在当今社会，我们在很多情况下都会接触到制度。制度一般是指要求大家共同遵守的规章制度或行动准则，也是指在一定历史条件下形成的规章制度或一定规格。那么如何制定相关制度呢？以下是小编为您收集的《党组织建设基本制度》的相关内容，希望能给你带来帮助!
以制度体系建设加强民办高校基层党组织建设的基本方略
摘 要： 制度本身所具有的权威性、约束性、牵引性等特点，可以在民办高校基层党组织建设过程中起到长远性、稳定性的作用。因此，把握好制度体系建设的原则、重点、建设思路，对于保证民办高校党建工作在制度化过程中走向规范化和科学化具有重要意义。
关键词： 制度建设 民办高校 基层党组织 基本方略
习近平總书记强调“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒”[1]。如何通过科学建构适合民办高校特点、具有时代特征的基层党组织建设制度体系，使民办高校基层党建工作各组成要素处于合理、协调的状态，并逐渐走上法制化道路，进一步提高民办高校基层党组织工作的针对性、实效性、稳定性与长久性，是目前和今后一个时期民办高校基层党建工作要重点解决的课题。
一、构建民办高校基层党组织建设制度体系的基本原则
(一)遵循全面贯彻党的教育方针的原则。坚持全面贯彻党的培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务的根本任务，是新时期中国共产党发展教育事业的基本方针政策。民办高校基层组织是民办高校进行人才培养的重要生力军，是造就社会主义事业接班人的方向引领者和实际工作者。因此，民办高校基层党组织工作的各项制度的制订，以及制度体系的形成与完善，都必须坚持贯彻上述党的基本方针政策，以《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》为基本行为导向，从制度体系的建设与意义表达上保证其建设工作的社会主义方向性。
(二)遵循以学生为本的民办高校基层党组织建设工作基本规律的原则。制度从制订到实施再到制度体系的形成、完善与发展，整个流程都是引导人和约束人的行为过程，因此均需以人为本。近年来，随着我国民办高校的迅速发展与壮大，以及受国家经济供给侧结构性改革和转型期社会环境的影响，我国民办高校大学生群体的思想观念、价值取向、生活方式等方面都在不断发生变化，其个性表达与时代特征十分明显。民办高校基层党组织的核心工作之一是领导和组织大学生思想政治教育，要与大学生群体与个体进行各种形式的具体交往，因此其建设工作制度体系构建的科学化进程有赖于对大学生成长与发展规律性的深化感知与认识，有赖于对以学生为本这一基本理念的高度重视和深入贯彻。
(三)遵循以学校建设发展为牵引，以服从大局为中心，以思想政治教育为抓手的工作原则。民办高校基层党组织的党务工作、思想政治工作与行政工作是互相渗透、交融的，并且每项具体工作都是为中心工作和根本任务服务的。为此，基层党组织制度体系的建设，不能把基层党组织工作建设与其他工作剥离，而是要考虑民办高校基层党组织建设必须服从服务院校整体工作大局，服从服务学校中心工作的问题。
(四)遵循前瞻性、开放性与协调性相统一的原则。眼界的高低从根本上决定着制度建设的成败。在加强民办高校基层党组织工作制度建设方面，我们需要有世界的眼光、开放的意识、前瞻的思维、全面的视野、世界的眼光，绝不能故步自封、画地为牢，脱离时代发展的大势，离开世界发展的舞台。首先要做到制度建设的对内开放，其次要加强学校与学校、学校与社会及跨地区、跨国家学校之间的相互交流、学习与借鉴，不断提升制度建设的前瞻性、开放性、时代感与吸引力。
二、民办高校基层党组织工作制度体系建设的重点
(一)党委统一领导制度体系。一是要建立健全民办高校党委直接领导基层党组织的工作制度。要尽快制订民办高校党务工作的总体规划和全面部署、定期分析民办高校基层党组织工作状况、及时研究解决涉及基层党组织工作的实际问题;尽快建立以党委书记负责制为主导，以院(系)、教研室(班组)党组织机构为支撑，全体党务工作者共同承担的工作制度体系，形成学院党委权责明确、基层党组织环境相对独立即不受行政权力干扰的工作局面。要在深入学习和领会党和国家相关文件精神，特别是《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》的基础上，明确党委在民办高校的政治地位和领导作用，将党委对基层党组织的领导和指导作用具体化和明确化。
(二)基层党建工作分析会议制度体系。凡涉及基层党组织工作的目标方向制订、工作任务分工部署、重要问题解决方案等重大问题，都要通过党建工作分析会议集体讨论，做出决策;还要制定定期举办涉及基层党建活动的思想与工作交流会议制度、基层党务工作者深入院系与学生交流活动制度等，并及时修订党务工作方案，使制度体系真正对民办高校的党建工作及整体起到引导、规范的作用。
(三)基层党务工作队伍建设制度体系。一是建立基层党务工作队伍发展制度。要建立党委统一领导，分管书记亲自抓，党总支或党支部层层抓的基层党务工作队伍发展制度体系。二是坚持原则，保证质量，慎重发展的基层党组织队伍建设制度原则。要在提高党务工作者待遇的基础上，严格按照党务工作队伍发展标准吸纳党务工作者，制定严格、科学的选拔制度体系，既要壮大队伍又要宁缺毋滥。三是科学设定党组织地位和责任制度。要在制度中体现出对党务工作者参与重大决策、职级评定、科研成果认定、生活待遇等方面的倾斜政策，以提高党务工作者的地位，增强党务工作的吸引力。四是对基层党务工作者实行准入制度。要求党务工作者必须具有比一般的干部和教师更高的政治觉悟、理论水平和更强的教育工作能力，具有更高的品德修养。五是制订和加强培训制度。要把党务工作者的培养、培训的制度及其落实情况纳入民办高校整体人才培养中综合思考。要制定具体的政策制度，具体规范定期选派党务工作者外出进修培训、考察学习等活动，以拓宽民办高校党务工作者的视野;要制订鼓励党务工作者攻读硕士、博士学位制度，不断提高民办高校党务工作者的学历层次，提高队伍的整体业务水平。
(四)民主集中制度。建立以谈心制度、思想汇报制度、重大事项报告制度、监督制度和民主评议党员制度等为具体内容的民主集中制度体系，以规范和健全党内生活，使民办高校党员在党内受到严格的教育、管理和监督，以此提升党务工作者在民办高校的政治地位，同时也保证民办高校党内生活健康开展。
(五)岗位责任和动力激励制度。一是明确基层党组织工作责任制。要根据实际，从制度层面将民办高校基层党组织的工作任务、权力责任等具体化，使各层次各领域党组织都有明确的具体分工和职责。二是动力激励制度。要在工资奖金、职称评定、政治地位、科研经济等方面以制度形式保障基层党务工作者的切身利益。同时要在对基层党务工作者的精神鼓励方面，将表扬、嘉奖、记功和授予各种荣誉称号表彰先进的方式制度化，避免随意性。三是建立基层党组织保障制度。基层党务工作的运行过程中，必然会遇到许多内部和外部问题。因此基层党组织建设工作的制度制定，必须为民办高校党务工作在组织领导、队伍数量和质量、资金投入、硬件建设等方面提供保障，还要在时间上落实每周两小时党建活动时间，等等，从而更好地发挥党务工作队伍的服务和保证作用。
三、民办高校制度体系建设的路径思考
(一)提高认识，提高民办高校决策者对基层党组织建设工作的重视程度。民办高校的决策者应该清楚地认识到，无论公办高校还是民办公校，都是我国社会主义高等教育的组成部分，党对民办高校的政治领导地位不但是法定的，而且是必需的。还要懂得，民办高校党建工作是否得力，直接关系到民办高校整体工作成效的高低，特别是在目前经济发展新常态形势下，民办高校要获得健康可持续发展，没有健全与先进的党建工作是无法做到的。认识上去了，思想才会重视，思想重视了，一些实际问题才会纳入议事日程，制度建设才会行之有效。
(二)找准位置，明确基层党组织在民办高校的职责和任务。民办高校基层党组织是党的基层组织的一种类型，在制订制度及其体系建设过程中，必须首先弄清和明确民办高校党组织所要履行的政治领导和思想政治工作的职责和工作任务。一方面要建立健全民办院校党组织参与学校重大问题决策的制度，明确其工作职责和任务。另一方面在民办高校发展过程中党组织要严格执行党章规定，全面落实党组织的基本任务，在各项工作中起到表率作用，“以有为而有位”。在制度建设过程中要认真落实《中华人民共和国民办教育促进法》和《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》的精神，准确把握和充分发挥党组织的政治核心地位，明确民办高校党组织参与学校重大决策的工作理念，发挥党组织在民办高校可持续发展中不可或缺的实际作用。
(三)健全机制，科学设定基层党群工作一体化的编制体系。民办高校基层党组织机构编制紧张是一个客观而普遍的问题，党组织机构设置编制不可能与公办学校一样宽松。针对这一民办高校特点，可以在制度体系建设过程中，采用党群工作编制一体化的方式解决人员紧缺的问题。即，在一定条件下，基层党务机构与其他工会机关、共青团机关一定程度上可以结合起来设置岗位，在人员上一些岗位可以采取相互兼职的方式，工作上形成互相支持、同步进行的局面，这样不但能解决党组织领导机构设置的问题，还能提高党对工、团组织的影响力，以此夯实群众基础，形成凝聚力，有效增强其民办高校基层党组织工作效果。当然，这种联合设岗编制形式要有个“度”，要在不影响履行职责和工作效果的前提下，一定程度地有限制地联合设置，目的是既加强组织机构和队伍建设，又照顾到民办高校的实际情况。
(四)大力创新，积极探索加强民办高校基层党组织建设的新途径。在民办高校基层党组织制度体系建设过程中，既要密切联系民办高校改革发展实际和民办高校师生思想实际，适应新形势新任务的要求，又要积极探索民办高校基层党组织建设的新途径。要充分利用基层组织活动场所、党员群众服务中心平台，宣传基层党建的成效和基层党建的目标、任务和要求，强化基层党组织和广大党员做好基层党建工作的责任感和自觉性。必须认真研究新时期出现的新情况、新问题，针对师生的思想实际，研究政治思想教育的對策。
参考文献：
[1]习近平在全国组织工作会议上讲话的新闻稿[J/OL].新华网，2013-6-29.
本文系辽宁省社科联2017年度辽宁经济社会发展立项课题“以制度建设加强民办高校基层党组织建设研究(课题编号：2017lslktyb-068)”阶段性研究成果。
作者：刘国辉
摘要：农村合作组织制度嵌入的基本约束包括正式制度的约束—小农经济和非正式制度的约束—村社文化，农村合作组织的制度构架主要由产权制度、分配制度、治理结构制度以及责任制度等构成，农村合作组织的制度演进呈现农村经济合作联社—农民协会—专业合作一股份合作四个阶段，传统制度阴影、现有制度缺陷以及制度变迁成本较高成为农村合作组织的制度演进障碍，促进农村合作组织制度演进的主要措施有：加大对农村合作组织的制度供给的力度;走强制性和诱致性相结合的制度道路;营造制度环境并提供政府援助;以及通过体制创新，构建农村“2+1”新模式;等等。
关键词：农村合作组织 制度安排 制度演进
一、农村合作组织制度嵌入的基本约束分析
中国传统的农村合作组织是和小农经济相适应的，主要表现形式是以血缘为纽带的封建宗族组织。这种宗族组织伴随着小农经济的消失而消失。在中国已经总体上已经进入工业化中期的背景下进行新农村建设必须建立和社会主义市场经济相适应的新型合作组织制度。它应该是吸收人类社会一切文明成果的基础上形成，在内部的效益诱导和政府的外部强制推动下嵌入。一般来说，正式制度可以从一个国家嵌入到另一个国家，而非正式制度由于内在的传统惯性、民族习性的制约，其可嵌入性就差得多。中国是小农经济的汪洋大海，中国农村的“村社”文化源远流长。现代意义上合作组织制度是西方的舶来品，新的合作经济制度要嵌入到中国，不仅要受到正式制度——小农经济的制约，同时也受到非正式制度——村社的制约。在中国建立和发展农村合作组织，首先必须对“小农”“村社”的约束因素进行分析，这是研究农村合作组织制度的前提。
1、正式制度的约束一小农经济。中国进入20世纪80年代后，农村名义上实行以村为单位的土地集体所有制。《中华人民共和国土地承包法》规定：农民有权承包土地并享有对承包土地的“使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。“农村土地承包后，土地的所有权性质不变”，作为发包方的村民委员会或村集体经济组织应该为“承包方提供生产、技术、信息等服务”，“组织本集体经济组织内的农业基础设施建设”等。改革开放以来，中国农业取得了一定的进展，农业现代化水平不断提高，但是目前中国农业生产中存在两个突出的问题：一是大量使用简陋的手工劳动工具;二是人平均耕地面积太小。中国实行的在村社范围内的土地大体“均分”制度，造成了土地的零细化经营状况，使得问题更加严重。因此，现实的情况却是，联产承包责任制之后，土地被零细化经营，作为村民代表的村委会除了拥有对耕地和宅基地的所有权外，绝大多数并没有在集体经济发展上做什么工作，农业经营形式转为一家一户模式，集体从事农业生产经营基本不复存在，在当下中国，农村集体经济组织仅仅是一个概念而已，已没有实际内容，集体经济名存实亡，农村的小农经济的分散性、自发性及盲目性陷入空前的境地。也就是说，小农经济在中国仍普遍存在。
在中国由农业国向工业国转变、市场化程度越来越高的情况下，这种以高度分散、单个农户小规模生产经营为特征的小农经济与社会化大市场之间的矛盾越来越突出。小农经济的弊端主要表现为：(1)数量众多的小农户均以极小的份额分散进入市场，而且由于中国大部分农民以粮食种植业为主，提供的农产品几乎没多大差别，那么在市场经济条件下，中国的农产品市场即可近似地视为完全竞争市场，在完全竞争市场，农民被迫成为价格的接受者，而且在完全竞争市场，不可能存在超额利润，生产的成本就等于市场价格，因而即使在现实中有少量利润，农民也无法获得较高的收入。(2)小规模、分散化的经营方式难以形成有效的社会分工和专业化生产，无法形成规模经济，而且由于单个农户经济实力薄弱，抗御市场风险能力差，无法适应市场经济下的激烈竞争。此外单个农户难以及时、准确地掌握市场信息。由于信息的不对称，农户在交易中往往处于不利地位。更糟糕地是，由于缺乏信息，生产经营活动具有很大的盲目性，其结果是造成了农产品价格的大幅涨落，增加了农业生产的信息成本和风险成本。(3)农业生产具有周期性长的特点，因而在短期其供给弹性较低，但在长期的供给弹性较大。此外，由于农产品的替代品较少，其需求弹性因而也较小。对需求弹性较小的商品来说，价格上涨会增加收益，但是在我国，农产品的价格上升却并不一定能使农民收入增加。原因主要在于我国长期实行工农业产品价格的剪刀差，扭曲了市场价格。每次农产品价格上涨后，工业品特别是农业生产资料的价格涨幅却更大。因此，无论在短期还是在长期，或者丰收还是歉收，农民都无法从价格的变动或者产量的变动中获得较大的收益。(4)小农生产经营的粗放型模式造成了许多负的外部性。由于小规模分散经营无法形成规模经济，农户生产的边际成本大于边际收益。虽然在边际成本递减和规模报酬递增规律下，通过产量的增加可以实现利润最大化，但是农户无法达到这个最优生产规模，以致其缺乏集约化、规模化生产的激励，结果造成农户对生产资源的掠夺性开发，以致水土流失加剧，土壤肥力下降，环境污染严重，自然灾害增多，生态环境恶化，危及到了农业、农村的可持续发展。
黄宗智先生曾经提出过所揭示的小农生存的“拐杖逻辑”，即农户进城务工的收入虽然大于在农村中的收入，但也只能起补充作用，并不能替代农地的作用即所谓的“以末致富，以本守之”，因为农户渗入在农业和土地中有太多的传统文化、尊严等无法割舍的情感。这个“拐杖逻辑”在中国现实中的农村不但依然存在，而且更加普遍。农民的兼业收入已经超过了第一产业的纯收入。尽管不同的家庭和地区情况有所不同，但从整体上看，在农村居民收入的主要来源上，非农收入与农业收入已平分秋色。有的学者把农民形象地比喻为游离于农业和兼业的“二栖动物”。小农的兼业化使得小农更多的把土地作为生存的保障，甚至在耕种土地亏本时要用兼业收入来抵补成本，如此一来小农经济具有了内在的稳定性，这种内在的稳定性加剧了小农生产的非商品化和非专业化。
现阶段我国实质上的小农经济状态成为我国农村合作经济制度供给的约束条件。有限的农产品的交易量和农产品的非专业化生产，难以形成一定的市场规模，从而也就成为农村合作组织形成和制度创新的一个瓶颈。因为交易的层次和数量和生产规模成正比，固定成本的收回只有在一定层次和数量的交易基础上完成，这只有在生产规模比较大的情况下才可能，而中国农村中的农业生产的微型化提供的剩余非常有限，显然不具备这个条件，固定成本就成为制度安排创新的一
个障碍。
2、非正式制度的约束——村社文化。合作经济制度嵌入中国村庄特定的制度环境中，不仅受到正式制度的约束，更加受到非正式制度的约束。从历史的角度看，在正式制度安排产生之前，非正式制度安排就已产生和存在，当时人们之间的关系主要靠非正式制度的安排来维持。即使在现代社会中，非正式制度安排仍发挥着很大的作用。与正式制度安排相比，非正式制度安排由于内在的传统性和历史沉淀，以一种抽象的东西出现在人们的社会经济生活中，以非常复杂的方式影响和制约着正式制度安排，因而它一经产生就具有相对的独立性，并且只有当制度创新所设立的目标与既定的制度遗产距离较近、亲和力较强时，其创新成本才会较低，制度的目标也才能容易实现。中国农村的非正式制度安排有很多，本文只研究与农村合作组织制度创新密切相关的一些安排。当前中国的村社主要有三种非正式的制度安排互相影响、互相作用，彼此交织在一起共同影响着合作经济制度的供给：即传统村社文化、西方价值观和社会主义的价值观。在这些非正式的制度安排中，除了社会主义的价值观外，对合作组织制度创新起牵制作用。
村社传统文化中的圈子意识、非主体意识、官本位与官至尚的观念，改革开放后经济主义的逻辑以及西方新自由主义的极端自由主义和极端个人主义等都与农村合作组织的价值观和道德观是根本对立的，在这些文化氛围中农村合作组织想健康发展是非常困难的，但这些价值观和道德观无疑居于目前村社文化的主流，所以，农村合作组织的发展必须从培养农村合作组织的道德观和价值观开始。社会主义的价值观如劳动光荣、以人为本、集体主义、为人民服务、无私奉献和和谐进步等价值观在一定范围和一定程度上是存在的。不可否认的是，社会主义的价值观和农村合作组织的价值观是统一的，但是目前它已经不是村社文化的主流。
起源于西方的经济、文化环境的现代合作制度要融人到当前中国小农村社制下特有的经济和文化环境中，要解决矛盾的普遍性和特殊性相结合的问题。由于制度环境不同，内在的发展规律也会不同。西方农村合作组织的制度嵌入中国，应尤其重视非正式制度的安排。对于中国小农村社制条件下的农村合作组织来说，经济固然是基础，但必须文化先行，这是由非正式制度和正式制度的特点决定的。没有文化价值观的农村合作组织是难以持续下去的，更不要说健康发展了。在中国合作组织的制度供给中，正式制度的创新可以采取突变式的，但是非正式制度的创新却一定是渐进式的，这是由非正式制度的特性所决定的。可以移植合作组织制度的正式制度安排，却不能移植合作组织制度的非正式制度安排，所以对于中国农村合作组织的制度嵌入来说，遇到的最大的阻力不是经济上的，而是文化上的：“痛切的教训使一些人开始体会和领悟到，那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的驱壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”
中国民间的互助传统源远流长，如中国历史上曾经出现或现在仍然存在的互助形式有常平仓、义仓、社仓、变工、扎工、参忙、轮会、摇会和标会等形式，这些互助形式范围比较小，参加的成员也大多局限于左邻右舍、亲戚朋友和家族成员，更重要的是这些互助形式植根于传统的村社文化中，或者说与传统的村社文化是兼容的。而产生于西方工业文明的有着特定的产权制度、管理制度和分配制度的合作经济制度与中国传统村社文化的许多方面是相冲突的，最典型的是圈子意识、非主体意识、官文化和官至尚观念等等。
