张扬：企业资金预算管理策略研究企业资金预算管理策略研究
[摘要]工业革命之后，全球发展进入了一个新的阶段。互联网技术的高速发展，全球已经进入信息化的高速发展阶段。在这样的时代背景下，由于互联网技术联通了各个国家与各个行业，行业间的机密已经不再被自己完全掌握，应对这样特殊的时代环境，全球的企业都被投入了同一个竞争场，需要面临着自己行业的竞争和其他行业的挑战;更需要面对着快速发展的时代浪潮，思考如何在时代发展狂潮中仍保留一席之地。文章结合企业发展现状，探究了企业资金预算管理的相关内容，以期为管理者提供一定的发展经验和方向。
[关键词]企业资金;资金预算管理;数字化资金预算手段
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.33.124
1引言
在当前的时代发展浪潮之下，由于新四大发明的出现和互联网技术的普遍运用，人工智能已经成为当前社会发展的一个重要工具，尤其是在企业发展的过程当中，企业管理者尤其需要具备一定的前瞻意识，充分认识到人工智能和互联网技术对于企业发展的重要性，并结合企业实际充分运用这样的技术，以期为企业发展带来更好助力。
进入21世纪以来，全球尤其是中国已经迈入了发展的快车道，然而，由于中国发展时间较短，目前与其他发达国家企业的发展还存在一定的差距，然而对比自身来说，已然获得了巨大的飞跃。由于我国独特的市场经济和起步较晚的发展，我国的经济体制并没有很全面，还需要充分借鉴他国的经验，这对我国来说是比较不利的。虽然目前我国的经济体制较为落后，但是在充分认知到了自身缺陷之后，我国已经进行了制度的深化改革。这样的阶段中，企业管理者应该认识到企业资金活动的重要性，认识到资金就像企业中的血液一样，联通了各个部门之间的正常工作运行，帮助企业维持长久的良性发展，提高竞争优势。因此要在我国发展市场经济的重要阶段中占据先导地位，开拓前端市场，企业管理者必须要加强企业资金预算管理，通过更好的管理机制规避可能出现的经营风险，使得企业获得更好发展。
2企业发展与资金预算管理
在企业的发展过程中，如果把企业的整体发展比做机器的运行，那么，对于企业管理者来说，应该认识到资金预算管理是机器运行中必不可少的机油部分，它不仅为各个零部件提供一定的动能，还统筹协调着整个机器的正常运作。对于企业发展来说，当前的我国企业大部分并没有相应的资金预算管理意识，这不仅是由于管理者意识落后造成，更是因为我国当前的市场经济发展并不完善。针对这样的现状，企业管理者尤其要认识到资金预算管理对企业发展的重要性，突破当前的经济政策制度的桎梏，学习国外先进企业的经验和方法，使得企业在当前快速发展的时代潮流中提高竞争力。
2.1提高资金使用效率
对于企业来说，良好的资金预算管理机制能够帮助企业在发展的过程当中提高资金的使用效率。有一句俗语曾说“好钢要用在刀刃上”，这用在企业的发展当中也是极为适用的。对于一个企业来说，能够支配的资源和资金是有限的，就像泉水一样，不可能有源源不断的支出。如果一个企业只支出不收入，或者说是支出大于收入，那么这个企业必然不能长久的存在。对于企业管理者来说，最难的课题是如何将有限的资源灵活运用，使其适配更多元化的经营方式和经营项目，让有限的资金获得最大化的利益。对于企业发展来说，良好的资金预算管理体系，能够帮助提高资金使用效率，例如在企业的项目中，只有加强企业资金预算，才能够将有限的资金合理分配到各个项目和经营环境中，通过一定的成本投入获得更多的资金产出，从而提高企业营收，获得更好的资金使用效率。
2.2推动企业效益增加
与前面提到的提高资金使用效率较为相近，良好的企业资金预算管理体系，能够帮助推动企业在经营过程中获得更多的效益。这是由于企业经营的特殊性导致的，在企业的项目发展和经营过程当中，由于需要事前资金投入、事中核算、事后总结这三个模块，资金在发展前期被投入后，将会经历一个较长的时间才能够获得产出，因此在这段时间中，企业资金无法获得除了项目外的其他增益，因此，对于企业来说，思考如何在项目中使有限的资金获得更大的利益，需要企业管理者和财务会计工作人员有充分成熟的资金预算管理意识，这样才能够合理分配项目资金，推动企业经营效益的增加。
2.3规避潜在经营风险
与此同时，良好的资金预算管理体系还能够帮助企业规避潜在的经营风险。有资金投入的地方就会产生相应的资金折损风险，尤其是在企业经营过程当中，需要面临更多的风险挑战。由于当前特殊的时代背景，疫情使得大量的行业面临倒闭的风险，疾病、自然灾害等不可抗力因素都是导致企业经营环境恶化的原因，他们是不为人力所控制的，也无法通过个人意志转移，因此，在发展的过程当中，企业管理者应该具有极强的政治敏感度和社会关注度，在充分洞悉市场前景和社会大环境的同时，做出相应的资金预算管理方案，才能使得企业规避可能出现的经营风险，在一定程度上降低企业的资金亏损。
3企业资金预算管理现状
3.1资金预算管理主要内容
总的来说，一个完整的资金预算管理系统是由资金预算制定、预算方案调整和执行追踪管理，还有监督考核这几部分组成的。完整的资金预算不仅仅是一项任务性的工作，还需要分散到企业管理的各个阶段，包括了年度预算和月度预算，用收入来确定资金支配，使得各个项目的资金支配与其成本相匹配。在执行过程中，完整的资金预算管理体系需要精确到项目运行的各个阶段，因此，企业会设立预算资金的追踪管理体系，通过信息化手段实时监控资金的来源与走向，充分保证资金的正常运行和利润收获。
3.2資金预算管理实际运行
为了加强企业的资金预算管理意识，使得资金预算机制充分为企业经营发展活动服务，获得更多的经济效益，在企业的发展过程中，会根据各部门的工作内容和资金成本，对于各个部门工作细则进行相应的资金预算划分。与此同时，借由人工智能和互联网数据，一个杰出的企业在资金预算管理的实际运行当中会充分考量企业的实际情况，根据部门发展状况和项目发展状况，总结出月度、季度、年度的资金预算报告，并运用互联网手段实时跟踪监测，在分析的过程当中优化资金预算管理方案。
3.3运行过程中的实际问题
从理论角度来看，资金预算管理能够帮助企业充分认识到部门发展和项目运行的投入与产出数据，帮助企业斧正发展路径。然而，在实际运行过程当中，企业资金预算管理仍然存在一定的问题。这些问题首先体现在企业实际经营状况中对资金预算管理意识的缺失，企业并不能很好地生成月度、季度、年度的跟踪监测报告，大多数人认为这没有必要;其次则是由于当前的数据手段仍然没有被很好的运用起来，这主要是因为当前企业缺少一定的会计信息化专业人才，大部分的中小型企业并没有这样的能力去支付相应人才的成本，从而使得企业发展陷入恶性循环。
4企业资金预算管理改进策略
在这样的大环境之下，由于疫情带来的经济震荡，大量中小型企业破产倒闭，行业也面临着极大的挑战和发展，这是一个最坏的时代，经济的下跌使得企业发展面临着更多的风险;同时这也是一个最好的时代，在经济复苏的前夕，行业和企业虽然面临着更多的挑战，同样也面临着更多的机遇。在这场战役中，能够坚持打完全场并屹立不败，需要企业管理者充分认识到时代发展趋势，加强企业对于时代的适应能力，从而使得企业在时代浪潮中屹立不倒。对于企业管理者来说，提高企业竞争力，需要充分认识到资金预算管理的重要性，在企业发展过程当中，改进资金预算管理体系，使其助推企业更好发展。
4.1构建合理化资金管理体系
加强企业资金预算管理机制，需要企业管理者充分认识到资金预算管理的重要性，在企业发展过程当中构建合理化的资金管理体系。通过事前预算、事中监测和事后核算三个部分的联合运行监测资金走向，提高资金利用效率。在资金的分配过程中，企业管理者和财务会计工作人员需要根据各个部门运行成本和项目，未来预计收入对有限的资金进行合理化的分配，这是一项重要的工作内容，需要交托于专业化的财务会计工作人员。在资金分配完成之后，企业要认识到资金预算管理是否成功、后续改进如何，则需要实时跟踪监测这部分被划分出去的资金的具体走向，运用互联网技术实时监测资金数据，生成月报以及年报，将利润和亏损以数据的方式直观呈现在眼前，这样合理化的资金管理体系才更加有助于资金的后续分配和企业的发展。
4.2完善具体化资金管理流程
在企业资金的分配过程当中，企业管理者需要设置重重关卡来保证资金的合理走向。为了防止资金的意外流出和錯误指向，企业管理者需要设置具体化的资金分配管理部门，通过阶段化的层层审批，加强对资金流向的管理和分析，这在一定程度上能够帮助企业充分认识到资金的具体走向，也能够在一定程度上避免资金的错误分配，减少公司的资金亏损。
4.3运用数字化资金预算手段
在企业发展过程中，财务会计工作人员应该具有一定的互联网意识和数据管理能力，通过对于自身知识的武装和前瞻意识，充分运用互联网技术对资金预算进行干预，使得企业在资金分配的过程当中减少人力成本，提高资金分配效率。在具体实施的过程当中，企业可以用外包或是自建的手段组建一个数字化资金管理系统，运用人工智能和数据显示的方法，对各个部门和各个项目的资金划分进行合理化的预算。
