支出审批制度（精选8篇）
财务支出审批制度
为进一步加强财务管理，完善财务开支审批程序，杜绝漏洞，提高资金的利用率，特制订本制度。
一、审批手续
坚持财务开支逐级审批制度。经办人签名时，应在原始单据后面注明用途（两张以上同类开支项目的原始单据须填写“单据封面”注明张数，合计金额）。经办人对所签票据的真实性、合法性负责。
购买实物时，必须办理验收手续，有经手人、验收人（使用人）、负责人签字。经手人、验收人（使用人）、负责人不能同为一人。
购买的固定资产，需按《医院固定资产管理制度》的规定办理。
二、审批权限
（一）日常公用开支的审批
为加强日常公用开支管理，严格控制开支范围，对日常公用开支实行医院法定代表人“一支笔”的审批制度。
（二）药品开支的审批
为了加强药品管理，药剂科应按药品招标的规定进行药品采购、定价，办理验收入库手续。为加强药品监督，必须有药库主任核实签名再由医院法定代表人签名才能办理付款。
（三）个别项目的开支审批
1、个人借支
个人一般不得向单位借支个人用款，遇预借差旅费、会议费、零星购置、备用金等，需填写“借款借据”经医院法定代表人签字后方能办理借款。借支款要求在规定期限内到财务科及时报帐（特殊情况不能按时报帐的，借款人必须写出书面报告，说明原因，提出报帐期限，单位负责人签字），否则，可从借款人的工资中扣回。
2、业务招待费
业务招待费由经办人签名，再由医院法定代表人审批签字后才能办理报销。
3、人员费用支出
人员的工资、国家及地方规定发放的津贴、加班费、福利性补贴、临时工工资等人员费用开支必须经人事部门复核签名后，交医院法定代表人批准后发放。
奖金必须按本院的奖金分配方案执行，并经医院法定代表人审批才能发放。
4、转帐支票（汇票）的领用
内部控制包括多种多样的控制方法, 而授权批准控制作为其最为重要的控制方法, 是各大医院在处理涉及经济方面的业务时, 必须通过的法定程序。因此, 医院需要对其授权的批准范围及层次程序进行规范性的明确与规划。关于财务支出授权批准制度包括以下几种应用形式:“财务一支笔”审批、分级审批、多重审批和混合审批。
“财务一支笔”审批制度曾广为各大单位应用, 后因其制度中存在监督失控和严重腐败等弊端被取代;分级审批避免了权力的集中化, 加强了对审批人的约束力和牵制力, 但其缺点是容易导致超额的财务收支被分解;多重审批使得会计审批控制内部相互牵制, 从而在一定程度上提高了审批质量, 但其审批过程相当繁琐复杂, 耗时较长;混合审批实际上是前三种审批制度的混合应用, 即简化了审批过程又对财务收支项目的控制进行了加强, 但这种制度也易被人利用, 通过“化整为零”的方法从中谋取个人利益。
因此, 对于各大医院来说, 需根据其实际的发展现状来选择与之相应的审批形式, 只有选择适合的审批控制方法, 才能在以后的发展过程中对其进行进一步的完善, 使之与时代的发展相适应, 符合新时期的发展要求。
二、医院财务支出审批人员的设置和权限
医院具有财务支出审批权的岗位包括业务部门 (课题组) 负责人、主管部门负责人 (如医务科、科教科等) 、财务部门负责人、分管院长以及法人代表 (如院长、党委书记) 等。根据《会计法》的规定, 单位的法人代表是单位经济上的总责任人。所以, 对于医院的审批范围和权限需要专门的法人代表进行统一授权, 此外, 还可以随着不同阶段的现实情况, 法人代表个人将合同签订和预付款项权不同程度的授予指定个人, 即其他的院级领导或者中层管理人员。
对于财务支出审批人员来说, 应严格遵循其分管范围, 对于超出权限的审批范围应进行自我规避。对已经通过讨论的计划开支和预算, 或者是由法规政策规定的必要支出, 在审批过程中, 金额可以不受到限制;而对于计划外的开支, 在几万元以下额度的开支需经过院级正职领导审批, 对于几千元以下的开支则只需院级副职领导审批, 但是一旦开支金额超过了院级正职领导的审批权限, 就需先通过分管院领导的审核, 审核通过后再由院长审批, 最后由院长上报院级办公会进行协商, 才能最终决定。另一方面, 业务和主管部门的负责人, 还需对其本部人员的身份真实性进行仔细核对, 在财务方面, 其部门负责人则拥有对其所有开支的核准权。此外, 院办公室需协助做好关于相关会议的记录, 为以后院级领导的审批提供可靠的依据。
三、合理规范的医院财务支出审批流程
对于现在绝大多数的医院, 仍运用的是自上而下的财务审批流程, 就是首先需经办人员在原始凭证上签字署名, 再由医院的领导对其进行审批, 然后医院的支出会计会对审批合格的开支进行核准与查实, 最后才能到出纳处报销。通过此制度的流程可以看出, 其制度本身存在不完善性, 比如财务审查被安排到领导审批之后, 使得监督被滞后从而耽误了最佳时机, 财务会计人员也由对事前、事中的监督转向了事后单纯性的记录, 这就使得医院在各种经济财务问题中都存在相当大的纰漏。因此, 为规避其审批流程中监督缺位或错位的问题, 就应建立起合理规范的医院财务支出审批流程:第一, 经办人员整理财务支出凭据;第二, 科室或主管部门 (如医务科、人事科以及科教科等) 负责人核对业务的真实性;第三, 财务科根据有关政策、预算、合同或院领导办公会议决议等进行审核;第四, 由主管领导或单位负责人批准;第五, 支出会计审核, 出纳进行现金或银行报销, 最后登记总账。