改革开放后，经济主义的逻辑深深地影响着小农的观念，加之各种西方思潮蜂拥而入，尤其是西方新自由主义的价值观，强烈冲击着中国的村社传统文化和社会主义文化，造成了农村信仰体系的紊乱和价值观的失落。为了达到自己的利益村民不惜以邻为壑，损人利己，由此造成村民之间失去了基本的信任，所以虽然村民之间需要各种合作，但由于极高的合作成本而难以实现;村民只关心自己的利益，对其他人漠不关心，事不关己，高高挂起，村庄内的公用事业更是无人问津;没有理想，没有信念，没有道德底线，一切从实用出发，只要对己有用，不惜损人利己;中华民族的传统美德诸如孝悌仁义，尊老爱幼，谦让包容等消失殆尽，社会主义的价值观逐步被遗忘。这些价值观与合作经济组织所强调的互助、团结、关心他人、关心社区等价值观背道而驰。当然除了这些对于合作经济制度发展起到制约和牵制作用的非正式制度安排以外，社会主义的价值观诸如劳动光荣、以人为本、集体主义、为人民服务、无私奉献和和谐进步等价值观与农村合作经济组织的价值观是兼容的，这些价值观在一定范围和一定程度上是存在的，但已经不是村社文化的主流。
3、四大关系：“小农”“村社”的进一步分析。(1)农村“两社”改革与农民参与关系。农业生产的发展需要社会化的服务部门，特别是能够提供农业规模经营强力支撑的社会化服务部门，农村供销合作社和农村信用社是农业生产的重要社会化服务部门，曾经在1950年代中后期的农村合作化运动中发挥过积极的作用，但是，随着“一大二公”浪潮的兴起，两社在组织形式和运行管理模式上早已脱离了农民自我组织的性质，也早已不再是农民自我管理的机构，成为国家商业部门和国家官办银行，两社的性质已经名存实亡。新形势下，如何转变“两社”的经营理念，突出“两社”在服务农村、服务农业、服务农民方面的角色功能，应该是深化“两社”改革中的重要议题。事实上，随着市场化取向改革的进一步深化以及市场细分程度的进一步加剧，农村供销社和农村信用社的变性也给他们自身的发展带来了问题，使之处于进退两难的境地，“进”则无法与城市大型商社竞争，无法与城市商业银行竞争;“退”则难以深入农民，难以配合农村合作组织发展的需要。这会阻碍农村集体经济和合作经济的发展，无法实现农业生产的社会化，要突破“两社”改革的瓶颈，关键在于如何调动农民的积极性，引导农民成为“两社”改革的主体之一，通过资本构成的社会化，解决“两社”与农民的关系问题。
(2)农民与农地的关系。改革开放以来，中国坚持了以家庭承包责任制和统分结合双层经营的农村基本经营制度。这一制度强调坚持家庭经营的主体地位，调动了农民的生产积极性，有力地促进了农村
生产力的发展和农村经济的繁荣。但同时中国现行农地产权制度的所有权主体模糊、承包经营权不完整、农地使用权凝固化、法律法规不健全等弊端在现阶段还在一定程度上制约着农业和农村经济的发展。农地的适度规模集中经营是在确保农地的剩余索取权归农民所有的基础上实施的新型集体经济模式或合作经营模式，内部的集体化管理和外部的市场化运作是这种模式的制度保证，它是以农民的自由、自愿为前提来展开运作的，其财产关系是“联合所有”，在分配上实行“以劳动额或交易额分配为主，以要素分配为辅”的原则，其组织形式主要有：新形成的合作组织模式、新形成的专业协会模式、传统的集体经济改革模式、股份合作组织模式等，从发展程度来划分，可以区分出雏形形态、典型形态和变异形态共三种形态。无论是何种程度和类型的农地规模经营，都可以归纳为集体层经营和合作经营两大类，标准的集体经济和合作经济存在着本质上的差异，集体经济在所有制上就是生产资料归集体共同所有，没有量化到个人;合作经济则是生产资料归个人所有，实施联合经营。因此，提高农业生产的组织化程度，需要切实加强利益统筹工作，注意到保护集体和农民的利益平衡与提高，强化和优化农村土地的集体所有制度可以有效提高农业生产的组织化程度。
(3)乡村集体经济组织与乡村行政部门的关系。新农村建设要在保持家庭联产承包责任制的基础上，积极发展集体经济和各种形式的合作经济，惟有如此，方能解决包括农田水利基本建设、为农民提供产前、产中、产后的各项配套服务、提高农村人口的国民意识等在内的一系列问题。因此，以家庭承包为基础，积极发展统分结合的农村经营体制并将其作为中国农村的基本生产制度，应该是新农村建设的一项基本工程。就目前而言，在一些农村地区，村(乡)集体经济组织依然还保留着人民公社时期集体经济体制的特征，比如产权不清、政经合一、责权不明、管理混乱、监督缺位等等，致使大部分农村集体经济组织缺乏活力和盈利能力，无法发挥农村社会基本保障的功能。因此，新农村建设中的新型集体经济和合作经济需要在组织构架上摆脱政经合一所带来的传统体制弊端，做到产权的清晰化、财务的透明化、管理的科学化、责权的明确化、监督的公开化。
(4)农民与集体经济组织的关系。国内外实践证明，只要发展市场经济，只要存在弱势群体，这个群体就必然联合起来维护自身的利益。合作经济组织生存的条件是市场经济和弱势群体的存在。随着市场经济的发展，中国有为数众多的弱势群体——农民，以及农业的弱质性，这给农村合作经济的发展提供了广阔的空间。由于我国农户分散，组织化程度很低，市场竞争力弱，农民在与地方政府、公司的博弈中处于弱势。农民有强烈的愿望提高自身与政府和公司的谈判地位。但是，他们的愿望往往由于缺乏组织性而不具备强有力的发言权，进而失去了有效的利益表达与利益聚合。一些地区的集体经济组织与农民之间并未建立起广泛和有效的合作关系，政府所推动的“公司+农民”的新型合作关系并非严格意义上的集体经济组织与农民的合作生产联合体。“公司+农户”产业化模式实质是一种资本与劳动的联合，农民仍然处于一种弱势地位，农民的权益难以有效保护。由基层政府主导和推动的“公司+农户”的生产联合体一方面是基层政府出于提高农民收入的考虑来推动的，另一方面也有提高政绩的动机。在实际操作层面，既无法充分保障农民的权益，也会因农民的毁约而导致联合体的解体。创新农村经济组织，发挥集体经济在提高农民收入中的积极作用，必须发挥农民的积极性和主动性，使之积极参与到集体经济和合作经济的创建中来，政府在积极推动的时候，要注意把握“度”，切忌过分参与，否则，就容易陷入传统体制政经合一的陷阱之中，任何依靠政策倾斜的生产性组织往往会先天性地缺乏市场竞争的能力，一旦政策到期，组织的瓦解就会不期而至。对于农业和农村发展而言，农村合作经济组织是农民自己的组织，是和农民自身利益紧密连在一起的，两者不是外部市场交易关系，而是一种为了共同利益形成的合作与联合的关系。这有利于克服“公司+农户”模式弊端，维护农民自身利益。
二、农村合作组织的制度构架
1、双重目标：新农村建设和农经绩效。中国农村经济的发展程度远远低于城市地区，究其原因则是广阔的农村地区缺乏资本生成能力，而有效培育农村地区的资本生成能力其关键在于制度安排的创新和制度环境的建设。所谓制度安排，是指经济单位间的安排，它治理这些单位合作或竞争的方式，它(能)为其他成员提供一个可以合作的结构或一个能影响法律或产权变迁的机制。在制度有效的安排下，会逐渐形成与该安排相融合的制度环境。制度环境是一系列的基本的政治、社会和法律规则，它们确立了生产、交换和分配的基础。治理选举、产权和合同权利的规则便是这类规则的例子。制度安排与制度环境是相互依赖、密不可分的，在制度的演绎过程中，两者互为前提与条件，互相促动，共同构成了特定社会游戏规则的内涵和特征。任何制度创新和制度供给都是在既定的制度环境下实现的，制度环境是影响合作经济组织发展的重要因素。
新农村建设中两个基本的要义是改变农村的生活方式和生产方式，而提高农业生产的组织化程度则是实现上述要义的组织基础，通过生产组织方式的革新可以实现要素的集聚，进而发挥经济集聚效应、增加发展经济的空间、获得规模经济的收益，最终实现农民生活的小康和农村社会的现代化。在现阶段，合作经济是创新农业生产组织方式的主要模式。
20世纪70年代末，以家庭联产承包责任制为主要特征的农村基本经济制度的确立，彻底动摇了人民公社体制的基础，把农民从土地的禁锢中解放了出来，在释放农民生产积极性方面发挥了极大的作用，这一制度安排解决了农民的温饱问题，也满足了农民对于土地使用权的需求，但是，当中国经济增长率获得了极大的提高以后，城乡发展的差距也在拉大，如何让农民由温饱走向富裕已成为各级政府亟待解决的问题了，而解决这一问题的主要出路在于通过制度创新来改变农业生产的组织方式。
在生产关系相对稳定的情况下，制度是作为前提条件规定了经济运行与社会交互关系的特征，较技术而言，制度所决定的社会的基本权力结构与选择取向对经济人所追求的稳定和均衡更能产生实质性的影响。新农村建设是在社会主义市场经济体制已经基本确立的前提上展开的，在尊重农民的经济自由与选择自由的前提下，通过农业生产组织方式的革新来推动新农村建设，可以解决资本生成能力和土地高效产出问题，进而达到提高农经
绩效的目的。通过生产组织方式的革新可以实现要素的集聚，进而发挥经济集聚效应、增加范围经济的空间、获得规模经济的收益，最终实现农民生活的小康和农村社会的现代化。在双层经营体制下，增强集体层经营的实力，积极推进集体经济联合体，强化多种模式的合作经济发展，切实做到农村各类集体企业和合作企业同市场经济的充分衔接和融合，从所有制和产权制度上促进“三农”问题的解决(程恩富等，2006)。
改变农民单干特征的农业生产组织方式，将农业生产通过各种形式的“组织”组织起来，可以进一步提高生产的投入——产出比，并且还可以深化农业生产的“资本化”关系，按照奥利弗·威廉姆森(Oliver Williamson)等制度经济学家的观点，组织的主要功能是节约交易成本，这种成本是在试图利用市场签订应急权利契约时产生的。考虑到有限理性、机会主义以及资产专用性(沉淀成本)，复杂的应急权利契约是难以并需要“付出代价(才能)”“签订、生效和实施”的。因此，面对这种困难，并考虑到简单(或不完备)应急权利契约存在的风险，企业可能决定绕过市场，求助于等级化的组织方式。原本由市场处理的交易于是交由行政过程进行内部控制。所以，组织的构建就是为了有效地对活动过程加以控制，以求交易(社会交互活动)能够顺利地、低成本地施行。将农业生产再次组织起来，通过组织内部的专业分工，可以降低单个程序(或环节)的复杂程度，为提高单位时间的产出率提供技术条件。合理的组织内部分工体系与激励——监督机构的设立，可以通过赋予各级代理人不同程度的剩余索取权来有效地保证组织运行的绩效，由此，可以深化农业生产的资本关系，解决农业规模经营问题，提高农村经济的活力。
作为组织，围绕既定目标进行经营的动力是收益大于成本，假设组织运行动力的数学表达为F(R)：E-C≥0，F为组织运行的动力函数，E为组织经营效果的预期收益，C为组织运行的成本。模型中组织的运行成本C是容易预测的，但预期收益E就取决于组织的内部和外部环境。其数学表达为：
E=f[G(xt，yi)，M] (1)
St：G(xi，yi)≥0
M≥0
其中，G(xi，yi)为组织内部和外部因素共同作用而产生的预期收益的合力;xi，i分别为组织内部和外部运行的推动和约束的因素;M为政府对组织的支持程度。组织内部和外部的因素对组织形成和演进产生正方向推力，也会产生负向阻力，当推动大于阻力时，合力G(xi，yi)≥0;反之，合力G(xi，yi)≤0。
农村合作组织的建立并非否定家庭经营，它保持了农户家庭经营的独立性，又克服了独家独户经营的局限性，通过联合增强了市场交易中谈判的份量，通过规模经营降低了生产经营成本，通过组织内部的分工带来了分工效益，合作社组织的利益共享机制又维护了成员利益，确保农户社员之间建立起真正利益共同体。同时，这种组织服务形式集社会化服务和自我服务于一身，社会化服务符合市场经济的原则，会增进组织的效益和个人经济福利;而合作社的自我服务又确保服务的质量和成本的控制，无疑克服了农业的“天然”弱质性，破解了“均田制”带来的弊端，为提升中国农业竞争力提供了组织保证，因而是符合中国国情的现实选择。
2、产权制度。现代意义上的产权，是指根据法律赋予人们对某种财产所拥有和可以实施的包括占有权、使用权、支配权和收益权在内的权利。现代产权经济学创始人阿门·阿尔奇安(Armen Albert Alchian)在对科斯(Chase)产权含义解释时认为，产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。由此可见，产权要有社会强制才能实现，这些强制的主要来源就是法律。科斯定理(Chase Theorem)是制度经济学的基础，它的一般意义在于：揭示了产权制度安排与交易费用及资源配置效率高低之间的关系。其内容包括以下三项：其一，如果市场交易费用为零，不管权利初始安排如何，当事人之间的谈判都会导致财富最大化安排，即市场机制会自动地驱使人们谈判，从而使资源实现“帕累托最优”。此种情况下，如果交易成本为零，只要产权清晰，那么产权的初始状态与效率无关。其二，在交易费用大于零的世界，会带来不同效率的资源配置，即由于交易是有成本的，在不同产权制度下，交易成本不同从而对资源配置的效率产生不同的影响。为了降低交易成本，优化资源配置，法律制度对产权的初始安排和重新安排就显得非常重要。其三，由于制度本身产生需要代价，因此，制定什么制度，怎样制定制度，将导致不同的经济效率。如果没有产权的界定、划分、保护、监督等规划(即没有产权制度)，产权的效果就难以进行。因此合理的、清晰的产权界定有利于降低交易成本，因而激发人们对产权的界定和建立详细产权规则的热情。由此看来，产权制度的选择和制定取决于制度本身的内在成本与外在成本之和，制度本身成本的高低成为人们选择制度的依据。
由科斯定理我们可以得出如下结论：无论产权属谁，只要产权界定是清晰的，市场机制便能导出最有效率的资源配置结果。换句话说，提高效率、节约交易成本的有效途径是明确确定产权。可见产权制度是在市场经济条件下进行低成本、高效率资源配置的基础。在农村合作组织法中最重要的制度就是如何选定产权制度。产权制度的确定是合作组织运行的前提。合作组织产权制度的架构要遵循“民有原则”。这种“民有”原则应该是一种“联合所有”(jointly-owned)，而非共同所有(Common-owned)，应是成员对合作经济组织财产享有联合所有者的权益。即约定共同合作所有(简称约定共合所有)。按照现代企业制度对产权制度的要求，产权制度应满足如下三项要求：一是产权明晰化和商品化;二是产权的开放性，即企业产权结构应具有开放性，以便资产重组和配置;三是产权使用的社会化，即企业产权主要应集中在企业经营主体，以适应社会化的要求。按照科斯定理的要求，要使资源配置实现帕累托最优的前提条件是明晰产权制度。合作制作为一种现代企业制度产生并完善于西方发达资本主义国家市场经济，在社会生活中一直表现出合作制经济的发展优势。合作制思想和理论传播到中国后，其合作制的特色被异化了，不仅优势得不到强化，其弱
势反而有所上升，还不可避免的显露出小生产的天生胎记。
农村合作组织的产权制度安排确实存在着一些问题：如组织成员的复杂性和多变性带来财产关系的复杂性和多变性，组织成员的产权不能转让和不能上市流通，合作组织积累的归属不很清晰，合作组织资金来源的封闭性和有限性问题等等。这些问题使合作组织的产权制度安排存在需要整合、规范和改革的要求，其最终目的应是建立现代合作组织产权制度。作为农村合作组织核心的产权制度决定着组织的治理结构和分配关系，而现代合作组织产权制度安排主要以清晰化产权形成激励，从而一定程度克服中国农村集体经济中的激励、监督以及搭便车的行为。
对组织产权进行制度上的安排和法律上的确定时，要遵循科斯定理和现代合作企业制度的双重需要，对现代合作组织的产权制度进行创新(李长健、冯果，2005)。在制度安排前，应厘清下面四个方面的认识：第一，农村合作组织是劳动农民组成的集体企业，合作经济制度是社会主义制度的重要组成部分，合作制经济是社会主义劳动群众集体所有制经济的组成部分。合作制经济中的“联合所有”形式是集体所有的创新形式，同样属于社会主义集体所有制的组成部分。第二，合作组织是农民走上社会主义道路、走上现代化的最好形式。第三，产权制度的安排是合作组织制度配制的主要组成部分，一定要尊重农民的意愿。第四，合作组织的产权制度不需要绝对具体化。产权明晰不等于产权具体，同样产权具体也不当然等于产权明晰。根据合作组织的特点，其产权制度的安排应是包含一种抽象的具体的安排。
为了一方面维护合作经济的特征，一方面使其产权制度有现代性，满足建立现代合作制经济的需要。立法中，可作以下制度安排：第一，在产权所有制形式上，农村合作组织应坚持“民有”原则，这种“民有”应该是一种“联合所有”，即约定共合所有。资产一旦进入到合作组织，合作组织就享有集体的终极所有权。组织成员可以通过虚拟量化比例和数量来获取利益。财产的最终归属权实质上应为合作组织成员所有，形式上则有合作组织依法依章程行使，本质上要明确“联合所有”是社会主义集体所有制的一种实现形式。第二，在资金来源和产权结构上，要通过立法确定以组织成员入股金为主的多途径来源的合法性。鼓励政府、其他依法可进行投资的组织(如公司、企业、其他合作组织)和社会捐赠等对农村合作组织进行投资。第三，在股金流动制度安排上应作出允许合作组织内成员间流动的规定，对向组织外成员的流动应做严格的限制，并规定同等条件下组织成员有优先受让权，程序上可规定流动应经社员(社员代表)大会或理事会依章程程序条件讨论同意。
3、分配制度。分配制度问题表面上涉及的是财富和价值的分配，其实质则反映人与人之间的特殊社会关系，即利益关系，涉及的是利益分割与分享问题。在资本收益率高的背景下，合作制的限制资本参与分配原则受到挑战。在资本利益最大化驱动下，资本向公司制集中，而农村合作组织缺乏资本的问题将渐显，在经济全球化和跨国公司发展的背景下，资本导向型企业成为主流经济，这对农村合作组织的发展构成挑战，这是市场机制作用的结果。但是，作为弱势群众的经济组织——农村合作组织，在有9亿农民的广大农村，尚有很大的生存和发展空间。面对资本对合作制原则的挑战，农村合作组织应该进行制度创新，农村合作组织在明晰产权的前提下，可以引入资本参与分配机制。(1)将农村合作组织的公共积累以“个人内部资本帐户”形式分割。一般而言，农村合作组织财产由3部分组成，即农村合作组织成员出资入股、农村合作组织经营中的积累和国家支援投入。现行的行政规章规定农村合作组织的公共积累不可分割，即两个财产主体：一部分是农村村民名下的公共财产;另一部分属于农村合作组织，但实际上没有人能真正对这部分财产行使所有权，对此，可以通过将农村合作组织的公共积累分解为零的办法加以解决，即先按农村合作组织成员各自的惠顾返还，记在农村合作组织成员个人名下，再提取积累，这样形成的积累以“个人内部资本帐户”形式加以分割。“个人内部资本帐户”的增值，不得以现金方式提走;职工的个人内部资本帐户只享受股息，利率可高于银行存款利率的若干个百分点，不再分红。(2)按股分红与利润返还相结合。允许资本在农村合作组织参与分配，即在一人一票和股金外资本报酬制度上加以改进。利益分配上实行“资本报酬有限原则”，即实行按交易额分配与按资分配相结合，按股金分配的红利不得超过法定比例，也可以采取“一社两制”形式，即对内部资本，采取严格的资本报酬有限原则，使成员的收益主要来源于按劳或按交易额分配;对外部资本，应在资本报酬上给予一定的优惠，以吸引更多的资本流入和资本稳定的存在于农民合作经济组织体中。当然，这种内外资本报酬的差别率应控制在一定的范围内，并且由成员民主控制来决定其具体标准。