5结论
在当前的后疫情时代，企业发展面临着市场的剧烈震荡，经济社会发展也受到了一定的阻碍。在这样的环境下，大量的行业面临着更新迭代的危机，因此对于企业来说，唯有创新才是企业后续发展的正确路径。然而在创新发展的过程当中，企业应该进行充分彻底的自省，通过加强对于企业经营状况的认知合理化，改良企业经济政策。在发展的过程当中，企业应该加强对于资金预算管理的重视程度，通过合理化的资金分配，使得有限的资源获得更大的收益，才能在竞争市场中使企业自身利于不败之地，通过更高的企业经营收益获得长足的发展。
参考文献：
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[作者简介]张扬(1983—)，女，汉族，吉林九台人，大学本科学历，中级会计师，研究方向：企业财务管理、内部控制。
作者：张扬
[摘 要] 预算外资金是中国政府财力的重要组成部分，难以在短期内消失。长期以来因其规模庞大且一直游离于一般预算之外而受到广泛关注，因此如何加强预算外资金管理，既是预算管理制度改革的重点，也是公共财政建设不可或缺的内容。特别是近年来随着"收支两条线"管理改革的实行，逐步缩小了预算外资金规模，增加了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。本文考察了中国预算资金管理的现状分析了当前预算外资金管理中仍存在的问题，并据此提出了强化预算外资金管理的一些对策。
[关键词] 预算外资金 现状 问题 管理模式 对策
文献综述：
预算外资金曾作为中国政府的第一财政，在为各级政府提供必要财力支持的同时，也因其规模大种类多管理混乱冲击正常的财政收支等缺陷，而不断受到各方和指责。近来年，随着我国政府预算管理改革的深化，预算外资金有逐渐淡出各方视野的趋势。尽管如此，对预算外资金的研究仍持续存在。
在国内，有些学者从预算外资金膨胀的原因及其影响预算外资金管理等方面进行了研究。欧阳日辉指出，预算外收入膨胀的根本原因在于转型期软的制度环境和我国财政分权改革的非规范性特点。它的存在削弱了中央政府协调和控制宏观经济及社会发展的能力。李娟分析了利用国库集中收付制度来强化对预算外资金管理的途径。
从国外的研究文献来看，Potter和Diamond与国际货币基金组织对于预算外资金的定义虽有某些细微差别，但基本上把预算外资金界定为有在政府预算之内且不受政府预算监管的政府交易渗透压
预算外资金存在的主要原因是，预算制度失效，降低赤字等政治经济动机，出于一些公共机构的建立与运营要依赖预算外资金。
选题原因及意义：市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识到上的滞后和政管理手段的缺位，造成预算外资金游离政府控制之外，并一再膨胀，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。因此，有必要对预算外资金作进一步的研究。
一、预算外资金的涵义与作用
预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的末纳入财政预算管理的各种财政性资金。预算外资金在促进社会财力的综合平衡，保证各项事业正常运行，支持经济建设和社会事业的发展方面发挥了重要作用，表现在：
⑴弥补预算内资金不足;
⑵保障专项事业发展;
⑶综合平衡社会财力;
⑷促进地区部门单位增收支。
二、预算外资金管理的现状
我国预算资金起源于过去计划经济体制下统收统支的财政体制，以此给予地方、部门单位一定的财务自主权，以调动其发展地方建设事业、增收节支的积极性，并弥补政府预算内资金的不足，减轻国家财政的负担。但改革开放初期自上而下实行的“放权让利”，因处在新旧体制转轨过程中，无形中为预算外资金规模的迅速膨胀提供了机会。
2.1以“收支两条线”管理制度改革推动预算外资金管理
当前对预算外资金实行“收支两条线”管理，其基本内容可追溯到2001年国务院办公厅转发的《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》。通过实施收支两条线管理，加大了对预算外资金管理力度。
2.1.1规范收缴程序。按照“单位开票、银行代收、财政统管”原则，建立直接缴库和集中汇缴两种程序。
2.1.2实施收支脱钩。收支脱钩是“收支两条线”管理的核心内涵，也是治理预算外资金的关键。对于按规定收取的所有预算外收入全部纳入预算从而全额上缴国库的政府部门，其支出由财政部门按该部门履行职能的需要核定，保证其经费供给，对于其预算外收入缴入财政专户的政府部，财政部门按核定的综合定额标准，统筹安排该部门的年度财政支出，纳入本级综合财政预算安排满足其履行职能的需要。
2.1.3严格行政事业性收费和政府基金审批。中央部门和单位设立行政事业性收费项目，必须报财政部会同国家发改委审批;中央部门和单位制定或调整行政事业性收费标准，必须报国家发改委会同财政部审批;重要的行政事业性收费项目由财政部、国家发改委报国务院审批，重要的收费标准由国家发改委、财政部报国务院审批。
2.2以部门预算涵盖预算外资金
部门预算是包括部门各项收支的综合财政计划，不仅包括财政预算内资金，而且还包括预算外资金;体现了“大收入、大支出”的原则，它的重要性在于一个部门的所有收支都应体现在部门预算中。编制部门预算，把一个部门的全部收支都纳入进来，就为加强预算外资金管理乃至最终取消预算外资金奠定了基础。
三、我国预算外资金管理存在的问题
3.1预算外资金收支管理粗放
各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但有些单位没有收支计划，只是按基数增加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。
3.2化“预算外”资金为“预算内”资金
在我国，一些省份长期出现财政困难状况，严重制约着经济和社会的发展，从财政资金管理看，一方面预算内资金短缺，收支矛盾突出;另一方面一些应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。主要原因有：
3.2.1收费单位原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理关系，这会加大各部门的管理成本;
3.2.2就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重;
3.2.3执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响。
3.2.4资金征缴模式陈旧征缴程序不科学
3.2.5相关政策和配套措施缺位
四、我国预算外资金管理的主要模式
4.1实施“财政专户储存”、“收支两条线”的管理办法各单位在取得收入时，或者先通过本单位银行账户，分步转入财政专户，或者在取得预算外资金收入时就一步交存专户;支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户拨付。
4.2集中预算外资金弥补预算内资金
具体又有两种形式：
4.2.1定额筹集。即向有关的行政事业单位下达指标，要求这些单位定额上缴预算外收入，财政部门再把这笔收入纳入预算统筹使用。
4.2.2比例筹集。即按各单位预算外收入情况，按一定比例转入预算内。
4.3规范化管理
该模式具体又分为两种形式：
4.3.1按预算内资金管理体系对全部预算外资金实施规范化、法制化、系统化管理。
4.3.2把部分预算外资金纳入预算内。目前很多地方都把第一种形式视为预算外资金管理改革的理想模式。但这两种形式并不互相矛盾、互相排斥的，在改革的过程中当条件成熟时还可以结合运用。
五、预算外资金的改革的对策思路
客观地讲，预算外资金不可能在短期内就消失。不可否认，随着“收支两条线”、部门预算、国库集中收付等财政管理改革的深化，预算外资金管理取得了有效的进展。但与预算内资金管理相比，预算外资金管理涉及面广、类型复杂而相对滞后，这在一定程度上制约了公共财政体制的构建与完善。
5.1实现预算外资金的法治化管理
虽然预算外资金属于政府财政性资金的一部分，但其却游离于一般预算之外，因此难以得到有效的监督;尽管预算外资金实行收支两条线，但从目前情况看，还是在一定程度上照顾到了部门单位利益。为了防止预算外资金的征收与使用不是出于公共利益而是出于部门利益，有必要借鉴税收的法定主义，加强预算外资金的法治建设。
5.2实现预算外资金的分类管理
