从新中国成立到改革开放初,依法行政的重要性还没被充分认识,行政机关自由裁量权大,执行状况相对混乱。
1990年《行政诉讼法》颁布实施,无权实施强制执行的行政机关只能向法院提出申请才能强制执行。由于当时缺乏对行政审查的规范性描述,大部分案件都没有进行合法性审查。2000年《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进行部分修改,即由行政庭组成合议庭对合法性进行审查,需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”[1]实务中,由行政庭负责实施和由执行局负责实施各占一半。《行政强制法》延续了这一体制。随着2011年《行政强制法》的颁布实施,非诉行政执行制度进一步规范化。
案多人少的状况在法院并不鲜见,每个法官都处于高负荷高强度的工作状态。在应对大量的审查案件还要进入执行程序,工作效率无法满足需求。
行政非诉案件的审查,只有当行政行为出现“明显缺乏事实根据”“明显缺乏法律依据”、“其他明显违法并损害被执行人合法权益”才不予执行。在非诉案件中法律已经赋予了行政相对人行使法律手段维护自身合法权益的机会和方式,行政相对人自己怠于行使其权利,就需要为自己的行为承担不利后果。只有当该行政存在“明显违反”的情形才会裁定不予执行,审查标准较为宽泛。
依照新修订的《行政诉讼法》我国实行的是司法权监督行政权。但是在行政非诉执行领域,行政强制执行基本都得依靠法院来负责。在行政行为中,行政机关与行政相对人本就不处于平等状态,现在还要由法院来负责强制实施,极易给被执行人以错觉,认为法院是和行政机关进行联合执法,其所从事的是行政行为,这将严重损害法院的居中裁判形象和司法权威。
现行的法律仅规定被执行人享有对行政行为提起行政诉讼和申请行政复议的权利。对于进入强制执行程序后的救济途径则存在缺失。
所谓“裁执分离”是指人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。现今实务中适用“裁执分离”条款是最高院出台的司法解释,法律效力位阶较低,仅能适用于涉及房屋征收领域,尽管现在通过参照等方式将适用范围扩展到土地相关案件,适用面仍有待扩展。希望今后《行政强制法》修正案能够进行进一步释明解析,可描述为“一般应当由该行政机关或行政机关所在地的市、县级人民政府依法组织实施”。从而尽可能将所有非金钱给付类案件交由行政机关负责组织实施,既提高效率也维护司法中立与权威性。
目前来说只有部分行政机关拥有强制执行权,这些行政机关针对行政决定应当自行组织实施,除特别法有规定可以选择实施除外。通过给以行政机关适量的强制执行权能够促进行政决定的有效落实。(1)行政效率因素。每年行政机关做出的行政行为数量大,范围广,基本不存在明显、重大违法的情形,如果所有的行政行为都要经过法院的审查之后再交付执行,行政效率无法提高[2]。(2)权力平衡与权力定位。强制执行权完全集中到司法机关,就会打破司法机关和行政机关的权利制衡。法院作为中立裁判机构,其介入行政强制执行的理由应当是确认和保障对被执行人合法权益。(3)专业性、技术性因素。司法机关的优势在于对合法性的审查能力,对于那些专业性、技术性实务操作并不擅长,由行政机关负责明显更为合适。
以《行政诉讼法》、《行政强制法》及相关法律法规为基础,逐步完善相应的法律规范,改善现有制度建设。实现法院负责审查行政决定是否有效,由行政机关负责组织实施的运行模式。
法院实现规范化非诉审查程序,审查内容不限于合法性审查,还包括事实依据、法律依据、职权依据、程序合法。针对不同情形采取不同方式,保障被执行人救济途径。在行政机关采取强制执行前,做出相应的风险评估并进行书面提示,避免因此产生新一轮的行政诉讼。真正实现行政非诉执行的创设目的,保障人权同时提高行政效率。
摘要：行政非诉执行作为基层法院行政庭的主要业务内容,其主要实施法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政强制法》。本文将依据两部法律及相关司法解释对行政非诉执行的历史演变发展进行分析,对今后改革创新提出一点建议和意见。
关键词：行政强制执行,行政非诉执行,发展理念
[1] 傅华,邢元振.关于我国非诉行政执行制度的反思[J].天府新论,2009(02).
[2] 吕武,雒文虎.论我国非诉行政执行的制度分析与重构[J].东北农业大学学报(社会科学版),2013(03).
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