此种流程的好处在于对其人员的职责进行了详细明确的划分, 使得审批人员能各司其职, 主管部门负责人能更加真实的对开支内容进行把关, 大大提高了审批的效率与真实性, 从根本上避免了职责错位等问题。也同样避免了审批在前、监督在后的不合理流程所带来的一系列问题, 并使得财务会计人员由开始的被动核算逐步向积极把关转变, 财务人员的责任感得到极大的增强, 监督的有效性也随之增高。另一方面, 要使财务会计人员的职业判断能力得到充分的发挥, 一定要做好事前、事中的监督, 从根本上防止经办人员因领导的“不专业性”而乘机钻空子行为的发生。最后, 采取这种自下而上的审批流程, 使得医院内部牵制与控制的有效范围得到了一定程度的扩张, 因为主管会计需先进行审批核查, 自然可以将一些违法乱纪的事项规避在外, 这就对医院领导起到了警示性的作用。
四、总结
本文对医院财务支出审批制度的建设进行了简要的分析, 概括其审批形式、人员设置和权限问题及合理审批流程的确立。通过对这些内容的探究, 使得医院在财务支出审批流程的规范性得到加强, 并提高财务管理水平, 找到适合实际情况的审批形式, 确保医院在财务经济方面的正常运行, 更能为下一步制度的完善与修订打下良好坚实的基础。
摘要：财务支出及其审批制度是连接各个医院财务运作的纽带, 关系到财务支出具体的运作效率, 也是医院管理支出规范性的保证。提高了在医疗财务方面的管理水平。财务支出审批制度在医疗财务方面的应用是会计内部控制制度的主要核心。因此, 本文对财务审批的授权形式进行探究, 并对审批流程及过程中审批人员的安置和权限问题做深入的探讨分析。
关键词：医疗财务,审批制度,财务开支
参考文献
[1]姜素珍.对医院费用审批权限的思考[J].现代医院管理.2009 (02)
[2]周时贞.浅议财务收支审批控制制度[J].卫生经济研究.2005 (01)
审批何理？
比起1994年的老版本，2004年修订的《中国汽车工业产业政策》虽然看上去宽松了许多，但骨子里依然没有本质的变化。所谓的产业政策，说到底，最核心的两个字就是：审批。
这种审批细到什么程度呢？《政策》规定：跨产品类别生产其它类汽车整车产品，项目投资总额不得低于15亿元人民币，企业资产负债率在50%之内，银行信用等级AAA；新建汽车生产企业的投资项目，项目投资总额不得低于20亿元人民币，其中自有资金不得低于8亿元人民币，要建立产品研究开发机构，且投资不得低于5亿元人民币。不知道有谁知道这样规定的合理性依据是什么？如果低于这样的投资条件会带来什么样恶劣的结果？
虽然对现有汽车生产企业自筹资金扩大生产能力和增加品种，投资生产摩托车及其发动机，投资生产零部件施行了备案制，但新建汽车及车用发动机生产企业，现有汽车生产企业跨产品类别生产其它类别汽车整车产品依然施行核准制，需要履行繁琐而漫长的审批手续。
为什么要坚持施行审批制，1994年版《中国汽车工业产业政策》是这样表述的：国家将促进汽车工业投资的集中和产业的重组，重点解决生产厂点多、投资分散；审批项目乱；重复引进低水平产品；定点厂建设及国产化速度慢（即散、乱、低、慢）的问题。也就是说有关部门要为汽车产业和汽车企业把关，防止他们生产低水平的产品，防止他们因为产能过大而赔钱。这心操的。
如果说目前国家对机场、公路、铁道、党政机关的楼堂馆所实施审批制有其法理和经济上的合理性，那么时至今日依然坚持在制造业领域施行核准制就显得太落伍了。从中国汽车业发展的实践来看，中国汽车业目前勉强成气候的几家自主品牌吉利、奇瑞、比亚迪等，几乎都是因为当时有关部门没有严格执行《中国汽车工业产业政策》的结果。如果没有当时部分领导的远见，完全刻板的按照《政策》办，那么现在是否存在一家中国自主品牌的汽车企业都很难说。
有一个流传甚广的故事，1996年，也就是《政策》出台两年后，生产摩托车的李书福告诉自己的一位亲信他要生产汽车。亲信大着胆子猜吉利是要生产微型面包车，李书福拍拍自己的奔驰车说：生产这种汽车。1998年底，第一辆两厢汽车“吉利豪情”在没有被批准的情况下降生。奇瑞、比亚迪等自主品牌都走过类似的路。可以想象，如果没有严格的审核政策，中国汽车业会是像现在这样被国外品牌雄霸天下吗？
奇特的成功规律
在中国众多的行业中，已经形成了这样一个规律：凡是没有施行核准制的行业都成长出了众多优秀的企业和知名的品牌，凡是实施严格的核准制度的行业，除非辅以严格的国有垄断制度，否则一定会成为国外企业和产品的天下。汽车业已经被耽误了这么多年，还要继续耽误下去吗？
从本质上看，市场经济本身就是一种“浪费经济”。众多的资金看好某种产品或者某个行业，便会进行投资。每一个投资主体都会认为自己是市场的先知先觉者，所有的投资计划都可以估算出市场的大致前景，但无法估算出會有多少企业成为竞争对手，一旦产能大量形成，一定会产生大量的“浪费”。但如果没有这种浪费，每个企业都轻而易举地获得相应的市场份额，企业就不会有创新的动力。
回想改革开放之初的家电行业，各省市都大量从国外进口电视、冰箱、洗衣机等家电的生产线。在当时主流媒体的报道中，充满了对重复建设的担忧。但过剩的产能在竞争中逐渐通过兼并重组、产业升级而消化，最终形成了产能和需求的平衡，并由此诞生出一批有着国际竞争力的优秀企业。
反观汽车业，在1990年代初本已经形成遍地开花的局面。成千上万的农机修造厂、摩托车制造厂、柴油机厂土法上马搞出了自己的轿车、卡车、旅行车。但一纸审批，终结了绝大多数企业的汽车梦。国际汽车巨头从合资企业中赚得盆满钵满。但当初设想的“以市场换技术”的局面却始终没有形成气候。中国家用汽车市场成为进口品牌的天下。只有吉利、奇瑞等少数企业成为“漏网之鱼”，勉强撑起了自主品牌的一点脸面。