在依法筹集预算外资金的基础上，应按照各资金项目性质进行分类规范管理。对各种具有专用途的专项收费和政府性基金等，在保障需要的基础上实行预算编制与统筹调剂相结合的办法，对用于执收部门单位人员支出和公共支出的政府预算外收入，要大力推行收支脱钩管理，并在部门预算中单独反映，对社会公共资源有偿使用招标、拍卖等所得的收入，除安排相应的补偿性征收成本和手续费等必要支出外，其余都应由政府统筹安排使用，对于有规定部门或规定专门用途的政府预算外收入而言，因这部分收入并不构成财政重新分配的财力，为支持和支撑这部分事业的发展。
5.3实现完整统一的预算管理
政府预算的重要原则是完整性。按照这一原则，所有政府收支都应纳入到一个统一的预算中，预算外资金因此也不应游离于预算管理之外。
5.4实现预算外资金的公开披露机制
在当前的中国政府预算中，公开披露的只有一般预算收支，而预算外资金则是明知存在却不知有多少。政府的所有收支都应完整详实地公开，这对于强化预算外资金管理具有重要的现实意义。
5.5实现强化预算外资金的财政性意识
首先，我们必须要明确预算外资金是国家凭借其政治权利取得的财政性资金，是国家财政的重要组成部分，而不是单位的自有资金。其次，在预算外资金改革的过程中要加大关于预算外资金制度规定的宣传力度，强化预算外资金管理，使预算外资金管理走向法制轨道，从根本上解决预算外资金所有权和使有权归执收单位的问题。最后，国家应继续加大对预算外资金的管理力度，出台相关的法律，为财政部门加强对预算外资金的管理提供法律保障。
5.6实现完善收入征缴全程监控机制
5.6.1收费的立项监督。
5.6.2继续推进和完善“以票管费”的征管机制。
5.6.3改进预算外资金收缴程序，减少收缴环节，保证资金及时缴入国库和财政专户，提高资金使用效益。
5.7实现树立综合预算观念
由于预算外资金同样是财政性资金，在财政管理中，不应同预算资金割裂开来作为独立资金分别管理，而应将预算内和预算外资金统一拨付给各预算单位和执收单位，加强对财政资金的统一调配使用。
5.8实现不断完善预算外资金管理
应采取以下管理措施，深化财政体制改革：
5.8.1建立和完善国库管理制度。
5.8.2完善监督检查机制。
5.8.3完善经费保障机制。
六、结论
预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制改革等结合起来，才能切实贯彻执行国家的财经法规，并达到相互促进的作用。进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式进行更进一步的规范和完善，真正发挥财政部们应有的管理监督作用。另外，通过舆论宣传澄清对预算外资金性质的模糊认识，争取全社会的理解和支持，扭转“三权不变”和“谁收谁用”的运行惯例，为进一步推动综合预算管理创造良好的社会氛围。
参 考 文 献
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作者：张贵炎
[摘 要]改革开放以来,预算外资金管理已经成为我国财政管理领域的重要课题。本文深入分析了我国目前预算外资金管理中存在的突出问题,指出了预算外资金的巨大危害性,并进一步提出了预算外资金管理的主要对策。
[关键词]预算外资金 制度 财政 管理
一、引言
预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行公共行政管理职能,依据国家法律法规而收取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。改革开放以来,预算外资金增长较快,对经济建设和社会主义事业发展起到了一定的作用。但是近年来大量预算外资金脱离财政管理和审计监督,使得预算外资金收支严重失控,违反预算外资金管理的现象时有发生。因此加强预算外资金管理势在必行,这对于整顿财经秩序、堵塞财政漏洞、加强宏观调控、提高资金整体效益和促进廉政建设都具有十分重要的意义。
二、预算外资金管理存在的主要问题
1.征收环节存在的问题
主要表现在随意收取预算外资金,越权设立基金和税收项目,擅自提高收费标准,隐瞒截留预算内资金。将预算内资金“暂存款”、“暂付款”科目进行违规核算,将其作为调节丰欠的“蓄水池”和逃避监督的“防空洞”。有的地方和单位违反预算法规的规定,通过预留、退库等方式,擅自将预算内资金转化为预算外资金,账外设账,私设小金库,公款私存。有的单位存在乱收费、滥罚款等现象,有的部门想方设法变无偿服务为有偿服务,大肆敛钱。
2.使用环节存在的问题
主要表现为逃避监督、坐支、截留挪用预算外资金。一些单位逃避财政监督,随意支配使用预算外资金。如有的单位用预算外资金滥罚钱物、请客送礼、买车盖楼、公款旅游,甚至将预算外资金用于炒股票、搞投资等。
3.管理环节存在的问题
主要表现为预算外资金管理制度建设的落后。目前,我国还没有一个统一、规范、科学的全国性预算外资金管理法律法规。由于制度建设滞后,国家各预算外资金管理部门在监管职责上存在交叉和职责不清的问题。因此,在管理实践中各监管部门往往是各自为政、各自为战,再加之预算外资金范围广项目多的特点,导致了对预算外资金管理的乏力。
4.监督环节存在的问题
政府资金来源于公众、用于公众,理应受到立法机构的审查和监督,以确保政府资金得到公正有效的使用。公众负担了政府提供公共产品的成本,自然也有权了解资金的使用情况。但现实情况是,尽管预算外资金名义上是财政性资金,但部门单位对其仍有很大的自主权。同时,一些预算外资金未能纳入预算管理,无法像预算内资金那样受到严格管理,即使有某种形式的审批,也常常流于形式。目前人大代表来自社会各阶层,其中也不乏有精通预算的专业人士,但就总体而言,许多人大代表对预算知识未必有全面的了解,使得预算的审核与批准难以深入下去。预算外资金得不到立法机构与公众的审查监督,甚至也缺乏上级部门的有效监督,其后果则是掌握这些预算外资金的单位可能出于本部门需要而不是社会公共需要去扩大本单位的利益,进而出现管理不规范、收支随意性强、暗箱操作等弊端。
三、预算外资金存在的主要危害
1.预算外资金的存在有悖于社会主义市场经济体制的要求
在规范的市场经济体制中,所有物品可以划分为私人物品和公共物品两类,分别由市场和政府提供。预算外资金的拥有者和使用者为地方、部门、企事业单位,它们常常只代表局部利益和特定群体利益,实际上成为市场和政府之外的第三个主体。它夹在市场与政府之间,其行为有时与政府调控目标相违背,有时歪曲市场行为和市场目标,基本上是逆向行为主体。预算外资金游离于财政分配之外又乱窜于市场调节之间,扰乱国家财政资源的优化配置,单位部门的自主分配与国家分配并存,在流量上互不补充,流向上不能调剂,国民经济分配主体多元化,削弱了政府职能和财政职能。
2.预算外资金削弱了国家宏观调控能力
随着近年来我国预算外资金的不断增长,预算内资金占国民收入的比重一直在逐渐下降,大量的预算外资金实际上处于政府的控制之外。由于预算外资金具有分散性和自主性的特点,虽然它在经济总量中比重的增减不一定直接影响政府财政比重的减增,但它游离在政府财政预算之外的规模越大,就必然使国家财力分散,使政府财政对国民经济的宏观调控手段就越少、能力就越弱。 各种基金、收费分别由不同的政府部门征收和管理,自收自支,财政无力进行调剂。这样在我国实际宏观税负不超过30%的情况下,一方面企业及广大纳税人感到负担沉重,抱怨国家拿走了企业实现利润的大部分,而另一方面,财政却处于越来越困难的境地,收不抵支,赤字不断扩大,财力分散.使国家难以组织足够的资金支持农业、能源、交通等基础产业和教育、科学等事业的发展,财政支出安排捉襟见肘,对结构的调节能力弱化,影响了整个社会经济的协调发展。与此同时,一些部门和单位却将大量的预算外资金用于奖励和福利支出,造成了消费基金的过快增长。
3.预算外资金已经成为滋生腐败的温床
改革开放后,预算外资金收支范围迅速扩大,收费项目大量增加,这本应充分发挥其调动各方面积极性的作用,然而,各地方、各部门在预算外资金收支范围、项目的管理上随意性太大。在预算外资金的收缴上,出现了各种名目的标准不一的摊派、收费和罚款。在有的县里,从中央部门到省市各级,名目繁多的收费超过1000种。这不仅阻碍了企业间的公平竞争,而且阻碍了市场机制的良好发育。另一方面,由于行政事业单位预算外资金的泛滥,私设“小金库”之风盛行,地方主义、本位主义、极端个人主义成灾,各种腐败现象层出不穷,严重地损害了党和政府的形象,影响了社会的稳定和社会主义经济改革的顺利进程。
四、加强预算外资金管理的主要对策
1.建立健全预算外资金管理法律法规
预算外资金管理之所以有漏洞可乘,其主要原因是政策法规不健全,政策界限不明确,使预算外资金无章可循,要做到用好管好预算外资金,就必需要有严密的法规政策,使得有法可依、有法必依、执法必严,违法必究。对于一些单位和个人违反预算外资金的要采用行政、法律相结合的手段予以经济制裁和行政处罚,以确保预算外资金的有序发展,才能真正做到管好、用好预算外资金。
