高速公路PPP项目融资存在的问题及应对策略探讨

2014年以来, 随着国家出台的一系列PPP政策文件, PPP模式在我国进入一个规范化的发展阶段, 其成为政府主导基础设施建设领域的一种重要运作方式, 特别是西部地区的部分高速公路项目已按PPP方式招标建设, 吸引了不少建筑类企业作为社会资本方参与投资建设。

众多建筑类企业原经营范围集中在基建类项目的施工总承包, 或是投资过少数高速公路BOT项目, 但从未进行过高速公路PPP项目的投资。在此对高速公司PPP项目在实施融资中存在的问题进行分析, 针对性地提出应对策略, 以期能对建筑类企业投资该类项目提供帮助。

一、高速公路PPP项目的特点

结合我国当前的政策及项目落地实际运作情况, 相较于BOT等已成熟的运作模式, 高速公路PPP项目实施中存在以下特点。

(1) 项目资本金出资方众多。当前, 高速公路PPP项目基本由大型建筑类企业或其牵头的联合体作为社会资本方中标, 社会资本方与政府方 (或代表政府的出资方) 共同成立PPP项目公司, 由社会资本方作为控股股东, 而政府方一般占股5%-10%, 双方共同负责项目资本金的出资, 并以注册资本金或资本公积的方式履行出资责任。当前, 已成立的高速公路PPP项目公司, 其股东数量多为在4-5家, 若是社会资本方为联合体, 其股东数量甚至多达10家以上, 普遍存在出资方多、股权关系复杂的情况。

(2) 项目盈利能力不足。截止2018年末, 国内以PPP模式招标的高速公路多分布在中西部地区, 结合项目所在地经济发展水平、车流量等因素, 若仅靠通行收费、服务区经营等高速公路传统收费收入, 项目自身盈利能力达不到立项的要求, 而通过采用PPP模式, 政府在高速公路建设期或运营期进行补贴以提高项目整体的收益率, 才使高速公路达到立项、招标要求。

(3) 项目运作合规性风险较高。当前, 存在部分地方政府将PPP模式异化为新融资方式的问题, 为遏制此类行为以控制地方政府隐性债务风险, 国家财政部、发改委及国资委等部门连续出台多项PPP管理及相关金融监管政策, 使得PPP项目在财务投资人引入、项目贷款等方面存在较高的合规性压力。

二、高速公路PPP项目融资中存在的问题

从高速公路PPP项目公司的角度出发, 在项目资本资金及债务融资落实过程中存在以下突出问题。

(1) 项目资本金出资不实。高速公路PPP项目资本金出一般为总投资的20%-30%, 政府方会按照招标文件、投资协议等约定对PPP项目公司资本金到位情况进行监管, 银行通常也会按资本金到位等比例发放贷款, 但当前许多高速公路PPP项目公司, 却因社会资本方未严格按协议履行出资或不当引入产业基金等财务投资人, 以及政府方以补贴款代替资本金出资, 造成被监管机构、银行等金融机构认定为项目资本金出资不实。

(2) 银行贷款迟迟不能落地。高速公路PPP项目建设周期长、投资金额大, 需要大量银行贷款, 但PPP项目公司在落实银行贷款时, 经常遇到项目盈利指标评测不达标、股东拒绝提供相应增信措施或项目批复文件缺失等问题, 导致银行对项目公司的贷款迟迟不能发放。

(3) 项目后续融资渠道不畅。高速公路PPP项目对社会民间资本吸引力较低, 特别是当前金融严监管的环境下, 缺乏财务投资人对高速公路PPP项目进行股权投资, 导致已落地项目中社会资本方主导者多为建筑类央企或大型地方国企, 很少有大型金融机构、民营企业牵头参与投资, 而且受限于高速公路产权归属以及对项目公司再融资的苛刻条件等限制因素, 导致资产证券化、专项收益债等融资方式在高速公路PPP项目后续融资中应用不足。

三、造成高速公路PPP项目融资难的原因

对于上述融资存在的难题, 排除国家关于PPP项目的制度办法及金融监管政策变化因素, 从高速公路PPP项目各参与方的角度分析, 主要为:

(1) 社会资本方倾向“小股大债”的高杠杆融资。建筑类央企或大型国企投标高速公路PPP项目, 一般是为取得高速公路项目投资建设的主导权, 以期通过承揽施工总承包任务获取施工利润, 但若如实按比例对高速公路PPP项目公司出资, 会造成项目公司纳入其集团合并报表, 从而推高集团有息负债规模和负债率, 会违反国资委“降杠杆”的监管要求, 因此建筑类央企或大型国企偏向于实施高杠杆融资策略, 通过引入产业基金、信托等财务投资人对资本金出资, 甚至为实现项目公司出表而采取“明股实债”的方式。