目前政府相关部门对于产业的管理形成的是一种非常矛盾的局面。一方面，政府通过补贴试图引导民间资本的投资方向，另一方面在很多领域里几年前甚至十几年前设置的审批环节却一直存在。一方面鼓励一些企业通过各种方式骗取国家政策扶持资金，另一方面对企业看好的投资方向却设置人为障碍。在鼓励和限制之间，市场的自发调节功能变得紊乱。
不论是在汽车领域还是家电、机械等各制造业领域，改革开放以来的所有实践都以充分的事实反复证明，让企业自己决定自己的经营和投资是中国企业和本土品牌崛起的惟一途径，这也是我们坚定地走社会主义市场经济的理由。
欣雨费用支出及资金支付审批规定
第一条 为明确公司有关费用开支管理和资金支付审批程序，确保公司经营管理活动的合理、有效，促进公司经济效益提高，根据公司实际情况，特制定本规定。第二条 适用范围
四川省欣雨科技有限公司(简称欣雨)第三条 费用支出管理及报销原则
一、费用报销必须按制度要求办理相关申请、合同审核、询价比价、预算审核等相关手续。
二、在审核报销费用过程中发现违法违规及有损公司利益的事项，财务人员有权拒绝报销相关费用。
三、报销单据必须真实、合法、完整，原始单据必须用胶水粘贴；不符合要求的财务部予以退还。
四、公司各部门必须将费用控制在预算范围内；超出预算须按相关规定履行预算外审批手续。
五、公司日常费用实行年初预算、总额控制、分级管理、逐级审批。
六、公司日常经营费用按照“谁经办，谁负责”的原则，并实行归口管理。
七、资本性支出包括对外投资、固定资产购置、办公室装饰装修以及设备设施购置等支出必须由使用部门书面形式向公司申请（包括可性研究报告、初步设计、技术方案等），资本性支出都必须经过董事长的审批后，方可支付执行。第四条 费用支出报销审批权限及流程
1、个人借支（＜2万元）、日常费用（＜1万元）、外协成本（＜5万元）、税金等费用
经办人 → 部门（项目）经理 → 欣雨财务部→ 欣雨总经理
欣雨报销制度
(二)发票上付款单位一定要写全称。
(三)数量、单价、金额必须准确完整，大小写金额必须相符。
(四)发票须加盖出票方的发票专用章，开票人姓名和开票的日期必须填列完整，(五)发票必须印有国家或地方税务机关的发票（收据）监制章。
三、报销审批手续必须完整：费用报销时须判断是否在预算范围内，日常费用报销原则上须在费用发生后20日内报销；特殊情况须向公司财务负责人同意后方可报销。第七条 资金支付审批程序
一、个人借款：
1、借款范围：个人借款只能用于因公业务并履行审批手续；严禁因私人事务借款。
2、借款审批权限和流程：按《费用审批权限表》办理。
3、借款人对所借款项必须公款公用，不得挪用公款。
4、借款超过10000元的，必须提前一天到财务部预约，以便财务部安排资金。
5、因公事务结束后需按报销规定在费用发生后15日内冲账；（并在报销单右上角注明需冲销的借款金额）如不能按期结清的，须向公司财务负责说明，否则从经办人次月工资中扣除。
6、财务部应及时督促，清理分类暂借款。
二、提现
出纳员提取现金用于日常报销，应填写用款申请单，经财务部审核后，出纳员方可提取现金。
三、内部资金调度
公司内部资金调度指公司开户的各银行间的资金调度，由财务部负责资金调度管理的经办人提出书面申请，或填写用款申请单，经财务部审核后方可办理。
四、领导外出时款项的支付
欣雨报销制度
(二)供应商送货后，由收货人签名确认，综合部负责人签名确认，供应商签名确认，一联存根，一联记账，一联客户。
(三)办公用品由综合部统一管理，办公用品保管人需登记办公用品台账，（使用人需要在台账上签字）定期盘点库存办公用品，财务部可不定期抽查、监督。
(四)办公用品如为信息设备（如u盘、键盘或鼠标等）由各部门申请向综合部，再由综合部统一购买，财务部监督验收。（采购中，财务部门必须做好询价工作）
(五)综合部须每月编制各部门办公用品领用清单，办公用品领用清单交各部门负责人签字确认后由综合部负责保管齐全。
四、市内交通费
(一)员工因工作需要发生市内交通费，一般情况下只能报销公交车费，如遇特殊情况需由部门负责人批示后方可报销的士费;日常市内外出不得报销个人餐费。（含因业务外出市内考察）
(二)报销时，需附《公交车票费用报销明细单》（见附件），将乘车日期、办理业务的内容、起始地、目的地、金额等填写齐全（此费用可以一个月报销一次）。出租车费用报销时，需在《出租车使用表》上写明业务内容，起始地，目的地，金额。经部门经理审核后方可报销。
五、薪酬福利费
(一)公司本部每月工资发放表由综合部编制，按《费用审批权限表》完成审批后方可发放。(二)工资的调整、除工资外的其他薪酬福利、员工离职的结算按公司《人力资源管理制度》执行。
六、机动车费
（一）车辆的使用维修理：由公司指定维修点，需要维修的车辆到点维修与日常保养。
欣雨报销制度
4、陪同重要客人外出的；
5、执行特殊业务或夜间办事不方便的；
6、乘坐出租车，需经部门负责人同意方可报销；
7、费用报销时需填写《出租车使用登记表》。
十、固定资产、低值易耗品
固定资产、低值易耗品的采购由各部门根据需要向行政人事部提出书面申请，综合部根据公司现有资产、设备提出调拨或购买意见，报总经理批示，再经董事长审批同意后，由综合部统一购买，并建立资产明细账，详细登记资产的购入、使用情况。报销时需将经审批的申请单及资产入库单附在报销单后，作为报销凭证。
十一、修理费用
固定资产、低值易耗品、办公用品的修理统一负责，一次性修理费用500元以上需事先征得总经理同意，费用按照一般程序审批报销
十二、外协成本费用
外协加工成本费用支付，财务必须严格审查合同，无合同不得办理支付手续。
十三、利息费
由英黎公司代垫付的日常费用的等款项，暂按年10%计息（实际根据双方可调整），年末双方对账后，一次支付利息费。第九条 结算规定