2.认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金的财务管理
一是完善预算外资金“收支两条线”的管理办法,收入全额上缴财政,支出由财政部门核定指标,统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划,报财政审批。财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费,对于支出较大的适当进行调配,总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表,使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况,年终进行经验总结。三是加强财政专户的管理。坚持收入随收随存,支出按预算标准随批随支的原则,对拖缴、不缴、坐支、收入不入账者,按照有关规定对单位及当事人、责任人给予必要的经济、行政或法律处罚,并建议调换工作岗位。
3.加强预算外资金收费票据管理,控制收费源头
搞好收费票据管理,有利于加强预算外资金管理。要使预算外资金纳入正常轨道,必须从收费票据抓起,控制收费源头。一要严格审查收费项目和收费标准,凡符合规定的颁发由财政部门统一印制的行政事业性收费票据。二要严格审查以旧换新的票据,凡发现用旧票据收入的预算外资金未全额纳入财政管理的或用行政事业性收费票据乱收费的,要停止颁发新票据,并责成其限期整改。三要严格各项行政事业性收费票据印制、颁发、管理、核销等手续,严把预算外资金入门关,使票据管理工作纳入规范化、制度化轨道。
4.健全监督体系,严厉查处违纪案件
预算外资金监督体系的建立应围绕发挥五种作用、构筑五种机制来构建:发挥财政、物价部门的职能作用,构筑预算外资金专职监督机制;发挥监察、审计部门作用,构筑预算外资金检查监督机制;发挥人大代表、政协委员监督作用,构筑预算外资金舆论监督机制;发挥人民群众监督作用,构筑预算外资金社会监督机制:发挥内部约束作用,构筑预算外资金征收单位自我监督机制。同时,各级财政部门要加强日常稽查工作力量,对人民群众举报的违纪案件,坚持做到举报必查、查实必纠。
5.稳步实施收费管理的改革
要重新界定各项收费、基金、附加的合理性,取消不合理收费。可以转为国家税收的收费,实行以税代费。根据国情,必须保留的行政事业性收费,一要规范管理,二要逐步缩小规模;对于承担社会公益责任的服务性收费应逐步理顺价格关系,其财务收支接受财政监督管理;对经营性收费,逐步推向市场,依法纳税。另外,实施改革,一要处理好中央财政与地方财政的关系,尤其要考虑边远贫困地区财政的负担能力;二要保证专项事业发展所需的资金;三要妥善安置原有收费征管机构的人员,以利于社会稳定。
参考文献:
[1]张弘力.公共预算.北京:中国财政经济出版社,2001
[2]荆丽.对预算外资金管理的探讨. 商业经济, 2007/6
[3]闵宗银.我国预算外资金研究分析.山东经济,2000/2
[4]侯宝成.行政事业单位预算外资金管理研究.现代商贸工业,2009/18
[5]安玉华.加强预算外资金的管理.对外经济贸易大学学报,1999/2
作者：马晓萍
财经专家白景明细说政府投资管理立法(与国家预算关系)
时间: 2010-03-06 17:00:
1受访人：财政部科研所副所长 白景明
采访人：本报记者 范海坚 史晓龙
政府投资比重下降，但地位未降
记者：1月7日，国务院法制办公布了《政府投资条例(征求意见稿)》，目前意见征集意见已经于1月30日截止。对于这部众人瞩目的法规您如何评价?您如何评价政府投资在中国经济生活中的地位和作用?最近几年，这种地位和作用出现了哪些变化?
白景明：改革进程中固定资产投资始终是拉动经济高增长的主要因素之一。政府固定资产投资对全社会固定资产投资的走势一直有着强有力的制导作用。但应当看到，从上世纪90年代之后，就总量角度而言，政府固定资产投资占全社会固定资产投资的比重呈现出不断下降趋势，比如国家预算内投资占全社会固定资产投资的比重1990年是8.7%、2008年降至4.6%。当然，这期间具有一定波动性，最低点是1995年，当时预算内投资占全社会固定资产投资的比重仅为3%。
政府固定资产投资占全社会固定资产投资比重下降主要成因有四点：一是国家财政在逐步退出竞争性领域;二是国有企业改制转型减轻了财政支出负担;三是非国有经济实力不断壮大、自主投资规模急剧扩张;四是固定资产投资主体多元化格局形成后个人投资比重上升(如个人购房支出)。
然而这种比重下降现象并不意味着政府对固定资产投资的制导作用在同步下降。事实是政府依然在较大程度上左右着固定资产投资走势，突出表现有六点：一是动态调整固定资产投资“准入”制度;二是调控国有企业投资活动;三是运用货币政策工具落实投资政策;四是通过变动预算资金投资规模来影响全社会固定资产投资规模;五是通过调整预算资金投资结构来制衡全社会固定资产投资结构;六是运用税收政策影响社会固定资产投资规模和结构。政府制导固定资产投资走势目的有三点：一是反“经济周期”;二是落实产业政策、调整产业结构;三是加大公共产品供给规模。回首20年的实践，可以得出结论说政府的固定资产调控成效显著，比如在反周期方面，1998年和2008年两次实施的经济刺激政策，都实现了通过托底固定资产投资来拉动经济增长的目标。
政府投资的问题在哪里
记者：从以往经验来看，除了在调控经济方面成效显著，政府投资行为是否也存在一些弊端和问题?
白景明：如何评价政府投资行为始终是一个争论较大的问题。很多人对政府投资存在的合理性就有疑问，对政府投资活动的管理状况当然疑问就更大了。应该承认，有疑问是正常的，
一个国家的制度完善和体制改革就是从疑问中产生的。然而至为关键的是怎样分析问题，包括切入点、价值判断标准、客观因素界定等的选择。
从过去的情况看，政府投资可能存有三个方面问题：一是政府投资界定不完整。对此国内外学术界的看法不一致。西方国家学术界对政府投资的界定比较宽，不仅把财政投资(包括债务支出)计入政府投资，而且把国有企业投资也计入政府投资，因为他们认为国有企业就是政府的组成部分。我国学术界没有把国有企业投资计入政府投资，在这点上，行政部门的意见是一致的。然而必须看到，实际工作中我们对政府投资的界定偏窄，突出表现在：一是没有把地方政府融资平台的投资活动计入政府投资;二是没有把教育、文化、卫生等领域内的国有事业单位负债投资计入政府投资，而这些投资活动规模是相当大的。从资金来源角度看，对大量的政府可控资金的投资活动也没计入政府投资，比如未纳入预算管理的政府管控资金的投资活动。政府投资界定范围窄的最大弊端是人们根本无从判断政府投资规模究竟有多大，结构如何，因而也搞不清楚哪些投资适用政府投资管理法规来管理。举例而言，2008年我们说政府要启动4万亿元投资，但究竟这4万亿元是什么含义呢?事实是财政资金只有1.18万亿元，其他资金来源如何呢?如果不是政府管控资金(如社保资金)，那么这4万亿元能说是政府投资吗?
二是政府投资管理制度一直未能与国家预算管理制度完整衔接好。从理论上讲，所有政府投资都应纳入政府预算管理，进一步说政府投资从立项申报、立项审查、立项核批到项目预算编制和项目执行都应有严格的预算管理规程。正是鉴于此，一些西方国家并没有单独的政府投资条件，有关的管理制度是包含在预算管理制度体系中的。我国的实际情况比较复杂，政府投资是由政府规划部门和政府预算管理部门协调共管的。这自然派生出了两者制度及其落实的有效统一问题，但现实是始终未能完整衔接好，突出点是投资规划确立时往往没有充分考虑资金来源，形成了事实上的先立项后落实资金格局，这与政府投资的基本规则是违背的，极易造成政府过度负债和政府投资诱发通货膨胀。当前地方政府融资平台的投资规模过度扩张反映的正是这种机理。应该指出，地方政府投资融资早就处于失控状态，中国的城市化建设靠的就是地方政府融资平台，近期只是在刺激经济的政策框架下又迈了一大步。此外，我国对政府投资中即便是预算资金的部分也一直没有建立起完整的预算管理制度体系，比如项目支出的标准体系和项目预算的绩效评价。
三是政府投资的专业性管理法规体系有待健全。政府投资具有特殊的目的、资金来源和运作方式，然而专业性管理法规体系始终没有建立起来，已有的“招投标法”、“政府采购法”、“预算法”等涉及政府投资管理，但并不针对政府投资全过程。这种状况一方面造成了政府投资出现阶段性过度膨胀，另一方面则造成了部分政府投资偏离合规性。
政府投资需要立法规范
记者：《政府投资条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)的公布有哪些意义?就目前内容来看，您认为它有哪些亮点?又存在哪些不足需要改进?