合作组织的分配制度由合作组织的产权制度决定。由于合作组织具有多种形式，因此在分配中也有差异。合作组织中，分配形式通常表现为：工资、股金红利、公积金、惠顾返还(Patronage fund)、动态股权激励。由此可见，合作组织的分配制度不是单一的，而是多重的。这种分配制度归根到底是由产权制度决定的。合作组织的复合产权制度决定了其复合分配制度。在这样的分配制度中，按农村合作组织成员个人实际完成的业务量进行分配居主要地位;即使股金影响实际收入，但由于合作组织的产权制度规定了股金的相对平等性，由此引起的收入差别是有限的。
农村合作经济组织可以通过成员(成员代表)大会在遵守民主控制原则、自治与独立原则和“民有、民管、民享”原则等原则的基础上，对其分配制度进行集体选择。在集体选择中，有的是对法律规定的遵循，有的是通过新契约的约定，这是集体选择实现的方式问题，我们也应给予足够的注意。
4、治理结构制度。1993年诺贝尔经济学奖获得者诺思(Douglass North)在研究西方世界近百年变迁实践后得出了一个有名的结论：“一个有效率的组织是经济增长的关键”。诺思等新制度经济学派理论家认为：较充分明晰地界定产权为核心的制度变迁，改善了十七、十八世纪西方世界市场经济发展初期阶段的要素和产品市场，导致市场规模扩大和更高的专业分工，从而增加了交易费用，继而带来了能降低这些交易费用的组织变迁。结果市场规模扩大，原有的产权得到更好的界定，交易成本得到根本性的降低，进一步提高了创新收益率。诺思认为，正是这一系列相互促进、相互关联的组织形式和制度安排的
变化，为西欧的科技和工业革命铺平了道路。制度与市场和生产组织形式的变化，为经济增长提供了空间和激励。诺思的理论对于架构农村合作组织治理结构制度有重要意义。
基于选择何种制度安排唯一的原因就是在这种制度安排下资源配置和使用过程的成本低于别的安排。为了降低农民进入市场的交易成本，提高农民组织化程度，把小农民引入大市场，使外部经济内部化，从而获得资源配置的帕累托最优，使农民得到其他组织与制度安排下得不到的收入，农村合作组织就成为了一个很好的组织制度。农村合作组织治理制度安排可以借助现代公司治理结构和委托一代理的经验，科学架构农村合作组织的内部组织体系，可采取社员(社员代表)大会、理事会(董事会)、经理和监事会的模式架构。在农村合作组织的基础上可以成立农村合作组织协会，如图1。
农村合作组织的组织安排中还应注意：(1)“民管”原则的运用。要坚持“民管”原则，合作经济组织的经营管理和分配发展要由组织内的农民共同参与进行，使农民真正成为平等的合作经济组织的主人。这里的“民管”(democratically-controlled)是指成员通过民主程序对合作经济组织实施控制，体现合作社法人治理机制“民主控制”特点，而非民主管理(democratically-managed)。实行科学的民主控制来规范组织行为和议事规则。如从决策安排看，对社员(社员代表)大会一般应规定经由全体成员的2/3以上参加方可通过。一般来说，决定需参加人数过半数通过，重大事项需要全体成员2/3以上多数同意方可通过。(2)要体现民主控制的合作民主实质，要保证农民社员对合作组织的控制力。立法中，可以确立“一人一票、民主决策”的基本原则，在此基础上结合股金数量、交易量建立按比例投票制度。换句话说，就是以“一人一票+比例票”的投票方式进行投票。对个别大户或有突出贡献的组织成员也可突破“一人一票”的规定。但对一个组织成员的投票比例要加以限制，以5%为宜，使获得权益相对公平，要防止弱者联合的农村合作组织变成富人的“俱乐部”和法人的“提款机”。当然，组织制度架构中还要对组织内部各机构的责、权、利进行必要的明确，使之分工配合、相互制衡、民主控制、管理科学。实践中，要考虑中国农村合作组织的水平不高、区域发展不平衡的现状，在立法中做出一些弹性的规定。
5、责任制度。就法人责任而言，法人责任制度经历了不断发展的过程。法人的独立责任、有限责任与法人成员的有限责任的规定已被世界各国所普遍采用。符合条件的农村合作组织属于法人的一种新形式合作社法人。农村合作组织法人与一般公司的区别在于：公司往往以资本作为企业经营和利润分配的核心，体现资本支配劳动或资本雇佣人支配劳动，其目的是为了钱，追求利益最大化;而合作组织则是以“人”为核心，注重人与人的共同合作和平等，体现资本服务人，是劳动支配资本或劳动提供人支配资本，其目的是为了人，追求人的平等发展和公平。合作社法人属于企业，是一种特殊的企业，其相应的法律责任制度也应具有特殊性。法律责任存在着一个从古典责任到现代责任的转变过程，古典责任是一种以道义责任论为基础的，与报应观念相联系的责任。现代法律责任是一种将道义责任与社会责任融为一体的责任。这种由古典责任向现代法律责任转变的背景是报应主义和功利主义的融合，是在人类关系日益复杂、利益格局的多元化，以及传统最大限度地维护个人自由的法律责任的弊端日益显现的背景下产生的，是一种具有复合性质的法律责任(余军，2D05)。社会责任的制度构建要强化制度的预防、恢复和补偿机能。农村合作经济组织的责任制度配置中要充分体现这一点。
在法律责任制度安排中，责任主体对法律责任的有无、种类、大小有着密切关系，具有多元性的特点。责任种类应包括行政责任、刑事责任和民事责任等完整责任体系的内容：第一，责任主体与范围。农村合作组织法中民事责任范围从主体上来说，主要包括：合作组织对合作组织成员、投资者及债权人的民事责任;合作组织成员对合作组织、投资者的民事责任;合作组织的机构工作人员对合作组织、组织成员、投资者的民事法律责任;合作组织成员之间的民事责任。第二，从责任归责原则来看，应遵循法律责任归责的一般原则，即责任法定原则、因果联系原则、责任相当原则和责任自负原则。至于能否采取责任约定原则问题，在不违反法律规定的前提下，可允许在责任制度安排上运用责任约定原则来负责。第三，关于责任形式的安排问题。法律上的民事责任形式有无限责任、保证责任、两合责任和有限责任之分。从理论上来说，这些责任形式均可以配置在合作组织的民事责任制度中。
从合作组织发展历程看，在发展初期为保证债权人的债权能得到清偿，一般多采取无限责任的形式。随着合作组织发展后期组织发展能力和管理水平等的增强，一般都应用保证责任或有限责任的形式。从世界各国相关立法实践来看则采取无限责任、有限责任和保证责任等三种责任方式。从中国农村合作组织发展的现状，鼓励农民组织起来和促进农村合作组织发展的目标来看，结合农村合作组织的本质特征，中国农村合作组织应采取与个人合伙企业不同的民事责任承担形式有限责任(李长健、冯果，2005)。鉴于中国合作组织发展规模小、农业生产水平不高、小农占主体的客观实际，对合作组织和成员的民事责任承担形式可采取“双有限责任”形式。即一般而言，农村合作组织和其组织成员对外均承担有限责任。合作组织以其全部所有资产为限对外承担清偿责任，组织成员以其所认缴的股金或保证金为限对合作组织的债务承担清偿责任。
三、农村合作组织制度演进分析
如上所述，科学合理的农村合作组织制度包括四项：即产权制度、分配制度、组织治理制度和法律制度，这些制度的设计在遵循合作制原则的基础上，吸收了企业组织的委托代理理论和政治组织的权力制衡以及联帮制的思想;农村合作组织制度没有钢性的规定，它在农村合作组织演进的不同阶段表现出一定的差异性，农村合作组织的具体制度由组织章程规定。
1、农村合作组织制度演进的四个阶段。(1)第一阶段——农村经济合作联社。单个专业合作组织势单力薄，抗风险(包括自然风险、市场风险和政策风险三个方面)能力不强，这是商品经济条件下决定了的事实。要有效解决这个问题，很重要的一条，就是要发展合作组织联合社。必须看到，商品农业特别是现代农业的发展，客观要求单个农民要用合作生产经营应对各种风险，并最大化地实现自己的经济
利益，这是农民合作组织得以产生、发展的内在动力和基本成因;不仅如此，农民并不满足眼前所得，需要在更大的市场空间和生产经营领域获取更大收益，这将促进真正意义上的合作组织之间的联合。可以从以下三个方面展开：一是在各级党委、政府及有关方面精心准备、策划下，以乡镇乃至在县一级进行合作组织联合;二是通过政策，鼓励合作组织自发地由下而上组建联社;三是依靠合作组织延长其产业链，逐步实现跨区域联合。
(2)第二阶段——农民协会。农民协会是农村合作组织发展的第二阶段。其特征是农民入会时缴纳会费而不是股金，不是经济实体。它是农民在技术服务、生产、加工、储运等环节上联合起来建立的一种比较松散的社团性合作经济组织，不以盈利为目的，利益关系比较松散，主要围绕一种主导产品的发展，为农民提供产前、产中、产后服务。农民协会在民政部门登记，按照社会团体的组织形式进行运作和管理，着力解决农村合作组织的资金、风险、政治诉求等问题。农民协会是一种不稳定状态，是合作经济发展的起步阶段。其演进路径可能是：一是保持协会性质，培育农民的经济意识和民主意识，不断发展和完善;二是由协会向专业合作转型。协会为起点，逐步形成专业合作组织。协会型向专业合作型演进的机理是，协会是松散型的，随着经济发展，农民对“利益共享、风险共担”的紧密的专业合作认识逐步提高，要求演进的迫切性增强。
(3)第三阶段——专业合作。专业合作组织是农村合作经济组织发展的重要阶段。其特征是劳动者自愿联合在一起，人社时缴纳股金，实行一人一票制，民主管理，管理比较规范，与社员联系比较紧密。专业合作组织多数在工商管理部门登记，属于合作社法人，按照合作社原则运作，实行利润返还，人股分红，是“利益共享，风险共担”的利益共同体，代表了中国农业经营体制创新的方向。专业合作组织由于自身特点和性质，决定其可能沿两个路径发展：一是保持专业合作组织的性质，按国际合作社基本原则，以为社员服务、保护劳动者利益为宗旨，不断发展和完善;二是由专业合作发展为股份合作制组织。专业合作面临最大的问题是资本的挑战，一人一票和资本报酬限制原则将制约其吸引资本的能力，而采取股份合作制可在一定程度上解决这一问题，这也正是合作制在新的条件下的创新。
(4)第四阶段——股份合作。由于市场竞争的加剧，合作组织为了在竞争中取得有利的地位而不得不大量融资，但合作组织的自有资本增加远远不能满足融资增加的需要。随着资本市场的发展，以贷款为主的间接融资逐渐减少，而以证券为主的直接融资日益扩大。为适应资本市场的这种变化，合作组织为解决资金问题便引入了股份制，从而出现了合作制中的股份化倾向，即出现了所谓的“股份合作组织”。股份合作组织虽然不同于传统合作组织的集资方法，但它仍然具有合作组织性质。股份合作组织是农村合作组织发展的方向。其特征是股份制与合作制的结合，股份合作组织多数有自己的企业，在工商管理部门登记为企业法人，在分配上实行按交易额分配与按资分配相结合，组织的所有权主体就是经营主体，同时也是组织的劳动者，对外来资本(股金之外投入的额外资本)和社会资本(非社员的资本)实行按股分红，对内则实行按交易额返还，或两者结合。虽然与专业合作组织相比，股份合作组织允许资本参与分配，增强了吸引资本的能力，但其仍是一种过渡性组织形式，这是由其产权结构及其运作机制所决定的，其缺陷主要表现在股权分散，企业形不成核心，没有真正建立法人治理结构，抑制了企业家的积极性，组织和成员利益最大化难以实现。首先，由于股份合作组织的股权不可转让、不可交易、不能变现，是一种准股权，这也会成为这种制度广为实行的一种障碍。第二，由于所有权对经营权的约束方式的原因，经营者的激励不充分，资本利益得不到完全保障。这些问题短期内影响不大，因为资本积累的问题还未充分显现出来，但长期则很难成功。最终，股份合作组织会向以资本为核心的产权、责任、利益明晰的公司制企业演变。股份合作组织是过渡性组织形式，这一结论对非农产业是成立的，而对于农业而言，因为农业的弱质性和农民群体的弱势特点，决定了股份合作组织具有广阔的生存空间和发展潜力。
农村合作组织股份化，动因是工业化、城市化推进中农民失去土地保障和集体迅速增加的货币资产，根源是集体资产产权模糊和村干部对资产的集权管理，外力是成功的乡村集体企业股份制改革经验和不断完善的现代产权制度。现阶段，中国的股份制农村合作经济组织的产权关系是建立在“三位一体”的基础之上的，即所有者、经营者和劳动者于一体，组织的所有权主体就是经营主体，同时也是组织的劳动者。股份制农村合作组织的最高权力结构是合作组织的社员大会，每个社员的权利是平等的。重大事务由社员大会决定，采用的投票方式是一人一票制，少数服从多数。
2、农村合作组织制度演进障碍。(1)传统制度阴影。改革开放前，中国农业合作发展的过程，实质是集体化的过程。20世纪50年代，中国农业合作化的目标是建立高级社，经历互助组、初级社到达高级社，有的直接到高级社。历史上的农村合作化与人民公社运动扭曲了合作经济的本质，给广大农民留下了深刻的阴影。这一阴影至今挥散不尽，一些农民对成立农村合作组织心有余悸，人们以为要搞过的那种公有制合作化，刮共产风，唯恐避之不及;一些管理部门不了解农村合作组织是何物，对其发展的必然性、重要性和紧迫性缺乏足够的认识，个别干部群众以为搞合作组织是走回头路，重新吃大锅饭，分不清合作组织与过去那种大而全的统一经营模式的根本区别(罗夫永，2006)。
(2)现有制度缺陷。第一、产权制度方面。从产权经济学的角度看，“产权是所有制的核心和主要内容”。产权之于市场经济，其意义则在于为市场构建了具有排他性和流动性产权的、有效率的市场主体，没有这样的市场主体，市场经济就不能真正确立。目前，中国农村合作组织产权及相应的法律关系是模糊的，甚至是矛盾的。一是农村合作组织法人财产权没有有效认可。现有的农村合作组织大多是在自发状态下产生的，导致在登记方面缺乏必要的依据，在工商、民政、农业等部门注册登记的都有，给经营活动带来种种不便。二是农村合作组织产权的划分上，乡镇、行政村、自然村、专业合作经济组织之间的产权划分不清晰;占有权、使用权、收益权、处分权的归属变得不确定;政府与企业之间的产权关系不明确。三是农村合作组织中个人产权模糊。农村合作组织由于合作的属性原因，没有将产权明确到个人，随着会员人数的增多，结构
越发复杂，合作组织资产也越发壮大，这种模糊的产权问题也日渐显现。四是农村合作组织与相关组织产权边界模糊。由于基础薄弱，许多合作组织在其发展初期都以某一职能部门、经济实体或社区集体组织等为依托，当发展到一定时期，经济实力增加，业务范围拓宽，规模超出原区域范围，由于缺乏对原始资产的明确界定，很难对新增资产进行准确分割，合作组织与依托单位之间模糊的产权就可能成为纷争的源头。产权理论认为，没有基于产权制度的根本性改革，任何组织形式创新都会因缺少根基和保障而流于形式，难以奏效和持久。
第二，土地制度方面。农村土地制度历来是中国农村变革的关键，是农民组织化演进的物质前提。按照市场经济的一般规律，市场越发达、越成熟，土地使用权就越重要，土地所有权就相对弱化。二十多年的农业制度变迁可以说是以地权改革为主线的土地制度改革，农民获得了有限的土地使用权，地权的释放和分解，解决了长期困扰中国的粮食供给问题。但是随着市场经济的逐步完善，以集体所有权占主导地位的地权制度安排却没有随之变化。作为一项制度创新，农村土地家庭承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。从20世纪80年代中期开始，家庭承包责任制的缺陷开始显现出来：一是农户对固定承包的地块长期预期不足。二是无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。整个20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%，三是外部因素对农民土地承包经营权的侵犯。乡镇政府和村干部对农民土地承包经营权的侵犯导致农民土地产权残缺，以及农地不能自由转让、不得继承、不得自由种植等。承包土地契约的刚性依旧：定价刚性、单边选择刚性、流动刚性：一是农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位的不对等契约的局面;二是土地承包一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代的契约结构没有变;三是契约所具有的行政指令性和排斥市场机制的作用依然与改革初期没有大的变化。可见，中国的土地制度仍然是集体所有制，土地不能流转，土地资源得不到有效利用，农民无资本进入流通领域。现行土地制度的非流转性成为农村社会经济发展、农业经济结构调整、农业生产规模化、提高农民收入、加快农村人口城镇化转移的主要障碍。每人都有一亩三分地，把农民牢牢地束缚在土地上。人人都种自家的田，没有时间和精力去跑市场、做贸易、学技术、搞联合，这不利于农业资源的合理利用与整合，客观上制约了农村合作组织与农业产业化发展。
第三、制度环境方面。任何制度创新和制度供给都是在既定的制度环境下实现的，制度环境是影响合作组织发展的重要因素。针对目前情况，主要有以下一些问题：一是一些部门对农村合作组织并不十分支持，甚至歧视群众社团组织，担心农业合作组织的发展会脱离经济组织的轨道，给政府找麻烦，制约了农村合作组织的产生与发展。二是存在农村合作组织的发展过度干预的现象。一些地区在发展农村合作组织时强调政府主导，实际上是由政府部门出面组织，其结果使农村合作组织成为政府的分支机构、执行政府政策的渠道。现有的政府职能管理部门不愿失去原有的管理权限。政府职能角色没有跟随形势的变化而转变，没有担负起服务的职责，认为农村合作组织的一些行为是他们职权范围内的事，持限制和约束态度(寇平君等，2004)。实践证明，凡是农民对组建专业合作组织有强烈要求的，合作组织具有较强的凝聚力和生命力，能够创造出较好的效益。相反，凡是用行政手段强行撮合的合作组织，缺乏凝聚力，绩效很差，甚至运转不下去(白西兰、崔养民，2003)。三是缺乏配套支持。资本、劳动力、技术等各类生产要素市场的发育程度，客观上限制了各类合作组织的发育成长;现行金融制度下，农村金融体制不完善，农村合作组织的建立与发展很难得到必要的资金支持，资金短缺问题突出。四是目前在计划经济体制下形成的农产品服务流通体系，大多已演化成为政府行政管理，集体或个人承包经营，从行业利益出发，以盈利为目的与农民组织抢跑道、夺市场、争利益的经济组织，它本质上不是农民的组织，不能完全发挥为“三农”服务的作用，有的甚至受利益驱动，干出了坑农害农的营生。这一体系的存在，占据着农村合作组织发展的空间，占领了农村合作组织的跑道，客观上阻碍了农村合作组织的产生与发展。
(3)制度变迁成本较高。诺斯指出：“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。”这是说制度变迁具有路径依赖的性质，初始制度的选择会强化现存制度，现存的制度安排会直接影响新制度的供给。这一原理的实质在于现存的制度安排会形成既得利益集团或格局，增加制度变迁的谈判费用，形成制度变迁的阻力。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”这一原理对中国目前农村合作组织的发展启发意义深刻。一是，国家初始大力倡导发展的集体经济组织和计划体制残留下来的行政干预对现有制度影响深刻，集体经济组织实际上的领导者是既得利益集团，他们在集体经济中获得了尽可能获得的利益，一旦合作组织兴起，他们可能会失去领导地位，一定程度上会动摇乡村现有行政管理地位，失去他们的既得利益，这些既得利益集团不愿支持，而采取各种形式加以干预。二是，由于历史、观念、法律、制度环境、行政现状等原因，制度变迁成本较高。制度变迁需要的支付成本，按诺斯所言，一项新制度安排的产生，只有在预期收益大于预期成本时才会产生。这里预期成本是指制度创新变迁成本。就农村合作组织而言，建立新的合作组织就必须衡量制度创新变迁成本的大小，这包括：制度变迁费用、组织实施新制度的费用、旧体制的摩擦成本、消除制度变迁阻力的费用等等，这些成本越大，越不利于合作组织产生和发育(罗夫永，2006)。