(一)审批手续完整的报销单，即可在财务部办理结算手续：
由业务部门（人员）到综合办填写用餐申请单（必须注明用餐事由、用餐人数），经部门负责人签字，送综合办审核后分三种情况安排：⑴客饭标准：5元/份，凭综合办发就餐券到食堂用餐。
⑵桌餐标准：20～30元/人（需经分管领导批准，超过部份另批后
方可予以报销）。
用餐地点：原则上在指定餐馆（新园春酒家），凭综合办签发的用餐单用餐。
⑶确因需要到其他地方就餐的，由部门提出申请，部门负责签字后，由综合办转公司主要领导审核批准后方可就餐。就餐采取即时付清，报销凭证由使用人签字、部门负责人签字、综合办主任审核，经董事长签批后，财务价格部方能给予报销。
二、专项费用
因工作需要使用专项费用的，按下列程序办理：
由项目实施部门负责人提出项目活动经费预算申请报告，详细说明所需费用的列支（会务、接待、住宿、差旅费、礼品、咨询费等），预算费用报告送综合办，由综合办交董事长审批后统一负责实施，特殊情况事后立即补办手续。
三、其他有关事宜
1．来宾需住宿的，原则上由来宾自理，确需由本公司负责报销的，一律由综合办负责（按有关审批手续）办理。
2．需赠送礼品的标准严格按省、市纪委的有关规定执行。
3．严禁任何个人用公款招待亲属、朋友，一经发现，按所花费用的三倍在本人的工资中扣除。
4．凡在外用餐不办理用餐申请手续的（擅自在用餐饭店签字无效），一律由用餐人（或部门）自行承担。销售业务的用餐按销售承包额定数规定使用。
为了加强本所的内部管理，进一步落实《统一收案、统一收费》的通知精神，经合伙人研究决定，特制定案件审批制度，望各位律师自觉遵守：
一、案件受理，由本所主任或副主任负责审批。
二、律师办案必须办理审批手续，严禁私自收案。
三、受案律师填写《案件审批表》，写明简要案情。
四、与委托人办理授权委托，商定委托合同内容。
五、委托人签字后与受案律师同到审批人处审批。
六、律师费的缓、减、免，应当提出书面的申请。
七、案件受理费、手续费由审批人最终审核批准。
八、审批人审批时发现不合理条款可以要求改正。
九、审批人审批时有权向委托人解释有关的条款。
十、审批人审批时应当将案件及委托人作好登记。
十一、审核批准后，承办律师与当事人到财务交款。
十二、财务根据核定金额收取相应费用，出具收据。
十三、承办律师持审批表及收费手续办理办案手续。
十四、办理案件手续后，委托人应持有合同及收据。
十五、律师应当接受所内分配案件及法律援助案件。
长期以来, 交通主管部门政策主要通过各种文件来实现, 企业对各种文件难以吃深吃透, 不能抓住重点, 对于主管部门积极引导的政策, 企业往往不积极或不能及时跟上。
实行招投标以后, 广东省交通厅将各种需要引导和推广的政策通过评分标准及各种加扣分项目来体现, 对企业的引导作用更加明显, 也更容易为企业所接受。
比如, 通过将投标人安全生产、经营行为和服务质量设置为标前分主要考查内容, 引导运输企业加大在这三个方面的投入和管理;通过设置GPS等先进技术应用加分项目, 引导一批先进技术快速普及;通过设置原有线路标志牌置换加分, 加快企业剩余运力消化。
长期以来, 客运市场监管主要是一种静态、事后管理方式, 交通主管部门的精力较多地放在市场准入上, 市场监管方面主要是放在企业经营行为和各种规费的检查和执法上, 对企业服务质量的监管方面, 由于现有法规不健全, 处罚依据不足, 以及动态监管难度大等原因, 做得并不是很好。
随着招投标工作的开展, 企业为了在竞争中获取资源, 往往向主管部门和社会做出各种承诺, 而这些承诺将写入政府与企业的合同之中, 为政府对企业服务质量的监督提供了法律上的依据。
同时, 可以将政府对市场的监督从静态的、事后管理转向动态的、事前、事中和事后相结合的系统化管理, 从具体的事务管理转向对市场主体的市场准入、退出、竞争、交易和服务质量的监督管理。
以往政府行业管理中最为薄弱的环节就是市场退出机制的缺位, 许多经营不善、濒临破产的企业, 由于退出机制缺乏, 往往“死也死不掉, 活也活不好”。
实行招投标后的理想状态下, 困难企业不可能再通过政策扶持获取资源, 经营不善的企业将很快被市场自然淘汰。而中标单位如果违反自己向政府和社会做出的承诺, 或经营行为不能达到政府要求时, 也将会被政府取消经营资格;这样, 所有的后果由企业完全承担, 使企业始终保持一种危机感, 将从根本上改变老企业 (特别是国营老企业) “坐、等、靠、要”的思想, 使企业通过改善经营管理实现可持续发展。
周密组织充分调研
广东省交通厅每年年初就开始为当年计划进行的招投标工作做准备, 成立专门机构, 每次招投标开标、定标大会主管副厅长均亲自到场。
招投标能否顺利开展的一个关键因素是招标项目和标的的设置必须合理。广东省在第二次市际线路招投标过程中, 就曾出现部分招标项目因投标人不足3个而被取消的现象。
所以, 在市场总体运力饱和的情况下, 需要进一步完善招标项目受理、征求意见、公示、评估和确定等各个环节的流程, 确保招标项目是市场急需的。
招投标各项准备和技术保障工作是另一关键环节。广东省交通厅会在认真调研的基础上, 提前做好招标文件的编制工作, 确定招投标的流程和时间要求, 落实招投标所需的各种文书和表格, 提供招标项目有关的统计数据, 引导企业正确编制标书。此外, 还根据每次招投标的实际情况, 提前做好计算机应用软件的开发的调整工作, 减轻工作人员负担, 为招投标工作提供有效的后勤保障。