白景明：制定《政府投资条例》具有三大意义：一是形成对政府投资行为全程监管的专业管理法规，从而使全社会对政府投资的评价和监督有一个针对性明确的依据;二是约束各级政府可能作出的有违全社会统一意志的投资决策;三是清晰界定投资领域政府和市场的关
系，明确政府投资涉及的不同利益主体的责、权、利关系。现在公布的《征求意见稿》最大的亮点有两个：一是界定了投资主体和决策主体的行政与法律责任，特别是后者，对约束政府投资中的不良行为具有强大的推动力;二是提出了相对完整的管理制度框架。
当然，现在发布的《征求意见稿》也存在一些需讨论之处。主要有三个问题：一是如何划定政府性资金。《征求意见稿》把“财政预算内投资资金”列为政府性资金，这在原则上是正确的，但没有具体说明什么是财政预算内资金。我国的情况是财政预算内资金的认定较为复杂，《征求意见稿》中究竟是指纳入预算管理的政府资金?还是仅指一般预算内的财政资金?假如是前者，那就包括一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三者中的投资资金，如果是后者，显然资金规模就比较小。拙见以为，应该从前者出发界定财政预算内资金，否则，政府性资金就被人为缩减了，因而管理制度的覆盖面也小了。此外，《征求意见稿》没有明确指出国债资金中投资性资金的性质。按道理这笔资金属于政府管控资金，虽然是用于弥补赤字，但最终用途是落在政府投资项目上的。由此，应把它列入政府性资金。
二是投资规划与预算管理之间关系尚需进一步研讨。《征求意见稿》中关于投资规划与预算管理之间关系的规定相比过去的法规而言有了长足进步，比如明确指出政府投资计划包括财政预算内固定资产投资计划。但值得推敲的是《征求意见稿》在决策程序章节中没有充分规定预算管理的地位，而只是说投资决策做完之后财政预算内固定资产投资计划应纳入政府投资计划。这点可以说并没有脱离过去的先定项目后说钱的思维逻辑。事实是中国总是把政府投资和财政投资分离出来，仿佛政府投资可以脱离政府预算，这在一定程度上直接导致了政府投融资活动的经常性失控，使政府投资规划倒逼地方政府各部门拼命招商引资甚至乱定筹资制度。国外的经验是政府投资历来都要纳入预算管理，也就是所称的“资本预算”，他们的投资规划是由资本预算来分步落实，投资决策开始就是预算管理的起点，这非常值得中国借鉴。如果我们的投资决策从开始就并入预算管理框架，那也就不会出现投资规划倒逼预算扩张的事情了。所以，我建议中国要有资本预算，不能把投资规划和资本预算分开，应该把政府投资决策纳入到预算管理框架内。
三是未对政府投资绩效评价作出全面规定。政府投资绩效评价包括事前、事中、事后三部分，只有做好绩效评价，政府投资才会大幅度减少决策失误和操作失误，绩效评价是政府投资管理的基本工具。然而《征求意见稿》只规定大项目要进行绩效评价，这实际上是为一般项目的匆忙上马放了口子，应该说与加强政府投资管理的原则不尽相符。换一个角度看，我国现在政府出面搞的项目，一般资金起点都比较高，建一个办公楼都要上千万元，基础设施项目都要上亿元，不搞绩效评价很难把握好项目的可行性和运行规范性。因此，政府投资条例应对政府投资项目的事前、事中、事后的绩效评价作出系统规定，而且应说明这种绩效评价是预算资金的绩效评价，预算执行部门和预算编制管理部门是实施绩效评价的主体机构。
记者：有学者提出，虽然《征求意见稿》从加强政府投资管理、规范政府投资行为等方面入手，规定了投资方式、决策程序、投资计划、投资建设实施等项内容，并且规范了批准项目建议书、可行性研究报告，初步设计、资金申请报告等文件，希望建立起行政体制内部分权制衡的机制，提高政府投资的科学性和有效性。但这并没有从根本上改变行政主导的立法思路，因此可能无法真正约束政府投资行为。对此您怎么看待?有没有必要进一步提高立法层次?
白景明：《政府投资条例》确属行政法规，带有行政管理主导属性。从长远看，很有必要提升到立法层次。但我认为，现在不能操之过急，主要原因是政府投资管理的立法条件并不成熟，突出表现是相关配套制度体系不健全。比如，《预算法》还未修改完毕，政府资金的全方位预算管理还未实现，2010年社会保障资金预算才开始试编，国有资本经营预算编制尚未在各级政府全面铺开，政府性基金预算管理制度尚不完备。又比如，政府政绩考评体系改革尚未完成，等等。这些条件不具备，匆忙立法，一方面会使今后的法律修改工作异常繁重，另一方面则会降低法律的遵从度。
文章标题：预算外资金管理调研报告
为了解预算外资金管理情况，更好地贯彻落实预算法，提高预算外资金管理水平，溧水县人大常委会组成调研组，深入县有关部门及下属单位、镇，通过召开座谈会、查阅预算外收支帐目及财务审计报告，对预算外资金使用管理进行了专题调研。调研中我们发现，我县预算外资金管理起步较早，政府从“收”与“缴”两个方面切实加强预算外资金的监控与管理，成绩显著。同时，通过部门预算编制改革，实行了综合预算，现在已逐步形成了一套较为完善的预算外资金管理体系。目前预算外资金管理存在的突出问题是：
思想认识还不到位。一些单位认为预算外资金是部门的资金，自己可以随意使用和占有。
票据管理有一定漏洞。按照票据领取、使用、核缴管理办法，所有单位收费、往来结算业务必须领取财政部门统一印制票据，而少数单位在市场购买“收款收据”使用，容易形成“小金库”;有的单位领用票据不登记，核销无手续;有些单位收费票据长期不入帐，占用挪用预算外资金时有发生，使票据管理难度加大。
私设“小金库”，不入专户现象时有发生。个别部门、单位公款私存，私设“小金库”，或将预算外资金直接存入单位工会帐，作为单位内部福利外资金。有的收入不入专户，以各种名义转移、截留。
管理制度不健全。目前预算外资金管理的方式仍然是简单的收支两条线，资金只是在财政专户过一遍，很快又划拨回收费单位使用，支出情况追踪监督不力，造成财政资金长期体外循环。
监督机制不健全。一是预算外资金征收、入专户、拨款、使用都集中于一个部门，没有实行分开管理，对资金征收、流向缺乏必要的监督。二是对监督检查发现的违规现象，多年来一直是通报和要求整改，有的单位仍我行我素，难以处罚到位，没有约束力。调研组建议：
一、提高认识，转变观念。
要认识到预算外资金是地方财政收入的一种非税收入，是地方财政财政资金的重要组成部分，不能随便乱动、挪用和截留。要重新认识预算外资金的三权所属关系，即所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政，这是预算外资金从“两权不变”到“还钱还权”的重大改革。
二、加强票据管理，从源头上把关。
要完善票据管理模式，使用新的票据管理软件，通过控制、管理、电脑缴销和银行联网的方式进行票据管理，把票据管理与资金管理科学有效结合起来，真正做到“验旧换新，票款同行”，进一步规范预算外资金征管行为，有效地防止收入不进专户和截留，隐瞒收入等现象。要加大对票据稽查力度，确保从源头上加强票据管理。
三、规范和完善“收支两条线”，防范私设“小金库”。
严格执行“收支两条线”，收入全额上缴专户，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。部门和单位必须经财政部门批准，只能在一家银行设立一个预算外资金支出帐，且只能支不能收，只能接纳财政专户拨付的预算外资金。要防范私设“小金库”现象，防止部门、单位把预算外资金当成自己的“私房钱”、“取款机”来使用，防止预算外资金的体外循环。逐步实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度，做到票款分离，资金通过财政专户进行划拨和结算。
四、强化综合预算管理，逐步推行“阳光工程”。
严格预算管理，认真编制综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面支出，应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，在条件成熟情况下，逐步推行“阳光工程”，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。积极发挥会计核算中心的监督作用，从原始单据入手，强化预算外资金的支出监督，引导预算外资金合理流向，充分发挥预算外资金的效益。
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文章标题：预算外资金管理调研报告
为了解预算外资金管理情况，更好地贯彻落实预算法，提高预算外资金管理水平，溧水县人大常委会组成调研组，深入县有关部门及下属单位、镇，通过召开座谈会、查阅预算外收支帐目及财务审计报告，对预算外资金使用管理进行了专题调研。调研中我们发现，我县预算外资金管理起步较早，政府从“收”与“缴”两个方面切实加强预算外资金的监控与管理，成绩显著。同时，通过部门预算编制改革，实行了综合预算，现在已逐步形成了一套较为完善的预算外资金管理体系。目前预算外资金管理存在的突出问题是：