3、农村合作组织制度演进的促进措施。(1)加大对农村合作组织的制度供给的力度。首先，要清晰产权，变农民承包的土地的债权性质为物权性质，赋予农民对农地拥有完整的经济所有权。制度经济学认为产权界定越完整越能提高效率。因为市场交易过程存在交易费用，如果所要交换的物品没有明晰和专一的可以自由转让的产权，那么为交换的顺利进行所需的各种费用支出就非常高，甚至高到交易无利可图的程度，所以必须首先明晰产权。优化产权配置是降低市场机制运行的社会费用和优化资源配置的首要前提。农地产权制度作为正
式规则，通过其强有力的实施机制的建立并充分发挥作用，能有效地增强农民交易谈判能力。它能有效遏制利益集团通过重构产权而对收益进行再分配的谋利行为。农民因有独立的经济所有权，而具有了维护自身利益的土地权利基础和组织法律保障。所以要从法律上使农民得到了长期而又稳定的土地使用权，把土地使用权物权化。
其次，要为农村合作经济组织发展提供法律支撑。在推进农村合作组织创建的进程中，存在着一些重要的现实问题需要立法解决：①是否以农民为主体;②合作组织的产权是否明确，特别是剩余索取权是否归入股农民所有;③合作组织的法人治理结构是否明确，能否有效发挥作用;④农民在合作组织中能否真正增加收入并提高合作组织的积累等。农村合作经济是中国农村发展中不可缺少的重要组织形式，而中国目前各种所有制经济，包括国有经济、城乡集体经济、个体经济、私营经济、股份制经济及“三资”经济，都相继颁布了完备的法律法规，唯独合作经济只有一个《农民专业合作经济组织法》。农村合作组织作为一种农民之间弱者的联合体，农民对于合作组织的财产是共同共有关系，具有明显的反市场倾向。这里面的社会关系十分复杂，不仅有政府的主导，还有与农民、组织其他成员、市场、合作组织自身以及其它合作组织之间复杂关系。因而如果没有可靠的法律保障的约束，只要一方主体行为过度，就很可能会导致合作组织的法律主体地位的动摇，甚至出现合作组织的发展处于停滞状态。因此，当前的首要任务就是制定和完善具体的法律规范确定农村合作组织的合法身份，提供法律保障和政策支持，给予农村合作组织民事主体地位，保障其正常经营活动和合法权益，使其能够取得与其他组织平等开展业务的经营地位，依靠法律保护开展各种业务。
再次，在农村市场完善上，政府应继续提供制度供给。统一、规范、竞争、有序的市场体系是农村合作组织发展的保障体系之一。因此：第一，完善要素市场。改革粮食流通体系，使之逐渐朝着市场化的方向发展;创新农地流转制度，为农业合作经济组织发展所需的规模经营奠定基础;加快农村金融体系的构建，在改革原有农村信用社的同时，在国家帮助下建立起全国合作信用体系，充分发挥农业银行和农村发展银行的作用，为农村合作组织的发展提供信贷支持，解决资金短缺问题。第二，建立健全透明公平的交易规则，提高农业合作经济组织的市场竞争力。第三，完善以批发市场为中心的农产品市场体系，大力加强运输、通讯、储藏、饮食服务等设施建设，同步完善各项配套服务设施。
(2)走强制性和诱致性相结合的制度道路。从制度变迁的路径来看，制度变迁有两种基本方式，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁是由政府凭借其强制力资源组织实施的制度变动，具有强制性和激进性。中国在1950年代以来，由国家推行的农村合作化运动走的是一条强制性制度变迁的路径。历史经验已经证明，虽然从方向上组织个体农民走合作化道路是正确的，但采取由国家强制实施的、运动化的方式来搞合作化，严重违背了自愿互利原则，违背了经济规律。所以说，虽然强制性农村合作化路径可以降低农民合作的组织成本，但是由于它以国家和政府的意志为主导，难免违背农民自己的利益和要求，事实上难以取得满意的结果(晓亮，2003)。诱致性制度变迁则是由于个体或群众在寻求获利机会时自发倡导、组织和实施的制度变迁，体现出自发性和渐进性的特点，符合农民自身群体的利益要求。诱致性制度变迁理论认为：制度变迁来自个人理性，正是个人的理性导致了对制度变迁的需求;同时个人的理性行为受有关知识的制约，而有关知识的有效的供给，也就是制度变迁的供给。因此，实行家庭承包制后，农民对于社会化服务的需求，反映了他们对于制度创新的需求，而对于市场经济和合作经济组织的重新认识，就成为制度创新的供给。诺斯指出：如果一种制度安排还存在潜在利润的话，就意味着这种制度安排没有达到帕累托最优，因而处于一种非均衡状态。制度非均衡的出现，意味着出现了制度变迁的客观必然性和基本动力。他进一步指出，制度变迁的诱致因素，在于经济主体期望获得最大的潜在利润，即希望通过制度创新来获得在已有制度安排中所无法取得的潜在利润。为了改变经营效率低下的状态，农民作为小规模经营体制的经济主体，就有强烈的愿望把自身组织起来，形成一种合作型的经济组织制度，这是小规模经营进行制度变迁的主要诱因(朱晓东，2006)。因此，一般来说，选择诱致性农村合作化路径最符合农民群体自身的利益要求。但在小规模占主导地位的中国农村，农民文化层次比较低，合作意识差，完全靠农民自发地把分散的农民个体组织成一个有凝聚力的团体，难度非常大。当前土地制度非均衡情况下，较高的交易费用使得诱致性制度变迁和强制性制度变迁同时存在。因此，农村合作组织在进行路径选择时，必须持客观谨慎的态度。强制性和诱致性路径以及路径依赖告诉我们，两者各有其优势和缺陷，农村合作组织制度的发展应当吸纳二者的优势，走一条以农民自愿、政府诱导为基础，因地制宜、灵活多样、切实有效，渐进式推进的合作化发展道路。一方面要充分尊重农民的首创精神，鼓励农民进行多种形式的探索，通过农民自办、官民合办、能人领办、嫁接联办等多种形式改造传统组织，发展民间组织。同时，充分发挥新型经济组织的积累效能，扩大经营规模，提高生存、发展和竞争能力，以此来增强凝聚力，维护合法性，保持农村社会政治稳定。鼓励农民在家庭承包经营基础上自愿联合组建各种新型合作组织。另一方面要发挥强制性制度变迁的作用。政府要切实加强对发展农民合作社的引导和宣传发动，在政策上多方面给予帮助和扶持。
(3)营造制度环境并提供政府援助。要推进农村合作组织的发展，必须优化其发展的制度环境。一是要从意识形态上进行转变。消除歧视，清除不利于农民合作的制度因素，降低合作组织发展的制度成本，形成推进其发展的良好氛围。二是要规范政府行为。要正确认识并处理好“计划”和“市场”两种调控手段的关系，适度控制和把握好对合作组织的干预。应由市场调节的，政府不要调节;由农民或合作组织本身所为的，政府不要干预：应由执法机构依法行使的，政府不应取而代之。只有促使政府作为和市场选择之间处于和谐状态，农村合作组织才能恰如其分地发挥其应有的功效，农村合作组织所要努力实现的自我组建、自我管理、自我服务、自我受益的宗旨也才能得以实施。三是给予积极的保护和帮助。政府应保障合作组织、成员的合法权益和资产，任何单位或部门不得侵害合作组织的利益，不得以任何形式
侵占、挪用、平调合作组织资产。四是给予积极的支持和扶助。农村合作组织不同于一般的工商企业，有一定的公益性，发达的市场经济国家均对农村合作组织采取扶持政策，不但从信贷、税收和财政等方面给予支持，而且从政策上予以优惠，还设有专门的机构对组织的发展进行指导。正如奥尔森所言，“如果一个社会要获得可能的更高的收入。那么激励措施必须是清晰的、明确的。同时还必须促进经济生活中的个人和公司在一种社会最有效的途径中互动” 政府有责任支持和鼓励农村合作组织的设立及运作，并为此采取适当措施以促进市场经济的发展。为了引导农民走向合作，政府还可以采取一系列有利于新型农村合作组织建立和发展的具体措施。如政府可以为农村合作组织的成立提供一定的启动资金，为农村合作组织提供一定额度的贴息贷款，优先购买农村合作组织的农产品以及给予农村合作组织一定程度的税收优惠，促进农村信用合作社和农业供销合作社为新型农村合作组织提供资金、技术、物质支持等，在财政、金融、税收、土地、工商管理等方面给予大力扶持。五是由政府出面，加强对广大农民的教育。为了引导农民走新型农村合作的道路，对他们进行合作组织方面知识的教育是十分必要的。分析中国新型农村合作组织应有的内涵，分析该组织与过去的人民公社及高级社、社区合作组织以及股份公司的区别，从而提高他们对合作组织的认识水平。实行一套典型引路、分类指导的工作方法。要积极进行有侧重的探索，培育和建成一批让农民可学、可看，组织连接比较紧密的示范性合作组织。同时要认真总结一批先进，扩大宣传，以先进的力量、典型的魅力、榜样的示范，引导其发展和规范，让农民真正了解合作对农业增收、农民增收的功效，体会到实惠，培养对农村合作组织的浓厚兴趣。
(4)通过体制创新，构建农村“2+1”新模式。联产承包责任制之后，作为村民代表的村委会除了拥有对耕地和宅基地的所有权外，绝大多数并没有在集体经济发展上做什么工作，集体经济名存实亡，农村经济成为实质上的小农经济状态。尤其是税费改革后，陷入实质上小农经济状态的中国绝大多数村庄，村民和村委会之间的经济利益纽带被割断，村委会进一步失去了村庄治理的经济基础，作为利益结合体的农村合作组织为村庄治理提供了新的载体。村党支部、村民委员会是农村现有的有着显著地位的治理结构，农村党的支部委员会是党的基层组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权;村民委员会是村民的自治组织，其职能是办理本村的公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议;而农村合作组织是农民群众自发成立的从事生产和经营的组织形式，它在发展农业专业化生产、集约化经营、社会化服务方面能够发挥巨大的作用。村委会要在村党支部的领导下，尊重合作组织依法独立进行经济活动的自主权，维护集体和农民的合法权益。正确处理三者关系，形成传统的“党支部、村委会”治理结构和“农村合作组织”的有效结合的“2+1”新农村建设治理模式，促进农村合作组织和乡村和谐发展(罗夫永，2006)。
作者：胡振华 陈柳钦
〔摘要〕 在当今中国，基本医疗保障体系已经覆盖全民，但这一体系依然运转不良，其根源在于地方差异性过于复杂，导致医保碎片化。零碎性的制度微调已经无济于事，中国医保最合意的改革方向是走向再福利化，从社会医疗保险向全民公费医疗转型。在新医保体系中，所有国民均以居民身份参保，筹资来源于国民定额参保登记费和政府定额补贴。对所有参保国民来说，参保缴费水平划一，给付水平与结构也一样。这一转型不仅能化解医保碎片化所引致的诸多棘手问题，提升医保的公平和效率，而且还能助推供给侧改革中企业社保减负。实现这一转型，不仅需要政府财政增加一定的预算卫生支出，而且还需要政府以及公共政策学界治理理念的转变，即重新思考福利国家与市场经济的关联性。
〔关键词〕 全民公费医疗;基本医疗保障体系;医保碎片化;社会医疗保险;再福利化
〔
在当今中国，一个覆盖全民的基本医疗保障体系已经建立起来，但这一体系与运转良好的目标还有很长的距离。基本医疗保障体系由城镇职工基本医疗保险(以下简称“城镇职工医保”)、城镇居民基本医疗保险(以下简称“城镇居民医保”)和新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)三大社会医疗保险组成。近一两年来，在中央政府的部署下，很多地方开始强力推进城乡一体化，后两个保险已经合并为城乡居民医保。基本医疗保障体系运转不良的根源在于三个(或两个)医疗保险的诸多制度细节，如统筹层次、筹资模式、缴费年限、给付结构和行政管理等，呈现高度地方化，而地方差异的复杂性导致了整个医保体系的碎片化。医保碎片化不仅有损于医保体系的公平，而且也有损于效率。
直面碎片化，既有文献提出的以及各级政府普遍实施的各种就事论事、零零碎碎的制度微调已经无济于事。中国医疗保障体系亟待从碎片化到一体化的系统性改革。建立一个个人缴费水平统一、政府补贴水平统一、给付结构统一的准全民公费医疗制度，以取代现行的社会医疗保险制度，是一个合意且可行的社会政策选择。
一、准全民公费医疗的制度框架：从碎片化到一体化
以全民公费医疗为制度基础重建中国医保，并非将既有的基本医疗保障体系推倒重来，实际上是另一种新的渐进主义改革思路。新思路的要领，是将城镇职工医保并入城乡居民医保，以推进基本医疗保障体系的一体化，而零碎性、微调式的旧思路，则是立足于维持城镇职工医保的制度框架不变。
基本医疗保障体系需要巩固与发展，这是医保界的共识，但对于如何巩固、如何发展，却没有共识。比较主流的意见，是在维持既定制度框架不变的前提下，对三大社会医疗保险所面临的问题进行小幅渐进式调整，以克服制度不调的现象。具体而言，在很多研究者以及主管医保的政府官员看来，基本医疗保障体系目前最大的问题在于社会医疗保险的“泛福利化”，即城镇居民医保和新农合，无论是否经历着城乡一体化的过程，都出现了民众缴费水平涨幅远低于政府补贴水平涨幅的趋势，从而导致城乡居民医保演变成了准全民公费医疗。〔1〕对这一主流人群来说，医保改革与发展的方向是基本医疗保障体系的“去福利化”，具体措施不仅要提高城乡居民医保中百姓的缴费水平，降低政府财政补贴的相对水平〔2〕，而且也要在城镇职工医保中废止退休者免于缴费的政策。然而，在福利国家水平依然不高的大环境中，推动基本医疗保障“去福利化”，无论是其政策原则，还是其具体措施(如大幅提高参保者缴费水平和让退休者重新缴费)，都会因遭遇强烈民意反弹而步履维艰，甚至不具有操作性。〔3〕城乡居民医保多年来民众缴费水平涨幅远低于政府补贴水平涨幅的趋势本身，就证明了这一点。
医疗保障的改革与发展应该另辟蹊径了。笔者曾经在2012年提出过建立全民健康保险的构想，但没有任何回响。〔4〕从国际经验来看，全民健康保险就是“准全民公费医疗”。延续并拓展笔者既有的思路，本文进一步提出，主管医保改革的方向，应该是从“去福利化”转向“再福利化”，将基本医疗保障体系改造为一个以普惠型福利模式为主轴的社会保障制度。新转型路径既清晰也简单，即中止城镇职工医保的运作，以既有的城乡居民医保为制度基础，建立一体化的准全民公费医疗。简言之，中国医保的改革与发展之道，可以概括为五个字，即“职工变居民”。
具体而言，准全民公费医疗的新制度架构如下：
1.目标定位：面向所有国民，无论老幼、性别和工作，均以居民身份参加医保。
2.参保登记：所有国民(无民事行为能力者由其监护人)在每年年初的法定期限内到居住地所在社区的社会保障事务所(或其他行使类似职能的机构如村委会)办理参保登记手续，而搬迁之后也必须在一定时间内在新居住地社区重新登记。对逾期缴费者设立“待遇等待期”。
3.筹资机制：所有参保者缴纳定额年参保费，而政府为所有参保者提供定额年医保补贴。在新制度实施的初始阶段，个人参保费可确定为200元，政府补贴费可确定为1000元。个人参保费和政府补贴费均随人均GDP指数化。现行医疗救助制度的受益者免缴个人参保费，其个人参保费由政府财政支付。城乡医疗救助受益人以及既有享受免缴费待遇的城镇职工医保退休参保者，只登记免缴费。
4.给付结构：现行城镇职工医保的给付结构适用于所有参保者(国民)，而给付结构调整(如医保目录的更新等)常规化、制度化。
5.行政管理：国家设立全民健康保险总局或全民公费医疗总局，并在各省设立公立独立法人“健保中心”，负责筹资和支付的组织，中短期内的工作重心是大力推进医保支付制度改革。
对于上述制度架构，一个最容易产生的疑问是，既然采用全民公费医疗制度，为何要设立百姓参保登记缴费的行政环节?为何不干脆在筹资环节实行全免费，使医保筹资全部来源于一般税收?为何一定要在全民公费医疗前面加一个“准”字?
准全民公费医疗(或全民健康保险)与全民公费医疗模式的主要差别在于筹资机制，前者的部分筹资来源于参保者缴费，而后者的筹资来源于一般税收，因此民众无需再为医保缴费。在实施全民公费医疗的发达国家，民众无需缴费，但必须在初级卫生保健提供者那里登记，方能享受公費医疗。初级卫生保健提供者一般是全科医生，他们面向社区，要么单独执业，要么联合执业，又称“家庭医生”。
笔者针对中国情况所建议的准全民公费医疗，其筹资来源既包括个人缴费也包括一般税收。新医保体系设定了民众年定额参保缴费的游戏规则，并非出于筹资本身的需要(因为民众缴费水平远低于政府补贴水平，其在筹资上发挥的作用有限)，而是旨在建立参保者登记制度，而这一点对于新医保体系的行政运作，是至关重要的。
首先，参加全民公费医疗或全民健康保险，既是国民应该享有的权利，也是国民必须履行的义务，设立民众缴费的制度有助于强化民众的健康和医保意识，而等待期制度的设立是为了防范民众的逆向选择(即自我感觉身体好的民众平时选择不缴费，而在生病之后再缴费);其次，缴费实施地点的明晰化可为医保支付管理者统筹医保基金的地区配置，即所谓“钱随着人走”，带来扎实的数据基础;最后，如下文将会详述，参保者缴费登记制度，也能为医保关系的跨地区转移接续带来便利。
二、医保再福利化：合乎民意的制度选择
医保再福利化意味着原本在中国只有少数人才能享受的公费医疗转型为一项普惠型福利项目，这一改革之所以具有合意性和可操作性，首先在于其民意高欢迎度。多年来，就中国的医改而言，对广大民众和大众媒体最具有撩拨效应的辞藻，非“全民免费医疗”所属。2009-2010年间，陕西省神木县曾因推行“全民免费医疗”制度而名动天下，一时间，“神木模式”蜚声神州，引发各路媒体一阵喧嚣。〔5〕2013年10月，民众曾为一则俄罗斯坚持全民免费医疗原则不动摇的新闻所撩拨。当月8日，由中央人民广播电台主办的中国广播网刊出中国之声《新闻晚高峰》报道，称“俄罗斯卫生部长近日在一个医疗媒体论坛上宣布，保证俄罗斯公民将永远在俄罗斯联邦内能够免费享受医疗服务，而且保证医疗服务项目每年都会增加。这意味着，俄罗斯公民在公费医疗上享受同等待遇，任何人都不会因没有钱而被医院拒之门外，急需动手术的病人也不必以缴费为手术的前提条件”。〔6〕其实，在相关报道中，“全民免费医疗”这个表述具有误导性，正确的表述应该是“全民公费医疗”。
众所周知，新医改发轫于2005年以来兴起的新一轮医疗体制改革方向的争论。尽管争议点较多，但争论者毕竟达成了一项共识，即新医改的突破口在于医疗保障体制的健全，也就是实现人人享有基本的医疗保障，即“全民医疗保障”，简称“全民医保”。然而，这一共识缺乏实质性内容。关键在于，无论从理论上探讨，还是从人类历史的实践经验中观察，建立医疗保障体系有多种制度选择。那么，中国新医改所确定的“全民医保”，究竟应该选择何种制度，或者说哪些制度的组合呢?具体而言，中国全民医保的主干性制度安排，究竟是全民公费医疗，还是社会医疗保险?在有关新医改的大争论中，对这一关键性问题，并没有达成共识。国家“新医改方案”最终选择了以社会医疗保险为主轴推进全民医保的战略方向，但这一选择似乎并未让争论尘埃落定。
我们知道，在世界上，凡是实现全民医保的国家，除了一两个孤例(如瑞士和新加坡)之外，其医保制度主干要么是全民公费医疗，要么是社会医疗保险。相当一部分国家，从社会医疗保险起步，逐步走向了全民公费医疗或全民健康保险。在经济合作与发展组织成员国中，一半实行全民公费医疗或准全民公费医疗，而另一半实行社会医疗保险。值得一提的是，很多国家和地区的全民医保体系并非由单一的制度来支撑，而是以某一种制度作为主干，以其他制度作为补充。〔7〕
对于中国人来说，公费医疗体制并不陌生，也令很多人向往，但却有些声名不佳。众所周知，中国公费医疗只覆盖了少数人，显然有欠公平性;同时，由于制度缺陷所导致的浪费，以及特权人士的滥用，现行公费医疗体制在受益面非常狭窄的情形下却占用了相当大比例的公共卫生经费。于是，公费医疗成为舆论批评的对象，也成为改革的对象，并入城镇职工医保，成为公费医疗制度改革的大方向。这样一来，在中国，很多人有意回避“公费医疗”这个字眼，而全民公费医疗通常被称为“全民免费医疗”。神木的经验也体现了这一点。无论是神木模式的创建者还是其赞扬者，都竭力回避“公费医疗”这个令人厌烦的字眼，也不愿使用“全民医疗保险”这种中性字眼，却都刻意使用“免费医疗”这个容易引起轰动效应的字眼。〔8〕
