浅析政府融资平台企业的债务风险
摘 要：政府融资平台企业本身就是为地方政府融资而存在的，是地方政府筹集资金的一个平台。从身份上说，政府融资平台企业是以国有企业的形式而存在的，但实际上，这些企业主要服务对象就是政府。在政府融资平台企业开展工作的时候，面临的最为突出的问题就是债务风险，这种风险的造成有很多种的原因。当前，在分析政府融资平台企业债务风险的基础上，进一步探索减少或避免债务风险的办法，是非常有价值的。
关键词：政府 融资平台企业 债务风险
一、引言
从名义上说，政府融资平台虽然基本都是以国有企业的身份存在的，但是事实上要偿还债务的仍是这些政府融资平台背后的政府部门。从另外一个角度看，政府融资平台企业的债务风险很容易引发政府的债务危机，这两者是密不可分的。因此，只有把握好政府融资平台企业的债务风险在一定的范围内，才能做好政府部门的融资工作，进一步使用合理使用融资资金，服务于群众，提高政府的工作能力和造福于民的能力。
二、政府融资平台企业的债务风险产生梳理
1.政府融资平台企业偿还能力受损，存在偿付风险。政府融资平台企业的偿还能力与政府的财政收入息息相关，只要政府的财政收入波动较大，那么这些融资平台就有可能出现偿还债务困难的情况。政府选择建立融资平台企业的目的就是为了缓解当前的资金危机，集中更多的资金来进行重点工程、项目的投资。通常情况下，政府性质的投资项目一般指向单一，多元化不够，有些政府的投资还出现没有重点的情况。部分项目的收益甚微，有些项目出现亏损，直接影响了正常的资金偿还。如果政府的财政收入发生巨大的变化，融资平台企业可能无法继续履行其偿还债务职能，那么出现偿付风险的可能性极大。
2.項目周期长且回收资金缓慢，存在项目完工风险。由于政府融资平台企业的性质是国有企业且带有政府融资背景的，所以这些企业一般选择投资的项目都是规模大，金额多的，一般均为基础性质的建设，这些建设项目的利润通常很低，或者几乎没有，同时项目建设周期比较长，项目结算速度比较慢，导致融资平台企业回收资金的速度十分缓慢。而这些项目在长时间内项目出现了一些问题，可能导致项目成本没办法收回，造成企业亏损。有些企业为了涉及多个领域，把资金放在了多个项目之中，那么这些资金的回收便有更多的困难。
3.管理的疏忽和缺陷，存在管理、市场风险。政府融资平台企业根本上也是企业的一种，作为企业管理是至关重要的一个方面，管理抓不好一个企业就很难发展好。由于政府融资平台企业独特的特点，很容易引起管理和道德上的风险。具体而言，就是这种企业内部行使经营职责的通常是有带有政府部门背景的人员，他们长期在政府里头担任工作，对企业的经营管理认识不足是客观存在的情况，由于不了解他们在操作企业过程中有着不规范的现象。同时有些政府融资平台为了获取更多的银行资金贷款，利用政府背景便利向银行提供虚假信息，违规操作。本来市场风险是客观存在的，但是由于管理风险的存在，加剧了政府融资平台企业市场风险的恶化。
4.资金合理管理不够，存在资金挪用风险。在一般情况下，政府融资平台企业向银行借款是有指向性地对某个项目投资的，而这类投资贷款一般情况上金额都是比较大的，从一个银行内贷款是很难完成这种资金的汇集。因此，融资平台企业常常会向不同的银行发出申请，以完成项目贷款的工作。融资平台贷款完成之后，通常会统一管理，在不同项目进度的基础上进行分配。这种贷款之后由融资平台企业进行使用的方式，银行几乎不能监管到，因此这类资金的使用就很容易引起违规挪用的风险。
三、阐述进一步规避政府融资平台企业的债务风险的有效办法
1.从政府融资平台企业情况出发，规范化政府融资和投资。政府融资平台企业也是一种企业，对于一个企业来说，要经营下去，首先必须能良好运作资金，而要实现资金的良好运作，那么首先要把握好政府融资平台企业的资金根源——企业，才有可能把这部分工作做好。企业的偿还能力受损与政府行为有着巨大的联系，因此需要从政府入手，紧抓融资和投资两个方面。一方面，从融资来说，政府需要做好当年的融资计划，包括需要融资的金额大小、时间、渠道等等，按照融资计划给政府融资平台企业做指导，使其有依据开展融资工作。而另外一方面，更要规划政府的投资，政府投资主要是通过政府融资平台企业投资实现的，在投资之前必须做好，政府的财政预算工作，包括财政收入和财政支出两个大的方面。从预算上我们可以初步了解到，政府本年度能完成多少款项的还款，本年度是否具备项目还款能力，这对融资平台企业的投资是一个指导，在最大的限度内减少，政府对融资平台企业偿还能力的影响，减少偿付风险。
2.明确规划政府融资平台企业投资方向，做好投资项目的风险评估。前文已经提到过，由于政府融资平台企业投资项目的特点，项目完工风险是客观存在的。要进一步规避这种风险的产生，我们就要在项目规划和选择上做更多的工作。首先，明确政府融资平台企业的投资方向是最为重要的，只有投资方向明确才可能真正有效地使用资金，创造效益。其次，也要做好投资项目的风险评估工作，进一步明确项目的周期和资金回收的效率，选择更为有利的投资项目，结合政府融资平台企业的投资的优势。此外，政府融资平台企业从自身的情况出发，做好自身项目的分类化管理是非常重要的。平台所承建的公益性项目、准公益性项目以及市场性项目必须进行分开管理，对于公益性项目如桥梁、公园等，地方政府应该设定好每年的投入的资金;，而对准公益性项目可以减少资金的投入，利用其自身的收入来弥补政府的财政投入，减少政府为其进行举债;对市场性项目，地方政府应注重其运行的效率，在不增加债务规模的前提下，将实现的经济效益用以偿还一部分融资平台的负债。这也不失为一种好的办法。
3.有针对性增强政府融资平台管理者的能力，尽可能做到政企分离。融资平台债务面临着管理风险和市场风险，管理风险是由其天然缺陷——由政府主导，从而由政府官员主导运营所造成，官员不懂经营、不懂市场，更主要的是不关注如何搞好经营，如何降低成本提升经营效益，其关注的重点是如何获取政绩，如何在体系内获取进一步上升的机会，而这个目标和搞好经营的目标并不趋于一致，市场风险主要由行业需求发生变化，从而使项目的盈利前景发生偏离预期的现象所造成，另外市场风险也可能会因为管理不当所衍生或加剧。从源头来看，融资平台要规避债务风险政企分离是今后的发展道路，只有真正的把融资平台当成一个企业来做，才有可能实现盈利，有针对性增强政府融资平台管理者的能力，使他们管理融资平台更为游刃有余。
4.强化银行对政府融资平台资金使用的监管，把握好整个资金使用过程。强化银行对政府融资平台资金使用的监管，把握好整个资金使用过程是有效避免资金挪用风险的方式，资金挪用避免了，那么这些资金就能合理合法使用在重点项目上面，有效保障重点项目的建设资金链不会断裂，使这些项目能成功落地，造福群众，真正地发挥政府融资并进行项目投资的作用。这其中需要银行做更多的工作，不仅仅是从贷款的流程上做好，更为重要的是要做好资金的跟踪，以及贷款之后的管理。密切关注平台资金流向，要求各银行信贷员掌握每一笔平台贷款的基本信息，扎实做好贷后管理的基础性工作，为防范融资平台信贷资金被挪用，银行要对平台贷款实施封闭管理，并组建专门的平台信贷管理团队，密切关注其生产经营情况，一旦发现平台经营出现异样就要及时进行处理。
四、结语
我国的政府融资平台企业是具有“中国特色”的，这种“中国特色”在很多方面都有突出的表现。综上，要规避政府融资平台企业的债务风险，实现政府融资平台企业更好发展，需要政府融资平台企业不断更新自我和不断创新，进一步提升贷款资金管理的效率，为政府服务能力的提高和人们生活水平的提高保驾护航。
参考文献：
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作者：孙健
摘 要：中小企业是国民经济中最具活力的部分，但融资难是众所周知的问题，已成为经济可持续发展的瓶颈。如何在现有的金融机制下，破解中小企业融资难的现题，各级财政出资设立的中小企业投融资担保机构，以支持中小企业融资为事业目标，进行了有益的尝试，取得了丰硕的成果。本文对当前形势进行分析，就继续加强有政府背景的政策性投融资平台的建设，支持中小企业发展，促进经济可持续增长阐述几点意见，以供思考。
关键词：政府职能;融资;中小企业担保中心
近年来，我国中小企业已占到了企业总数的99%以上，创造了99.8%的就业和70%以上的工业新增产值，是国民经济中最富活力的部分，也成为经济和财政可持续发展的重要因素。然而，中小企业在融资上却存在着先天不足：无论是获取银行贷款还是直接上市融资，无论企业相互融资还是民间借贷，无论金融工具还是风险投资，无论看财产抵押、企业征信、银行动力、风险评价等等，不是由于中小企业的事实缺陷就是束缚于现行的金融机制和资本市场，中小企业融资难已成为极其突出的现实，当前，全球金融海啸已触发经济危机，中小企业融资更是雪上加霜。对此，各学刊已多有论述。但结果是极其负面的，导致了我国每年约2万项科技成果中，真正实现产业化的不过5%左右，真正成为商品的也只有20%左右，中小企业尤其是科技创新型的企业融资难的问题已成为制约财政可持续发展的瓶颈因素。作为各级财政设立的事业性法人——中小企业投资担保机构，在积极搭建融资平台，支持中小企业的发展及破解中小企业融资难题方面，成效显著。如何继续突出财政优势，加强中小企业融资性担保平台建设，撬动更多的社会资本支持中小企业尤其是新兴产业的发展，值得我们认真思考。
一、国有融资担保机构优势分析
由政府出资设立，作为独立法人的融资担保机构具有如下优势：
1、政府职能。支持中小企业发展是推动区域经济优质成长的重要因素，那么破解中小企业的融资难题就成为政府的一个重要任务，也就意味着由政府各级财政出资设立的中小企业投资担保中心就是以支持中小企业发展为最重要目标的事业单位，因此，其对中小企业尤其是科技、人才型中小企业的支持力度必为其他民间公司制融资担保机构所无法比拟，因为后者必须追求更大的利润。
2、财政信誉与风险系数的最小化。高收益必然与高风险并存。不以追求利润为主要目的，既保证了了中小企业投资担保中心业务的科学性、管理的规范性，从投资担保方向的把握(不会担保投资于房地产、消费信贷等领域)到项目立项、调查、审批的严格把关，再加上事业法人完善的资本金体系和以风险准备金的及时足额提取为重要标志的风险防范体系，这就更加强化了中心的信誉积累，构筑了中心信誉的牢固基础同时也成为了资本安全的第一保证。它不仅提高了银行的投资积极性，对于企业而言，能否得到财政中小企业投资担保中心的担保贷款成了企业信誉的象征。
3、政策运用与杠杆作用。如何运用好国家政策，实施追赶超越战略，是区域各级政府的百年大计。读好用好相关政策，争取更多的政策和资金支持，改变“一对一”财政传统拨款模式，有偿循环使用财政资金，撬动更多的社会资本投入中小型高新技术企业，充分带动发挥企业融资的集群优势，这些方面，作为政府的融资平台，中小企业投资担保中心不仅是大有可为，也具有不可替代的作用。