招投标组织工作也相当重要。广东省交通厅设立专门的领导小组, 还在厅人手不足的情况下, 将主要技术性、事务性工作委托省厅交通咨询服务中心开展。在招投标过程中, 还专门设立会务、业务、技术等专责工作小组, 力求做到招投标各个环节不出现问题。
确保公开、公平、公正
一是要准确掌握客运企业经营统计数据。鉴于目前的管理体制, 交通主管部门很难准确掌握客运企业的安全生产、经营行为和服务质量数据, 广东省第二次市际招投标过程中就出现了部分企业造假问题。
为解决这一问题, 广东省交通厅在2004年全省运政信息系统投入使用的基础上, 实现了与省公安厅信息数据联网交换, 初步掌握了企业安全生产和经营行为方面的数据。
同时, 广东省交通厅在每年年初专门下文要求各级交通主管部门和各运输企业上报有关统计数据, 汇总后在交通厅公众网上公示, 并与广东省交通厅的数据进行比对, 提高了企业造假的难度。
二是严格招投标程序和制度, 确保程序合法, 保证招投标公平、公正开展。为此, 广东省交通厅在招投标办法和招标文件中明确了招投标程序, 对弄虚造假的企业坚决按照制度进行处罚。
在第二次市际客运班线招投标过程中, 广东出现了7家企业虚报安全数据, 2家企业虚报百万车公里数据事件, 广东省交通厅严格按照规定, 取消了9家企业的投标资格, 刹住了投标企业造假之风。广东省也曾出现中标企业未在规定的时间内投入经营的现象, 广东省交通厅均严格按照规定取消了其中标资格, 保证了替补中标人的利益。
三是做好保密工作。为确保公正评标, 广东省交通厅采用“评委两次抽取”法, 即第一次从专家库中随机抽取总的评委名单, 到开标前再从到场评委中抽出具体参评的评委, 并且所有到现场的评委要与外界隔离;为保证投标人信息不泄露, 广东省交通厅从报名开始, 就对投标人进行严格保密, 除报名工作人员外, 招投标领导小组成员均不知道具体的投标人名单和数量;为保证投标人知识产权不受侵犯, 广东省交通厅规定对所有投标人的投标书进行保密, 招投标结束后一律退还投标人, 不来领取的一律销毁。
四是做好监督工作。广东省交通厅将招投标全过程置于交通行政监察部门的监督之下, 包括标前分确定、评委抽取, 还是开标、评标和定标工作。同时, 在开标、评标和定标过程, 还邀请公证部门参与, 出示公证书。
五是做好信息公开。广东省交通厅每次招投标工作都力求公开, 无论是企业统计数据、招标公告、标前分评定数据、评标结果和相关招投标信息均在各新闻媒体和交通厅公众网上公示。同时, 还专门设置邮箱, 接受投标人咨询和投诉, 将整个招投标工作置于广大投标人的监督之下。对投标人提出的申诉, 广东省交通厅都按照招标文件和招投标办法的规定, 由招标人代表、监察人代表、公正人代表和招标咨询机构工作人员进行认真研究, 将处理结果及时告知企业。
不断微调招投标方案
广东省交通厅针对前几次招投标工作中反映出来的问题, 结合不同时期政策引导方向, 在每次招投标前对评分标准进行及时调整。
比如, 针对安全事故中责任事故伤人率、经济损失率等数据难以掌握的实际情况, 将投标人安全生产考核指标调整为只考核责任事故死亡率和重、特大事故情况, 并将企业上报数据与省公安厅提供数据核实后确定;针对百万车公里数据难以核实问题, 将该指标调整为企业营运车数;针对全省运政信息系统实现全省联网的实际, 企业违章数据由企业提供改为由交通主管部门汇总确定;针对投标承诺雷同, 量化指标少的问题, 在评分标准中规定了基本承诺, 要求企业在基本承诺基础上作出新的量化承诺才能得分;针对投标书越来越长的问题, 在招标文件中提出了页数要求。
在首次市际客运班线招投标中, 曾按照一条线路一个项目和对开的传统方式设置标的, 整个招标时间和成本相对较多, 两个中标人还会出现因承诺不同, 投入车型不同、服务不同等问题。为此, 广东省交通厅及时调整, 取消线路对开, 一条线路只设一个中标人, 同时将同一起点地的部分线路捆绑成一个标的, 有效减少了招投标的时间和工作量, 招投标成本也大幅下降。
从第二次市际招投标开始, 广东交通厅对招标线路不再设定具体运力数、途经线路和经营方式, 转而由企业根据市场调查情况, 在投标书中自主提出, 提高了企业经营自主权。
为鼓励客运企业走规模化、集约化道路, 逐步实现网络化经营, 广东省从一开始就允许二级以上企业可以进行异地投标。同时, 广东省还鼓励企业以联合体方式进行投标, 对与起讫地企业组成联合体投标的进行加分, 促进企业强强联合。
针对部分招标项目投标人较多, 评委难以对所有投标书认真阅读, 标前分落后较多的投标人制作投标书会造成浪费等问题, 广东省交通厅对投标流程进行了适当调整, 由投标人先提交商务文件, 待标前分确定后, 再通知标前分前6名的投标人制作标书, 参加最后的投标, 从而有效解决了这一问题。
针对招投标过程中标前分是投标人投诉重点, 容易造成招投标工作因查处投诉而延迟的问题, 广东省交通厅将标前分数据汇总和公示放在每年年初进行, 解决了难题, 缩短了招投标工作的时间;在粤赣两省联合招标工作中, 还对招标人工作进行了改进, 招标人代表不进评标现场, 也没有招标人代表参加评标, 不再对评标结果进行现场审核, 而是采取事后核实确认方式, 从而防止了招标人可能存在的评标操纵。
加强中标线路监督
客运班线招投标工作以往最大的问题是中标人的投标承诺兑现难、检查难, 广东省交通厅为此特从抓好经营合同落实出发, 做好了两方面工作:
一是认真做好中标线路投入前考核。广东省交通厅从开展招投标工作以来, 一直十分重视中标线路投入经营前考核工作, 在中标人提出投入营运申请后, 由广东省交通厅组织交通咨询服务中心、省道路运输协会和起讫地交通主管部门等单位的人员一起对拟投入经营线路的各项经营准备情况、合同承诺的车辆等设施设备的投入情况进行考核。对没有落实承诺要求的中标人, 提出相应的整改意见, 整改不合格的, 坚决取消中标资格, 交由替补中标人经营。
二是开展中标线路经营过程中考核。广东省交通厅在总结历年招投标工作的基础上, 于2006年出台了《广东省省际、市际道路客运班线经营权招投标中标线路履约情况考核办法》, 采用不定期现场抽查, 不事先通知被考察企业, 以普通旅客身份实地跟车考核的方式, 对历年来的中标线路开展经营过程中考核。并根据考核结果, 对违约企业按照合同约定进行处理, 对履约情况好的企业予以表彰, 同时将考核和处理结果通过省交通厅公众网向社会公布, 并通报全省, 从根本上扭转了企业投标书乱承诺的风气。
存在效率与成本问题
在确保招投标工作公平、公开、公正的同时, 广东也存在效率偏低、招标成本过高和后续监管不到位的问题。
广东省交通厅将在运政信息系统的建设和全省联网的基础上, 加大数据挖掘利用的开发力度, 改革数据统计口径, 力求准确获得行业统计数据。同时, 更加科学合理地确定招标项目, 优化招投标方案, 逐步将旅游客运纳入招投标范围。
广东省交通厅还尝试提高招投标信息化程度, 开发相应的招投标操作系统, 提高工作效率。同时, 将从制度建设出发, 进一步完善招投标投诉处理机制, 使招投标工作逐步制度化、规范化, 维护广大投标人的合法权益。
在第二次市际客运班线招投标过程中, 广东出现了7家企业虚报安全数据, 2家企业虚报百万车公里数据事件, 广东省交通厅严格按照规定, 取消了9家企业的投标资格, 刹住了投标企业造假之风。
尽管在实际运行的结构设计、流程再造和工具使用方面，不同国家选择了不同的改革重点和政策方向，但基本上还是顺应了整体政府建设潮流，搭建了各种跨部门协同的制度框架和运行环境。在内容和要求上也都是通过放松管制、减少审批、简化流程、强化监督等方式，系统提升政府依法处理综合化和复杂化问题的行政监管能力，力求最大限度给市场松绑，以增强企业的持续创新力和竞争力。
行政审批现代化改革的背景
第一，随着全球统一市场的形成、全球经济贸易自由化特别是经济信息化的加强、激烈的国别竞争、跨国公司的发展以及国际分工的进一步深化，世界经济自20世纪90年代以来实现了突飞猛进的重大发展。要想在全球化进程中始终保持竞争力和生产力，政府需要与时俱进，利用先进的技术手段和管理模式，最大可能地为市场松绑，给企业减负。
第二，新公共管理改革运动虽然通过市场化和流程再造摒弃了官僚僵化的等级式组织结构，提高了政府行政效率，但小而分散的部门结构造成决策与执行分离以及部门间制约不足，使分权化改革陷入了碎片化的公共服务和治理困境。要想减少重复浪费并发挥行政审批的整体效力，政府需要积极搭建多元共享的服务平台，不断创新决策和服务的思路和方法，实现更大范围的跨界资源整合。
第三，信息和网络技术的发展进步和普及应用，在一定程度上促进和增强了跨组织合作的必然趋势。要想有效回应市场和社会日益增长的多元化、多样性服务需求，政府不仅需要消除组织之间的界限，提供多样化的服务内容和选择，同时也要不断创新服务手段，提供更加便利、迅捷，也更容易获得的服务。
第四，随着网络化治理、协作性公共管理、公私伙伴关系等多元治理模式的不断出现，行政审批多元主体之间的互动不仅导致了协调任务的增加，也使政府各部门的绩效责任模糊不清。要想在减少审批和简化程序中提高行政审批和监管绩效，政府需要在追求管理灵活性的同时，依法增强责任控制性。
行政审批现代化改革的特点
第一个特点是“减”。一是减少监管数量，增加市场活力。英国政府为了消除经济增长障碍，激发企业的创造力和持续竞争力，自2014年1月发起行政文化运动——“挑战文牍”。通过审查、废除、完善已经过时、负担沉重或过于复杂的监管规定，大幅度减少政府部门涉及监管的法律和法规数量。以英国环境、食品和农业部为例，改革以来，该部已经依法取消了28%、优化了35%的监管规定，简化了37%的审批流程，不仅减轻了政府监管和审批压力，还为企业每年可以节省3亿英镑的合规成本。
二是减少组织机构，提高审批效率。加拿大联邦政府为了实现“一个项目，一次评审，且必须在明确规定的时间内完成”，在2012年3月开始的环评审批制度改革中，将以往40多个政府审批部门和组织缩减至一个由环保署牵头管理的跨部门协调工作组（小组只有3个机构，分别是加拿大核安全委员会、国家能源委员会和加拿大环保署），负责设计执行联邦政府的环评审批；制定联邦环评目录；合并关键环评许可程序，建立统一的环评审批时间表；设定合规标准和高额强制处罚标准；合作开发原住民磋商统一流程。
三是简化审批流程，强化集中审批。澳大利亚水域近海石油项目审批流程改造中，不仅将原有的监管制度合而为一，还成功探索了集中审批运行机制。例如：设定唯一的监管机构（国家近海石油安全和环境管理局，NOPSEMA）制定跨行政辖区环境审批统一流程，确定跨行政项目评估的内容要求，建立环境审批公开透明的绩效标准以及一体化、规范化和精细化的管理程序，依法将州与地区的水域环境管理权力让渡给NOPSEMA，真正实现“一项议题、一个平台、一个机构、一次审批”的一站式审批服务。