简言之，无论是从国际比较所获得的启示，还是中国民意观察所传递的讯息，全民公费医疗其实未尝不能成为中国建立全民医保的一项制度选择。但是，究竟是否应该选择全民公费医疗，不应该仅仅基于国际经验，也不应该仅仅基于中国民意，而应该基于对制度选择收益与成本权衡的理性分析。收益主要体现在职工现金收入增加、企业社保负担减轻、基本医疗保障体系诸多老大难问题可望迎刃而解，成本主要体现在政府财政支出的增加以及制度转型过程中的一些技术性难题。
三、医保再福利化的社会经济收益
就收益而言，本文所提议的医保制度转型，对于当今中国经济领域正在开展的供给侧改革，有短期推动效应。由于新制度中止了城镇职工医保，那么所有企业将免除基本工资6%-8%的医保缴费，这对正在全国范围内推进的企业社保减负来说，是一项实质性的推进措施。①同时，新医保制度可以有效增加职工的收入。截止到2014年底，城镇职工医保共有2.1亿职工参保者，7255万退休参保者，职工参保者的人均缴费水平大约在850元，退休参保者免予缴费。〔9〕在新体制下，原城镇职工医保的职工参保者的医保缴费将降为200元，2亿多职工的现金收入必然有所增加，而这部分新增现金收入有可能转化为消费。
①正在实施中的企业社保减负措施，集中在失业保险、工伤保险和生育保险单位缴费率的降低，但减负空间最多不过3%，其效果显然是杯水车薪。
当然，医保制度选择的依据不应仅仅基于其短期效应，而应该考察其中长期影响。实际上，医保再福利化之利恰在于能够一劳永逸地解决基本医疗保障体系中长期难以克服的诸多老大难问题，从而为医保奠定一个可持续性发展的制度基础。诸多医保碎片化问题，将随着准全民公费医疗制度的建立一一自动化解。而与之相对，基于現行社会医疗保险制度所试图推进的医保去福利化，既不可能解决医保碎片化问题，也不可能实现医保的可持续性发展。
首先，新制度的建立意味着三险合一的达成，城乡分割的问题自然就迎刃而解了;而在既有体制下，即便政府自上而下推进城镇居民医保和新农合的二险合一，都困难重重，进展缓慢，直到2106年底才大功告成。但是，从二险合一到三险合一，还是遥遥无期。
第二，新制度并不会百分之百地消除逆向选择问题，但会减轻政府推动医保全民覆盖的行政压力，这其中社区服务机构以及寄宿学生所在的学校(包括高等院校)可以发挥积极有效的作用。
第三，流动人口、灵活就业人员以及农民工的医疗保障，在新体制中不再成为特殊的问题;而在既有体制下，无论是政府还是学者，都不得不为包括农民工在内的流动人口以及灵活就业人员单设医保制度而殚精竭虑，而各种方案的实施效果无论从公平还是效率的角度来看都不理想。
第四，在新制度下，医保统筹层次过低的问题得到解决。省级统筹可以实现，这样在每一个省级行政区，都可建立单一付费者医保体系。而在既有体制下，政府自2009年以来努力多年，至今也尚未实现地级市统筹的目标。
第五，新医保体系消除了人均医保筹资的地方差异性，也自然消除了医保给付结构的地方差异性。缴费水平划一、给付结构划一，这符合医保公平性的一般原则。如世界银行的一份报告所说，医保“筹资的一般原则是：国民依照其财富多寡(或支付能力高低)来缴费，而病人则根据其需要接受医疗服务”。〔10〕在新体系中民众缴费水平划一是否公平，乍看起来或许是一个值得商榷的议题。一般认为，公平的缴费水平应具有累进性，可是这种做法就中国医保改革的现状而言是不经济的，也是没有必要的：一来，由于新制度拟议的缴费水平并不高，再设定累进性费率，将极大地增加行政成本;二来，新制度的主要筹资来源是一般税收，其累进性与否取决于税收体制的累进性。在医保缴费水平上推进累进性，远不如在一般税收的税制中推进累进性重要，而推进税收体系的累进性本来就是税制改革与发展的题中应有之义。如果一般税收具有累进性，那么新医保体系的筹资也就具有了累进性。参保缴费水平即便划一不会对新医保体系筹资的累进性有实质性的负面影响，但却能极大地减少行政成本，有利于体系的良好运转。个人缴费和财政补贴均随经济发展水平而指数化，也能确保医保体系财务的可持续性，而旧体系中时常因个人缴费水平提高而引发的争议自然也就消弭殆尽了。
第六，退休者免缴费规则，为城镇职工医保埋下了老龄化危机的引信，是基本医疗保障体系不具有可持续性发展的制度性根源之一。2016年初，“研究实行职工退休人员医保缴费参保政策”这一政策导向甫一露头，不仅社会反对之声绵延不绝，而且也在体制内引致不同意见，尤其是在当年的两会上激起争议，致使这一政策宣示未能载入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。〔11〕事实上，在既有体制下，即便退休者缴费政策推出，由于缴费水平不可能较高，因此对于城镇职工医保老龄化危机的缓解，到头来还是杯水车薪，无济于事。问题的解决，归根结底，还是需要政府财政增加投入。既然如此，研究并制定退休者缴费政策，即便达成最佳境况也只能是事倍功半，正常情况下极有可能是劳而无功。与其如此，不如推进“职工变居民”，便可轻易摆脱退休者缴费这一棘手的政策议题。
至于既有享受免予缴费的退休职工医保参保者(俗称“老人”)，可以在新的准全民公费医疗中继续享受免缴费政策。对于既有未退休职工医保参保者(俗称“中人”)来说，可以设定参加新制度的两个选项，即要么依照老办法继续缴费至医保缴费年限后在新制度下享受免缴费政策，要么直接进入新制度。对于所有尚未入职或从未参加过城镇职工医保的国民来说，自然是“新人新办法”。对于城镇职工医保的退休参保者以及临近退休的参保者顺利过渡到新体系之中，政府需要支付一定的转型成本。
第七，医保再福利化转型可以让令人困扰多年的医保个人账户问题和基金累计结余问题彻底终结，而在既有体制下这两个问题无论是理论上还是在实践中都没有哪怕是较为理想的解决方案。在新制度下，准全民公费医疗是一个现收现付制度，当年筹资基本上全部用于当年支付，而筹资标准的指数化确保了医疗保障给付水平与经济发展水平相适应。
截止到2014年，城镇职工医保共有2.8亿参保者，共累计结余9449.8亿元，其中统筹基金5537.2亿元，个人账户3912.6亿元。〔12〕这样，城镇职工医保统筹基金人均累计结余达1977.6元，个人账户人均累计结余达1397.4亿元。对于这些沉淀资金在新体系中的使用，可以有多种方式，对于这一技术性问题，本文限于篇幅，暂不详述。
第八，在既有体制下，城镇职工医保和城乡居民医保在给付结构上极为复杂的地方差异性，不仅本身有损于社会公平，而且还对医保体系的运作，尤其是对医保异地结算和医保关系跨地区转移接续(即医保可携带性)，造成了极大的障碍。随着医保再福利化转型，这些问题均可迎刃而解。
给付结构地方差异性的消失以及省级统筹的实现，为医保异地结算提供了极大的行政便利。由于实行省级统筹，全民医保制度下的省内异地就医根本没有问题。如果参保者跨省就医，而且患者通过本省医疗机构进行跨省转诊转院，那么本省医疗机构实际上可扮演跨省就医的“守门人”职能。即便不设立转诊转院制度，任何一个省的健保局可以同跨省医疗机构直接建立契约化支付关系，例如，天津、河北、内蒙古、山西、山东、辽宁等地的全民健保局都可以同协和医院建立医保支付关系。而且，跨省医保支付服务也可以外包给第三方管理公司，让后者与医疗机构打交道，這就是国际上通行的医疗保险第三方管理(third-party administration， TPA)模式。〔13〕第三方管理模式的开拓，不仅将极大地促进健康保险的专业化，而且还能催生一个全新的服务行业。
在既有体制中，医保可携带性是一个长期以来难以解决的棘手问题。除了参保者“累计缴费年限”接续的问题之外，所谓“转移接续问题”中还涉及到不同地方城镇职工医保经费如何转移接续的问题。目前，当参保者工作地点发生跨统筹地区变动之后，只有个人账户可以移转，而统筹基金的移转则比登天还难。在新体系中，这个问题解决起来要轻松许多。任何国民如果在省内迁居，什么事情都没有;如果跨省迁居，那么参保者原所在的省健保局可将其个人缴费和中央财政补贴的资金化为12份，根据参保者在本省实际居住的月份，将剩余金额转给迁移后所属的省健保局。因此，准全民公费医疗或全民健康保险是一个具有高度“可携带性”特征的制度，即医保待遇可以随着参保者的迁徙而全国漫游。这就要求，所有参保者在跨省迁居之后，在一个月内及时在新常住地的社区服务中心重新注册医保关系。毫无疑问，医保关系注册与居住证签发这两项公共服务通过社区服务中心的平台整合在一起，有利于公共服务整体性的改善。
此外，医保再福利化转型也能为医保经办的公共管理改革带来新的契机。新全民健保经办机构完全可以从行政化向法人化转型。为了推进这一转型，全民健保总局从设立之初，就可模仿全国社会保障基金，建立理事会制度。全民健保总局在各省设立的分局，可以经由现城镇医保和新农合经办机构整合而成。设置在北京的总局负责所有与医保支付相关的政策性事务，并对各地健保局进行业务指导，而各省的全民健保局则扮演支付者的角色。这意味着，一个以省为单位的单一付费者体系建立起来了。实际上，从全民医保的全球经验来看，只要是在地域辽阔的大国(例如加拿大和澳大利亚)，以省(州)为单位的单一付费者体系是最为常见的制度安排。〔14〕
四、医保再福利化的转型成本
任何选择都既有益处也有成本，医保再福利化这一制度选择也不例外。从既有社会医疗保险制度转型为准全民公费医疗，必将面临一些挑战，政府与民众也必须共同面对这些挑战，而直面这些挑战并不是无成本的。挑战主要集中在三点：其一是新制度的财务可负担性;其二，各地医疗服务费用和品质差别较大，因此均等化的筹资水平必然带来不均等的医疗服务水平和医疗保障水平;其三，目前有些地区的医疗保障筹资水平和保障水平超越了我们拟议中的全民医保水平，那么如何将这些地区的医疗保障制度与未来的全民医保制度衔接。
第一项挑战可以简称为“财务问题”，其包括两个方面。一是现城乡居民医保参保者在既有体系中的缴费水平，从每人年50元到1000元不等，而新体系中初始参保缴费水平定为每人年200元。这意味着，相当一部分民众的医保缴费水平将有所提高。但考虑到每人年200元的参保登记费对绝大多数国民来说是完全可负担的，且新医保体系的给付水平将比既有城乡居民医保的待遇提高很多，加之全民公费医疗的民众欢迎度，城乡居民个人缴费水平的提高并不是不可行的。
①三类医疗救助对象的人口数据，参见中华人民共和国民政部编《2015中国民政统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2015年，59、62、70页。
二是政府财政支出的可负担性。依照前文给出的制度框架，新医保体系需要的财政支出基本上由三部分组成：(1)全体国民的医保补贴，简便起见，国民总人口按14亿计算，共计14000亿元(1000元×14亿);(2)医疗救助受益者的参保费，依照2014年底的统计数据计算，城镇低保对象1877.0万人，农村5207.2万人，优抚对象917.3万人，因此医疗救助对象共计0.8亿①，需要财政支付其豁免的参保费160亿元(200元×0.8亿);(3)既有城镇职工医保退休参保者的参保费，依照2014年底的统计数据计算，城镇职工医保退休参保者共计7254.8万人，考虑到新增退休者、老龄化以及计算简便化的因素，我们可按0.8亿来计算，这样供需财政支付160亿元。因此，新体系所需政府财政支出共计14320亿元。同样以2014年的数据来测算，这笔开支占当年中国政府财政预算总支出(计151785.6亿元)的比重为9.4%。鉴于随人均GDP的增长而指数化，加之第三项支出会随着转型进程的延续而逐步减少，再考虑到其他一些未加细算的支出，准全民公费医疗所需政府补贴在未来大体会稳定在政府财政总支出的9.5%上下。
值得注意的是，这部分支出并非全部是新增支出。2014年，政府财政预算内卫生支出中用于医疗保障的支出总额为4958.5亿元，占政府财政总支出的比重为3.3%。〔15〕这意味着，建立准全民公费医疗，需要政府财政新增的支出占财政总支出的比重为6.1%(9.4%-3.3%)。
用大约6%的新增财政总支出建立一个稳固的医疗保障体系，是否构成财政可负担性问题，完全取决于政府施政的理念。在中国推进供给侧改革以实现经济发展模式转型的大背景下，政府财政支出的流向是否应该从产业政策的实施转为社会基础设施的建设，是一项重大的经济政策选择，也是社会政策选择。事实上，只要有一个小角度的转向，中国基本医疗保障体系的大转型就可以实现。笔者曾经也基于财务可负担性对全民公费医疗在中国的可行性提出过质疑〔16〕，这一质疑的基础建立在既有公共财政体制以及经济发展模式没有出现重大转型的前提之上，现在看起来，这一基础非常脆弱，早已不合时宜。实际上，中国的公共财政极有必要也有可能从以促进经济发展为中心的模式转型为以促进公共服务为中心的模式，而随着公共财政大转型的推进，以全民公费医疗为主干建立基本医疗保障体系的制度选择，也就变得现实可行了。
第二项挑战可以简称为“均等化问题”。从技术上乍看，这一挑战似乎是比较严重的。譬如说，如果北京健保局和河北健保局所管辖居民的医保筹资水平都一样，那么北京居民所能享受的医疗保障水平可能不会高，因为北京医疗机构的平均费用水平与河北相比显然要高出很多。
但是，这一挑战是否严重，其实是一个认识的问题。其一，新体系初始阶段的非均等性實际上有助于医疗资源的重新配置，即优质医疗资源向人口集中的大省流动，在一段时间之后医疗资源配置的均等化有望实现，因此表面看起来近期的“麻烦事”也许能在未来变成“大好事”。例如，随着河北健保局支付能力的大幅度提高，北京的知名医疗机构完全有可能、也有必要到河北诸城市开设分院，形成连锁式的医联体。如此，长期困扰医疗供给侧的资源配置失衡的老大难问题，也有了新的契机得到缓解。
其二，准全民公费医疗或全民医疗保险体系的建立，仅仅意味着基本医疗保障体系的重构，其目的只是为全国民众提供一个最基本的医疗保障。对于消费水平较高的经济发达地区，以各种补充医疗保险为主要产品的民营健康保险，尤其是商业健康保险，理应成为医疗保障体系的重要组成部分。在这个意义上，“均等化问题”所带来的挑战，又可以转化为民营健康保险发展的新转机。因此，“均等化挑战”看起来是一个技术性问题，但实际上也在促进中国医疗保障体系的结构性完善方面，发挥某种战略性的作用。
第三项挑战可以简称为“平稳过渡问题”。这一挑战与第二项挑战有密切的关联。
如同前文所述，新体系实际上是现行城乡居民医疗保险的升级版和扩展版。在全国大多数地区，现行城乡居民医保的筹资水平和保障水平都不及本文提议的新体系，但也有少数地区例外，即这些地方居民参保的缴费水平已经高过了年200元。对于这些例外的地区，就存在“平稳过渡问题”。为了应对这一问题，这些地区完全可以由政府出面，在新体系之上设立带有财政补贴的自愿性补充健康保险。对这些地区的居民来说，参加准全民公费医疗带有强制性，而参加补充健康保险则是自愿性的。对于这些地区的政府来说，提供与全国其他地方一样的全民医疗保险是规定性的公共服务，而提供补充健康保险则是自选性的公共服务。
简言之，尽管推进准全民公费医疗需要一定的成本，但一来这些成本并不大，二来这些成本也可以通过配套改革转化为收益。因此，总体来说，建立准全民公费医疗的社会经济收益远大于成本。
五、结论
中国医保碎片化的根源在于医保体系内部的制度不调，而从碎片化走向一体化，即走向全民健康保险，是医保改革与发展的大方向。事实上，中国现行的基本医疗保障体系中，已经蕴含着全民健保的某些制度要素，即城镇居民医保和新农合的个人缴费水平远低于政府补贴水平。这一现状被视为社会保险的“泛福利化”的一种体现而遭到相当一些社会政策学者、相关政府部门智库以及政府官员的质疑，而相应的改革意见就是“去福利化”。可是，至少在医疗保险领域，“去福利化”不仅在实践中缺乏可操作性，而且在理论上也缺乏理据。无论基于国际经验的比较，福利国家发展的理论分析还是中国改革实践的反思，医保“再福利化”才是合意而且可行的改革方向。
作为医保再福利化的具体路径，从碎片化的社会医疗保险走向一体化的全民健康保险是一种渐进主义的改进，制度转型的阻力和障碍比较少。全民健康保险是一种准全民公费医疗制度。以全民健保制度为主干重建基本医疗保障体系，是发展型社会政策的一次完美体现，具有同时促进经济增长和社会发展的双重功效。从短期来看，推进全民健保实际上是一种简单易行而又可持续的企业社保减负计划，可以立竿见影地促进经济增长，而且有助于经济发展模式的转变;从长远来看，全民健保制度的建立，标志着“社会性基础设施”的建设又迈上了一个新的台阶，这必将为中国重建福利国家的努力奠定一个良好的基础。
实现这一转型，不仅需要政府财政增加一定的预算卫生支出，而且还需要政府以及公共政策学界治理理念的转变，即重新思考一个具有善治特征的福利国家与市场经济发展的关联性。随着政府财政收入水平的不断增加，只要在未来财政支出的大盘子中切出大约9.5%的份额，或在现有基础上新增6%的财政支出，就能为全体国民建立一个保障水平达致实际医疗费用75%的全民健保制度，而剩下25%的医疗费用，恰恰可以为民营健康保险的发展留下空间。与此同时，现行医保体系中由于碎片化而引致的许多老大难问题，都可以迎刃而解，或者烟消云散。这绝对是一个利在当代、功在千秋的民生促进之举。
最后，值得一提的是，推进全民健保，仅仅在医疗需求侧(即医保筹资和给付制度)进行了重大调整，这绝不是医疗体制改革与发展的全部内容。医保筹资和给付制度改革、医保支付制度改革和医疗供给侧改革，是中国新医改的三驾马车，缺一不可。除了本文所提议的医保筹资和给付制度改革之外，公立健保机构代表所有参保者向医疗机构团购医疗服务，推进医保支付制度改革，建立所谓的“公共契约模式”(public contracting model)〔17〕，是全球性的医改大趋势。即便实行全民公费医疗的国家，也借助“公共契约模式”，使市场机制在医疗资源的配置上发挥着决定性的作用。〔18〕公共契约的一方是具有强大团购能力的医疗购买方，另一方应该是形成多元竞争格局的医疗供给方。因此，随着医疗需求侧改革的巩固，医疗供给侧的改革与发展也必须并辔而行，而医疗供给侧改革的大方向，简言之，就是公立医疗机构走向去行政化、民营医疗机构实现大发展。
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(责任编辑：何 频)
作者：顾昕
党组织工作职责
1、宣传党的路线、方针、政策和国家法律法规，保证其在企业的贯彻执行。
2、关注企业发展，主动提出意见建议，团结带领党员和员工努力完成企业的各项任务。
3、支持和引导企业依法经营，处理好国家、企业和员工的利益，维护各方合法权益。
4、加强党组织自身建设，培育壮大积极分子和党员队伍，抓好党员教育、管理和服务工作。
5、指导和推动企业的精神文明建设，开展思想政治工作，协调解决企业的实际问题，为企业发展创造良好的环境。
6、加强群团组织建设，领导和支持工会、共青团等群众组织按照各自章程独立自主地开展工作。
1 党组织班子成员工作职责
党组织书记工作职责
1、负责召集党委(总支、支部)委员会和党员大会;结合本单位实际情况，认真贯彻执行党的路线、方针、政策和上级的决议、指示;研究安排党组织工作，将党委(总支、支部)工作中的重大问题，及时提交委员会和党员大会讨论决定。
2、检查支部工作计划、决议的执行情况，按时向委员会、党员大会和上级党组织报告工作。
3、了解掌握党员的思想、工作和学习情况，发现问题及时解决。
4、同职工群众保持密切联系，听取和反映职工的意见和要求，做好职工经常性的思想政治工作，充分调动各方面的积极性。
5、抓好党委(总支、支部)委员的学习，按时主持召开支部委员会的组织生活会，搞好党支部班子自身建设。
组织委员职责
1、掌握党委(总支、支部)的组织状况，了解党员的思想状况。
2、负责对入党积极分子、预备党员的培养和考察，提 2 出发展党员的意见，办理发展对象入党、预备党员转正和组织关系接转等手续。
3、会同宣传委员抓好党员教育和培训。
4、提出组织生活的内容，检查督促党小组过好组织生活。
5、负责日常组织管理，搞好党员统计工作，负责党费收缴等工作。
宣传委员职责
1、了解党员、群众的思想情况，提出党委(总支、支部)宣传教育工作的意见，拟定党支部学习计划。