4、较低的担保费率及贷款成本。由于自身的优势，担保中心得到了各大银行的信赖与支持，不仅能帮助企业争取到更好的贷款项目，并且与银行协商放款利率，还有效缩短了贷款审批时间，政府担保中心的非营利性质，担保费用相对较低，减轻了企业负担，成为中小企业周转贷款首选对象，真正做到了企业能省、银行敢放、互利多赢。
二、国有融资平台的发展方向
1、重视并强化政府融资平台的引领作用，带动融资市场的健康发展
各级财政出资设立的担保中心虽数量不多，但不论资本金规模还是担保额度，均是各区域担保行业的旗舰。作为政府政策性融资平台，担保中心承担了很多如下岗职工及失业人员小额担保贷款、失业人员较多的小微企业支持性贷款、支持农业产业化贷款等贴息项目，这些对国家民生及创业政策的实施也有着不可忽视的作用。我们认为：重点支持壮大国有事业担保中心的实力及业务规模，是落实支持中小企业政策的重要途径，也是落实国家有关民生政策的重要载体。至于市场存在的民营担保公司，除具有较大实力者外，引导它们投向更多的小额房贷、消费信贷等多品种、低额度的社会小额担保业务，加强金融监管，防止部分民营公司业务规模超标、资本金不到位、审核把关不够科学规范和准备金提取不足的种种问题。这样，既可以有效支持中小企业融资，又可以切实降低担保行业业已存在的风险隐患。
2、充分利用财政金融手段，搭建平台，引导中小企业实现集群融资
担保中心的风险防范体系中极其重要的一条就是反担保措施，也就是具备一定标准的企业为贷款企业提供担保，用好反担保措施，就必然带来中小企业集群融资的客观结果，也就是同地域或者同行业的优质中小企业实现担保互助，信用共享、风险制约。这就使得产区内实体经济的资本周转更快、资本积累更多，乘数效应进一步放大。同时，以他们之间同地域、同行业间的相互了解，很大程度上填补担保中心企业调查的局限性。担保中心对不同产业集群分类管理、信用评级，对信用等级高、有发展潜力的中小企业资金需求打包融资。因此，鼓励担保中心通过科学、规范的担保政策，搭就银企之间和企业之间的融资平台、信息交流平台，形成产业集群，实现规模融资。
3、充分利用政策优势，在区域开发建设中有所作为
国家十二五计划的实施，国际金融形势的多变以及我国长期处于发展中的经济现实，在很长一段时期内，支持中小企业特别是高新技术企业的发展都是一个不可能动摇的政策。担保中心应该也必须抢抓机遇，在切实完善风险管控机制的同时，建立优质企业储备库，扶持一大批销售及利润水平双超快增长的推荐企业，培育产业集群，拓宽融资渠道，扩大融资规模，对优质企业的生产与发展在支持上给与倾斜，做区域经济发展强有力的推手。
4、融资担保与创业投资相结合，大力建设政府政策性融资平台
融资与投资相结合，变无偿拨付为有偿性支持是经营性财政的重要标志。我国的创业投资在目前主要应该支持有创新技术、有市场、有竞争力的中小高新技术企业的发展，特别是信息技术和生物技术，高科技生态农业也同等重要。设立地市级专项资金，中央及省专项资金予以扶持，成立财政出资、政府运作的创投企业，适当吸收社会资本进入，和国有担保中心有机结合起来，对处于初创期的科技、人才型的企业投资支持，恰好弥补了担保融资的不足。通过联合投资、组合投资等方式壮大企业后，实现担保中心担保，银行贷款支持，也就调动了大量的社会资本进入中小高新技术企业，形成投资融资倍数效应后，国有创业资本适时退出，對打造充满活力的知识经济势必起到极大的推动作用。
我们应该充分认识中小企业的地位和作用，进一步加大工作力度，研究采取更加有效的政策措施，充分利用各种财政和金融手段，帮助中小企业解决困难和问题，就必须重视并切实支持政府中小企业投资担保中心的建设，充分发挥政府职能及财政信誉，成为支持中小企业发展的强大的融资平台，促进中小企业健康发展，充分发挥中小企业在国民经济又好又快发展及科技创新和转变经济发展方式中的重要作用，打造富有活力的经济和可持续性快速增长的财政。(作者单位：山东省滨州市审计局)
作者：巩清华
摘 要 地方政府投融资平台主要是地方政府部门为了融资用于城市基础设施的投资建设而成立的城市建设投资企业、城市开发企业等诸多类型的企业，这些企业会利用地方政府部门实际划拨的土地等资产来构建一个资产与现金流均符合融资标准的企业，主要把实际所融资金放到市政建设与公用事业等各领域中。地方政府投融资平台企业有着特定的运营管理模式，直接由政府部门监督管理，建立直接融资与间接融资相结合的融资渠道，并分类管理各建设项目。同时，其实际中也存在一些问题，要强化管理。本文首先指出了地方政府投融资平台企业的作用，其次，对其运营管理进行了分析研究。
关键词 地方政府投融资平台 运营管理 分析研究
地方政府投融资平台企业在社会经济发展中发挥着重要的推动作用，可以促进地方经济快速发展，根据国家颁布的宏观调控政策，实现政府部门基础设施建设职能的协调统一，对公共资源进行一番整合，向地方基础设施建设予以足够的资金支持，这不仅有效预防了政府投融资风险，而且还使得政府定位更加的清晰化。投融资平台是政府部门开展投融资活动的主体部分，地方投融资平台有助于城市建设项目得到应有的资金支持，作用显著。
一、地方政府投融资平台企业的作用
（一）能促进地方经济快速发展
首先，构建地方政府投融资平台企业实现了政府基础设施建设职能的协调统一性；很长一段时间里，我国政府基础设施建设采用的是归口管理模式，各部门各干各的，只负责自己职权范围内的建设项目，这样一来，政府建设职能就出现了割裂的情况，根本没有对资金与项目进行综合性的考虑，并且，还加大了各部门间的权力之争，严重阻碍了基础设施建设步伐。而在成立地方政府投融资平台企业后，上述的各建设职能得到了全面的整合，同时，在成本收益的基础上，进行了完善、经济合理的规划，进一步加大了基础设施建设步伐；其次，为地方基础设施建设提供了充足的资金支持；构建地方政府投融资平台企业可以通过诸多的企业融资渠道改善政府部门融资途径单一的状况；另外，对政府投融资风险予以了有效控制；在企业化运营模式下，要求地方政府投融资平台要严格按照企业的风险评估、风险监管以及风险控制的一般做法进行，这样，就可以防止政府直接运营过程中的随意性与盲目性问题发生，有效防控了投融资风险。
（二）有利于配合国家宏观调控政策
首先，建立地方政府投融资平台企业推动了经济的快速增长；投资、消费以及进出口是经济增长中的三大要素，投資与消费属于内部需求，在经济增长中占有重要地位。地方政府投融资平台企业的核心任务是给予基础设施建设项目必要的投资与融资，这就会通过提高地方投资而带动经济的增长。同时，地方政府投融资平台企业能以拉动内需的方式来加快经济的快速增长，这完全符合国家颁布的宏观调控政策。其次，有利于公共资源的整合，资金使用率与经济效益得到增强；实施地方政府投融资平台企业可以对政府各部门中的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产与自然资源进行全面的整合，并将整合起来的公共资源具有的协同作用充分发挥，降低或消除由于分割使用等问题而引起的公共资源效益差的情况。
（三）使政府定位更清晰与推进政府职能转型
政府部门原本就具有基础设施建设职能，但该职能定位是否科学合理是值得我们关注的。随着地方政府投融资平台企业的构建，很好地解决了该问题，其主要将整体规定、宏观管理、绩效监督的职能纳入到了政府范畴中，把项目投融资的直接运营与项目建设的具体事宜纳入到了投融资平台企业范畴中。通过这种方式，使得政府有了明确的职能定位，进行了职能的合理分离，极大的推动了政府职能的转型。
二、地方政府投融资平台企业的运营管理
（一）地方政府投融资平台企业组织模式
1.政府直接管理的企业体系
具体管理过程中，有部分地方构建了超脱于投融资平台企业之上的组织机构，比如政府投融资决策委员会、政府投融资监督委员会等，直接管理投融资平台企业。此外，还有部分地方把规模大且发展好的投融资平台企业纳入到了国资委管理范畴中，然后，由国资委代表政府部门执行出资者的权利。
2.实施多元化、多层次的地方政府投融资平台企业
一般来说，各地政府投融资平台企业不会只有一家；地方政府实际成立投融资平台企业过程中，通常会按照特定的思路进行企业体系的制定，而制定最多的要属按照各业务门类与服务对象构建相应的地方政府投融资平台企业体系，具体涵盖了：成立城市基础建设投融资平台企业，比如，云南省构建了城市建设投资公司等；成立面向中小企业的投融资平台，比如，浙江省构建了诸多的小额信贷公司，给予省内各中小企业必要的资金支持；成立了地方特色经济的投融资平台企业，比如，云南省为了对林业资源有效保护与利用，构建了相应的林业投融资平台公司。
3.具备政策性强的商业模式
商业模式共有业务领域与业务操作两种模式，以业务领域的商业模式角度上分析，地方政府投融资平台企业的作用是对本地不良资产进行清理和重组，控股地方金融，进行金融调控，以给予本地符合产业发展方向的企业必要的融资支持，并直接代表政府部门开展土地开发与储备工作，此业务领域的选择与区域经济发展紧密相关，由地方经济发展规划与政策直接引导。以业务操作的商业模式角度上分析，地方政府投融资平台企业主要负责部分公益项目与政府部门的代建项目，在融资途径上获得政府部门的大力支持，在收益分配上和政府部门根按一定的比例进行分配。
（二）提高地方政府投融资平台企业运营管理水平的策略
1.构建综合性的投融资平台
积极构建具有法人资格的投融资平台，实施市场化运营模式，政府部门要将其优质资源归列到投融资平台企业中，以不断提升其发展能力。同时，还应赋予相应的经营权给地方政府投融资平台企业，不断扩展地方政府投融资平台企业的经营项目范围，从而增强自身投融资能力。
2.拓宽融资渠道
地方政府投融资平台企业实际发展中要不断拓宽融资渠道，实施直接融资渠道与间接融资渠道的共同运用，间接融资渠道能够满足企业的资金需求；直接融资渠道将企业运用资本市场、优化融资结构的意图与决心进行了全面的反映，可以适当的平衡企业间接融资的债务结构，同时，有助于企业良好形象的树立。
3.构建完善的监控机制，防范风险的发生
首先，地方政府投融资平台企业运营中所用资金多数来源于资本市场融资，这一资金属性强调投资项目的收益风险应具备可控性，从而对还本付息予以保障，同时，还强调项目的投资回收期要匹配于融资的资金结构。其次，有效管理投资项目，构建完善的项目监控体系；有效监控项目的财务状况，给予项目充足的资金支持，实现现金流与项目资金的专款专用；有效监控项目进度与市场风险，以资金安排、项目进度等环节进行风险的防范，适当拓展业务范围。
三、结论
综上所述可知，构建政府直接管理的企业体系，实施多元化、多层次的地方政府投融资平台企业，构建综合性的投融资平台，拓宽融资渠道，构建完善的监控机制，防范风险；不仅对我国国民经济的快速发展具有积极的促进作用，而且，对推动国家宏观调控政策等的贯彻落实具有重要现实意义。
参考文献：
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[6]杨懿.地方政府投融资平台企业运作探讨.苏州大学.2010.