思想认识还不到位。一些单位认为预算
外资金是部门的资金，自己可以随意使用和占有。
票据管理有一定漏洞。按照票据领取、使用、核缴管理办法，所有单位收费、往来结算业务必须领取财政部门统一印制票据，而少数单位在市场购买“收款收据”使用，容易形成“小金库”;有的单位领用票据不登记，核销无手续;有些单位收费票据长期不入帐，占用挪用预算外资金时有发生，使票据管理难度加大。 私设“小金库”，不入专户现象时有发生。个别部门、单位公款私存，私设“小金库”，或将预算外资金直接存入单位工会帐，作为单位内部福利外资金。有的收入不入专户，以各种名义转移、截留。 管理制度不健全。目前预算外资金管理的方式仍然是简单的收支两条线，资金只是在财政专户过一遍，很快又划拨回收费单位使用，支出情况追踪监督不力，造成财政资金长期体外循环。
监督机制不健全。一是预算外资金征收、入专户、拨款、使用都集中于一个
部门，没有实行分开管理，对资金征收、流向缺乏必要的监督。二是对监督检查发现的违规现象，多年来一直是通报和要求整改，有的单位仍我行我素，难以处罚到位，没有约束力。调研组建议：
一、提高认识，转变观念。
要认识到预算外资金是地方财政收入的一种非税收入，是地方财政财政资金的重要组成部分，不能随便乱动、挪用和截留。要重新认识预算外资金的三权所属关系，即所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政，这是预算外资金从“两权不变”到“还钱还权”的重大改革。
二、加强票据管理，从源头上把关。 要完善票据管理模式，使用新的票据管理软件，通过控制、管理、电脑缴销和银行联网的方式进行票据管理，把票据管理与资金管理科学有效结合起来，真正做到“验旧换新，票款同行”，进一步规范预算外资金征管行为，有效地防止收入不进专户和截留，隐瞒收入等现象。要加大对票据稽查力度，确保从源头上
加强票据管理。
三、规范和完善“收支两条线”，防范私设“小金库”。
严格执行“收支两条线”，收入全额上缴专户，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。部门和单位必须经财政部门批准，只能在一家银行设立一个预算外资金支出帐，且只能支不能收，只能接纳财政专户拨付的预算外资金。要防范私设“小金库”现象，防止部门、单位把预算外资金当成自己的“私房钱”、“取款机”来使用，防止预算外资金的体外循环。逐步实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度，做到票款分离，资金通过财政专户进行划拨和结算。
四、强化综合预算管理，逐步推行“阳光工程”。
严格预算管理，认真编制综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费公用经费的不足，充分发挥财政
资金的整体效益。用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面支出，应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，在条件成熟情况下，逐步推行“阳光工程”，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。积极发挥会计核算中心的监督作用，从原始单据入手，强化预算外资金的支出监督，引导预算外资金合理流向，充分发挥预算外资金的效益。
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预算外资金管理调研报告
随着经济体制和财税体制改革的深化，社会主义市场经济的发展，社会分配关系的调整， 预算外资金得到了快速的增长。它虽然对缓解财政支出压力、促进经济发展和社会进步等方面起到了一定作用， 但由于预算外资金项目繁多、数额巨大、管理不规范和监督不力等也带来了一系列的政治、经济问题，其消极的作用和对社会造成的严重危害已引起了社会的普遍关注。本文就如何加强对它的管理和监督作个粗略的探讨。
一、预算外资金的弊端
预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和有关法律效力的规章而收取、提职和安排使用的，未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其主要弊端是：
(一)扩大了收费部门的收入差距，造成苦乐不均。
一些职权部门权力大， 收费项目多 ，收费也多， 财大气粗，其经济实力和社会地位明显高于其他部门， 造成各部门之间相互攀比，千方百计地增加预算外资金的收入， 这既是收费带来的不良后果， 也是乱收费现象屡禁不止的一个重要原因。
(二)冲击财政分配，脱离财政监管。
收费单位将资金上缴财政专户实行收支两条线，只是象征性地在财政专户旅游一遍，很快又划拨回收费单位使用，使收费单位有借口称其资金是财政拨回的，是经收支两条线的合法资金。预算外资金脱离了财政监督管理， 收支随意性大， 自主性强.变成无人过问的“自留地”或难于解决的“小金库”，这就成为滋生腐败的土壤和温床。
(三)加剧了固定资产投资规模和消费基金双膨胀。
由于缺乏政策引导、制度约束和必要的监督管理， 预算外资金在使用方向和范围上较多地偏向两个方面：
一是用于项目建设和非生产性建设， 计划能力和投资重点与国家不一致.缺乏科学性 ，造成盲目建设、重复建设、非生产性建设比重过高， 建设使用效力低下的情况。
二是用于本单位自身的日益增长的经费开支，为职工发奖金、搞福利 ，扩大了个人消费基金 ，出现非工资性收入高于工资性收入 ，不直接创造价值的行政事业人员收入远高于产业工人收入的不合理现象、造成有收费收入和无收费收入部门之间， 以及收费多与收费少的单位之间分配不公。
二、加强预算外资金管理应采取的对策措施
针对以上的弊端，我们应采取如下的对策措施：
(一)控制源头， 规范收费。
一是统一收费立项权。要做到统一审批收费(基金)项目，界定收费性质， 制定收费标准。能否立项以及收费标准的高低是由财政能否解决其资金来源以及解决程度而决定的， 因此，在收费立项权管理中， 应理顺财政与其他相关部门的关系，确立财政在收费立项审批管理中的主导地位。
二是统一票据管理。近几年来收费程序混乱，与票据管理不严格、不统一有重要关系。票据的统一管理要做到统一领发、统一使用、统一缴销、统一征管、统一监管， 使预算外资金的源头管理规范有序。
三是统一单位财务管理。单位的财务部门是管理单位资金和财务的职能部门，进行统一管理的要求要做到：凡是单位内部非独立核算的业务部门或单位取得的预算外资金，一律并入本单位财务部门的财务帐统一管理、统一核算;凡是其下属独立核算单位的预算外资金， 各下属单位要定期向其主管部门的财务部门报送收支计划和执行情况， 以加强监督管理。
四是统一财政专户管理 ，所有预算外资金的收入，均需上缴财政专户， 使财政专户
起到财政预算内金库的作用，由财政部门根据收费单位上报的支出计划核拨经费。
(二)健全机制，提高管理质量和效益。
一是建立合理稳定的预算外资金的收支运行机制，预算外资金的收与支是有联系的， 单位在将预算外资金缴入财政专户同时， 也关心财政让他支多少、 怎么支。这就决定了预算外资金的收入的机制要与支出机制的建立相联系，要起到既给动力，又加压力， 既有激励 ，又有约束的作用，在收入万面，要保护合法收费，又要制止乱收费。在支出方面 ，应体现以收定支，核定支出基数 ，并借鉴预算内一些有效的方法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度。
二是建立预算外资金结余调节机制， 既要考虑政府的调节需要，又要兼顾收费单位的合理性开支， 因此要适度。这个度的把握应从三个方面来考虑，首先， 要有正确的调节目的 ，正确的调节目的是应该为了规范预算外资金管理 ，不只是为了政府财政多收一些钱， 用于平衡预算。其次， 要确定合理的调节范围应该是覆盖预算外资金收、支、余管理的全过程， 而不是局限于某个环节、某个过程。同时， 要选择合理适当的调节方式，目前主要有直接调节和间接调节两种。直接调控主要是政府通过财政直接参与分配，应充分考虑单位正当合理的需要;间接调控主要是政府通过预决算， 对单位预算外资金进行引导、约束和规范。对专项基金、专项收入等专项基金 ，应考虑其专用性强的特殊性， 应用间接调节。
三是建立有效的监督机制。当前预算外资金管理中暴露出的问题， 重要原因之一就是监督机制不健全， 监督职能弱化， 因此要实现预算外资金的规范化管理， 就必须强化监督， 通过健全财经法规形成监督体系， 加大执法力度等来健全监督机制。
监督机制要起到如下作用：一是通过监督发现问题 ，促进工作改进。二是进行自我约束， 财政部门既是管理部门 ，又是监督部门， 权力增大的同时责任也加大了， 自我约束尤为重要， 三是做到社会监督、 人大、政府监督、职能部门三个监督。