(2) 项目可行性把关不严。高速公路建设具有较高专业性和复杂性, 但当前许多地方政府硬套PPP模式, 盲目快速的推动高速公路PPP项目, 虽然按照国家政策的相关规定, PPP项目需要通过物有所值评价和财政承受能力测试, 但在实践中, 政府方大多聘请外部咨询机构对项目进行可行性论证, 由于付费机制以及政府方传统管理思想, 外部咨询机构大多成为政府方的代言人, 而建筑类企业作为社会投资人也往往不会反对此类咨询机构的可行性结论, 甚至于使用其出具的可行性报告替代内部可行性分析, 这些容易造成高速公路PPP项目收益指标被美化、回购条件苛刻、政府方补贴缺位、超过当地实际财政承受能力等问题。

(3) 项目操作不规范。当前, 国家PPP法律制度尚不健全, 财政部、发改委等部委已出台的政策文件对PPP项目要求、标准也未完全统一, 导致在PPP项目实施过程中, 社会资本方、政府方等对政策的执行因理解差异、利益诉求等存在诸多分歧, 极易导致融资中出现工可批复、环评批复、用地批复等批文的阶段性缺失, 甚至部分高速公路PPP项目前期准备工作还未完成, 社会资本方就配合政府签署框架协议, 项目实施进度远远超过手续完备程度。

(4) 不合理合同条款限制融资模式创新。政府方在监管高速公路PPP项目时, 多沿袭套用对BOT等模式的已有监管办法, 对PPP项目股权架构、股权后续退出及经营收费权证券化等事项, 制定了诸多限制性条件及烦琐审批流程, 限制了其他社会资本方的参与积极性, 也阻碍了资产证券化、专项收益债等融资方式的引入, 使得高速公路PPP项目融资渠道变窄。

四、应对高速公路PPP项目企业融资风险的策略

建筑类企业投资高速公路PPP项目, 为保障后续融资的顺利实施, 可采取以下几点措施:

(1) 落实资本金出资, 实现真股权投资。建筑类企业投资高速公路PPP项目, 应以构建投资、建设及运营管理一体的产业链为出发点, 对项目给予足够的政策支持和资源倾斜, 严格履行项目资本金出资责任, 通过合规的结构化融资实现项目公司的出表, 一是以自有资金进行项目资本金出资;二是推动产业基金、股权基金的设立和运作, 与保险资金、企业年金、社保基金等长期资金方对接, 以组建投标联合体的方式引入社会财务投资人进行真股权投资;三是积极争取政府PPP引导基金的引入, 特别是与财政部PPP证企基金的合作, 其作为国家级PPP引导基金可以入股方式提供不超过项目资本金30%的资金, 且投资期限与项目投资周期可以保持一致。

(2) 加强项目可行性论证, 重点把控盈利能力。建筑类企业要整合设计、造价、投融资、法务以及财税等专业人员, 形成完善、专业的投资管控工作机制, 按专业人干专业事的原则, 准确核实、评价PPP项目的政府方保障措施、产权界定、政府补助、付费方式、激励和风险分担机制等要素, 深度参与项目前期论证工作, 根据每个项目的条件、所处区域特点及与金融机构合作意向等要素, 提前“量身定制”设计融资方案, 控制和降低项目融资成本。

(3) 引入专业中介机构, 提高项目实施规范性。建筑类企业在高速公路PPP融资项目立项、运作过程中应当引入独立、客观、专业的中介机构, 特别是引入第三方评估机构, 明确其权利、义务和责任, 科学合理地确定付费机制, 对高速公路PPP项目的可行性均须经其论证, 以适合项目的评估技术和方法得出的报告为决策依据, 并不断推动内部专业人才队伍建设, 注重对公路PPP项目全生命周期管理。

(4) 优化合同条款, 创新融资模式。建筑类企业要坚持与政府方合理分担融资风险的原则, 对投资协议、专项经营协议等合同中的苛刻条款进行优化, 特别是对计价确权、回购支付及股权变更等条款, 积极进行反复沟通、谈判, 争取可以引入基金等以实施结构化融资, 减少股权变更限制以畅通PPP项目公司股东退出途径, 促使项目公司形成优质合同资产以为创新融资模式开展打下良好基础。

综上所述, 建筑类企业投资高速公路PPP项目, 要在结合国建政策文件, 真正转变投融资观念, 提高项目评价、合同管理等方面的管理水平, 才能顺利实施融资推动项目实施, 也有利于PPP模式在我国高速公路建设中的发展应用。

摘要：PPP模式逐渐成为政府基础设施建设重要运作方式, 本文重点围绕高速公路PPP项目实施特点, 综述了融资存在的资本金出资不实、银行贷款难及后续融资渠道不畅等问题, 分析导致融资问题的原因, 并从规范股权投资、加强可行性论证、规范操作程序及优化合同条款等方面制定应对策略。

关键词：PPP,高速公路,融资

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