作者：谢盛彬
目前，交易商协会虽未完全放开政府融资平台类企业通过银行间市场进行直接债务融资，但符合一定标准，到达相关要求的融资平台公司仍可以在银行间市场注册发行短期融资券和中期票据，而募集资金用途管理与一般非金融企业相同，未作特别规定。
为有效推动我行融资发债业务的快速发展，充分挖掘有效客户，现对全国范围内已在银行间市场成功发行债券的地方政府融资平台企业进行比较分析，结合交易商协会及总行的相关要求，对准入标准和具体要求总结如下：
一、基本准入原则
第一、注入平台的国有资产必须真实;第
二、资金必须真正用到中央确定的投资项目上;第
三、平台公司必须真实;第
四、对外披露的财务报表必须真实;第
五、平台公司所拥有的权限、平台公司国有资本经营管理和出资人信息必须真实;第
六、必须真正接受银行间市场交易商协会的事后督查;第
七、企业不在银监局政府融资平台企业名单内。
二、发行条件
(一)政府投资控股型企业
1、投资控股类企业净资产规模在100亿以上;
2、上一年度经营性收入(主营业务收入)占总收入(经营性收入+投资收益+补贴收入)比例超过60%;
3、主营业务突出，且第一大主业收入占比超过50%;
4、资产权属清晰，企业具有经营自主权;
5、募集资金用途投向明确，且每期发行前要披露上期募集资金使用情况。
6、下属企业为控股型公司，不从事生产经营，仅参股企业的不予注册。
该类型企业成功发行的有江苏省国信资产管理集团有限公司、山东省国有资产投资控股有限公司等。发行人仅作为投资控股公司，本部无实体经营，无经营性现金流，主要经营集中在下属子公司。
如江苏国信资产管理集团有限公司下属控股子公司共44家，净资产444亿元，经营性收入为企业主要收入来源，补贴收入和投资收益额度均较小。涉及电力、金融业、酒店业、房地产、医药及贸易等行业，第一主营业务为电力，经营性收入占总收入(经营性收入+投资收益+补贴收入)比例为79%。
(二)承担基础产业建设、能源投资及公用事业经营企业
1、企业净资产规模在30亿以上;
2、上一年度经营性收入(主营业务收入)占总收入(经营性收入+投资收益+补贴收入)比例超过60%;
3、资产权属清晰，企业具有经营自主权;
4、主营业务突出，且第一大主业收入占比超过40%;
5、在当地经济发展中占有突出地位，当地政府通过预算安排政府支出足够用于支付债务本息。
6、我行要设立专门账户对募集资金使用进行监管。
该类企业成功发行的有北京市基础设施投资有限公司、上海市城市建设投资开发总公司、无锡市市政公用产业集团有限公司等。
如北京市基础设施投资有限公司主要承担北京市重大基础设施建设的投融资职能，现阶段主要负责轨道交通建设。公司净资产764亿元，公司营业收入主要为北京市地铁运营有限公司每年向公司支付的地铁资源占用费。经营性收入占总收入(经营性收入+投资收益+补贴收入)比例为55%。.
(三)园区开发类企业
1、国家级开发区，净资产规模超过20亿元;
2、园区开发进入稳定或成熟阶段，有稳定的收入和现金流来源;
3、上一年度经营性收入(主营业务收入)占总收入(经营性收入+投资收益+补贴收入)比例超过60%;
4、主营业务突出，且第一大主业收入占比超过40%;
5、募集资金用途投向明确，且每期发行前要披露上期募集资金使用情况。
6、我行要设立专门账户对募集资金使用进行监管。
该类企业成功发行的如苏州工业园区国有资产控股发展有限公司。
苏州工业园区国有资产控股发展有限公司由苏州工业园区管理委员会投资成立，注册资本30 亿元，拥有控股子公司14家，参股子公司21家。公司本部主要经营苏州工业园区国资办授权的国有资产经营业务。子公司经营范围主要包括市政公用设施投资及经营、房地产开发及销售、现代物流业、人力资源和保安等服务业、土地开发及销售、物业出租、物业管理等。公司净资产88亿元，营业收入主要由园区服务、房地产开发和园区开发三大板块，其中第一大业务板块为园区服务，收入占比45%。经营性收入占总收入(经营性收入+投资收益+补贴收入)比例84%。
总体来看，交易商协会对于政府融资平台类企业进行债务融资的准入要求较高，发行人一般为地区规模最大的融资平台类企业之一。一般情况下，数量化指标要求必须达到，但也有一定的弹性，其前提是实际指标与标准相差不远，且发行人实力较强，在地区影响力较大。
黄眺峰/城市投融资部
(绩效考核与薪酬体系结合，能够调动经营者的积极性。但是如何分类将绩效考核与激励机制有效结合，才能最大限度发挥核心竞争力，城投集团作为政府性的公司，其绩效考核指标体系应从战略层面上进行设计。本文具体分析了政府投融资平台特征，以及绩效考核的指标设置问题，以期最大限度发挥核心竞争力。)
【正文】(字数：3444)
一、政府投融资平台特征分析
为加快区域经济建设，许多地方政府以国有资产存量、政府财政性资金投入、土地储备收益、赋予专业经营权等方式注入资本，将掌控的资源资本化，搭建融资平台，政府类融资平台公司顺应成立。
1、平台发展特征分析
(1)建设和融资任务为主。平台成立初衷是为了完成市政府基础设施建设和融资任务。因此，平台及其下属企业的核心职能是建设和融资。
(2)大部分平台先有子公司后成立集团。由于历史原因以及平台资产整合的需要，大部分平台先有子公司，后在政府组织协调下，整合子公司后，注册成立集团。因此可能出现集团无法推行政策、实施集团化管理的现象，这需要集团通过策划战略以及绩效考核和激励机制，通过治理结构和战略理顺与下属企业的关系，通过绩效考核和激励约束机制调动下属企业经营层的积极性，规范下属企业管理行为，以保障集团战略的实施。
(3)经营性项目与公益性项目并存。国务院十九号文的发布，使城市投融资平台逐渐重视经营性项目的运作及经营能力的培养。部分城投集团由混业经营逐步向分业经营进步。分业经营使资源集约化运用，大大提高管理运营效率，但分业经营对绩效考核的要求提出了更高的要求。尤其是分业经营都在集团二级子公司，对下属企业实行定性为主还是定量为主的考核方式，以及通过何种指标进行考核，在集团层面必须进行重新的规划。
2、平台人力资源发展存在的问题 (1)人力资源管理更多关注于事务性管理
目前大多数政府类融资平台公司用人机制还停留在传统的人事管理阶段，人事部门基本上没有对制度制定调整权，难以根据实际情况对管理政策和制度进行及时调整。人事部门在企业中的地位不突出，趋同于一般的行政管理部门，更多地关注于事务性的管理，缺乏从战略支持角度对绩效进行有效地考核与评价。 (2)绩效考核指标单一
随着国务院十九号文的发布，政府类融资平台由单纯进行融资逐步向融资和经营的职能转变。但目前大多数融资平台的绩效指标单一，无法真实反映下属企业经营结果，无法激励具有管理经营才能和绩效的经营者，造成人才流失，严重影响融资平台的可持续发展能力和核心竞争力。
二、绩效管理主要问题分析
(一)绩效管理的目标
1、建立对下属企业负责人的激励机制，调动下属企业负责人的工作积极性和主动性;
2、建立对下属企业负责人科学的考核机制，为薪酬发放、职务任免提供客观、科学的依据;
3、建立对下属企业负责人有效的约束机制，使得集团公司总体战略能够顺利实施。
(二)绩效管理实施的要点
1、考核指标设置的导向 (1)以财务类指标为主。
城投集团作为下属企业的出资人，必然关心国有资本的保值增值，资产投资回报，企业经营效率及可持续发展能力这四大核心问题。因此，不同于“德能勤绩廉”的人事考核，对下属企业总经理的绩效考核指标体系以财务类指标为核心，才能体现国有资产保值增值以及资本收益最大化和企业可持续发展的要求。
对下属企业总经理的绩效考核以财务类指标为主的重要优势在于考核结果易量化，透明度高，说服性强，可以有效避免考核过程中的主观性和考核结果模糊的问题。因此，下属企业总经理的绩效考核指标应以财务类指标为主。
(2)体现共性和个性相结合的原则。
城投集团作为出资人，对每家下属企业的考核均围绕国有资本的保值增值，资产投资回报，企业经营效率及可持续发展能力这四大核心问题。在相同的考核内容下，考核指标的设置也应符合共性化的要求。考核采用共性考核指标也使考核结果更具有可比性。
考虑到城投集团下属企业涉及的行业广泛(如交通、供水、房地产、餐饮住宿、旅游开发等)，企业所有制形式多样(如全民所有制、公司制)，经营难度与风险不同(如市政公用垄断型、市场竞争型)，所有企业均使用同样的考核指标不能全面、真实地反映企业的经营情况。为使绩效考核实事求是、公开公正，应在共性考核指标的基础上，按照每家企业所处的不同行业、资产经营的不同水平和主营业务等不同特点设立个性化考核指标。 (3)部分运用定性指标。城投集团下属企业中保供类企业承担的政策性任务较多，安全生产、保证供应也是其重要任务之一;市政基础设施建设类企业承担大量的政府工程建设任务，工程的进度和质量是关键，故建议设置部分定性指标，考核下属企业的重要生产经营任务完成情况。
2、具体指标设置建议
正常融资平台下属企业的绩效考核建议参考以下指标分别予以与任期考核。 1)考核
(1)经营责任基本指标
经营责任考核的基本指标建议为利润总额指标与净资产收益率指标。 (2)经营责任分类指标
经营责任考核的分类指标应侧重于考核企业管理水平与发展能力。 (3)管理责任指标
管理责任指标分为管理责任基本指标、管理责任分类指标与管理责任否决性指标。 ①管理责任基本指标是共性指标，主要考核各下属企业执行集团管理制度、党建与精神文明建设、党风廉正建设、安全生产日常管理等事项。
②管理责任分类指标是个性指标，根据各下属企业的管理需要设定。主要考核重点任务的完成情况。管理责任否决性指标是指在经营管理中必须要杜绝的事项，一旦否决性事件发生则定性指标对应的绩效考核得分为零。
2)任期考核
(1)经营责任基本指标
任期考核的基本指标一般为国有资本保值增值率指标、任期内营业额平均增长率指标与任期内各考核结果指标。
(2)经营责任分类指标
任期考核的分类指标应侧重考核企业的管理效率、可持续发展能力与核心竞争力，考核指标根据不同行业和不同经营性质进行个性化指标的设计，如公共交通的单位里程成本、城建项目管理的年均建设工程量以及利润增长率等。
采用考核与任期考核相结合的方式可以全面综合考核企业的经营业绩，保证企业的可持续增长，并有效防止企业经营者的短期行为，因为企业经营负责人在经营中累积下来的决策失误和不良资产在任期考核中可得到有效反映。 考核时点的选择：建议对下属企业总经理与外派董事的考核采取考核与任期考核的具体考核形式，考核安排在企业财务决算后，结合审计进行;任期考核安排在下属企业总经理或外派董事任期即将结束时，结合离任审计进行。
3、考核流程 1)确定目标 (1)签订经营责任书
绩效考核的目的在于通过考核体现激励约束机制，规范企业经营者的经营管理行为，促进下属企业的业绩增长，因此考核的目标必须在考核期初就予以确定。建议采用下属企业总经理与集团公司签订《经营责任书》与《任期经营责任书》的形式确定考核目标。
(2)目标值的确定方式
在签订责任书的过程中应体现下属企业与集团公司的互动，即采取由下属企业总经理上报、集团公司审定的方式。通过明确《任期经营责任书》和《经营责任书》，明确各项经营指标的目标建议值及必要说明。
(3)目标值的确定原则
《经营业绩书》中考核目标建议值原则上不低于前三年考核指标实际完成值的平均值;《任期经营业绩书》中考核目标建议值原则上不低于前一任期考核指标实际完成值。
2)考核依据
(1)以真实客观的财务报表为客观依据。通过财务报表中指标的实际完成值与经营责任书中的目标值对比，形成对目标完成情况的初步结论。对下属企业总经理的绩效考核以财务类指标为主，这就要求考核必须建立在财务报表真实客观的基础上。
(2)日常管理资料与汇报资料。对下属企业总经理的绩效考核周期较长，通常为一年或一个任期，因此考核部门应完善对下属企业总经理的日常管理工作，加强日常管理资料的收集工作;同时建立报告制度，要求在出现重大的安全生产事故和质量事故、重大经济损失、重大投融资和资产重组等事项时下属企业总经理必须及时向集团汇报。这也符合绩效考核中定性指标考核的要求。
(3)派驻该企业董事或监事的评价意见。
(4)总经理的述职报告。总经理每年至少进行一次述职，并应有书面述职报告。述职报告是总经理对日常工作的总结与评价，应作为考核的参考依据。
3)考评结果反馈 因绩效考核是对企业经营者经营业绩的评价，是为了发现其经营中的不足并为其以后的工作提供指导，因此考核结果必须反馈给被考核者本人。同时考虑到考核结果的公正性，在被考核者对考核结果有异议的情况下应允许其提出反馈意见。
三、总结
绩效考核的关键点在于分类指标的选取，指标选择到位，能切实反映建设、融资、经营的成本、收入和资产管理经营效率，绩效考核与薪酬体系的结合，能够调动经营者的积极性。但是如何选取指标，选取哪些指标，如何进行权重的设计，如何分类将绩效考核与激励机制有效结合，才能最大限度发挥核心竞争力，城投集团需要借鉴专业机构的指标体系从战略层面上进行设计。
政府融资平台：负债过度与资产闲置的解决方案
[摘 要]在经历了2009年的信贷大潮和“4万亿”的投资刺激之后,2010年初,一场规范和排查地方融资平台风险的行动日期而至。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理温家宝公开提出把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。地方融资平台是否合理规范是关系到地方经济建设能否顺利进行的重要问题。文章就我国地方政府融资平台的现状进行了论述,并且结合地方融资平台存在的过度负债和资产闲置的现象提出了相应的对策。
一、地方政府投融资平台的形成与现状
1、地方政府投融资平台产生的背景
1994年实行分税制改革以来，基本实现了改革的预期目标：中央财政所占比重逐步提高，大方向是正确的。但是当初改革时，分了财权，未分事权;于是在实施过程中出现了：财权层层上收、重心上移，事权层层下放、重心下移的局面，导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增长。1994年《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债。
在这种背景下，近年来，为了促进地方经济发展、推进城市化进程，一些地方政府进行了投融资体制创新，相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台。将原属于财政拨款的项目拿到银行去贷款融资，以解决资金不足的问题。
2、对地方政府投融资平台的定义 所谓“地方政府投融资平台”，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、不动产、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团;必要时辅之以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将融到的资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。
二、地方政府投融资平台设立的现实必要性
一直以来，我国地方政府融资平台由于其政府背景，受到许多学者的质疑。但对地方政府投融资平台起源及发展历程看，创建地方政府投融资平台对于解决地方政府资金不足、提高财政资金运作效率、创新财政管理体制等多个方面有其存在发展的现实必要性。
(一)在现行的财政体制下，地方政府经常性收入不足，无法弥补资本性投资的需要，政府有巨大的融资需求
一方面，随着我国经济高速发展，城镇化加速推进，地方政府资本性投入支出需求越来越大。特别是在我国高速城镇化进程中，地方政府肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任，面临着严峻的发展压力。改革开放30年来，我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点，特别是1996～2008年，城市化率从30.5%提高到45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高1.27个百分点。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市，形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求，这都要求地方政府对城市建设的巨资投入。