第二个特点是“添”。一是根据决策和监督需要添加组织结构。澳大利亚政府理事会（COAG）为了在国家层面实现行政审批现代化的宏观决策协同，专门搭建了国家监管制度最高的决策、执行、监督机构——商业咨询论坛。该论坛是国家顶级政商伙伴关系，除联邦总理担任主席外，成员还包括6个州的总理和两个地区的首席部长、地方政府联合会和商业理事会的主席以及工商协会、行业协会和小商业委员会的首席执行官。同时，还成立了跨部门的监管和竞争改革小组，负责设计行政审批改革的方针政策，起草改革议程和执行协议，监督改革的进展情况并向商业咨询论坛和政府理事会大会报告。
二是根据全面发展需要添加运行机制。美国的出口控制政策就是按照整体政府建设思路，利用总统行政命令的手段，持续、系统、全面推进直至达到最佳效果的中观政策协调案例。2009年8月，总统命令全面评审出口控制业务。2010年4月，命令梳理包括商务部、国务院、能源部、农业部等7个出口办照机构的审批权限，创建出口控制统一清单。6月命令更新出口控制业务ICT平台（USXports），实现信息共享的无缝对接。8月命令将分属于商务部、国务院和财政部的执照审批业务并入集中控制机构（SCA），通过统一的执证申请表和及时更新的执照清单提供集中审批服务。11月命令在联邦国土安全部内成立跨部门出口协调执行中心（包括国务院、财政部、国防部、司法部、商务部、能源部、国土安全部、国家情报局长办公室以及其他由总统随时任命的政府部委、执行局或办公室。主任由国土安全部国务秘书任命的部内高级官员全职担任，两个副主任也是全职岗位，分别由商务部国务秘书和总检察长任命的商务部和司法部的高级官员担任）和情报联络处，逐渐建立政府大范围统计跟蹤刑事和行政执法活动能力，为服务联邦出口决策，在商务部网站开辟跨部门综合数据库，分类保留信息情报，负责协调各审批流程。2014年2月又命令于2016年12月完成国际贸易数据系统（ITDS）建设，通过边境跨部门执行理事会（BIEC）建立各种政府一企业一社会（PPP）伙伴关系，共同完善整体商业的业务流程，不断扩大政策适用范围。
三是根据政策执行需要添加行政职务。美国为了最大限度推动人员、物资、能源和信息流动，大幅度减少政府审批决策过程的总和时间，提高环境和社会的综合成效，于2012年3月启动联邦政府基建项目审批制度改革，不仅成立了由国防部、内政部、交通部、国土安全部、环境保护署等10多个机构的副国务秘书或同级官员组成的联邦改进基建审批程序指导委员会，还专门设置了一名联邦首席绩效官（CPO）担任指导委员会主席、负责发布具体的行动指南，开发和评估计划方案的执行情况，每年向总统提交绩效报告并公之于众。该岗位职责明确，工作灵活，有利于政策执行层面的协调互动。
第三个特点是“放”。一是政府体制内部纵向授权。比较典型的是，加拿大联邦政府在环评领域实施的等效授权制度。按照《加拿大联邦一省政府环境监管等效条例》，只要省政府的环评流程满足《环境评估法》的客观要求，联邦政府就可以授权其代为审批。这种制度可以利用法律条例规定央地之间的纵向跨政府协同结构，通过适度授权有效整合二级政府监管体制，既能减轻中央政府审批压力，也能提高地方参与改革的积极性，进而提高国家环境审批的整体效能。
二是政府行政之间横向让权。在澳大利亚联邦政府水域环评项目中，联邦政府不仅负责成立统一的环评机构，搭建跨行政环评平台，设定统一的环评流程和标准，同时还负责协调各州和地区政府，依法将各自境内的水域环评权力让渡给指定的唯一的环评机构，从而真正实现全国水域环评项目的集中审批服务。
三是政府对外向市场和社会适度放权。澳大利亚政府提出，自我监管是由企业开发、资助并由企业专门执行的监管机制，既可以包括没有政府参与的行业计划，也可以包括政府参与制定早期规定的行业计划；还可以是一种行业或一组商业与另一种行业或一组商业就某个义务达成的协议计划。而准监管是政府用来要求商业服从但又不能形成明确政府规定的大量规则、工具和标准，总体上可以分为行业监管和政府啟动型监管，主要目的是解决特定行业领域的问题，并不面向整个商业社会。自我监管和准监管机制，是政府向社会和企业放权的一种尝试，可以减轻政府监管负担，鼓励企业和社会自我管理、自我发展，通过治理创新改善政府与社会关系。
第四个特点是“管”。一是建立跨界网络，明确监管责任。英国在转变政府官僚作风的整体政府文化变革中，尽管在制度设计上没有专门成立新的监管机构，但在实际运行中，借用两个内阁委员会（监管政策委员会和减少监管二级委员会）跨部门协调制定了整体政府审批改革的目标和行动原则，由内阁部长们按照改革的总体方针和要求，根据本部门职责所涉及的改革“议题”以及与商界和公众磋商的结果，宣布相应的战略计划和执行手册，并在规定的时间内，对自有监管规定和审批政策开展全面、综合的自我审查和完善。同时，在监管政策执行中，政府部门多会采取跨界结网的“整体业务链”模式，与地方政府和社会机构共同承担监管和审批责任。例如英国环境、食品和农村事务部（Defra）就跨界搭建起一个监管者网络，成员不仅包括其他部委（能源气候变化部以及商业、创新和技能部），还包括环保署、食品标准机构、林业委员会、水服务监管局、海洋管理组织等16家地方和社会监管机构。
二是制定审批原则，改进监管质量。英国“挑战文牍”运动中，制定了“一进一出”进而“一进二出”的严格的审批原则。该原则要求各大部委在审查、削减、完善旧规定或引进新的监管要求时，必须衡量新的举措能否为商业节省至少高出成本（一倍或）二倍的资金价值，否则就得不到中央批准。正是中央政府这一道铁律，保证了看似松散自由的变革进程平稳顺利。文化变革不仅转变了行政审批的官僚作风，大幅度削减了行政审批数量，更重要的是，很大程度上提高了政府监管的质量。