(三)建立征收、入库、支拨三分管体系。
实行“三分管”的依据是： 一是从预算外资金的性质来看， 同样属于财政性资金， 二是从财务法规依据来看， 符合各级办理预算外资金使用的会计科目。
实行“三分管”制度 ，一是有利于强化对预算外资金征收、入库、支拨的管理，杜绝乱收、乱支、滥用，防止预算外资金的流失。二是能确保专款专用， 对不合理的支出能及时发现、及时纠正。三是能及时反映预算外资金征收入库及支拨使用情况, 防止单位截留隐瞒转移预算外资金;能保证数据真实准确 ，为有关部门制定财政政策提供准确的数字依据。四是方便缴款单位缴款，且收缴入库十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之风和腐败现象的发生。运用“三分管”的方式管理是加强预算外资金管理、医治预算外资金征收使用混乱的良方。
(四)可以根据收费的性质来加快实行“费改税”进度和力度，实行分类管理、财政监督。
目前， 预算外资金性质可分两大类，第一类是政府性基金和行政事业性收费中的资源性收费和管理性收费， 这类收入是行使国家权力的结果而不是收费部门的劳动成果。第二类是证照性收费、公用事业收费， 这类收入是国家机关、事业单位为社会和个人提供特定服务所收取的费用， 具有一定的补偿性和专用性。对第一类资金， 可以实行“费改税”。可把资源性收费、管理性收费改为税收收入，可将矿产资源补偿费、水资源费、林业保护建设费等资源性收费统并入资源税;将土地登记费、征地管理费以及征收城市规划费等有耕地、土地占用、出让的收费分别并入耕地占用税和土地使用税; 将公路养路费、公路运输管理费等交通运输工具和设施方面的收费 ，并入车船使用税;还可以把有关公路汽车方面的收费并入消费税中的汽油、柴油税目中， 加大其课税数额，从而达至费改税的目的。对第二类资金， 可作为执收单位的收入按照收费项目的收入规模和金额大小 ，确定全额上缴， 定额上缴、比例上缴等各种不同形式的管理办法， 纳入财政管理并接受监督检查。
(五)加强财政与监督部门的配合， 强化对收费单位的监督检查。
财政、人民银行、物价、监察、审计部门均负有对单位预算外资金进行管理和监督的职能， 既要防止多头监督 ，又要避免互相推诿。财政部门主要负责检查收费单位的征收、入库及使用情况。并对票据进行严格管理;人民银行主要负责银行对单位多头开户的管理和监督检查;物价部门主要负责对收费单位的项目收费标准进行监督，对收费项目不是省级以上审批的， 决不核发许可证，并不定时到收费单位检查， 严肃查处乱收费等行为;监察、审计部门主要负责对收费单位各种违规行为进行查处，对查出的问题要敢动真格，决不姑息迁就， 可以采取强制措施实行财政预算抵扣或银行划拨的手段 ，达到规范管理的目的。这样 ，各司其职，通力合作， 严肃查处， 对预算外资金收支混乱的情况可得到根本好转。
综上所述， 加强预算外资金管理 ，首先必须确立预算外资金是财政性资金， 其所有权应该是属于国家，其调控权应该是政府， 其入户和管理权必须是财政 ，只有这样才能为加强管理提供必要的前提条件。其次，应明确预算外资金管理是一项艰巨和复杂的工作。它涉及到各地区、各部门和单位以及人民群众利益与国家全局性利益的矛盾， 各部门各单位只能以《国务院关于加强预算外资金管理的决定》为最高准则 ，实行“依法管理、加强调控、规范行为、强化监督”， 达到提高管理效率和效益的目标。再次， 必须强化监督， 加大依法治理的力度。从现实的情况看 ，加强预算外资金管理，不仅是经济问题， 而且是政治问题。财政和监督监察部门应以高度的政治责任感， 统一认识 ，通力合作，把加强预算外资金管理， 作为整顿财经秩序和反腐败斗争的一项重点来抓，坚决刹住越权设立收费项目和向企业、社会乱收费、乱摊派的行为 。对违法乱纪的事和直接责任人应依法严肃处理， 以维护中央政令的统一，维护国家法律法规的权威性， 确保预算外资金的立项、征收、使用和管理走上规范化的轨道。
第一章 总 则
第二章 行政事业单位预算外资金的管理
第三章 财政行政部门预算外资金的管理
第四章 法律责任
第五章 附 则
第一章 总 则
第一条 为加强预算外资金管理，发挥预算外资金在经济建设和社会发展中的作用，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于各级人民政府及其所属部门、其他国家机关、群众团体、全民所有制事业单位(以下简称行政事业单位)预算外资金的收支和管理活动。
第三条 本条例所称预算外资金，是指行政事业单位管理的不纳入国家财政预算的资金、财政行政部门管理的不纳入国家财政预算的资金。
国有企业留用资金不列入预算外资金管理。
第四条 各级人民政府应当加强对预算外资金管理工作的领导，负责组织实施有关预算外资金管理的法律、法规，审批本级预算外资金收支计划和决算。
第五条 各级财政行政部门是预算外资金的主管部门。其主要职责是：
(一)贯彻实施有关预算外资金管理的法律、法规;
(二)审核、汇总、编报预算外资金收支计划及其执行情况和决算;
(三)监督检查预算外资金收支活动;
(四)依法查处违反预算外资金管理法律、法规的行为。
第六条 各级审计、物价、计划、税务等行政管理部门应当按照各自的职责做好预算外资金的监督、管理工作。
第七条 行政事业单位应当依法组织预算外资金收入，合理安排预算外资金支出，按时编报预算外资金年度收支计划及其执行情况和决算。
第八条 对在预算外资金管理工作中做出显著成绩的单位和个人以及检举、揭发违反预算外资金管理法律、法规的有功人员，由人民政府或者财政行政部门给予表彰、奖励。
第九条 各级人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委员会应当听取和审议同级人民政府关于预算外资金收支和管理情况的报告，监督同级人民政府及有关部门贯彻执行预算外资金管理的法律、行政法规和本条例。
第二章 行政事业单位预算外资金的管理
第十条 行政事业单位预算外资金是指按照法律、法规以及省人民政府的有关规定收取、提留、集中或者安排使用的不纳入国家财政预算的行政事业性收费、各种专项基金(资金)和其他预算外资金。 行政事业性收费和各种专项基金(资金)，必须使用财政行政部门统一印制或者监制的收款收据。 第十一条 预算外资金属国家所有，单位具有使用权。
行政事业单位预算外资金实行财政专户储存和收支两条线管理。实行财政专户储存的预算外资金，按照国家规定计付利息。
按照国家规定实行企业化管理的事业单位依法从事有偿经营服务的收入，不列入预算外资金管理。 第十二条 行政事业单位应当按照国家和省人民政府规定的用途使用预算外资金。
行政事业单位根据国家确定的范围，可将部分预算外资金用于补充行政事业经费。
各种专项基金(资金)和社会公益性无偿集资、募捐，必须专款专用，不得挪作他用。其管理办法由省人民政府另行制定。
第十三条 行政事业单位应当按季度编制预算外资金支出用款计划，报同级财政行政部门审批。
财政行政部门应当简化手续，及时审批预算外资金支出用款计划(含特殊需要临时追加的计划)。财政行政部门对按照国家和省人民政府规定用途使用的必须予以保证，自接到支出用款计划之日起七日内答复使用单位，并按批准计划及时办理拨款手续，不得贻误财政专户储存单位使用
资金。财政行政部门有权否决不符合规定用途的支出用款计划。
未经财政行政部门批准，开户银行不得支付存入财政专户的资金。对业经财政行政部门批准支出的款项，开户银行应当及时支付，不得借故压票。
第十四条 行政事业单位按规定将预算外资金用于自筹基本建设，必须经同级财政行政部门审查;未经审查批准的，不得列入基本建设计划。
第十五条 行政事业单位用预算外资金购买专项控制商品，必须经同级财政行政部门审查;未经审查批准的，不得办理控购审批手续。
第十六条 行政事业单位将预算外资金发放工资、奖金、补贴、津贴或者用于其他福利开支，必须执行国家和省人民政府的有关规定，并列入单位预算外资金支出用款计划，报同级财政行政部门审批。
第十七条 财政行政部门在保证财政专户储存单位正常用款的前提下，可有偿调剂使用财政专户储存单位的间歇资金，支持生产和事业发展。
第十八条 行政事业单位应当将预算外资金纳入本单位财务统一管理。
禁止公款私存。禁止将预算内资金转为预算外资金。
第十九条 在保证预算外资金专项使用的前提下，县级以上人民政府可以根据特殊需要调用本级部分预算外资金，县、不设区的市、市辖区人民政府须报设区的市、州人民政府和地区行政公署备案;设区的市、州人民政府和地区行政公署须报省人民政府备案。
各种专项基金(资金)和社会公益性无偿集资、募捐必须专款专用，不得调用。
第三章 财政行政部门预算外资金的管理
第二十条 财政行政部门预算外资金是指按照国家和省人民政府的有关规定收取的附加收入，集中的事业收入、企业收入以及其他收入。