另一方面，在现行的财政体制下，特别是1994年分税制改革后，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移和财权重心上移。特别是基层地方政府的收入组成中既缺乏主体税种，又没有独立税权，而财政支出又要受到
1 上级财政的制约，其可用财力十分有限。尽管地方政府收入中除税收外，以基金、各类收费组成的非税收入也占据了相当大的比重，但这些非税收入一般都有固定的支出途径，很难为地方政府所用，因此地方政府真正能调动的财力十分有限。而且根据《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。在财权和事权改革没有同步的情况下，地方政府可支配财力远远无法满足资金需求，特别是一些资本性的支出，城市建设，公共事业支出等。这就需要地方政府另谋出路，自建融资平台成为一个现实选择。
(二)在现行的制度环境中，地方政府掌握大量资源，为其进行融资提供便利
应该看到，在现行的制度环境中，我国地方政府掌握了大量的资源财富，许多政府部门掌握着大量的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等，而在工业化发展的过程中，这些资源得到很大升值。此外，地方政府还有一些隐形财富也不容忽视，尤其是在城市化进程中，政府掌握的城市资产大量升值。特别是在现行的土地制度下，城市土地升值已经成为地方政府的重要财富，而这些并没有反映在政府收入中。地方政府完全有条件和能力利用这些资源进行融资，在不能发城市债的情况下，组建政府投融资平台成为很好的选择。投资平台的出现，使得地方政府能对其掌握的各种资源进行综合运用，也为其吸纳商业银行贷款搭建一个重要的媒介。
地方政府将其掌握的隐形资源注入投融资平台，让这些财富公开化市场化，也能能起到预防腐败，防止国有资产流失的作用。在过去，这些隐形资源往往成为地方政府腐败的温床。
(三)利用市场手段整合经营政府资源，也是解决政府投资效率低下、防范风险的重要举措
地方政府投融资平台成功的一个重要特征是将政府投资行为，特别是城市基础设施建设项目市场化、专业化。这与过去的情况已有很大的不同，从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部门各自为政，大肆借钱，最后出现问题还不起债时，由政府财政去兜底，这种方式不仅管理混乱而且蕴含了很大的风险。地方政府投融资平台组建后，可以将原有“分割”于各个部门的政府建设职能，在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。既整合了政府资源，利用市场化等手段，为政府募集重大项目的配套资金，补充基础设施建设资金不足，而且通过市场手段进行资源配置，也能解决政府资金效率低下的问题。同时，政府投融资平台对原有的政府投资模式也有很大的创新，地方政府投融资平台将政府投资行为置于市场条件下，让政府行为和市场有效结合起来，大大提高政府投资效率。上海的模式看，在成熟的市场环境中，市场还会对政府投资行为形成约束，避免政府投资行为的盲目性。
三、地方政府投融资平台的现存过度负债与资产闲置问题 1.融资平台公司债务规模大，潜在风险显现。
一些城市依托政府融资平台公司等方式过度举债已接近极限，导致债务风险急剧扩大。据审计署2011年《全国地方政府性债务审计结果》显示，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%;有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。
2 首先，债务缺少第一还款来源。地方政府融资平台公司投资投向单一，大多用于公益性项目，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，银行信贷资产风险凸显。 其次，债务第二还款来源不充足。平台公司负债率通常较高，抵押资产不足，平台公司之间互保现象普遍，公司自身缺乏经营性收入来源，债务偿还主要依靠土地出让收入、财政性资金和借新还旧的方式。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响，一旦地价下行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。
最后，可能引发现金流风险。土地出让收入减少、信贷政策的调控、缺乏资金和成本管理经验等，均可能产生现金断流和不足的风险，导致出现“半拉子”工程现象。同时，由于一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等原因，导致部分政府性债务资金未及时安排使用并发挥效益，从而产生现金流闲置。此外，融资平台公司贷款规模的扩大挤压了中小企业授信规模，不利于中小企业的健康发展。
2、资产闲置问题。
长期以来，我市国有土地、房产、股权分散储备、各自占有，可利用的国有资产底数不清，缺乏统一掌控的资产管理平台，造成一方面急需现实利用的国有资产严重短缺，一方面大量的国有资产闲置无用，资产价值得不到充分挖掘利用，致使平台公司因抵押物不足而被拒之门外，难以实现新增融资业务。
一些平台公司因土地抵押不能及时到位，已形成的贷款有可能被提前收回，正在募集的资金受到不利影响。而且从市属国有企业资产规模、经济实力来衡量，选择第三方企业担保也显得力不从心，很难满足金融机构对贷款融资的担保要求。平台公司之间缺乏横向纽带，尚未形成资金互通互融、融资相互担保的利益共享格局。
四、两个问题的解决方案
1、加强债务监管，严控负债规模，增加社会监督
第一，要建立健全地方政府债务管理体制。其一，各级地方政府要对投融资平台统筹规划,量力负债。地方政府应该明确一个主管部门进行监测，建议由国资部门或财政部门负责，调度当地投融资平台贷款的情况，要结合当地GDP和财政收入状况合理评估财政承受能力,切实做到贷款总量控制，均衡市场融资。其二，加强地方政府对平台债务的集中统一管理，克服目前地方投融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。要将平台债务统一纳入财政监管体制下，严控财政风险。同时，探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府统一管理。科学地综合运用债务负担率(债务余额与GDP的比率)、债务依存度(当年债务增加额与总支出的比率)、偿债率(当年债务偿还率与当年可支配收入的比率)等指标,从政府应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力。
第二，建立一个地方政府投融资责任机制。要制约政府过度负债、盲目投资的冲动,让投融资平台成为一个受约束的平台。可以考虑建立政府投融资平台的考评制度，设立债务率与地方政府绩效相挂钩的控制机制,在严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,追究领导责任和影响政绩考评,以起到制约缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用的效果。要规范地方政府通过投融资平台的贷款行为,地方政府的债务规模必须与财力相匹配。
3 第三，引入外部监控机制。各地国资部门、财政部门(或履行同等职责的部门)应依法对投融资公司履行出资人职责，按照“权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合”原则，加强监管，依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等出资人权利。投融资公司还要自觉接受财政、监察、审计等部门的监督检查。
2.整合资产资源，增强综合实力。
针对目前地方政府融资平台公司现状，一方面，要按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)等文件规定进行清理规范，防止平台公司数量盲目增加、债务规模不断扩大。另一方面，应进一步完善投融资体制，对现有资产资源进行优化整合，夯实公司资本金实力，要通过引进民间投资等市场途径，促进投资主体多元化，改善平台公司的股权结构，形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司，使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。
五、结束语
地方政府作为区域财政政策的执行和落实者,在国家扩大内需,加大地方基础建设的过程中,通过建立有效的投融资平台突破资金短缺问题,推动地方经济的繁荣和发展,成为当前地方政府共同的需要。但是应该看到地方政府投融资平台现存的负债过度和资产闲置问题以及潜在的风险,切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在的财政风险,以保证我国地方政府投融资平台在以后的经济发展中起到更重要的作用。
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国务院：今年剥离平台公司政府融资功能
建立存款保险制度 加快发展多层次资本市场
国务院日前批转的《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》提出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。
在财税金融价格改革方面，继续扩大营改增试点范围，促进服务业发展和产业结构优化升级。改革完善消费税制度，抑制高耗能、高污染产品消费，合理引导高档消费品和高端服务消费，鼓励居民基本生活消费。坚持正税清费，推进煤炭资源税改革和房地产税、环境保护税立法相关工作。加快推进利率汇率市场化改革，有序推进人民币资本项目可兑换。进一步完善人民币汇率市场化形成机制，加大市场决定汇率的力度，增强人民币汇率双向浮动弹性。建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制，保护存款人利益。加快发展多层次资本市场，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。完善保险定价机制，建立健全农业保险和巨灾保险制度。处理好金融创新与金融监管的关系，促进互联网金融健康发展。
在深化国有企业改革方面，深入研究和准确定位国有企业的功能性质，区分提供公益性产品或服务、自然垄断环节、一般竞争性行业等类型，完善国有企业分类考核办法，推动国有经济战略性调整，增强国有经济的市场活力和国际竞争力。以管资本为主加强国有资产监管，推进国有资本投资运营公司试点。遵循市场经济规律和技术经济规律，有序推进电信、电力、石油、天然气等行业改革。
加快发展混合所有制经济。推进国有企业股权多元化改革，建立政府和社会资本合作机制。除少数涉及国家安全的企业和投资运营公司可采用国有独资形式外，其他行业和领域国有资本以控股或参股形式参与经营。加快清理限制非公有制经济发展的法律、法规、规章和规范性文件，推动非国有资本参与中央企业投资和进入特许经营领域。放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域，为民间资本提供大显身手的舞台。发展混合所有制经济要依法合规、规范运作，有效防止国有资产流失。
子报告2：
规范政府投融资平台的政策汇总
北京市工程咨询公司 二○一一年五月
委托单位： 北京市发展和改革委员会 编制单位： 北京市工程咨询公司 课题领导组：韩晓芳 课题组组长：黄林芝
课题参加人：段艳红 沈 漫孟兆辉梁 栋
目 录
一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络......................................... 1
二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响................................................. 3 重点政策文件分析：............................................................................................. 5 政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知...................... 5
(一)抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务......................................... 5
(二)对融资平台公司进行清理规范................................................................. 6
(三)加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理..... 6
(四)坚决制止地方政府违规担保承诺行为..................................................... 7
(五)加强组织领导，确保工作落实................................................................. 7 政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知(财预[2010]412号) ........................................................... 8
(一)关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务................................. 8
(二)关于对融资平台公司进行清理规范....................................................... 10
(三)关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理............................................................................................................................... 10
(四)关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为........................................... 11
(五)关于加强组织领导，确保工作落实....................................................... 11 政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知............ 13
