾、有保有压、注重民生”的原则，积极调整支出结构，合理安排和调度财政资金。
3、切实加强政府性投资及政府性债务监管，努力化解财政运行风险。一是对所有政府性投资和债务包括担保性债务要摸清底子，建立台账，从各个环节坚强管理;二是严格债务审批管理，从严控制债务规模，合理控制债务结构;三是充分发挥财政监督职能，通过监督促进规范管理，建立良性发展机制。
一、调整和优化财政支出结构的总体构想
1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。
2.原则。在现阶段调整和优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：(1)是体现政府职能原则。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。 (2)是体现社会公共需要原则。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。(3)是体现社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。 (4)是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。 (5)是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。
3.总体思路调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：(1)确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。(2)增加社会保障支出。各级财政应进一步加大社会保障的投入。(3)加大对社会公益事业的支持力度。政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。(4)退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。
二、调整和优化我国财政支出结构的对策思考
根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：
1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但我国行政管理费支出与世界各国相比较高，针对我国现状，可采取如下改革措施：(1)进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。(2)规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等;二是准公益型;三是经营型。(3)推行行政事业单位收支统管。
2.改革财政投资体制财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。
3.优化社会文教支出在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。
4.逐步增加社会保障支出在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。
5.改革财政补贴制度我国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。目前我国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。
此外，要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。
一、指导思想
以科学发展观为统领，继续实施积极的财政政策，优化财政支出结构，加大对“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障、环境保护等方面的支持力度，促进经济增长、结构调整和区域协调发展，切实保障和改善民生;坚持统筹兼顾、增收节支的方针，加强财政科学化、精细化管理，提高财政资金使用效益。
二、基本原则
一是收入预算安排积极稳妥;二是支出预算坚持以人为本，保障和改善民生，积极推进经济发展方式转变，勤俭节约，注重绩效，努力提高经济社会运行质量;三是严格控制一般性支出，各专项资金零增长。
三、主要经济指标
四、全年工作重点
1、落实积极财政政策，力促经济发展更具活力
一是进一步解放思想，拓宽投融资渠道。围绕项目建设，充分发挥几大投资公司的平台作用，加大项目启动资金的投入力度，同时要集聚社会资金努力推进我县城乡一体化进程。二是扩大和引导公共投资。多渠道筹集建设资金，加快推进文体中心、望新中学和县属医院等重大基础设施建设，确保县委县政府为民办实事项目的全面落实。三是支持企业发展方式转变，增强科技自主创新能力。加快产业结构的调整，培育、延伸产业链条，形成一批集中度高、竞争力强、带动作用大的优势产业集群，重点扶持拥有自主知识产权、自主品牌和持续创新能力的创新型企业发展。四是加大支持中小企业担保体系建设力度，发挥财政政策和资金的引导作用。县财政今年将配套安排250万元担保基金，同时，要尽快成立我县小额贷款担保中心，引导金融机构加大对中小企业的扶持力度，促进中小企业发展。五是引导和增加消费需求。继续安排1000万元送温暖、保民生慰问经费，努力提高不同群体收入水平，稳定收入预期，扩大消费能力，继续推进“家电、汽摩下乡”工作。六是落实各项财税优惠政策，运用财税政策，加大引导和扶持力度，支持招商引资，促进民营经济的发展。