三是建立审计机制，提升监管效力。澳大利亚建立了一种持续改进型评估机制。这种审计问责机制不会专门针对监管者的行政绩效，而是衡量减少政府监管和简化审批流程后为企业减负的改革效果，通过审计及时找出工作中存在的不足和差距，帮助监管者进一步提高完善。政府生产力委员会2014年3月颁布了《监管者审计框架》，虽然没有提供测量合规成本的指南，但是原则上要求监管者在保证不影响实现监管目标的同时，能够以向商业征收最少合规成本的方式管理行政审批。尽管该政策刚刚出台，尚未有正式的审计结果，但却探索性地提出了成功审计所包含的关键要素（确立一致同意并适用于所有监管者的良好绩效系列指标；根据选择好的指标收集相关的信息和数据；进行一次外部审计并对外公开审计结果）、实践原则（明确有效的沟通；风险分析要求和重点行动；在决策制定、规则应用和客户参与问题上保持一致；行动问责和透明机制；承诺持续改进）、工作领域（提供建议和指南；实施执照审批流程；观测监控和服从活动；采纳的违规行动）以及审计方式（政府审计部门审计；监管者自评；专业审计机构评估；专业机构专家辅助的外部审计）。一般要求机构至少每5年接受一次审计，既可以利用正规监督和公共审查的方式有效保证审计计划和报告质量，也可以通过总理点名、部长建议、标杆学习、红绿灯警示等工具促进审计机制的广泛应用。
综上，发达国家行政审批制度现代化改革经历的时间并不长，无论是制度设计还是运行机制，都产生了非常有借鉴价值的经验做法。比方说，英国注重政府监管环境和自检自查系统建设的文化运动；澳大利亚注重政商高层互动、平等协商和共建共享的伙伴关系模式以及自监管和准监管机制建设；加拿大和美国也分别尝试了等效授权以及首席绩效官等制度。而在跨部门、跨地区、跨政府整合行政审批资源、简化审批流程和利用先进科技手段创新管理方式上，各国实践也发展出了许多灵活有效的执行工具。除了案例中介绍的跨界结网、一站式服务、统一在线平台、行政审批清单、免审行动清单、依法授权和放权外，还有环境审批影响力评估（EIA）和政府采购瘦身流程（LEAN）等个性化、精细化、制度化和规范化工具，值得今后根据需要进一步深入研究。
启示与借鉴
我国政府非常重视行政审批制度改革，也为此做出过相当大的努力。随着全面改革的不断深入，行政审批制度改革也逐渐成为促进经济增长、激发市场活力和提升企业竞争力的关键。然而，碎片化的监管机制不仅产生了部门之间的相互推诿和协调乏力，矛盾、重复的监管政策也严重影响了行政审批改革的速度和效果。由于受部门权力化和利益化的影响和约束，加上政府职能定位不清、部门间分工关系模糊、责任划分笼统，随着审批事项削减幅度和力度的不断加大，改革逐渐进入“深水区”和“攻坚期”。面对在简政放权政策落实中出现的不想放、不愿放、不好放、不敢放的困境，笔者结合发达国家行政审批制度改革的实践经验，提出以下五点建议：
第一，大力推动文化变革，切实转变政府官僚作风。既然行政审批制度改革重在减少政府管制、简化审批程序、减轻企业负担，那么改革的成功和效果很大程度上就取决于政府松绑的速度和力度。为此，建议中央政府面向所有审批部门开展转变官僚作风的文化运动，全面梳理和评审政府依法监管审批事项，按照以经济效率和环境效益为本的管理与服务原则，大幅度撤销、合并或削减陈旧过时的监管事项，完善或简化复杂多变的审批程序，尽一切可能为市场松绑、为企业省钱。
第二，运用整体政府思路，注重顶层设计和系统推进。既然部门分割和碎片化服务无法适应日益复杂的社会管理需求，也难以提供整合的无缝隙服务，建议政府借用整体思维，分层建立立体交叉的行政审批运行机制：宏观决策协同层着眼国家发展战略进行顶层设计，强调中央政府依法对行政审批制度改革的核心控制，有机集合宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督过程，注重提升整体政府的决策和监管能力；中观政策协调层负责制定各方协调一致的政策方针以及翔实的执行规划和实施阶段，完善中央政府在战略制定、标准确立和争端处理等方面的运行机制，提高行政审批的执行和协调能力；微观政策执行或服务供应层应该强调改革具体监管手段，创新审批服务工具，简化行政审批程序，在“宽进严管”“放管结合”中提高审批服务的市场效能。
第三，搭建跨界协同网络，提升行政审批整体效力。行政审批改革涉及政府管理的多个领域，不仅需要在现代化进程中分类分批协同推进，还需要整合地方政府、企业和社会组织的外部力量，共同營造和谐、友好、高效、经济的营商环境。建议在整体政府改革中搭建跨界协同网络，既可通过政府间伙伴关系的方式等效授权地方政府承担部分审批任务，也可通过自我监管和准监管机制的不断发展，大力发挥社会和企业作用，以减轻中央政府监管审批压力，实现数量减少、质量提高的整体效力。实践中可以利用跨部门协同的方式形成监管政策，由不同的纵向序列实施具体审批服务；也可以由不同纵向序列形成政策，利用跨部门协同的方式提供审批服务：还可以联合形成监管政策，共同承担审批服务。
第四，完善绩效管理制度，提高政府监管质量。行政审批改革是实现政府管理现代化的重要平台，是转变政府职能和提升政府治理能力的试验田。为了进一步推进和完善行政审批制度改革，一是建议在中央层面跨部门设立监管政策审核机构，以监管工作绩效为前提，严把审批事项核准关口，强调质量控制。二是建议在中央和省级政府设立高层政商伙伴关系，共同建立市场监管绩效平台，力求用制度规范行政审批，用协议监督市场行为。三是建议大力发展行业协会、商会等商界自律组织，积极培育社会服务力量，鼓励政府稳步向市场和社会放权，不仅要发挥好市场和社会的自我监督与管理作用，还要完善市场监督和社会监督的相应机制，有效解决行政审批过程中“一放就懒”“一放就乱”“一放就傻”的实际问题。