(一)着力提高信贷科学化管理水平............................................................... 13
(二)继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松............................................................................................................................... 15
(三)加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减............... 16
(四)加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设....................... 17
(五)强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系............................... 17
(六)密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控............................... 18
(七)规范开反代忍保险和产品销售业务....................................................... 19 政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见............................................................................................................................... 20
(一)充分认识普通公路发展的重要性........................................................... 20
(二)总体要求和基本原则............................................................................... 20
(三)切实保障普通公路养护和建设资金....................................................... 21
(四)抓紧完善相关配套措施........................................................................... 22
(五)工作要求................................................................................................... 22
北京市政府投融资平台规范发展研究
地方政府投融资平台的政策背景
为克服国际金融危机的不利影响，2008年11月中央出台了四万亿的经济刺激计划，借以拉动经济增长。在这一轮投资中，中央财政承担一部分，剩余部分需要由地方财政承担，造成地方配套资金出现缺口。为解决资金缺口问题，各地纷纷通过原有及新设的融资平台公司筹集建设资金，平台公司的信贷规模快速膨胀。2010年欧洲债务危机的爆发及蔓延，使得主权债务问题受到广泛关注。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，政府通过多种手段加强对地方政府融资平台公司的管理，特别对融资行为以及金融机构的信贷审批和贷后管理等方面加强了规范和约束。
一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络
2010年以来，财政部、发展改革委、人民银行和银监会等国务院部门研究出台了多项政策措施，规范地方政府投融资平台。银监会于2010年1月26日和4月20日先后召开了经济金融形势分析通报会议，提出并分析全面评估和有效防范地方融资平台风险的问题，指出银行应按照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的原则做好地方政府融资平台贷款风险管控工作。5月17日，银监会发布《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》(银监发[2010]35号)，禁止商业银行向投融资平台发放项目资本金搭桥贷款，即为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。
5月26日，国务院常务会议部署了加强地方政府融资平台公司管理的一系列基本原则：一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题;二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作;三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理;四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)(以下简称《通知》)，《通知》明确要求，地方政府融
1 公司质量方针：科学、高效、求实、创新
北京市政府投融资平台规范发展研究
资平台公司须尽快承担存量债务的还本付息责任，地方各级政府采取有效措施，落实有关债务人偿债责任;对融资平台公司的存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务;对融资平台公司的存量贷款，银行要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，在贷后管理上，银行应适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
8月17日，财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委发出《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号)(以下简称《细则》)，对《通知》逐条解读，明确《通知》中所出现的有关概念定义和有关事项的范围，实现了加强地方政府融资平台的管理从指导原则到实施细则的过渡。
此后，银监会又相继出台了《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》(银监发[2010]110号)和《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》(银监发[2011]14号)。文件在风险防范方面规定了融资平台贷款的五级分类规则和风险权重系数;在贷款发放方面允许商业银行对地方融资平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域(公租房、廉租房、棚户区改造)适度新增;对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。2011年4月2日，银监会出台了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发[2011]34号)，进一步收紧平台贷款并要求所有银行对平台贷客户实行“名单制”管理，信贷审批权统一上收总行，各银行总行对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。
2011年4月24日国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》(国办发[2011]22号)，在普通公路建设方面进一步放松了金融机构对政府投融资平台的贷款限制。2011年6月9日，发改委下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》(发改办财金[2011]1355号)，明确各地按有关规定进行规范后继续保留的投融资平台公司可申请发行企业债券，募集资金优先用于保障房建设，只有满足当地保障性住房建设融资需求后，投融资平台公司才能发行企业
2 公司质量方针：科学、高效、求实、创新
北京市政府投融资平台规范发展研究
债用于其它方面。保障房融资政策的开口有利于缓解政府投融资平台资金困窘的局面。
图1 规范地方政府投融资平台政策出台脉络
《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》(银监发[2010]35号)
《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)
《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金[2010]2881号
《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》(银监发[2010]110号) 《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》(银监发[2011]14号) 《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发[2011]34号) 《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》(国办发[2011]22号) 《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》(发改办财金[2011]1355号)
二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响
《通知》及《细则》的出台对投融资平台公司产生了重大影响。首先，按照《通知》和《细则》的要求，平台公司的债务范围较以往有了拓宽，不仅包括银行信贷资金，还包括了所有因直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按此规定，以担保平台、银行理财产品、信贷信托、BT回购等方式进行融资的模式都将受到严格控制，增加了通过债权融资方式运作政府投资项目的难度。其次，《细则》进一步扩大了《通知》中对“公益性资产”的界定范围，在原有范围的学校、医院、公园基础上，新的界定范围加入了广场和党政机关、
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经费补助事业单位办公楼，以及不能带来经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等基础设施。此变化导致目前政府注入平台公司的许多资产无法再为平台公司的融资提供抵押担保。最后，平台公司治理及运作尚需完善。《通知》中要求融资平台“要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作”。目前，我市相当部分的融资平台公司尤其是区县投融资平台公司章程中规定的资本金仍未足额到位，公司治理结构也尚未合理搭建起来。我市许多平台公司经营的项目是无收益的公益项目，能带来稳定现金流的项目较少。我市平台公司需积极探索可行的商业化运作模式。
不过，虽然《细则》要求没有稳定经营性现金流或没有可靠偿债资金来源的平台公司不得贷款，但是按照土地出让金收入计入公司收入的原则，地方政府仍然可以通过注入土地、过路费等形式在特定领域支持融资平台建设。地方政府在土地抵押、公路建设、轨道交通等具体领域，可以继续通过融资平台为项目续建提供资金支持，也可以通过注入土地资产来获得融资。银监发[2011]14号文和国办发[2011]22号文进一步为保障性住房建设(公租房、廉租房、棚户区改造)和普通公路建设领域的融资打开了通道。
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重点政策文件分析：
政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知
(一)抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设;对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。
地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿
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债时限，切实承担还本付息责任。
(二)对融资平台公司进行清理规范
在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理;对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。
今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
(三)加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷
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款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
(四)坚决制止地方政府违规担保承诺行为
地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
(五)加强组织领导，确保工作落实
各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。
各省(区、市)人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落
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实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。
政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知(财预[2010]412号)
(一)关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。
《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费
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等专项收费收入。
《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。
《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2009年第2号)、《流动资金贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2010年第1号)、《项目融资业务指引》(银监发〔2009〕71号)等。
《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。
《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。