2、强化各项征管举措，力促收入增长更为持续
一是继续推进综合治税工作。按照“抓大、控中、规范小”的原则，进一步完善“政府组织领导、税务依法征管、部门协作配合、司法监督保障、全社会共同参与”的社会综合治税体系建设。二是强化收入分析和任务考核。以宏观税负分析为切入点，分地区、分税种、分行业开展对比分析，强化税负预警和微观分析，挖掘收入潜力;同时，要进一步完善和落实收入任务按月考核制度。三是强化堵漏增收和清欠保收。进一步强化税收征管，加大漏征漏管户清查和规范企事业单位管理，堵漏增收;实施清欠责任制，分户到人，规定时限，清欠促收。四是探索对各行业税收实行专业化管理的办法。争取在房屋租赁、私房装修、物流、中介代理等行业的税收管理上有新突破。五是进一步优化税收服务环境。完善政务公开和文明办税制度，推进纳税服务志愿者行动，认真开展对涉税中介组织的指导，加快纳税服务社会化。
3、完善民生保障机制，力促社会发展更为和谐
一是统筹城乡发展。加快农村交通、供水、供电等设施建设，推进两河流域和农村环境治理工作、全面落实粮食直补、良种补贴、农机购置补贴等强农惠农政策，促进农业增产、农民增收和农村繁荣。二是加快教育强县战略目标的实现。按政策足额兑现义务教育绩效工资，多渠道安排教育事业发展资金2.4亿元，完善城区中小学建设布局和农村中小学危房改造，支持职业教育发展，落实家庭经济困难的大中专学生资助等政策。三是加大城乡居民社会保障体系建设。优先安排3700万元配套资金，确保我县新型农村养老保险试点工作的顺利推进;安排8100万元用于落实城乡低保、民政优抚和保障性安居工程建设等民生支出。四是大力推进医疗卫生事业发展。财政安排1100万元，融资1亿元，支持农村基层卫生服务机构和城市社区卫生服务中心建设;新增安排农村合作医疗配套基金700万元。五是推进城乡一体化和人民满意县建设。县财政今年新增安排1000万元资金专项用于城乡一体化和推进人民满意县建设。
4、深化财政管理改革，力促资金效益更快提升
一是深化预算管理改革。大力推进财政预算管理的科学化、精细化，试行预算代编改革，加大预算约束力度。二是加强项目库建设。落实预算项目论证、评审、决策等管理机制，积极推进预算建设项目先评审、后入库、再实施的管理模式。三是进一步深化和完善国库管理改革，严格项目资金公开、审批和拨付程序，强化资金安全，同时，今年要力争所有行政事业单位全面实施公务卡消费改革。四是研究制定新一轮县乡财政管理体制，激励优势乡镇率先发展，并进一步完善“乡财县管”举措。五是推进绩效评价工作，今年要着重开展几个大项目如农业、教育、卫生和环保等专项资金的绩效评价，强化项目评审论证和追踪问效。
5、严格厉行节约举措，力促监管手段更加到位
一是严格执行节支标准。重点是落实好中央、省、市关于厉行节约的各项措施要求，严格按《关于进一步加强财政资金支出管理的通知》精神控制好“四费”和公务用车购置及运行等经费，努力降低行政成本。今年，党政机关公用经费大体维持去年的预算安排水平，日常专项经费实行“零增长”。二是加强对财政政策执行情况和财政资金运行质量的监督检查，严把“资金投向关、程序控制关、制度保障关、责任落实关”，建立覆盖资金筹集、分配、拨付、使用、管理全过程的财政监督体系，确保财政资金用在刀刃上。三是加强政府债务监管，健全预警机制，防范和化解地方财政风险。四是强化财政监督。做好扩大内需促进经济增长财政政策的落实和资金监管，密切关注惠民利民资金使用情况，保证资金安全、规范和高效，改进财政资金检查的方法和手段，进一步提高财政监管水平。http://wwW.XchEn.cOm.cN
6、加强财政干部队伍建设，提升干部整体工作水平
一是进一步加强学习，提高思想认识，树立正确的工作目标。要认真开展学习实践科学发展观活动，以“增收节支、服务发展”作为财政干部工作目标，以“改革创新、争先创优”作为财政干部职业精神，以“廉洁高效、依法理财”作为财政干部职业规范。通过外树形象，内抓管理，造就一支作风硬、业务精、服务优的财政干部队伍。二是要建立健全干部人事考核制度，要进一步建立健全干部培训、轮岗交流，竞争上岗等选人用人制度，为那些肯干事、会干事、干成事的干部提供发挥才能的平台，激发整个干部队伍的活力与创造力。三是结合工、青、妇等团体，积极开展争优创先活动，做到文明建设水平与业务工作水平同步提升。四是进一步加强党风廉政建设，促进财政工作和党风廉政建设的良性互动。进一步突出制度建设，强化源头治理，杜绝以权谋私，吃拿卡要。继续创建学习型、服务型、进取型、廉洁型“四型”机关，推动全县财政工作的又好又快发展。五是继续加强政风行风建设，努力提升政务公开和政务服务水平，强力推进优化经济环境和投资环境的“绿色通道”建设，积极落实县委、政府服务经济“两帮两促”的各项措施。
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