2、组织党员进行政治、业务培训，组织党员认真学习党的历史、党的基本知识及相关法律知识。
3、围绕党委(总支、支部)的工作任务，开展主题教育和其它形式的宣传教育工作。
4、组织开展丰富多彩的文化体育活动，组织各种形式的业务学习。
3 党组织议事规则和决策程序
1、议事范围。企业党组织议事主要围绕以下几个方面确定议题。①认真学习、贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规，结合企业实际，研究落实上级党组织工作部署。②围绕企业的生产、经营、发展等中心任务，研究、制订、审议或通过党内有关管理制度和保证措施。③参与并讨论企业重大经营和发展决策。④根据党内有关规定研究企业党组织的设臵。⑤研究讨论预备党员和预备党员转正。⑥组织开展先进党组织、优秀党员、优秀党务工作者等党内表彰活动。⑦定期听取工会、共青团工作汇报，研究指导工作。⑧需要党委会讨论和研究的其它重要问题。
2、会前酝酿。召开党组织会议前，党组织负责人应同企业管理层进行充分沟通协商。
3、召开会议。召开党组织会议必须有三分之二以上党组织班子成员到会方能举行。对需要在企业党员和员工中贯彻执行的上级指示精神、重要活动等，还要注意邀请企业管理层代表和员工代表列席。
4、讨论决定。召开党组织议事会要坚持党的民主集中制原则，实行集体领导和个人分工负责相结合，凡属重大事项，均召开党员大会集体讨论决定。
5、有关要求。每一次党组织会议后，要对会议的各种资料进行收集归档，妥善保管。
4 “三会一课”制度
1、支部党员大会。一般每季度召开一次，由支委会召集，支部书记主持。支部委员会根据实际工作需要，确定支部大会的议题，并将会议内容、要求事先通知全体党员。
2、支部委员会。一般每月召开一次，如遇特殊情况，可随时召开。会议的议题一般包括：研究、贯彻上级党组织的决议和指示，讨论完成生产经营任务的办法，研究党的建设和党员教育管理方面的问题，研究培养、发展新党员方面的问题，讨论研究协调工、青、妇等群团组织工作。
3、党小组会。每月至少召开一次。党小组会的内容一般围绕党的中心工作和党支部的近期工作，结合小组实际情况确定，每次解决
一、两个问题。
4、党课。一般每季度安排一次。内容包括：党的基本理论、基本政策、基本知识和科技文化知识等。
发展党员制度
一、发展党员工作程序
1、发展党员按照“坚持标准，保证质量，改善结构，慎重发展”的方针，坚持个别吸收原则，成熟一个、发展一个。
2、入党申请人经过一段时间的培养后，经党员大会讨论可列为入党积极分子。列为入党积极分子后党组织要指定2名正式党员做其培养联系人，党支部至少每半年对入党积极分子进行一次考察，并将考察情况载入考察表。
3、列为入党积极分子后须经为期5—7天或不少于40个学时的培训。培训的主要内容是：党的基本理论、基本知识、基本路线等。未经培训或培训不合格的不能列为发展对象。
4、入党积极分子经过一年以上的培养教育后，经支委会讨论同意，可列为发展对象。对发展对象，要进行政治审查，审查合格后方可发展入党。
5、发展28周岁以下的青年入党，一般应从团员中发展。发展团员入党，一般应经团组织推荐。
6、讨论接收预备党员必须召开党员大会，由入党介绍人将发展对象的基本情况向全体党员进行介绍，全体党员 6 对是否同意接收进行票决，票决结果装入党员个档案。召开党员大会正式党员应达到应到会正式党员的4/5方为有效，2/3以上同意方能通过。
7、预备党员经过一年的预备期后，应及时向所在党支部提出转正申请，党支部召开党员大会讨论表决预备党员转正。预备党员经讨论和表决需要继续考察和教育的，可以延长预备期，但不能超过一年。延长预备期满符合党员条件的可转为正式党员，仍不符合党员条件的，取消预备党员资格。预备党员转为正式党员，或延长预备期，或取消预备党员资料，都应当经支部大会讨论通过和上级党组织批准。
二、入党积极分子培训制度
1、党组织要在抓好入党积极分子日常教育的基础上，有计划地组织入党积极分子参加由本级或上级党组织组织的集中培训和考学。
2、入党申请人从确定为入党积极分子至列为发展对象期间，参加培训时间一般不少于40个学时。
3、集中培训结束时，要对入党积极分子进行党的基本知识考试。考试成绩不合格的，不能列为发展对象。
三、发展党员公示制度
1、公示对象。拟接收为预备党员的发展对象;拟转为 7 正式党员的预备党员。公示时间一般安排在支部政审考察之后、支部大会表决之前，期限为7—10天。
2、公示内容。公示对象的姓名、性别、年龄、文化程度、简历、工作单位及职务;近三年奖惩情况;申请入党、列为入党积极分子、发展对象的时间;党组织培养教育联系人姓名;受理群众意见的时间、联系电话、联系人等。
3、公示范围。一般在公示对象工作、学习、生活的单位的党务公开栏中公开，也可根据需要适当扩大范围。
4、公示结束后，对群众反映的问题经查属实，不予批准接收为预备党员或转正。
四、发展对象预审制度
党支部在公示发展对象情况之后，对发展对象的入党材料进行预审。预审的材料主要包括入党申请书、入党积极分子考察表、发展对象的思想汇报、党支部综合考察材料、政审材料或函调证明、党内外群众座谈会记录和公示情况、党的群团组织推优情况、票推和票决情况等。
五、发展(转正)党员票决制度
1、党组织将票决对象的政审、考察和公示等情况向到会党员作详细介绍。
2、组织全体党员就票决对象的个人表现和能否入党或转正的问题进行充分讨论。
3、组织全体党员实行无记名票决。收回的表决票等于或少于发出的表决票，票决有效;多于发出的表决票，票决无效并重新票决。
4、当场计票，并公布结果，党员赞成票数超过应到会有表决权的正式党员的半数，才能通过接受预备党员或预备党员转正的决议，因故不能到会的党员，会前正式向支部提出书面意见的应统计在票数之内。
5、票决情况应及时归入本人发展党员材料，作为上级党组织审批的重要依据。
9 党员教育培训制度
1、教育培训内容。非公经济组织和社会组织党员教育培训以党的基本理论、基本知识、基本路线和岗位技能等为主要内容。
2、教育培训方法。非公经济组织和社会组织党员教育培训应充分结合单位实际，按“小型、分散、灵活、务实”的原则，做到区分层次、对象，有针对性地开展党员教育培训。党员参加党组织举办的集中性学习活动每年不得少于6天。
3、教育培训管理。建立健全培训档案，全面准确记录党员学习培训情况。健全学习培训考核制度，把党员学习培训的考核结果作为衡量党员思想政治素质的重要内容，作为党员评先选优的重要依据。
10 民主评议党员制度
1、学习动员。以党支部为单位组织党员学习民主评议党员工作的目的、意义、要求和工作安排，使广大党员明确要求、掌握标准。
2、实施评议。①党员互评。根据党员标准，在党员自我总结、汇报交流的基础上，以支部(党小组)为单位认真地开展相互评议。②群众测评。以车间、班组等为单位，组织群众对每个党员进行测评。③综合评定。党组织根据“双评”结果，对每个党员进行综合评议，确定等次。④结果公示。以党支部为单位，将评议结果在所在地公示，增强评议工作的透明度与影响力。
3、表彰、处理。党组织对民主评议表现突出的党员，报上级党组织给予表彰;对合格党员要给予肯定和鼓励，同时要指出其不足和努力方向;对不合格党员，要区别情况，作出限期改正、劝退、除名等组织处理，处理情况报上级党组织备案。
11 职工与管理层定期对话沟通制度
1、职工与管理层参对活沟通工作由工会组织，一般每季度召开一次，如遇特殊情况，也可随时召开。
2、对话沟通应按照“增进相互理解、解决实际问题、促进劳资和谐、推动企业发展”的原则进行。
3、对话沟通前，工会应及时收集职工的建议，并将建议和解决意见与管理层进行初步沟通。对话沟通中，应及时发展和疏解双方不稳定情绪，确保对话沟通氛围和谐。
4、对话沟通中双方形成的一致解决方案，工会应积极协调落实。对双方分岐较大的问题，应积极做好调解，提出解决方案，避免激化矛盾。
5、及时做好有关工作资料的收集整理工作。
12 职工权益保障制度
1、招用职工必须按照国家劳动法律、法规和政策规定，实行劳动合同用人制度，与被录用职工平等协商，签订劳动合同。工会组织应当帮助、指导职工签订劳动合同。
2、根据本地经济发展、企业生产经营情况，适时调整职工工资。企业必须按时足额地向职工发放工资，不得拖欠和克扣。
3、按照国家规定，承担对职工的培训义务。不断提高职工的技术业务水平。对从事特种作业的人员，要经过培训考核，按国家规定，持证上岗。
4、认真执行国家的社会保险法规、政策，为职工规定的各种保险。
5、加强对职工的劳动保护，劳动条件必须符合国家安全卫生标准，严格执行国家对女职工的劳动保护规定。
6、严格执行国家规定的工时制度和休假制度，因生产需要延长工作时间，应当征得工会和职工的同意。加班报酬应执行国家有关规定。
7、处罚违纪职工，必须严格按照国家劳动政策法规的有关规定执行。严禁体罚、殴打和侮辱职工。
8、工会组织要充分发挥工会维护职工合法权益的作用，把维护职工的合法权益作为经常工作，对企业遵守劳动法律、法规的情况进行监督。
13 党组织和党员联系服务群众制度
1、党组织根据每名党员的个人情况，采取组织安排和本人自愿相结合的方式，确定联系1—2名联系对象。联系的重点对象为：优秀人才、入党积极分子、生活困难职工等。
2、党员联系群众，主要帮助联系对象解决好生产和生活中的实际困难，传授生产技能，提高其生产技术水平，掌握他们的思想情况，做好职工的思想政治工作。
3、党组织开展联系服务群众活动每年不少于4次，党员联系服务群众每年不少于6次。
4、党员应定期向党组织报告开展联系服务群众工作情况。党组织对党员开展联系服务群众工作情况要及时登记(记录)，了解联系服务对象对工作的意见建议。
14 党组织与党员定期谈心谈话制度
1、党组织与党员谈心谈话以支部为单位组织开展。围绕党员思想、工作、学习、生活，开展批评自批评，提出意见建议，加强沟通，促进交流。
2、党组织与党员谈心谈话主要分四个层面进行：党组织领子班子成员之间、党组织领导班子成员与党员之间、党员与党员之间、党员与所在班组(车间)普通员工之间。
3、党组织与党员谈心谈话一般每季度组织一次，遇有特殊情况也可随时组织。党组织领导班子成员应充分发挥表率作用，带头开展谈心谈话活动，党组织班子成员与所属支部党员谈心谈话面应达到100%。
4、谈心谈话活动要突出个“真”字。即讲真话，动真情，亮真心。做到五个必谈，即党员工作成绩不突出必谈，工作有失误必谈，生活有困难必谈，有矛盾磨擦必谈，有苗头性、倾向性问题必谈。
5、及时做好谈心谈话活动有关资料的收集整理。
维稳工作制度
1、维稳工作队伍制度。建立以党员为主体的维稳工作员队伍。主要任务是：开展联系员工工作，收集、报告维稳工作信息，对可能出现和已经出现的维稳工作问题提出解决建议。
2、维稳专题会议制度。党组织定期召开维稳工作会议，做到每季度至少召开一次，总结工作、查找不足，安排和部署维稳工作。
3、信访接待制度。热情接待职工来访，对职工反映的问题及时进行调查核实，协调有关部门妥善解决。
4、及时做好维稳工作档案资料的收集整理。
16 党组织考核评价工作制度
1、组织实施。非公经济组织和社会组织党组织的考核评价工作按照党组织隶属关系组织实施，一般每年进行一次。
2、考核内容。对党支部的考核评价内容主要是党组织贯彻落实党的方针、政策、路线;完成上级党组织各项工作安排部署;组织党员发挥先锋模范作用服务企业发展;开展联系服务员工;维护员工合法权益，促进和谐稳定;结合实际，创造性开展工作等情况。
3、考核程序。对党支部的考核评价按照六个步骤实施：①制定并下发考核方案;②组建考核工作组;③组织召开党员和职工代表会议听取党组织工作报告;④组织党员和职工代表对党组织工作情况进行测评;⑤对照考核细则对党组织工作情况进行考评;⑥按照上级党组织考核占60%、党员和职工代表测评占40%比例，确定党组织综合考核结果。
4、结果运用。综合考评结果纳入企业工作业绩考核，作为推荐党组织评先表优的重要依据。
党员考核评价工作制度
17
1、组织实施。非公经济组织和社会组织党员的考核评价工作以党支部为单位组织实施，一般每年进行一次。
2、考核内容。对党员的考核评价内容主要是参加党的组织生活和活动;完成所在党支部安排工作;在企业生产经营中发挥党员先锋模范作用;开展联系服务员工;服务企业和谐稳定等情况。
3、考核程序。对党员的考核评价按照六个步骤实施：①制定并下发考核方案;②组织召开党员大会听取党员个人述职;③组织党员和职工代表对党员进行民主测评;④根据民主测评结果确定党员综合考核结果。
4、结果运用。综合考评结果作为党员评先表优的重要依据。
18 民主(组织)生活会制度
1、召开形式。设立党委的非公经济和社会组织召开民主生活会，设立总支、支部的召开组织生活会。民主(组织)生活会一般每年至少召开一次。
2、召开程序。会前，组织班子成员(党员)之间广泛开展谈心活动，沟通思想，交换意见，对会议议题进行充分酝酿，认真准备好发言;会中，班子成员(党员)之间认真开展批评与自我批评，查找个人存在的问题和不足，努力通过民主(组织)生活会达到找准差距、改进不足、团结同志的目的。
3、有关要求。民主(组织)生活会应指定专人做好会议记录，会后及时把会议情况和解决问题的意见整理报送上级党组织。
19 党组织工作报告制度
1、报告内容。非公经济和社会组织党组织工作报告内容以贯彻执行上级精神、党组织和党员队伍建设、党建创新工作开展、党风廉政建设、党建工作存在的有关问题及建议等为主。
2、报告对象。非公经济和社会组织党组织工作报告以上级党组织、企业党员和企业管理层为主要对象，根据需要也可面向企业职工进行。
3、报告方式。非公经济和社会组织党组织工作报告以书面报告和会议报告为主，采取定期报告和动态报告相结合的方式进行。
4、有关要求。非公经济和社会组织党组织工作报告要坚持内容详实、实事求是。报告前，应召开党组织班子会议或党员会议对报告内容进行充分讨论;报告后，相关资料要及时归档。
20 党组织负责人列席企业管理层会议制度
1、列席方式。党组织书记兼任企业管理层职务的，以双重身份参加管理层会议;党组织书记未担任企业管理层职务的，代表党组织对管理层会议讨论事项提出意见建议。
2、列席范围。企业召开的生产经营、发展战略、员工管理、文化建设等非涉及商业机密的管理层会议。
3、主要任务。党组织书记列席企业管理层会议，主要了解企业工作，围绕企业科学发展提出合理化意见建议。
4、决策执行。党组织书记对管理层会议提出的意见建议，管理层要认真考虑，及时采纳或答复。对管理层形成的决议，党组织书记通过党组织向党员员工转达，引导他们带头贯彻落实。
21 业主列席党组织会议制度
1、列席范围。党组织召开的有关宣传和落实党的路线、方针、政策，上级党组织工作部署，企业重要党建工作等会议，邀请业主参加。
2、列席方式。业主是党员的，以双重身份参加党组织会议;业主是党外人士的对党组织会议讨论事项提出意见建议。
3、主要任务。业主参加党组织会议主要了解党的有关路线、方针、政策，了解党建工作，并对企业党组织工作提出合理化意见建议。
4、决策执行。对业主提出的意见建议，企业党组织要认真考虑，及时采纳或做好思想沟通工作，努力形成统一意见。对党组织形成的决议，业主要积极支持，为党组织开展工作创造良好条件。
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党务公开制度
1、公开内容。企业党务公开工作，以党内有关工作要求和内容为主，针对企业实际也可将企业重大事项和职工群众关心的重大问题纳入公开内容。
2、公开形式。党务公开采取固定公开与动态公开相结合的办法，可通过在显著或醒目的地方设立党务公开栏、召开党组织会议通报、设臵党务公开意见箱等符合企业实际、便于操作的方式进行。
3、有关要求。党务公开时间一般不少于半个月。对于时效性较强，职工群众较关心，涉及全局性的情况，要随时公开。公开期间，党员、职工群众向党组织提出的质询意见和建议，由党组织及时解释、说明，对存在的问题及时纠正。
23 党风廉政建设制度
1、工作职责。党组织书记对本单位党风廉政建设负总责，领导班子其他成员根据工作分工，对分管部门负直接领导责任。
2、工作内容。坚持民主(组织)生活会制度，根据上级党组织安排部署，结合企业实际，每年至少召开一次专题民主(组织)生活会，会上班子成员(党员)要认真开展批评与自我批评，及时提出整改措施，认真加以解决。
3、工作要求。年初，企业党组织要对党风廉政工作进行全面总体部署。内至少组织一次党风廉政建设专题会议，检查本单位党风廉政建设工作。年终党组织班子成员(党员)要向党组织报告个人执行党风廉政建设责任制情况，自觉接受民主评议。
24 党员理论学习制度
1、党组织要定期开展理论学习。组织党员认真学习党的路线、方针、政策等党的理论，党的基本知识、技能知识和业务知识。
2、党组织每年初要制定党员学习培训计划，每季度要制定切实可行的学习安排;党员个人也要根据个人思想和业务工作实际制定相应的学习计划。
3、党员学习采取个人自学和集中学习相结合的方法。支部每月组织集中学习两次，党小组每月组织集中学习两次。
4、党组织要加强对学习的检查考核。党员因故不能参加集中学习要向所在党小组小组长请假。因特殊原因长期不能参加集中学习的党员，党支部要采取送教上门的办法，保证党员及时接受教育。年中、年末，党支部要对党员参加集中学习情况、规定学习内容完成情况、学习笔记进行检查评比，要把年内党员学习情况作为民主评议和考核的一项重要内容。
25 党员组织关系管理制度
1、组织关系介绍信。党员因工作单位发生变化，按规定开写党员组织关系介绍信转移党员正式组织关系。党员组织关系转出后，党员应在转入单位党组织参加党的组织生活，交纳党费。
2、党员证明信。党员因开会、学习、考察等原因临时外出，须持党员证明信，证明其党员身份。党员证明信一般只限在六个月内使用。持党员证明信的正式党员，其组织关系没有转移，仍在原单位参加党的组织生活。
3、流动党员组织关系管理。流动党员在本单位固定从业3个月以上的，督促其转入临时组织关系;6个月以上的，督促其转入正式组织关系。本单位党员外出时间较短(六个月以内)或外出时间较长但暂时无法转移组织关系的，单位党组织应为其办理《流动党员活动证》。
26 党员争创“先锋岗”制度
1、总体目标。紧紧围绕企业发展大局，引导党员亮身份、强意识，促使党员立足岗位学技能、争奉献、比业绩，争当生产模范、技术标兵、管理能手。
2、争创标准。党性觉悟高，理想信念坚定;履岗能力好，工作创先争优;宗旨观念强，积极为群众服务;工作作风实，严守党纪党规。
3、岗位确认。由党员群众推荐评议，经所在单位党组织考核后挂“党员先锋岗”标牌。“党员先锋岗”根据企业实际一般每一至两年评选一次。
4、动态管理。建立每位党员争创“先锋岗”档案，及时记录党员争创“党员先锋岗”情况，做好信息记录及时、准确。党员在“党员先锋岗”岗位上的出现违法、违纪行为或被群众投诉，经查证属实的取消“党员先锋岗”标牌。
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工会工作职责
1、认真贯彻执行有关工会工作的法律、法规、规章和政策，组织干部职工学习党的方针政策。
2、坚持工会职能，积极参与公司的民主管理，组织和动员广大干部职工完成企业开展的各项工作。
3、积极开展群众性的劳动竞赛、合理化建议、职工文化体育活动、职工文化教育。
4、加强工会组织建设，做好工会积极分子的培训教育工作。
5、维护职工的合法权益，协调处理劳动纠纷，帮助干部职工解决后顾之忧，协调家庭纠纷。
6、完成公司党委和上级工会交办的其他工作。
28 共青团工作职责
1、认真传达党组织和上级团组织的决议和指示，研究安排团委工作。
2、了解和掌握团员的思想、工作和学习情况，从青年的特点和实际出发，有针对性地做好团员的思想政治工作。
3、负责制定团委的工作计划，按时向团员大会、企业党组织和上级团委汇报工作。
4、抓好团委会的自身建设，发挥团委会的作用，协调、督促和帮助各个委员做好工作。