《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。
《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。
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《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理;对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。
(二)关于对融资平台公司进行清理规范
对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。
《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上(含70%)来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。
《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后(含7月1日);“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。
(三)关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保
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留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。
(四)关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为
《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。
《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函;承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金;承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任;承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。
(五)关于加强组织领导，确保工作落实
各省(区、市)人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。
各省(区、市)人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银
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监会。报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况;债务核实情况(包括债务总量、分类、分级等情况);特殊事项及说明;问题及政策建议等。
各省(区、市)人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况;债务总量、分类、分级等情况;在建项目后续资金安排情况;规范管理的具体措施及效果;特殊事项及说明;问题及政策建议等。
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政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知
当前，国民经济平稳较快运行格局进一步巩固，银行业继续稳健运行，风险抵补能力稳步提高。但是，国际金融危机仍在持续，我国重要领域和关键环节的改革也进入了攻坚时期，银行业面临的困难和挑战依然艰巨。为贯彻落实十七届五中全会和中央经济工作会议要求，积极推进体制改革和发展转型，确保“十二五”良好开局，现就银行业重点风险防范及下一阶段银行业改革发展等相关事项通知如下，请各银行业金融机构认真贯彻执行。
(一)着力提高信贷科学化管理水平
一是推进信贷科学合理投放，优化信贷结构。各行要着重把信贷资金更多投向“三农”、小企业、节能减排等薄弱领域“三农”和小企业贷款增速不能低于各项贷款平均增速。要在风险可控、商业可持续的前提下支持保障性住房建设。要加强行业研究，自觉将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入中长期发展战略规划和经营计划，更好地服务于经济发展方式转型。
二是继续深入推行“三个办法、一个指引”的实施，确保信贷支持实体经济发展。各行要及时总结去年执行“三个办法、一个指引”的经验和不足，并加以改进。对工作不到位、成效不明显、未能在限期内达标的银行业金融机构，银监会将采取对不到位贷款提高资本附加和增加拨备、与人行联合调减贷款规模、调整存款准备金率，直至限制市场准入、暂停相关业务、限制贷款发放等联动监管措施。特别对没有严格落实“三个办法、一个指引”、没有执行笔笔贷时审查和至少一年一次的贷后跟踪检查，并因此诱发贷款挪用和其他风险的机构，要追究首席风险官、条线主管领导及相关人员的责任。各行要确保2011 年按照贷款新规走款比重达到80%以上。
三是大力推进中长期贷款合同整改工作，补签贷款差额补足协议，弥补还款资金缺口。对于新发放的非基础设施类固定资产和项目贷款，要根据项目原概算和原定建设期、合理运营期，确定贷款期限以及科学的本息偿还方式，还本期限
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不得超过15年，原则上自项目建成投产起，每年至少两次偿还本金，利随本清。
四是对集中度风险加强前瞻防范。各行要坚守客户授信集中度红线，将所持有的债券、发放的贷款以及表外担保和贷款承诺(合同明确可无条件撤销的除外)统一纳入授信集中度限额管理。严格设定行业授信集中度，对国家明令限制的行业可以实行更严格的动态差异化管理。加强对重点领域的压力测试和风险监测。银监会将根据需要在第二支柱下对集中度提出专门的资本要求。
五是加强贷款的精细化管理，全面监测信贷质量变化。各行要坚持实施前瞻性、指导性的经济资本管理，在风险定价和内部考核中运用风险调整后资本收益率(RAROC) 和经济增加值(EVA) ，做到“算了放，不是放了算”。在认真做好现金流贴现和利率敏感性分析的前提下，做好本息覆盖率的测算。要加强对还本到期的偿付比率考核(对于所有展期和贷新还旧贷款，也必须与拖欠一起计算违约率，同时剔除只偿还利息而本金还未到期的部分)。要更加注重贷款分类的准确性和贷款质量管理的精细化，密切监测贷款逾期率、非应计贷款比率和贷款质量向下迁徙率等系列指标的异常变动。
六是严格规范“影子银行”业务。重点把握好三个方面:一要坚持科学理念。要确保成本对称，坚决禁止监管套利。各行要加强"防火墙"建设，严防不当授信，抓好并表管理。二要继续坚决清理规范银信合作业务。各行要确保2011 年将银信理财合作业务表外资产全部转入表内，同时在计算杠杆率、流动性和资本充足率以及拨备比率时充分反映。严禁用理财资金直接购买信贷资产。对于未转入表内的银信合作信托贷款，信托公司应按10.5%的比例计算风险资本，并按照银信合作不良信托贷款余额150%和银信合作信托贷款余额的2.5%(孰高为准)计提信托赔偿准备金。对融资类银信合作房地产业务，用于股权投资的，必须明确资金来源是私人银行高端客户，并充分披露信息。进一步督促财务公司规范开展委托贷款业务。三要审慎规范开展信贷资产转让业务。转让信贷资产必须严格遵守真实性、整体性和洁净转让的原则，坚持实质重于形式，做好信贷资产转让的尽职调查、授信审批、风险评估、重签协议和担保物权转移等工作，防范"不当销售"、担保落空等合规与法律风险，确保信贷资产转让真正服务于银行信贷风险管理的真实需要，并及时、不遗漏地对转出方和转入方的资本充足率、拨备覆盖率、大额集中度、存贷比、风险资产等监管指标计算做出相应调整。商业银行不得将正
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常类贷款转让给资产管理公司。
(二)继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松 一是严格控制增量。仅允许平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域(公租房、廉租房、棚户区改造)适度新增。对已发放的和2009 年及以前所签项目合约下的分期贷款，要重新统筹平台公司整体偿债能力和贷款项目本身还本付息能力，严格落实贷款"三查"制度，加强资本金到位和工期成本管理。对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。
二是扎实缓释存量。要严格落实银监发[2010]110 号文的要求。对于经平台、银行、政府三方签字确认的全覆盖类贷款，不再列为平台贷款，改作一般公司类贷款，并按商业化原则运行，做好贷时和贷后检查管理;对于现金流为全覆盖且拟整改为公司类贷款的，要严格落实抵押担保，开展会谈，补正落实，推进确认工作，核实一家，退出一家;对于保全分离和清理回收类，要严格按照有关要求，制定整改时间表，通过项目剥离、公司重组、增加担保主体、追加合法足值抵质押品、直接收回等措施，完成相关工作并定期报告工作进展。今年各行要严格遵守平台贷款风险资本和拨备的新要求，即针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自今年一季度起就坚决做到分别按照100% 、140% 、250% 和300%计算贷款风险权重，提高资本占用成本。要重点加大对贷款风险分类准确性的督查，特别是对正常和关注类中实际隐含较大风险的，要严格按照标准重新认定，相应加大次级和可疑类的占比，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。要确保平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不低于一般贷款拨备水平，对于短期内因客观限制确实难以提足的，也必须制定分年补提计划，确保2～3年内补足，期间要按新资本监管协议对资本作相应扣减。
三要强化问责处罚。对于国发[2010]19 号文发布后，即下半年继续违规发放平台贷款，以及接受地方政府违规担保的，要严肃追究贷款发放机构“一把手”及总行相关负责人的责任，并对该行固定资产贷款实施整顿，代偿性风险大且整改不力、情节严重的，将发布叫停令。
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(三)加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减
一是强化土地储备贷款管理。要抓住其平台贷款的特点，按照前述平台贷款的要求严格防控风险。
二是切实加强房地产开发企业风险控制。对有重大违规行为的不得发放新贷款，原有贷款到期收回。要认真做好“名单式”管理，对住建部、国土资源部等相关部门认定有重大违法违规行为、以及因法人代表的违法违纪行为，致使企业不能持续经营的房地产开发企业，银行业金融机构要按出现重大违约事项的贷款合同约定，采取加速还款等保全措施。要密切关注存在高价购地、跨业经营、过度扩张、负债率偏高的高风险房地产企业风险暴露。要加强对开发贷款的全流程监控，严禁信贷资金用于购地，严防集团公司通过母子公司借款和其他各种关联交易将信贷资金违规流入房地产市场。不用土地而改为用在建工程抵押，重视销售回笼款的封闭运行管理。对于商业物业抵押贷款，要根据物业的合理经营期限、产生的现金流和合理的折现率审慎评估物业价值，不能简单呆信中介公司的市场估值，避免因物业估值虚商导致信贷风险缓释不足。
三是继续严格执行差别化住房信贷政策。要确保住房信贷政策执行的连续性和严密性，着力抑制投资投机等非理性的购房需求，严禁个人消费贷款用于购房。对房价过高、上涨过快的热点城市，当地银监局要主动开展房地产调控政策执行情况专项检查。一旦查实金融机构盲目竞争，甚至通过内外勾结、变相降低贷款标准、打“擦边球”等途径来规避调控政策，要给予严肃处理。要把现有监管要求落实到位，防止出现"次级房贷"避免信贷资金违规进入房地产投资投机领域。
四是强化内功防范房地产信贷风险。银行业金融机构要高度关注房地产需求增速可能明显降低的潜在影响，认真审视自身业务发展战略与风险偏好，加强行业信贷集中度管理，科学制定房地产行业信贷战略、合同期控制和抵质押风险管控措施，避免信贷风险过度累积，实现良性发展。要探索开展多种压力情景下房地产贷款综合压力测试，对有重要影响的客户，要开展敏感性分析，深入分析其资金链和现金回流情况，并建立必要的风险应急机制。要按照更严格和更审慎的标准，建立房地产客户的内部评级体系，开发针对房地产企业集团整体的风险计量和评估方法。
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(四)加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设
一是进一步完善案件防控考核体系，使案防工作朝着持续化、常态化的方向发展。对案件防控工作的考核办法要由单纯考核案发数量和涉案金额的“单一型模式”向综合考核工作机制、队伍建设、工作力度和有效性的"复合型模式"迅速转变。各行要层层落实新的案件防控责任制建设，并确保案件信息报送迅速、准确、全面，推动各项工作抓早、抓实、抓到位。
二要加快内部机制建设，形成风险管理的内生动力。各行要着重加强内审稽核等内部机制建设，提升内审稽核人员素质和工作的独立性，明确其信息报告特殊路线，合理设定突查频率、覆盖范围、延伸要求和工作方式及质量的基本评判标准。内审稽核各项工作的质效评价将纳入监管评级参考要素，并将进一步推行制度执行和案防队伍建设的承诺制度。对于未接承诺要求在年内出现实质性改变的银行业金融机构，一律由监管部门视情况调低监管评级，严格限制市场准入，并限期整改到位。同时，银监会将进一步研究明确案件风险的针对性资本要求，充分结合我国案件实际，研究建立把案件风险金额与资本各类缓冲和附加挂钩，与当期拨备立即挂钩的机制。
三要强化责任追究。案件防控的责任在总行和省分行，要严格落实责任追究要求，做到人员该开除就开除，案件该移送就及时移送，且责任要上追商级。对于各类违规问题，特别是对屡查屡犯、屡纠屡错和各类重复出现的操作风险隐患和违规行为，不仅要追究当事人的责任，而且要追究总行和省分行以及所在机构的领导责任。对于已进行过风险提示、却又发生同质同类案件的机构，除追究其案件责任外，还要追究其落实风险提示不到位的责任。此外，要不断加强信息科技治理和建设，规范电子银行、外包业务和运营管理，切实提高系统稳定运行水平，保障业务连续性。
(五)强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系
一是加快建立与风险相适应的市场风险管理体系。对于大中型银行，要结合自身的发展战略，在实施新资本协议进程中，不断学习借鉴国际最佳作法，针对性完善信息系统建设，严格提升数据质量水平，合理利用风险模型，加强管理技术的实际应用和持续改善。中小型银行应着重解决基础性问题，包括账户划分、
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估值、使用简单有效的方法计量风险等，建立起完整的市场风险管理架构。
二是加强衍生品风险管理。合理设定衍生品交易风险暴露的指导性上限，对于非套期保值衍生产品交易，要科学把控其标准法下市场风险资本占核心资本的比例，禁止从事无限风险的产品以及再衍生产品等高杠杆业务。对于套期保值类衍生产品要全部划入银行账户管理，非套期保值衍生品交易必须划入交易账户管理。