第二十一条 财政行政部门应当按照国家和省人民政府规定的项目、范围、标准收取和集中预算外资金。未经批准，不得增设项目、扩大范围、提高标准。
第二十二条 财政行政部门应当严格按照国家和省人民政府规定的用途安排使用预算外资金，不得挪作他用。
第二十三条 县级以上人民政府可以统筹安排使用财政行政部门预算外资金，用于财政综合平衡。
第四章 法律责任
第二十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的单位，由县级以上人民政府财政行政部门予以处罚：
(一)未按规定使用财政行政部门印制或者监制的收款收据的，没收违法所得，并处违法金额10%的罚款;
(二)未按规定实行财政专户储存的，抵减其预算内拨款，并处违法金额10%的罚款;
(三)擅自将预算外资金用于自筹基本建设，或者购买专项控制商品的，责令限期改正，并处违法金额10%～20%的罚款;
(四)擅自用预算外资金扩大补贴、津贴范围，提高补贴、津贴标准或者滥发奖金、实物的，责令限期改正，可以处违法金额10%～20%的罚款;
(五)将预算内资金转为预算外资金的，没收转移款项，并处违法金额20%～30%的罚款;
(六)将预算外资金公款私存的，没收其全部违法金额，并处违法金额50%的罚款。
第二十五条 违反本条例规定，有第二十四条所列行为之一的单位，由上级主管部门对主管负责人和直接责任人处300元以上1000元以下罚款;上级主管部门或者监察部门可以给予行政处分。
第二十六条 未按规定编报预算外资金收支计划及其执行情况和决算的，由县级以上人民政府财政行政部门责令限期改正，可以通报批评。
第二十七条 财政行政部门违反本条例第二十一条、第二十二条规定的，由同级人民政府责令改正，或者
由上级人民政府撤销其规定，给予通报批评;监察部门对主管负责人和直接责任人可以给予行政处分。 财政行政部门违反本条例规定，有第二十四条所列行为之一的，由同级人民政府或者上级主管部门按照第二十四条、第二十五条规定处理。
第二十八条 财政行政部门和开户银行违反本条例第十三条规定，无正当理由拖延拨款、借故压票造成用款单位重大经济损失的，应当赔偿经济损失，由上级主管部门对直接责任人处300元以上1000元以下罚款;上级主管部门或者监察部门可以给予行政处分。
第二十九条 当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，对复议决定仍不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行
处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院依法强制执行。
第三十条 违反本条例规定，情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十一条 本条例自1995年1月1日起施行。
福建省人民政府令
(第53号)
《福建省预算外资金管理办法》，已经1999年12月8日福建省人民政府第十三次常务会议通过，现予发布施行。
代省长：习近平
一九九九年十二月三十日福建省预算外资金管理办法
第一章 总则
第一条 为加强对预算外资金管理，规范预算外资金的收支行为，调节、控制预算外资金的规模和使用方向，提高预算外资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》和其他有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内的预算外资金收支与管理。
本办法所称预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体(以下简称部门与单位)为履行或者代行政府职能，根据国家法律、法规和规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家财政预算管理的下列财政性资金：
(一)行政事业性收费;
(二)政府基金、专项资金和附加收入;
(三)部门和单位集中上缴的资金;
(四)用于乡(镇)人民政府开支的乡(镇)自筹资金和乡(镇)统筹资金;
(五)以政府名义接受的捐赠资金;
(六)其他未纳入财政预算管理的财政性资金。
事业单位和社会团体通过市场活动取得的经营性和服务性收入，不属于预算外资金范围，但必须纳入本单位财务统一核算，并依法纳税。
第三条 预算外资金是国家财政性资金，必须纳入财政管理。预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位收支计划统筹安排，实行收支两条线管理。
第四条 预算外资金的上解下拨应通过上下级财政专户办理。 第五条 各级财政部门是预算外资金管理的职能部门，依法对预算外资金实施管理和监督，对部门和单位审核、汇总、编报的预算外资金收支计划和决算进行审核、汇总，并报同级人民政府审批后执行。
第二章 预算外资金收入
第六条 预算外资金必须依照国家法律、法规和规章规定的范围、标准、程序和办法收取
或提取。以收费形式收取的预算外资金必须使用财政部或省财政厅统一印制或监制的票据。第七条 预算外资金应当全额缴入同级财政部门设立在金融机构的预算外资金财政专户。少数费用开支有特殊需要的，经同级财政部门核定收支计划后，可按确定的比例或按收支结余的数额定期缴入同级财政专户。
预算外资金的上解通过上下级财政专户解缴，按规定属于应上缴的预算外资金，各级财政部门应在接到缴款单位提出缴款申请之日起5个工作日内将款项上缴到上级财政专户，不得压单、截留、挪用。
第八条 未经同级财政部门审核、人民银行批准，部门和单位不得在金融机构开设预算外资金帐户，金融机构不得为其开设预算外资金帐户。
第三章 预算外资金使用
第九条 预算外资金用于公共设施、公益事业和以政府名义强制建立的社会保障金的专项支出，由用款单位提出用款计划，经财政部门审核后，分期拨付，专款专用，其结余可以结转下使用。
第十条 预算外资金用于人员经费和公用经费开支的，财政部门应在每月7日之前按计划拨付。
第十一条 预算外资金用于固定资产投资的支出，经同级财政部门审核，按规定程序报计划主管部门纳入固定资产投资计划后，由同级财政部门按投资计划和工程进度拨付。第十二条 预算外资金用于购买专项控制商品支出的，按国家有关规定办理审批手续后拨付。
第十三条 财政部门应当简化用款拨付手续，保证部门和单位的正常用款。
对符合计划用款的，财政部门应自接到用款申请书之日起5个工作日内审核并拨付资金;对不符合计划用款不予拨付的，财政部门应当说明理由。
金融机构应当在收到财政部门拨付凭证24小时之内将资金划转到用款单位的银行帐户。
第十四条 预算外资金结余，除本办法第九条规定可结转下专项使用外，其他预算外资金结余经同级人民政府批准可按隶属关系由财政部门统筹调剂使用，必要时由政府统筹调剂使用。
第十五条 预算外资金的下拨通过上下级财政专户拨付，各级财政部门应在接到上级财政部门下拨用款指标之日起5个工作日内将款项拨付到用款单位，不得挪用、截留、滞留。
第四章 监督与检查
第十六条 财政部门应加强预算外资金管理，建立健全稽查制度;物价、金融等部门应根据国家对预算外资金的管理要求，履行各自的职责，配合财政部门做好预算外资金管理和监督检查工作。审计机关应对预算外资金收支情况实施审计监督。
监察机关应依法查处监察对象在预算外资金管理中的违法违纪行为。
第十七条 鼓励单位和个人检举预算外资金收支管理中的违法行为。对单位或个人的举报，有关部门应当认真查处。对举报有功者，财政部门应给予表彰、奖励。
第五章 法律责任
第十八条 违反本办法规定，未将预算外资金缴入财政专户的，由财政部门责令纠正，并处以1万元至3万元的罚款。
第十九条 违反本办法规定未使用财政部或省财政厅统一监制或监制的票据执收预算外资金的，由财政部门予以警告，并处以3000元至5000元的罚款。
第二十条 违反本办法第八条规定，未经财政部门审核、人民银行批准，金融机构为部门和单位开设预算外资金帐户的，由人民银行依法予以处罚。
第二十一条 财政部门违反本办法规定，截留、滞留、挪用应上缴款项或拖延拨款，造成用款单位经济损失的，应当依法予以赔偿，并由监察机关对主要负责人和直接责任人予以行政处分。
第二十二条 财政、物价、审计、监察、金融等部门的工作人员在预算外资金管理工作中玩忽职守，徇私舞弊的，由其所在单位或监察机关给予行政处分;构成犯罪，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附则
第二十三条 本办法由省政府法制局负责解释。 第二十四条 本办法自公布之日起施行。
发布部门：福建省政府 发布日期：1999年12月30日 实施日期：1999年12月30日 (地方法规)
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