29
妇联工作职责
1、认真贯彻执行有关妇联工作的法律、法规、规章和政策，组织妇女职工学习党的方针政策。
2、坚持妇联职能，维护妇女的合法权益。
3、积极参与公司的民主管理，组织和动员广大妇女职工完成企业开展的各项工作。
4、加强妇女组织建设，积极开展健康向上的文化活动。
5、完成公司党委和上级妇联交办的其他工作。
30
一、抓班子建设，为社区建设注入新动力
党总支部始终坚持把班子自身建设作为创建工作的龙头来抓。一是加强班子的理论学习;二是班子成员团结协作，配合默契;三是始终坚持科学发展观，学习实践活动取得了明显的成效。
二、抓党员教育，展现社区干部新形象
一是狠抓党员的学习培训和思想政治工作。二是加强党员的先进性教育。三是对党员实行分类管理。
三、抓制度建设，构建工作落实新机制一是对原有的各项规章制度进一步补充;二是全面推行财务公开;三是班子坚持每年召开民主生活会，采取自评、互评的方式客观公正的评议党员;
四、建设社区发展新环境
(一)社区第四届“两委”换届选举工作于2010年4月30日圆满结束，整个选举过程中没有出现贿选等违法行为。
(二)爱国卫生运动有新成果。全年来，爱国卫生活动大规模地开展，“创卫”工作收效明显，社区环境卫生清洁有了很大的改变。
(三)精神文明建设得到加强。社区共有18支文艺小组，
节目都是自编、自排。
社区党总支
2010年5月24日
组织选举制度
1、党组织任期届满，应按期进行换届选举。如需延期或者提前换届选举，应经上一级党的组织批准。延长期不得超过一年。
2、选举应充分发挥民主，尊重和保障党员的民主权利，体现党员意志，任何组织和个人不得以任何方式强迫党员选举或不选举某个人。
3、选举应采用无记名投票方式。
4、正式党员有表决权、选举权、被选举权。受留党察看处分的党员在留党察看期间没有表决权、选举权和被选举权。
5、根据多数党员的意见提出候选人初步人选;选举单位召开党的委员会全体会议确定候选人预备人选，召开党员大会或者代表会议，对候选人预备人选进行充分酝酿，根据多数选举人的意见确定候选人，报上一级党的委员会审批。逐步推行党组织领导班子成员直接选举。
6、一般于召开选举大会一个月前报上一级党的委员会审批，请示的内容包括：选举大会召开时间和大会议程;党组织组成人员和纪律检查机构组成人员候选人名单;选举办法。
7、召开党员大会进行选举，由上届委员会主持。不设委员会的党支部进行选举，由上届支部书记主持。进行选举时，有选举权的到会人数超过应到人数的五分之四，会议有效。
8、选出的委员、副书记、书记，报上级党组织批复。
基层党组织六项基本制度
目标责任制
为了加强党的建设，根据党建特点，制定本制度。
1、加强领导班子和党员队伍的思想、组织、作风建设，发挥班子战斗堡垒和党员先锋模范作用。
2、完善和落实以民主集中制为主的各项基本制度，健全完善党委、(总)支部议事规则和民主决策机制。
3、贯彻落实、党风廉政建设责任制，对党员严格要求，严格教育，严格管理，严格监督。
4、健全“三会一课”制度，加强党员学习教育培训，开展建设学习型党组织和争当学习型党员活动。
5、健全完善党员教育管理制度，根据党员的特点设岗定责，开展共产党员先锋岗(区)“文明礼貌窗口”等争创活动。
6、认真做好发展党员工作，注重在生产一线、业务骨干和优秀青年中发展党员;认真开展民主评议党员工作，妥善处置不合格党员并做好思想政治工作。
7、建立健全困难党员帮扶工作机制，定期慰问走访困难党员，解决困难党员的生产、生活困难。
8、建立流动党员档案。做好流动党员的跟踪管理服务工作。
9、加强党员党费收缴工作，做到及时足额上缴党费。
基层党组织六项基本制度
织生活会制度
1、党员组织生活会一般每年不少于一次，党委、党(总)支部委员的民主生活一般每年不少于一次。每个党员要自觉地参加组织生活会，每个党委、(总)支委成员要主动地参加党员、支部民主生活会。
2、生活会的基本内容主要是：贯彻执行党的路线、方针、政策和决议情况，实施民主集中制的情况，艰苦奋斗，清正廉洁，遵纪守法，坚持群众路线的情况以及其他重要问题进行检查总结，统一认识，开展批评与自我批评。
3、生活会必须遵循团结——批评和自我批评——团结的方针，充分发挥民主，开展积极思想斗争，增强政治性和原则性。
4、生活会召开的时间和议题按上级党委要求进行，事先通报全体党员做好准备，并在召开前10天报上级党委，以便上级派员参加。
5、党组织书记是生活会的召集主持人，并要在生活会上带头开展批评与自我批评，引导大家畅所欲言。
6、认真做好记录，对生活会检查和反映出来的问题，制定可行的整改措施，认真加以落实，并于生活会十五日内，向上级党委报送生活会情况报告和记录。
基层党组织六项基本制度
民主议事制度
为了更好地坚持民主集中制原则，提高议事决策水平，特制定本制度。
1、议事决策形式：党组织议事决策形式为党委会、(总)支委会或党员大会，党委会、(总)支委会每月召开一次，遇特殊情况，可随时召开，党员大会，根据议事需要召开。
2、议事决策内容：凡属党组织职责范围内的事项，党委会，支委会应提出初步意见，提交会议讨论决定。讨论决定关系单位发展的工作计划和额度较大的资金使用，以及职工职称评聘等有关群众切身利益的重大问题，应先征求群众意见并按法律规定程序和有关要求提交党员大会或群众大会通过。
3、议事决策要求：
(1)党委会和支委会、党员大会一般有书记主持，书记暂缺或因其他原因缺席时，可委托副书记主持。
(2)党员大会有全体党员参加，党委会、支委会由党委成员、支部成员参加，在讨论研究工作时，可邀请行政领导成员参加，必要时可邀请上级党组织领导参加会议。
(3)党员大会、党委会和支委会召开前，应首先将会议时间、地点和议事内容告知与会人员，党员大会应到正式党员三分之二参加即可召开。
(4)党员大会、党委会和支委会均要有专人负责记录，对会上发表的不同意见和需要保密的一律不得公开。
基层党组织六项基本制度
(5)按民主集中制的原则对议事项作出决策，决定重大问题要进行表决，获得应到会议半数赞成票方可通过，如遇重要议题发生不能达到一致时，应暂缓作出决议和决定。特别是对大多数党员不同意的决策，党组织要以适当的方式反馈到行政会，职代会或上级党组织。经集体讨论决定的事项，必须无条件的服从，在行动上坚决执行，个人意见保留。
基层党组织六项基本制度
党务公开制度
1、党务公开原则
党务公开要坚持服务发展原则、依法依纪原则、真实公开原则，注重实效原则，积极稳妥原则。
2、党务公开的方式和主要内容
在不涉及党和国家秘密的前提下，所有党务工作应最大限度地向全体党员和群众公开。根据公开内容的不同，可按固定公开，定期公开和随时公开三个方式进行。
固定公开内容：组织设置和党员分布情况;领导班子分工、主要职责和办公电话;党建工作计划、重点任务目标及上目标完成情况;党务公开监督小组人员组成。
定期公开内容：组织活动开展情况;领导班子成员在岗履行职责和分管工作完成情况;党组织为群众办实事的内容及进展情况，涉及群众利益的重要政策措施等;党政主要领导干部廉政情况;职称和岗位评聘情况;后备干部培养情况;党员发展情况，包括积极分子、发展对象培养情况，接收预备党员和预备党员转正情况;党费收缴情况。
随时公开内容：主要公开党组织出台的有关文件，关于单位改革发展的重大决策、决定和阶段情况工作重点;重大财务开支情况，项目资金使用、招投标情况以及项目发展情况;党员和群众关心的热点、难点问题的处理情况;干部调动和任免情况;党内各类先进评比情况;违规违纪党员干部的处理情况，主要公开违规违纪党员干部的处理情况和民主评议党员的组织处置结果;党员和干部群众提出意见建议落
基层党组织六项基本制度
实情况;上级党组织和本单位党组织认为需要公开的其他内容。
3、党务公开时间及要求
固定公开内容：年初进行公开。凡定期公开内容，可视情况分别按月、季度、半年公开。公开的时间要与公开的内容相适应。随时公开内容，即时进行公开。
4、党务公开的形式和工作程序
公开形式：党务公开应以固定的公开栏为主要形式，有些党务内容还可采纳其他辅助形式公开，但不得代替公开栏。公开栏应设置在便于党员群众观看的醒目地方。党务公开栏可与政务栏合二为一。
公开程序：公开的内容、范围、形式和内容由党组织、或党员、群众提出，党务公开领导小组批准;对于党内重大决策，涉及党员群众切身利益的重大问题，要采取仅限于党内公开或先党内、后党外对顺序进行公开。
基层党组织六项基本制度
党员教育管理制度
1、坚持“三会一课”，健全党内生活，加强党员教育管理。
2、坚持对党员实行目标责任管理，结合行业特点，量化目标，细化责任，促使党员发挥作用，保持先进性。
3、党组织应充分利用党员教育培训活动阵地加强党员培训，制定培训计划，采取集中培训和以会代调等多种形式，加强党员党的知识、法律法规和业务知识等方面培训。党员必须带头学习政治理论、科学文化，钻研本职业务，积极学习新知识、新技能，成为岗位能手。
4、党组织要积极组织开展各项实践主题活动、实行党员联系群众制度，凡有活动能力的党员，都要积极参与活动，密切党群关系。
5、认真做好新发展党员工作，对入党积极分子加强教育培养，按照规定程序及时将符合条件的入党积极分子吸收进党组织。
6、坚持党员汇报思想制度，党员必须积极地参加党的组织生活，坚持定期向党组织汇报思想，外出时间在6个月以上的，要以书面形式向党组织提交回报。
7、加强对流动党员的管理。实行《流动党员活动证》制度，做好流动党员的组织关系接转工作。
8、认真开展党员民主评议工作。党组织每年要组织一次全体党员民主评议活动，对优秀党员进行表彰，对不合格党员进行妥善处理，做好思想政治工作和转化工作。处分不合格党员要经过支部大会讨论，做到事实清楚、证据充分，处理恰当，手续完备，经得起历史的考验。
9、党员要按时缴纳党费。
目录：
1、新建企业建会程序;
2、基层工会换届程序
3、***公司申请成立工会的报告;
4、***公司工会申请换届的报告;
5、**公司工会**届工会委员会选举情况及结果的报告 中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表。按照《工会法》、《中国工会章程》的规定建立的组织称为工会组织，工会组织工作是工会工作的重要组成部分是做好工会工作的基础，各级工会组织作用的发挥离不开工会组织工作，工会组织工作的好坏，直接关系着工会工作的成败。为方便基层、职工了解这项工作的开展，也为确保新建企业建会和基层工会组织换届工作合法顺利进行，特将该项工作程序简要归纳如下： 新建企业建会程序
一、成立建会工作筹备领导小组。领导小组的人员组成：单位党组织负责人，拟定工会委员会委员候选人、相关人员。领导小组主要职责：负责单位整个工会的筹备组建工作，至止大会主席团产生。具体职责：
1、向上级工会写出书面申请建会报告;
2、发展会员;
3、协商产生三个委员会(工会、经审、女工)委员候选人人选;
4、准备会议各种材料;
5、会务准备。
二、成立大会程序及有关材料
(一)召开预备会议，议程主要两项：
1、推选大会主席团，职责负责大会组织领导工作。
2、听取代表资格审查报告。
一、“三会一课”制度 • “三会”是： 定期召开支部委员会
定期召开支部党员大会
定期召开党小组会 • • “一课”是按时上好党课
“五薄一册”： 党员花名册、党员点名薄、支委会议记录、党员大会记录、党课记录、好人好事记录
1、党支部委员会会议 •
1、党支部全体委员参加。在支部党员大会闭会期间负责处理支部的日常工作。 •
2、对党的工作进行民主讨论，统一思想，作出决议;贯彻执行党的各项政策。 • •
3、一般每月召开一次，因工作需要可随时召开。 决定重要问题时，到会支部委员必须超过支部委员会人数的半数才有效 • 支委扩大会可以吸收党小组长和有关党员干部以及有关行政干部列席。 • 不能以“两委”成员会议取代支委会。 会议的主要内容 •
1、学习贯彻执行上级党组织的指示和决定;讨论研究贯彻上级党组织的指示、决议;安排支部的日常工作，对支部的一般性问题作出决定。 • (工作计划、总结，活动安排部署，支部和党员管理教育分析研究党员、干部的思想动态;制订教育管理监督措施。 •
2、研究党员发展工作：入党积极分子的培养、教育、考察，发展和预备党员转正。 • • •
3、研究选举(推荐)事宜。
4、研究表彰先进，处分违纪党员，处置不合格党员问题。
5、研究需要提交党员大会讨论的有关问题，并提出初步意见。 • • • • • • • 会议程序:
1、会前准备
2、通知支委
3、做好材料准备
4、召开会议
5、形成决议
6、做好记录 支部党员大会 • 全体党员(包括预备党员)参加。一般不吸收非党同志参加。上级党委派员参加提建议，没有表决权。 • 是党支部的最高领导机关，党员大会在党支部中享有最高决策权、选举权和监督权。 • 一般每三个月召开一次(每季不少于一次)。根据工作需要，提前召开或适当增加大会次数。
【党支部委员会与支部党员大会的关系】 • 支部委员会要对支部党员大会负责，定期向支部党员大会报告工作，接受审查和监督。 • 支部的重大问题由支部党员大会讨论决定。支部党员大会做出的决定，支部委员会要认真贯彻执行。 • 支部委员会事先提出的初步意见和方案，不能强加于支部党员大会，更不允许把支部委员会置于支部党员大会之上。 • 对于支部委员会做出的决定和决议，支部党员大会有权修改或否定。 主要任务： • •
1、传达、学习;制定落实计划、措施;
2、听取、讨论支部委员会的工作报告，对其工作进行审查和监督;一般是每季度或半年一次，也可以在一个工作阶段结束时进行。 • • •
3、讨论接收新党员和预备党员转正。
4、讨论决定对党员的表彰和处分。
5、选举产生新的支部委员会和出席上级党代会的代表;讨论增补、罢免、撤换不称职的支部委员或出席上级党代表大会的代表。 • •
6、其它需要由支部党员大会讨论决定的重要问题。 大会程序 • • • • • • • • •
1、会前准备工作
2、发出通知
3、起草初步意见和方案
4、召开会议
5、宣布开会
6、提出议题，展开讨论
7、组织党员进行表决，形成决议
8、做好会议总结，提出贯彻意见。
9、做好记录 支部党员大会要求
• 会议要严格按规定程序进行，不得随意改变程序。注意应出席数和实到数。一般实到正式党员超过应出席会议党员的半数，大会方可召开。
• (有表决或通过决议的议程时,到会党员数必须达到应到会党员半数以上，方可开会;改选党支部或选举出席上级党代会的代表时，有选举权的到会人数要超过应到会有选举人数的五分之四，方可开会) 党小组会：
• 党小组是指党员数量较多的党支部，将支部内的全体党员分编成的若干小组。
• 党小组是支部的组成部分，是在党支部领导下对党员进行管理的一种组织形式。 • 党小组不是党的一级组织，它无权决定党支部的重大问题，不能取代党支部的任务和职责，它的活动完全受党支部领导。 党小组会会期
• 党小组会一般每月召开一次，如果遇到党支部有专门布置(特殊任务)，可适当增加次数，也可以推迟召开。 党小组会的主要内容
• • •
1、组织党员学习讨论。
2、研究贯彻执行支部决议和各项工作任务的具体措施。
3、党员汇报思想和工作，开展批评与自我批评，检查党员的学习、思想和工作。
•
4、发展党员、预备党员转正和入党积极分子的培养、教育、考察工作。
• • • • • 党小组会程序
1、会前准备工作
2、按议题进行讨论。
3、做好记录。
4、将会议情况及时向党支部汇报。 党 课
• 是对党员进行党性教育、党的基本知识教育、党风党纪及理想宗旨教育、以及其他经常性教育的主要形式。
• • 党课教育应每季度组织一次，特殊情况下可随时进行。
1、全体党员，也可根据党课的内容，有选择地吸收一些要求入党的积极分子参加。 •
2、党课一般由本单位党组织负责人承担，也可请上级党组织负责人、有关专家学者和优秀党员授课。 • • • • • 抓好三个环节：
一、抓好选题，讲什么。
紧密结合形势任务;
针对性强，突出党员教育的特点;
理论联系实际，切忌空谈。
二、组织好听课和讨论。 • • • • • • • • • ·党组织负责人带头参加党课，带头讲党课。 ·党员和入党积极分子认真听课，认真讨论。
·形式多样化，主要采用集中授课或电化教育等形式。
三、做好党课记录。
二、发展党员 新十六字方针：
控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用 原十六字方针：
坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展 入党申请人 --入党积极分子 • 符合条件
1、本人提出书面申请
由申请人手写，交给本人所在单位党支部。
2、召开支委会或支部党员大会确定为入党积极分子并报上级党委备案。
入党积极分子 -- 发展对象 • • • 3.确定2名正式党员为培养联系人，培养教育; 4.填写《入党积极分子培养考察登记表》
5、每季度汇报思想认识和表现情况，对入党积极分子每半年一次考察; • • • •
6、一年以上考察;
7、党小组讨论，提出意见;
8、征求党内外群众意见;
9、召开支委会或支部大会，确定为发展对象。 发展对象 预备党员 • • • • • • • • •
10、进行政治审查
11、上级党委考察及审查(预审制)
12、发展对象的集中培训与测试
13、预审单位的预审 14 、确定2名入党介绍人
15 、在党内外群众中公示发展对象 16 、填写《入党志愿书》
17、召开接收预备党员的支部大会
(所在支部的党员大会，非总支部党员大会，但要经过总支委员会审批) • • 18 、上级党委派人谈话
19、党委审批预备党员 接收预备党员支部大会的主要程序
一是支部书记主持并提出开好会议的具体要求; 二是发展对象汇报;
三是入党介绍人分别介绍情况;
四是支委会向支部大会报告对发展对象审查的情况; 五是与会党员发表意见，对发展对象能否入党进行讨论; 六是采取无记名投票的方式进行表决; 七是支部负责人作总结并宣布支部大会的决议; 八是发展对象表态。 预备党员---正式党员
• • • 20、预备党员编入支部、党小组
21、预备党员宣誓
22、定期考察并作出鉴定 (预备党员每季度向支部作一次书面个人情况汇报)
• • • • • •
23、预备党员提出转正申请
24、党小组提出意见
25、党支部征求党内外群众的意见
26、支委会审查讨论
27、公示
28、支部大会讨论(总支审批) • • •
29、党委审批
30、通知所在支部，支部宣布
31、归档
三、党费收缴
• 按照党章规定向党组织交纳党费，是共产党员必须具备的起码条件，是党员对党组织应尽的义务。
• • • • • • 预备党员从支部大会通过其为预备党员之日起交纳党费。 交多少?3000元(含)以下*0.5%; 3000-5000元(含)*1% 5000-10000元(含)*1.5% 10000元以上者*2%。
实行年薪制党员，以当月实领薪酬为计算基数，参照以上规定交纳党费。
• • 交给谁?正式组织关系所在的党支部
持《中国共产党流动党员活动证》的党员，外出期间可以持证向流入地党组织交纳党费。
• 自愿一次多交纳1000元以上的党费，全部上缴中央。中央组织部给本人出具收据。 代交和补交、不交
• 遇到特殊情况，经党支部同意，可以每季度交纳一次党费，也可以委托其亲属或者其他党员代为交纳或者补交党费。补交党费的时间一般不得超过6个月。 • 对不按照规定交纳党费的党员，其所在党组织应及时对其进行批评教育，限期改正。对无正当理由，连续6个月不交纳党费的党员，按自行脱党处理。
• • • 怎么用?用于党的活动，主要作为党员教育经费的补充 (1)培训党员;
(2)订阅或购买用于开展党员教育的报刊、资料、音像制品和设备;
• (3)表彰先进基层党组织、优秀共产党员和优秀党务工作者;
• • (4)补助生活困难的党员;
(5)补助遭受严重自然灾害的党员和修缮因灾受损的基层党员教育设施。 由谁管?