三是强化市场风险的资本约束。2011年起，取消原来规定的市场风险计提阀值，所有银行业金融机构至少按照标准法的要求严格计提市场风险资本。
四是不断增强市场风险管理的独立性和全面性。要建立健全市场风险与各业务条线和风险模块的沟通协调机制，提高有关数据的完整性、全面性和准确性，提高风险管理能力与银行现有风险水平和业务发展的匹配度。要着重加强防火墙建设，并切实做好对交易对手风险和新增风险的研究和评估。
(六)密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控
一是建立科学化的流动性监测体系。要推动建立月度日均存贷款的统计制度，各家银行要按月度监测日均存贷款流动性水平，进一步加强资产流动性和融资来源稳定性的管理。
二是切实提高流动性管理能力。各家银行业金融机构，尤其是中小商业银行，要严密监测流动性风险变化趋势，积极分析货币政策调整的冲击影响，加强现金流预测和限额管理。要充分考虑各类风险要素之间的关联性，适时开展流动性风险的压力测试，并根据测试结果早预案、早部署。坚决禁止高息揽储、高价交易存款、违规吸存和违规串类。
三要积极推进新的流动性监管指标体系的实施工作。各银行业金融机构要做好流动性覆盖率(LCR)指标的管理，持有合理水平的高流动性资产储备，保证在流动性压力情景下至少能满足三十天的流动性需求。对于净稳定资金比率(NSFR) 的管理，各行要切实增加长期稳定资金来源，降低资产负债的期限错配，避免在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资，并应严格对表内外资产的流动性风险进行充分的评估，确保投行类产品、表外风险暴露、证券化资产及其他资产业务的融资都具有相匹配的最低限额的稳定资金来源。
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(七)规范开反代忍保险和产品销售业务
各家银行业金融机构要规范开展代理保险业务，强调保护客户利益原则，向客户出具投保提示书，全面客观披露相关信息。对风险测评和适合度评估满足要求的客户，要签字确认客户本人的风险测评结果和真实购买意愿，并承诺自担责任;不得对客户出售不适合其购买的金融产品。银保专管员和保险顾问应当持有保险代理从业人员资格证书。不允许保险公司在银行驻点、开窗口和直接销售。
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政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若
干意见
改革开放以来，我国普通公路建设取得了巨大成就，通车里程规模迅速扩大、服务能力显著增强，对经济社会发展发挥了重要支撑作用。但也存在着债务偿还困难、养护相对不足等问题，特别是成品油价格和税费改革以及逐步有序取消政府还贷二级公路收费以后，普通公路的建设、养护管理面临新的发展环境。为进一步完善普通公路投融资体制机制，促进普通公路持续健康发展，现提出以下意见：
(一)充分认识普通公路发展的重要性
1. 普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普遍服务的非收费公路，由普通国省干线公路和农村公路组成，构成了我国公路网的主体，是我国覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件。不断完善普通公路网络，充分发挥普通公路的基础性服务作用，对于便利群众出行，推动社会主义新农村建设，促进城镇化和工业化发展，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。建设和维护好普通公路，是各级人民政府履行公共服务职能的重要内容。各地区、各有关部门要高度重视普通公路建设、养护和管理，统筹交通资源，积极筹措资金，保障普通公路持续健康发展。
(二)总体要求和基本原则
2. 总体要求。以科学发展观为指导，按照加强政府公共服务职能的要求，根据经济社会发展需要与财力可能，建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，实现普通公路的持续健康发展。
3. 基本原则。坚持政府主导，提高公共财政保障能力，以财政性资金为主解决普通公路投入问题，规范融资渠道，加强资金使用监管。坚持需求和财力相
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统筹，综合考虑发展需要和财力状况，实事求是，量力而行，有序推进普通公路发展。坚持财力和事权相匹配，明确各级政府对普通公路的建设与养护管理责任，根据各级政府事权合理配置财力。坚持科学规划，根据经济社会发展需求和路网功能定位，合理规划、适时调整普通公路的总体布局、路网规模和标准。坚持存量优先，合理安排新建、改扩建及养护资金，做到建养并重、养护优先。
(三)切实保障普通公路养护和建设资金
4. 规范成品油价格和税费改革转移支付资金使用。成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。新增成品油消费税收入中每年安排各地用于政府还贷二级收费公路撤站债务偿还的专项资金，在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度。
5. 加大对普通公路发展的支持力度。继续安排中央预算内投资用于普通公路的建设。调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路的支出比重。在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央代理发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展。除中央预算内资金、专项资金和政府债券外，地方各级人民政府应加大力度安排其他财政性资金用于普通公路发展。完善中央资金分配调节机制，加大向西部地区倾斜力度，实现区域间的合理分配，促进区域交通协调发展。
6. 多渠道增加普通公路投入。中央预算内投资和车购税资金在公路交通领域投资形成的收益，应主要用于普通公路建设。各地转让政府还贷公路经营权益所得，应安排一定比例资金用于普通公路建设。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统一建设。积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展。
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(四)抓紧完善相关配套措施
7. 加强资金使用的监督管理。尽快制定成品油价格和税费改革转移支付资金使用管理办法，规范专项资金的分配使用和监督管理。各级财政用于普通公路发展的资金应纳入预算管理，各级财政和交通运输主管部门要严格执行国库管理制度有关规定，确保及时足额拨付资金。成品油价格和税费改革形成的交通资金实行专款专用，不得挤占、挪用。要健全资金使用的绩效考核管理，加强对公路基础设施领域社会资金的引导和监管，依法加强对各类资金使用情况的审计监督，切实提高资金使用效益。
8. 规范政府性交通融资平台。地方各级人民政府要认真落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)有关规定，加强对各类交通融资平台公司的监管，严禁违规提供担保或进行变相担保。
9. 妥善处理债务问题。地方各级人民政府要全面清理普通公路建设形成的债务余额，合理分担政府性债务还本付息责任，统筹安排财力，严格按规定和协议偿还普通公路发展形成的历史债务。金融监管机构要采取措施加强金融风险的防控。财政部、交通运输部、发展改革委等部门要密切关注普通公路发展的债务问题，适时研究提出防范信贷风险的政策措施。
10. 理顺公路管理体制机制。抓紧研究制定公路管养体制改革方案，进一步明确公路事权归属，分清各级政府责任，逐步理顺公路管理体制机制。要根据明晰事权、理顺管理体制的要求，认真总结实践经验，适时修订完善相关法律法规。
(五)工作要求
11. 切实抓好组织实施。各地区、各有关部门要根据本意见的要求，结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，统筹安排落实工作任务。要正确处理改革、发展与稳定的关系，稳妥推进各项工作。
12. 进一步加强协调指导。发展改革委、财政部、交通运输部等部门要根据各自职责，密切协同配合，加强对普通公路发展投融资工作的宏观指导和监督检查，及时解决工作中出现的重大问题。
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政策5：关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作
的通知
各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司: 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》(国发(2010)19号，以下简称国发19号文)等政策要求，银监会今年将继续按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，进一步做好地方政府融资平台贷款(以下简称平台贷款)风险监管工作，现就相关事项通知如下：
一、严格加强新增平台贷款管理
(一)健全“名单制”管应系统。各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，系统至少包括企业法人、事业法人、机关法人三类融资平台的基本情况及授信、贷款期限结构投向、风险定性及还款来源结构等要素。有关名单及风险定性情况需按季报送当地监管部门确认，并进行动态调整;各银行问风险定性存在差异的，由监管部门在各银行呈报的风险定性材料的基础上进行统一协调认定。
(二)建立总行集中审批制度。各银行应在“名单制”管理基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行。各银行总行应制定相应的平台贷款管理制度，对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。
(三)严格信贷准入条件。各银行应严格按照国发19号文规定，制定平台贷款的审慎准入标准。平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发(2001)15号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造)、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。同时，应最大限度增加抵押担保等风险缓释措施，并签订合法有效的还贷差额补足协议。
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对于2010年6月30日前已签订合同但目前未完成全部放款过程的，必须同时满足以下三个条件才能继续放款：一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求;二是财务状况健全，资产负债率不高于80%;三是抵押担保合法合规足值。
对于符合条件的新增平台贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。对于不符合上述条件的，一律不得新增平台贷款，不得向"名单制"管理系统以外的融资平台发放贷款，以实现全年平台贷款的降旧控新和风险缓释。
(四)合理确定贷款期限和还款方式。各银行应按照《关于规范中长期贷款还款方式的通知》(银监发(2010)103号)的要求，根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定新增平台贷款的期限结构和还款方式。项目建成投产后，应按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利随本清。
二、全面推进存量平台贷款整改
各银行应以平台客户为单位，按照额度、期限、风险状况等因素，落实具体责任人，逐户制订整改计划，有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。
(一)贷款条件整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应对照国家政策和审慎信贷规定，全面核实存量平台贷款的合同条款和信贷条件，重点关注借款人资质是否健全，项目资本金比例是否达标和同比例到位，各项审批文件和手续是否合法齐全等，限期采取整改措施，有效化解合规风险和信用风险。
(二)贷款合同整改。各银行应加强贷款合同和还款期限管理，限期整改存量平台贷款整借整还、期限过长、还款来源不足等问题。对于整借整还的存量平台贷款，应根据平台自有现金流和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商贷款合同修订和补充完善工作，整改为分期偿还，化解集中还款风险;对于还款来源不足、主要依靠政府财政支持的融资平台，应积极协调地方政府和平台客户协商补签相关还款差额补足协议。
(三)抵押担保整改。各银行应严格执行《担保法》、《预算法》和《银行业监督管理法》等法律法规规定，对于地方政府及其部门、机构以直接或间接形式
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提供的原有担保，应在充分协商基础上重新落实合法的抵押担保;对于以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的，应要求融资平台以合法的非公益性资产进行全额置换;对于各类担保公司特别是地方政府新设担保公司应进行严格的资质评估，审慎估计其实际担保能力;对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备(如土地储备证)抵押的等，均应及时追加合法有效押品，消除违规担保的风险隐患。
(四)货后管理整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应加强贷款发放时再次审查和支付管理，严格执行“三个办法、一个指引”。在贷款发放后，应针对融资平台所属行业及经营特点，动态掌握各种影响偿债能力的风险因素，及时采取提前收贷、追加担保等风险化解措施。各银行应建立季度贷后管理机制，以平台客户为单位，按季考察撰写贷后管理报告，至少每半年实地深入检查一次，写出相应情况的半年管理报告，统一纳入平台名单管理信息系统。银团贷款牵头行或代理行应履行银团贷款的贷后管理职责，按时完成贷后管理报告并分送各银团成员行，分别纳入本行平台名单管理信息系统。
三、切实强化平台贷款的规制约束
(一)强化监管约束。各监管部门应在指导和协调各银监局工作的同时，加大条线工作力度，指导和督促各银行总行对全系统每半年进行一次有针对性的风险检查，每次自查覆盖面不得低于平台贷款总额的50% ，并于自查结束后30 日内报本行董事会及相关风险管理委员会审阅，批准后报送对口监管部门。2011 年检查报告应于7月末和2012年1月末前报送。同时要督促各银行总行做好以下五项工作：一是加强平台贷款“名单制”管理，确保与各银监局、各银行分支机构核对一致;二是上收平台贷款审批权限，并严格制定全行统一的平台贷款准入标准;三是严格按照银监会统计信息系统要求，核实各项数据，及时准确上报;四是对平台贷款进行准确的五级分类，监测和防控不良贷款;五是按照《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》(银监发(2010)110号，以下简称《指导意见》)的要求，根据平台贷款自有现金流覆盖四分类情况，严格按照100%、140%、250%和300%计算信贷资产风险权重。
(二)强化合规约束。各银行应切实落实“三个办法、一个指引”等信贷风险管控要求，针对信贷评审、合同、支付、抵押、信贷资产转让、集中度等违规
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问题，重点强化贷款项目资本金管控、贷款担保管理、协议管理、支付管理和贷后管理，切实提高按照贷款新规走款的比重。
(三)强化统计约束。各银行应建立健全平台贷款的统计台账管理制度，将平台贷款管理纳入日常管理和监管统计体系。按照《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(银监办发(2010)338号)的要求，对平台贷款信息进行按季统计报送，确保数据统计的全口径、准确性和一致性，实现实时监测、分类管理、动态调整，为信贷决策提供客观依据。各监管部门和各银监局应按照平台贷款统计制度要求，各司其职，协调配合，确保数据及时有效报送。
(四)强化质量约束。对于融资平台严重资不抵债、到期不能足额归还贷款本息、出现债务重组及违反贷款集中度管理要求等情况的，银行应及时按照《指导意见》等规定要求下调五级分类等级，并相应增提拨备和采取清收处置措施，以促进平台贷款风险的早期暴露和早期化解。对于因非不可抗力因素造成不良的，按照“谁签字谁负责”原则，严肃追究贷款行行长(即三方签字中贷款方的签字人)及相关责任人的责任。
(五)强化拨备约束。各银行应根据《指导意见》要求，对平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不得低于贷款拨备的平均水平。对于短期内因客观限制确实难以提足的，须制定分年补提计划，确保尽快补足，期间应按新资本监管协议对资本作相应扣减。
(六)强化资本约束。各银行应根据《指导意见》要求，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自2011年一季度起做到分别按照100%、140%、250%和300%计算贷款风险权重，发挥资本约束作用。
四、统一实施平台贷款现场检查
(一)检查组织。2011年平台贷款现场检查按照属地原则进行，由各银监局、银监分局负责组织实施，凡涉及到平台贷款的相关监管处科室均要参加。属于异地平台贷款的要按借款人属地监管原则，由借款人所在地银监局(分局)一并组织检查，必要时可提请贷款行所在地监管部门参加。检查方案由银监会银行一部统一制订，其他监管部门可不再另行组织检查。检查中如需要进一步协调，请与相关监管部门联系。
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(二)检查方式。2011年平台贷款现场检查统一采取报表分析和大户检查相结合的方式进行。由各银监局、银监分局在汇总分析平台贷款季度报表的基础上，以单户融资平台的全部表内外授信及其银行为检查对象，每季至少各选择一个辖内平台大户进行现场检查。
(三)检查周期。2011年平台贷款现场检查按季进行。各银监局分别于4月末、6月末、9月末和12月末前将每季检查报告以省局为单位合并汇总，报送银监会。
(四)检查内容。各银监局、银监分局应重点选取公路、码头、机场等行业大户进行检查，各季度现场检查内容要有侧重。
第一季度：重点检查截至2010年末平台贷款余额最大客户。检查内容包括：一是地方政府融资平台资产负债情况，是否存在资不抵债等;二是地方政府融资平台贷款资金使用情况，包括用途和投向是否合规，资金使用效益等;三是2010 年6月至12月底、2011年1月1日后新增贷款情况;四是现金流覆盖的划分认定情况;五是落实原定整改计划情况等。
第二季度：重点检查截至2011年3月末已整改为一般公司类贷款余额最大客户。检查内容包括：一是现金流是否为全覆盖;二是抵押担保是否合法有效;三是是否符合退出平台贷款管理的退出条件;四是各贷款行是否重新评估客户风险及债项风险;五是公司治理是否健全，资本金是否真实到位，运营是否规范正常等情况。
第三季度：重点检查2011 年上半年新增平台贷款最大客户(若与第一季度检查对象相同，则检查贷款增量第二大的客户)。检查内容包括：一是是否符合前述新增贷款准入条件;二是是否仍有地方政府担保;三是涉及各贷款行审批权限是否已上收至总行;四是是否合理确定贷款期限和还款方式、是否签订差额补足协议弥补还款资金缺口;五是贷款资金使用情况，用途和投向是否符合贷款新规等。
第四季度：重点检查截至2011年9月末平台贷款整改变化最大客户(若与第
一、三季度检查对象相同，则依次顺延)。检查内容包括：一是项目条件是否整改合规;二是抵押担保是否整改合规，是否对无效担保进行追加和置换;三是是否针对整借整还、期限过长、还款来源不足等贷款合同问题进行整改;四是是
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否建立贷后管理机制并按季形成贷后管理报告。
五、严格监测“整改为一般公司类贷款”的凤险
(一)严格退出条件。满足以下全部条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般公司类贷款，并按照商业化原则运作：一是符合“全覆盖”原则，即各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖;二是符合“定性一致”原则，即各债权银行均同意整改为一般公司类贷款;三是符合“三方签字”原则，即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，并通过三方签字(地方政府相关部门、融资平台及各债权银行)进行确认。对于本《通知》印发前已整改为一般公司类并按商业化原则运作的贷款，各银行应重新逐一审定是否为公司法人且满足上述三项退出条件：不合要求但此前已纳入一般公司类的贷款，各银行应重新将其归入平台贷款管理，于2011年6月末前完成。
(二)有序组织退出。在三方签字完成后，由最大债权行将借款人现金流计算、三方签字等文件报送至平台所在地监管部门，由银监局、银监分局按月对现金流测算的准确性、三方签字等情况进行审查，并于审查通过后有序组织平台贷款退出。退出时间、方式由各地监管部门自行确定。
(三)明确风险自担。对于已整改为一般公司类、进行商业化运营的贷款，各银行应按照审慎信贷要求进行管理，在原有债权债务关系不变的前提下，信贷风险由借贷双方承担，如出现风险只追究贷款人责任。
(四)健全台账统计。各银行及银监局应建立对整改为一般公司类贷款的台账统计机制，密切关注整改后贷款情况，进行持续跟踪、动态监测。各银监局应督促各银行严查公司资本金是否真实到位，还款来源是否充足，抵押担保是否合规，运营是否规范正常等情况，确保风险可控。
(五)审慎许估新增贷款风险。对于整改为一般公司类贷款的新增债务，各银行应按照“三个办法、一个指引”等审慎信贷规定重新评估客户风险及债项风险，对借款人情况、还款来源、担保情况等进行审查，全面评价风险因素，重点审查和监测现金流覆盖程度的动态变化。各银监局应严格监测该类贷款新增债务是否存在集中度违规、是否仍存在财政违规担保等问题。
六、侬法加大平台贷款问责处罚力度
各银行应建立平台贷款风险及其管控的问责机制。各银监局应通过现场检查
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和非现场监管，及时发现银行在平台贷款经营活动中的各种违法违规违纪问题，并严格按照法律法规规定，采取问责高管、限制准入、暂停业务、处以罚款等方式，严肃追究出现问题的贷款发放机构及相关责任人的责任。
(一)严肃查处违规担保贷款问题。凡是以地方各级政府及其所属部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位以直接或间接形式提供担保，以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品，以政府承诺担保、无土地使用权证的土地出让收入承诺和规划土地储备(如土地储备证)作为抵押的贷款，均属违反《物权法》、《担保法》、《银行业监督管理法》的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》(银监发[2011]14号)规定，对问题机构和高级管理人员进行严格处罚。
(二)严肃查处违规发放平台贷款问题。凡是存在未按国发19号文等规定制定平台贷款审慎信贷标准、违规发放平台贷款，向“名单制”管理系统以外的平台发放贷款，以及将不符合平台贷款退出条件的贷款划为一般公司类贷款等问题的，均属于违反审慎经营规则的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十四条，《金融违法行为处罚办法》第十六条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》规定，对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
(三)严肃查处提供应假文件资料问题。凡是存在未按照要求按季全口径准确、及时报送平台贷款信息，或存在弄虚作假、瞒报误报等问题，未按要求建立平台名单管理信息系统并按季向监管部门报送名单及风险定性情况等问题的，均属违反《统计法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《银行业监管统计管理暂行办法》等法律法规的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第八十条，《金融违法行为处罚办法》第十二条，《银行业监管统计管理暂行办法》第三十六条、第三十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
(四)严肃查处阻碍监管问题。凡是不按监管部门协调的意见进行平台贷款自有现金流覆盖分类划分，不按照要求开展平台贷款检查，以及对监管部门现场检查过程不配合的，均属违反《银行业监督管理法》及《商业银行法》关于拒绝
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或阻碍非现场监管或者现场检查的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第七十七条、第七十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
(五)严肃查处违反审慎经营规则问题。凡是对到期平台贷款作展期和借新还旧，或未按照要求计算风险权重、足额提取拨备、准确进行风险分类，或未将平台贷款审批权限统一上收至总行，或未按照要求合理确定新增平台贷款期限结构和还款方式，以及未按照贷款新规等信贷风险管控要求加强平台贷款合规管理等问题的，均属违反《贷款风险分类指引》(银监发[2007]54号)、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》(中国银监会令2003年第5号)、《商业银行资本充足率管理办法》(中国银监会令2004年第2号)、《关于规范中长期贷款还款方式的通知》、《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》、“三个办法、一个指引”等规定的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条和“三个办法”的有关规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
请各银监局将本通知转发至辖内银监分局和有关银行业金融机构。
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摘要：自2010年审计署开始对地方政府债务进行审计以来，我国巨大的地方政府债务开始浮出水面。其中，又以融资平台为代表的隐性债务难以计量，所以处理的难度也相对较大。文章从地方政府融资平台的发展过程进行探讨，指出了目前融资平台存在的问题，最后对解决这些问题提出了建议。
关键词：地方政府债务;融资平台;治理
一、政府融资平台发展过程
我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段
(一)萌芽阶段(20世纪80年代末至1993年)
地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。
(二)起步阶段(1994年至1997年)
1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。
(三)稳步发展阶段(1998年至2008年)
1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。
(四)快速扩张阶段(2009年至今)
在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。
在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。
二、地方政府融资平台存在的问题
(一)债务规模仍将继续增长。
尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。
(二)债务结构不合理
1.债务来源以银行借款为主。
目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债;二是从银行取得贷款;三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。
2.借债主体结构中市级县级融资平台增多
在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%;而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。
3.债务期限结构的集中到期率高
在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。
三、解决地方政府融资平台问题的政策建议
(一)逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。
在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。
(二)加强土地管理，规范政府行为
由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。
(三)赋予地方政府一定的发债权
目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。(作者单位：中南财经政法大学)
【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目(2013S0304)
参考文献
[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期
[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期
[3]时红秀，地方政府债务出路问题再讨论，银行家 2010年第3期。
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