• • 党费由党委组织部门代党委统一管理。
党费的具体管理工作由各级党委组织部门承担党员教育管理职能的内设机构承办。
• • •
四、民主评议党员 基本内容包括：
(一)、是否具有坚定的共产主义信念，能否坚持四项基本原则，坚持改革开放，坚持全心全意为人民服务宗旨。
•
(二)、是否坚决贯彻执行党的基本路线和方针、政策，在思想上、政治上同党中央保持一致。 •
(三)、是否正确处理国家、集体、个人利益之间的关系，做到个人利益服从党和人民的利益，局部利益服从整体利益。
•
(四)、是否坚决执行党的决议，严守党纪、政纪、国法，做到令行禁止。
•
(五)、是否密切联系群众，关心群众疾苦，艰苦奋斗，廉洁奉公，自觉维护人民群众的利益。 民主评议党员的原则
坚持实事求是。 坚持民主公开。 坚持平等。
四、民主评议党员的实施步骤
(一)、学习教育
(二)、自我评价
(三)、党内、党外民主评议
(四)、组织考察
(五)、表彰、处理
五、组织生活会
1、组织生活会是指党支部以交流思想、总结经验教训、开展批评与自我批评为中心内容的组织生活会议制度。
2、组织生活会与民主生活会 基本程序
(一)会前：
1、根据中心工作或存在的主要问题及上级党组织的要求，确定重点议题
2、提前将会议日期和议题通知与会人员，做好准备
3、报告上级党组织，以便上级党组织派人参加
4、支部班子成员在会前要交换意见，沟通思想
5、听取或征求党内外群众的意见和建议
(二)会中：
1、组织生活会由支部负责人召集并主持。
2、通报上次民主生活会提出的问题的整改情况。
3、通报党内外群众的意见和建议。
4、主持人要带头开展批评和自我批评，引导大家畅所欲言。
5、围绕会议议题，与会同志充分发表意见，认真开展批评和自我批评。
6、因故缺席人可以提交书面发言，书面发言由主持人在会上宣读并列入会议记录。
7、在会议上对检查和反映出来的问题，制订改进措施，会后向上级党组织报告
8、如有必要，上级党组织要委派负责人员参加，给予会议以具体指导。
9、专制会议记录本，并认真作好组织生活会的会议记录。
(三)会后：
1、要向上级党组织报送会议情况的书面报告和会议记录。
2、将会议情况和批评意见转告缺席人
3、会上提出的问题，及时落实整改措施。对群众普遍关心的问题，要将整改措施用适当的方式向群众公布，接受群众监督。
中共桂林市临桂县
基
本
制
度
汇
编
中共临桂县非公有制经济党委印制
目 录
党组织工作职责 ...................................................................................................................... 3 党组织书记岗位职责 .............................................................................................................. 4 党员行为规范 .......................................................................................................................... 5 党组织工作制度 ...................................................................................................................... 6 党组织班子成员分工负责制度 .............................................................................................. 8 党组织议事规则 .................................................................................................................... 10 党组织“三会一课”制度 .................................................................................................... 11 党组织民主生活会制度 ........................................................................................................ 12 党组织发展党员工作制度 .................................................................................................... 13 党组织党员教育培训制度 .................................................................................................... 14 党组织民主评议党员制度 .................................................................................................... 15 党组织流动党员管理制度 .................................................................................................... 16 党组织职工权益保障制度 .................................................................................................... 17 党组织党员联系服务群众工作制度 .................................................................................... 18 党组织关心服务党员制度 .................................................................................................... 19 党组织维稳工作制度 ............................................................................................................ 20 党组织党员考核评价制度 .................................................................................................... 21
2
党组织工作职责
1、宣传政策法规，保证合法经营。宣传贯彻党的路线、方针、政策，引导业主严格遵守国家法律法规，合法经营，确保非公有制经济组织或社会组织健康发展。
2、加强教育管理，提高党员素质。组织党员认真学习党的基本知识、政策法律、科学文化知识和业务技能。正常开展组织生活，全面提高党员素质。加强入党积极分子队伍建设，认真做好发展党员工作。
3、凝聚人心，共谋发展。做好思想政治工作，把职工群众团结凝聚到非公有制经济组织或社会组织发展上来，关心和帮助业主解决生产经营中的重大问题，以适当方式提出意见和建议。
4、创新活动载体，积极发挥作用。围绕非公有制经济组织或社会组织生产经营，努力创新党组织活动载体，开展无职党员设岗定责活动，充分发挥党组织和党员的先锋模范作用。
5、领导群团组织，建设团队文化。支持非公有制经济组织或社会组织工会、共青团等群团组织依照法律和各自章程开展工作，维护职工群众合法权益，培养优良的职工队伍，促进非公有制经济组织或社会组织精神文明建设。
3
党组织书记岗位职责
1、负责召集支部委员会和支部党员大会，传达贯彻执行党的路线、方针、政策和上级的决议、指示，研究安排部署工作。
2、做好思想政治工作，了解党员群众的思想、工作、学习和生活情况，发现问题，及时协调解决。
3、检查支部工作计划和决议的执行情况，按时向支委会、党员大会和上级党组织报告工作。抓好支部委员会的学习，按时召开支部委员会和民主生活会，充分发挥支部委员会的集体领导作用。
4、协调好党组织与业主的关系，为党组织开展活动、发挥作用创造必要条件。
5、带领支部成员积极完成上级党组织分配的工作任务。
6、支持支部委员和业主工作，协调非公有制经济组织或社会组织与群团或有关部门的关系，充分调动各方面的积极性。
4
党员行为规范
1、要带头学习党的各项方针、政策，做学习实践科学发展观的践行者;不要信谣传谣，做有损党和国家利益、形象的事情。
2、要遵守党的纪律、国家的法律法规，积极完成党组织分配的工作;不要信教或参与任何宗教活动。
3、要发扬社会主义新风尚，带头参加健康有益的文化活动;不要摸牌赌博和参加封建迷信活动。
4、要出色完成生产经营任务，争做生产经营标兵;不要不思进取，把自己等同于甚至落后于普通职工。
5、要积极为业主出谋划策，分忧解难;不要参与集体上访、闹事活动。
6、要经常与党组织保持联系，向党组织汇报自己的生活、思想情况;不要自由散漫游离于组织之外。
7、要及时、足额缴纳党费;不要拒交、迟交、少交党费。
8、要密切联系群众，反映群众呼声，维护职工的合法权益;不要事不关己，漠不关心。
9、要配合党组织做好职工的思想政治工作，帮助有困难的职工解决实际问题;不说不做不利于团结的事。
10、要充分发挥党员的先锋模范作用;不要做有损于非公有制经济组织或社会组织形象的事。
5
党组织工作制度
1、为加强自身建设，提高党组织凝聚力和战斗力，根据《中国共产党章程》，结合实际，制定本工作制度。
2、党组织是本单位的战斗堡垒和政治核心，必须坚持以科学发展观为指导，围绕生产经营管理开展党的工作，发挥党员的帮助、促进、监督和协调作用，努力成为“领导班子好、党员队伍好、工作机制好、发展业绩好、群众反映好”的党组织。
3、党组织对党员大会和全体党员负责，接受党员的批评监督，每年至少向全体党员报告一次工作。
4、党组织必须贯彻民主集中制原则，重大问题由党员大会讨论决定，并及时向上级党组织请示。
5、党组织的主要职责是：
(1)宣传和执行党的路线、方针、政策，引导和监督本单位遵守国家的法律法规，合法经营，依法纳税。
(2)支持经营管理者依法行使职权，对本单位发展的重大问题提出意见和建议。
(3)围绕本单位生产经营和管理开展活动，团结带领职工群众完成各项任务，支持和促进又好又快发展。
(4)加强对党员的经常性教育和管理，接纳流动党员过组织生活。对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好经常性的发展党员工作。积极开展主题实践活动，充分发挥党员的先锋模范作用。
(5)领导工会、共青团等群众组织，支持他们依照法律和各自章程自主地开展工作;团结和依靠职工，形成党的工作合力。
(6)做好职工思想政治工作，深入了解职工思想动态，及时帮助职
6
工群众解决实际困难，关心和维护职工合法权益。
(7)正确处理好与业主的关系，善于协调单位内部各方面的关系，坚持原则，化解矛盾，维护稳定。
(8)积极发挥在本单位文化建设中的主导作用，提升文化品位，增强凝聚力和竞争力。
6、实行民主生活会制度。每年至少召开一次领导班子民主生活会。根据需要也可以吸纳全体党员或部分党员参加。
7、实行“三会一课”制度。党员大会一般每季度召开一次，可与党日活动结合进行。支部委员会一般每月召开一次。党小组会也要经常性召开。党课一般半年举行一次。
8、党组织应把促进本单位快速健康发展作为工作的出发点和落脚点，围绕单位生产经营目标制订党组织的工作计划和措施，充分体现开展党建工作与促进单位发展的一致性。
9、党组织开展工作和安排活动时，坚持“业余、小型、灵活、实效”的原则，把党组织的活动与生产经营活动结合起来。在活动时间上，坚持班上与班下相结合，除了必须集中的重要活动外，尽可能少占或不占生产经营时间，多利用空隙时间、节假日开展活动;在活动内容上，要把党内学习教育活动与单位文化活动、管理活动和党员牵头组织的活动结合起来。
10、组织党员立足本职岗位，深入开展“创先争优”活动和主题实践活动。通过党员责任区、党员示范岗、设岗定责等多种方式，为党员加强党性锻炼搭建平台，进一步树立党员的先进性形象。
7
党组织班子成员分工负责制度
党组织书记：负责召集委员会、党员大会研究安排本级党的工作、讨论决定重大问题。做好对党员的经常性思想政治工作。检查工作计划、决议的执行情况并按时向委员会、党员大会和上级党组织报告工作。经常与单位行政和群众组织负责人保持密切联系，支持他们的工作。抓好委员的学习，按时召开民主生活会，加强自身建设。
组织委员：根据需要提出党支部、党小组的划分和调整的意见。检查和督促其过好组织生活。协助做好党员的思想教育和纪律教育工作。承办表扬、奖励党员的事宜。全程做好发展新党员和预备党员转正工作。接转党员的组织关系、收缴党费。
宣传委员：提出宣传教育工作意见。组织党员学习党的基本理论、基本知识和时事政策。围绕每个时期的工作任务开展宣传鼓动工作。组织开展文体活动。
纪检委员：协同组织委员、宣传委员对党员进行党性、党风和党纪教育。检查、处理党员违反党的章程和其它党内法规案件。对受党纪处分的党员进行考察教育。
群团委员：指导本单位工会、青年和妇女组织开展活动，协助组织委员搞好在青年、妇女中发展党员工作。做好培养青年人才工作。
注：此制度作为党组织领导班子分工的参考件。
8
非公有制经济组织党委(党总支、党支部)集体领导制度
1、坚持重大问题集体讨论决定。凡涉及党的路线、方针、政策的大事，中层干部的考察推荐，事关职工利益方面的重要事项，都要提交党委(党总支、党支部)会或党员大会集体讨论决定，不得个人专断。
2、讨论决定重大问题，坚持少数服从多数的原则，但要认真对待少数不同意见。
3、坚持集体领导和个人分工负责相结合。决议通过后，班子成员和每个党员必须根据各自的职责及分工，尽职尽责地组织实施，遇有困难和问题，及时向党组织书记报告。
4、坚持每月召开一次党支部委员碰头会，通报、讨论有关事项，安排下月主要工作。
9
党组织议事规则
1、认真贯彻执行民主集中制原则，坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的制度，要按照分工，认真负责地做好工作。
2、党组织一般每月召开一次支部委员会，如有特殊情况可随时召开。会议由书记召集、主持或委托支部副书记召集、主持。
3、支部委员会必须有半数以上的委员到会方能举行，根据议题需要，可以邀请有关人员列席。
4、党组织会议的议题，由书记根据工作需要确定，其他委员拟提交会议讨论的问题，应事先与支部书记沟通。
5、党组织会议召开的日期、议题及有关事项要提前通知与会人员。与会人员要按会议通知要求，认真做好发言准备。
6、党组织会议议事范围：从本单位实际出发，研究制定贯彻党的路线方针政策和上级党组织指示精神的具体措施、意见;讨论决定职权范围内的事项;讨论、检查本支部党的思想、作风、制度建设情况;讨论决定向上级党组织的请示、报告、总结等事宜。
7、党组织会议决定重大问题，要经过充分讨论，坚持少数服从多数的原则。形成的决议必须有半数以上的委员赞同;如果对处理重大问题和决定重要事项出现分歧，需进一步调查研究，统一认识后再作决定，也可将有争议的事项向上级党组织报告。
8、会议要做好记录，决议形成后按照分工认真组织实施。会议研究具有保密性的内容，与会同志要严守机密。
10
党组织“三会一课”制度
党组织“三会一课”制度包括：支部党员大会、支部委员会、党小组会和党课。
1、支部党员大会。支部党员大会是党支部的最高领导机关，一般每季度召开一次。主要是传达贯彻上级党组织的决议，报告支部工作情况，研究入党积极分子工作，发展党员、通过预备党员转正等。
2、支部委员会。支部委员会由支部党员大会选举产生，是党支部的领导班子，每届任期三年，一般每月召开一次。主要是分析党员思想情况、讨论发展党员和研究解决其他重大问题。会议由党支部书记主持，也可根据需要随时召开。
3、党小组会。党小组是党支部的组成部分，是在党支部领导下对党员进行管理的一种组织形式。党小组会一般每月召开一次，主要是组织学习有关文件，研究发展党员，听取党员思想汇报等。
4、党课。一般半年上一次党课，也可根据情况适当增加。要求由党支部书记或支委授课，也可请上级有关人员授课。党课教育内容要以《党章》为基本教材，既包括党的基本理论、基本路线和基本知识教育，也可以结合工作实际和党员思想状况有针对性的确定内容。
11
党组织民主生活会制度
1、民主生活会主要以增强党的观念、党员意识和法制意识，提高促进和谐健康发展的能力为目标，合理确定主题。
2、党组织班子成员民主生活会每年不少于一次。召开民主生活会以前，支部书记应事先通知与会的每一个成员，让大家围绕会议主题做好准备。
3、认真开展批评与自我批评。要坚持原则，分清是非，注重整改。按照“团结—批评—团结”的原则，严格要求，热情帮助，真正达到弄清思想、团结同志的目的。
4、召开民主生活会时，要指定专人做好会议记录，会后将会议情况向上级党组织汇报。
12
党组织发展党员工作制度
1、按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，抓好党员发展工作，及时把符合条件的优秀分子吸收到党内来。
2、加强入党积极分子教育培训工作。凡以书面形式申请入党的，党组织要建立档案，在本单位工作1年以上，经过教育培训成熟后，列为入党积极分子;入党积极分子培养、考察1年以上，经支委会或党员大会研究同意，列为发展对象;被列为发展对象的入党积极分子，在发展前要按有关要求参加集中培训。
3、严把发展质量关。党支部对拟发展对象，要组织两名正式党员，实地进行政治审查。对政审合格的发展对象，提交支部党员大会讨论，形成意见。
4、坚持发展党员公示制度。利用公开栏等形式，在一定时间内对发展对象、吸收预备党员、预备党员转正的基本情况进行公示，接受群众监督。
5、做好预备党员教育考察和转正工作。对上级党组织批准的预备党员的思想、工作情况进行跟踪考察。预备期满后，按照程序办理转正手续。
13
党组织党员教育培训制度
1、党支部每年制定党员教育培训计划，明确培训的对象、内容及考核措施，实行分类培训，不断增强教育培训的针对性和可操作性。
2、教育培训可采取上党课、听辅导报告、阅读材料、座谈讨论、知识竞赛、收看电视、召开学习心得交流会等方式进行，不断增强学习效果。
3、每年对党小组长进行一次培训，主要内容有：党小组长的性质、作用和任务，党小组工作的内容和方法，党小组长的主要工作职责等。
4、每年对支部委员进行一次培训，主要内容有：学习党建工作理论，创建党建工作方式方法，提高党建工作能力等，使支部工作更好地适应形势发展的需要。
5、每年对全体党员进行1-2次培训，时间不少于两天。内容要紧密结合工作实际及岗位特点，进行党的基本理论、基本路线、党风党纪、政策法规等方面培训，不断提高广大党员的政治思想素质和工作能力。开展党员经常性教育活动，每名党员每年参加集中学习不少于6天。
6、每年对入党积极分子进行一次培训，主要内容有：学习党章和党的基本知识，帮助他们提高对党的性质、纲领和宗旨，党的最终目标和现阶段的总任务，中国特色社会主义基本特征和党员条件及党员的权利和义务等方面的认识，使他们进一步端正入党动机，以实际行动争取早日加入党组织。
14
党组织民主评议党员制度
1、以支部为单位每年组织党员开展一次民主评议活动，时间可放在每年年底或次年年初。
2、民主评议党员的主要内容包括：是否具有坚定的共产主义信念;是否坚决贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策;是否正确处理国家、集体、个人利益之间的关系;是否切实地执行党的决议，严守党纪国法和单位规章制度;是否密切联系群众以及工作任务完成情况等。
3、民主评议党员采取党内外结合的形式，分为学习教育、自我评价、党员和群众代表测评、民主评议、组织考察、表彰和处理等6个步骤。民主评议时，首先由每个党员进行自评，然后党员之间进行互评。
4、支委会根据评议结果，对每个党员确定档次，形成组织意见，并向支部大会报告。评议结果分优秀、合格、基本合格、不合格四个档次。对评议为不合格的党员，要根据不同情况分别作出谈话教育、限期改正、劝退、除名等组织处理意见。
15
党组织流动党员管理制度
1、党员外出前必须向支部报告，说明外出理由、时间和地址;返回后，要及时向党组织报到并汇报外出期间活动情况。
2、凡3名以上集体外出又在同一地点工作的党员，须建立临时党支部或党小组。凡分散外出6个月以上的，应将组织关系转往所去单位党组织;从业时间在3个月以上，6个月以下的，要办理《流动党员活动证》，持证在从业单位参加党组织生活。对外出时间较长，地点不固定的党员，由支委分工负责，定期通信联系，随时了解外出党员的学习、思想、工作情况。
3、对外来党员按规定转来的组织关系，必须接纳;对持《流动党员活动证》的党员，认真组织他们过好组织生活。
4、党支部对外出外来党员过组织生活缴纳党费等情况，要详细记录。外出外来党员必须自觉遵守党的纪律和国家的政策法规，在不同的岗位上发挥党员的先锋模范作用。
16
党组织职工权益保障制度
1、认真贯彻落实国家有关职工权益保障工作的方针、政策，研究制定本单位职工权益保障工作的措施。
2、支持工会依法维护职工合法权益，同时对职工权益保障工作进行监督。帮助职工与业主建立和谐的劳动关系。
3、参与制定有关维护职工特殊利益的政策、规定等。
4、根据需要组织有特色、有实效、有影响的维权保障活动。
5、加强干部培训，提高管理人员素质，切实增强职工权益保障意识。
17
党组织党员联系服务群众工作制度
1、开展党员联系服务群众工作，每名党员联系1—2名职工。
2、联系服务群众的主要内容：
(1)维护职工合法权益。尊重宪法和法律赋予职工的各项权利，敢于同侵害职工合法权益的现象作斗争。
(2)听取和反映职工意见。经常深入职工之中，倾听职工呼声，负责向党组织反映职工的意愿和要求。
(3)为职工做好事、办实事、解难事。关心职工疾苦，围绕职工需求，帮助解决职工群众的实际困难和问题。
(4)做好职工思想政治工作。向职工宣传和解释单位的重要决策，教育和引导职工正确认识和处理各种利益关系，理顺情绪，化解矛盾，团结职工与单位共同发展。
3、联系服务群众工作的主要方式：
(1)联系职工家庭。党员应在其生产、工作和生活居住区域内，至少与一户职工家庭建立起长期、固定的联系，与他们交朋友。
(2)结对帮扶困难职工。有帮扶能力的党员，应与困难职工结成帮扶对子，帮助困难职工解决实际困难。
(3)参加设岗定责活动。按照所在党支部设立的联系和服务群众的岗位及确定的责任要求，自愿选择适合自身特点的岗位，做好服务职工工作。
4、党员联系服务群众工作，由单位党组织负责牵头组织，各党支部负责党员联系帮带职工的具体组织工作。
5、把党员联系服务群众工作纳入考核内容，作为民主评议和考核评优的重要依据。
18
党组织关心服务党员制度
1、在政治上关心服务党员。坚持做到“三个优先”，即：有关党的路线、方针、政策和党内重大事项优先向党员传达;企业经营、管理等重大政策出台，重要活动安排优先组织党员讨论;学习、培训优先让党员参加。
2、在工作上关心服务党员。一是改善工作环境和条件;二是维护合法权益;三是表扬奖励;四是做好思想工作。当党员在思想上有问题时，要及时找他们谈心，理顺情绪。
3、在生活上关心服务党员，要坚持做到“五必访谈”。即：党组织在党员出现严重思想问题时必访谈;党员出现家庭纠纷时必访谈;党员生病住院时必访谈;党员发生事故或事故因素后必访谈;党员出现特殊困难时必访谈。
4、建立特困家庭党员档案。根据不同时期的特困标准，建立特困党员档案，实行动态管理。
5、落实领导责任制。把关心服务党员的工作作为加强贯彻落实科学发展观的重要内容，摆上党组织的重要工作议事日程，各党支部要抓好关心服务党员的各项具体工作的落实。
6、坚持党员权利保障制度。按照《中国共产党党员权利保障条例》要求，坚持党员权利和义务相统一，落实党员的知情权、参与权、监督权、建议权、选举权和被选举权等权利，增加党员的归属感、光荣感和使命感。
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党组织维稳工作制度
1、党组织维稳工作实行专班负责的方式进行。建立党员维稳工作专班，对维稳对象实行包保负责。
2、专班成员必须认真学习并熟练掌握有关维稳工作的政策和规定，突出重点，讲究实效。
3、维稳工作的一般程序：
(1)接到有关维稳工作的任务后，应及时组织有关成员进行现场处置。
(2)根据反映的情况，条件允许时应现场研究提出处理意见，并与有关部门沟通，及时作出处理。
(3)不稳定情况难以有效处理时，应将情况调查清楚及时向上级组织进行汇报。
(4)维稳工作处理完毕后，要及时总结经验，并将有关记录、领导指示、工作材料等收集归档，妥善保管。
4、根据维稳工作实际需要，定期进行本单位的矛盾纠纷排查和分析汇总，主动掌握影响稳定的有关情况，有针对性的开展工作。
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党组织党员考核评价制度
1、为使党员在新形势下，按照党员标准，履行党员义务、行使党员权利、发挥党员先锋模范作用，做新时期合格共产党员，根据《党章》的规定，结合本单位实际，特制定本制度。
2、党员队伍在贯彻执行本单位的各项制度中起着带头作用，在企业生产经营活动中起着先锋模范作用，在密切党群关系中起着桥梁纽带作用，认真实施党员考核制度，旨在加强党员队伍建设，达到思想道德领先，言行规范领先，工作能力领先，督促党员更好地发挥先锋模范作用。
3、党员考核制度是将党员的义务、权利以及应做的工作，以定量和定性的形式转化为党员工作目标考核细则，建立党员考核考评登记表。
4、党员的考核工作由党支部具体负责，上级党委组织部门负责指导、督促、检查。
5、按照考核内容，党员每半年做一次自评，支部在党员自评的基础上进行检查考核;上半年自评考核一般结合党员半年工作总结进行，下半年自评考核一般结合民主评议进行，党员每次自评要有文字材料，要求实事求是，各支部将每次自评、检查考核结果如实地填写在《党员考核考评登记表》上。
6、在党员自评的基础上，党支部每半年根据党员的工作表现，在认真听取党内外群众意见的基础上，从理论学习、本职工作、组织纪律、联系群众、责任区任务等五个方面进行客观公正的评价。
7、党员每次考核(一次上半年、一次下半年)情况，作为民主
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评议党员和评选优秀党员的主要依据。
8、对于没有完成工作目标和考核问题较多的党员，党支部或党小组应找本人谈话，将存在的问题和不足及时反馈给党员本人，提出意见，限期改正。
9、党员考核评价分为：优秀、合格、基本合格、不合格。
10、党员考核内容主要包括理论学习、本职工作、组织纪律、联系群众等。
(1)认真学习党的理论，学习《党章》和政策、法规，每季度要联系实际，完成一篇读书笔记或撰写一篇学习体会文章。
(2)努力学习专业知识，带头钻研技术，熟练掌握专业技能，提高适应现代企业管理的能力，在单位、部门的各项考试中，成绩达到良好以上。
(3)积极参加安全生产、管理科学、党风廉政建设、职业道德、公民道德规范、社会主义民主和法制等各项专题学习教育和宣传活动。在工作中严格执行安全规程，不违章作业，及时纠正身边的违章现象，无责任违章事故。
(4)胜任本职岗位工作，工作中积极认真负责，不推卸责任，吃苦耐劳，勇挑重担，积极完成党组织和领导交办的各项任务。
(5)以身作则，从小事做起，不计名利得失，树立正确的世界观、人生观、价值观，在生产、工作、学习、团结、生活作风等方面起模范带头作用。严格执行政策、法律条规，廉洁自律，不索贿受贿，不损公肥私，维护集体荣誉。
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(6)加强法制观念，遵守党纪国法和各项规章制度，不违法乱纪，坚持原则，敢于同不良倾向作斗争。
(7)积极参加党组织组织的各项活动，过好每次组织生活，加强组织观念，认真执行支部决议，每月按比例及时交纳党费，党员领导干部过好双重组织生活。
(8)树立讲政治、讲大局的观念，增强政治上的坚定性和敏锐性，和党中央、局党委保持一致，积极贯彻上级决定，不传播或制造不利于团结的小道消息和政治流言，坚持党员定期汇报制度。
(9)关心群众，积极向群众宣传党的主张，遇事同群众商量，及时向党组织反映群众的意见和要求;帮助群众，提高思想觉悟，正确处理国家集体个人利益，力所能及的帮助群众解决实际问题;要以实际行动树立共产党员的崇高形象，以自己的模范行动来体现党员的表率作用，积极参加党员群众帮扶活动，做群众的贴心人、党群关系的桥梁。
(10)明确支部党员责任范围、内容，年初签订《党员责任区活动责任书》，对责任书规定的安全责任、生产经营和优质服务、廉政建设、群众工作和思想政治工作等内容，按考核办法的要求认真进行考核。
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