略论公共危机管理问责制
摘要：危机颊发的风险社会凸显了政府的安全保障责任。政府作为国家意志的执行者和公共权力的行使者应当负起公共危机的管理责任，以保障公众安全利益。为了在公共危机管理中切实监督和落实政府的责任，提高公共危机管理的成效，有必要建立危机管理问责制。政府没有履行好危机管理中的责任，损害了公众利益或影响了社会稳定，要被问责，即要受到政治问责、法律问责、事前决策问责和绩效问责。
关键词：公共危机管理;政府责任;问责制;监督政府;责任追究
随着现代化的快速发展和人造风险的增多，人类进入了危机频发的风险社会时代。人们的安全生存受到严重威胁，这凸显了政府的公共安全保障责任，防范风险、应对危机已成为现代政府的紧迫任务。处在现代化进程和社会转型期的中国，面临传统风险和现代风险的双重威胁，风险积累和危机爆发愈益突出，公共安全受到严峻挑战。我国每年有数千万人发生意外伤害。每年意外死亡数十万人，每年有上百万个家庭因安全事故遭受不幸。风险和危机已成为影响公共安全、公众生活质量与社会和谐的基本因素，影响到经济和社会的正常发展，也影响到政府形象和国家安全。面对风险和危机的挑战，作为公共治理起主导作用的政府，应当积极化解风险和有效处置危机，切实担当起维护国家发展环境、维护社会稳定和保障公众安全权益的重要责任。为了在全过程危机管理中切实监督和落实政府的责任，提高危机管理的成效，有必要建立危机管理问责制。政府若没有履行好全过程危机管理中的法定责任，损害了公众利益、国家利益或影响了社会稳定，要被问责。问责伴随在全过程危机管理的始终，成为风险社会中行政管理的一部分。
一、保障公共安全是政府的应有责任
风险社会的来临使整个社会迫切需要增加安全保障。政府作为公共利益的代表者、公共产品的提供者和公共权力的行使者，理应担负起防范风险和应对危机、保障公共安全、维护社会稳定的责任。而人民政府更是公众安全保障的主心骨。
(一)维护公共安全是政府的天然职责
英国政治哲学家威廉·葛德文说过。政权是为了维护个人安全而设立的机器。我国学者也认为：安全事务永远指涉人的安危和社稷民本，安全始终被认为是执政者的责任，与国家的治理过程密不可分。维护公共安全是现代国家成立的基础和国家的本质特征。“国家对其公民作出的最基本的承诺是保障他们的安全。”保障公共安全是国家管理社会公共事务、维护公共利益职能的重要组成部分。政府作为国家意志、国家职能的实现者和公共利益的代表者，具有维护公共利益、公共安全的天然职责。尤其在我们社会主义国家，政府是实现公共利益的工具，代表人民行使公共权力，保障公共安全更是政府一切活动的根本宗旨。因此，当各种风险和危机来临时，政府应当义不容辞地担当起消除风险和处置危机、维护宪政秩序和公众生命财产安全的职责。
(二)现代政府是公共产品的主要提供者
在现代政治中，公民通过公正选举授权给政府，而政府则在公民的有效监督之下为社会生产公共产品和管理社会事务;公民通过纳税来支撑着庞大的政府机构，而政府工作人员则用服务来与之交换。同时，政府和公民都平等地服从宪法和法律。这种新型的政治关系意味着。只要是关系到社会公民利益的事，政府都应当负起责任来。在风险社会背景下，公民最突出的事情和最迫切的需求就是安全保障。公共安全是一种特别重要的公共产品，关系到社会公众的安危。而依靠市场和社会力量已不能解决安全公共品的供给问题。所以，满足公众对安全的需要，主要靠政府，政府是主导力量。而在民主政治条件下，现代政府也必须根据公共需求的变化来定位自己的角色和职责。
(三)政府具有公共危机管理能力
公共危机具有突发性和社会危害性，它严重威胁和危害公众的健康、生命和财产安全，威胁国家安全，打乱正常的社会秩序，使人们无法正常生活;公共危机不仅在物质方面造成巨大损失，还会在社会公众的心理层面造成严重的负面影响。非政府组织和公民无力应对这种复杂而紧迫的危险境况(社会力量也不适合对国家或地区的危机管理进行长远的谋划，也难以对公共安全状况进行严格而有效的监管和检查)。而政府拥有合法强制权力和强有力的组织体系，又掌握着大量公共资源，具有强大的动员能力和组织能力，这使政府具有其他社会组织所没有的优势，理应担负起防范风险和应对危机、保障公共安全的的责任。
(四)政府肩负着全过程危机管理责任和政治责任
全过程危机管理责任，首先是公共风险管理责任。包括风险的识别和排查、风险的分析和评估、风险的监控和规避等一系列责任，就是要做到未雨绸缪、防患于未然;过程管理责任包括危机防范与应急准备、危机监测和预警、应急处置与救援、事后恢复与重建责任等，这是危机管理中政府的基本责任。公共危机管理中政府的政治责任，主要体现在维护国家安全和人类安全、维护社会稳定和人心安定、保障公众合法权益、维护政府形象和公信力等。
二、危机管理问责制及问责内容
政府肩负着全过程公共危机管理的责任和保障公共安全的责任，但实际上政府不一定完全能够尽职尽责。政府毕竟不是天使，政府也有“经济人”的品性，政府也会犯错误，也会将自身利益置于公共利益之上，而做出不负责任的行为或不作为，甚至制造风险或扩散危机。因此，为了在公共危机管理中切实落实政府的责任，强化政府的责任意识。避免产生“不负责任”现象，提高公共危机管理的成效，更好地维护公众的安全利益，必须建立危机管理问责制。问责，即问责主体“过问”责任主体履责过程或追究其责任。其核心在于要求政府及其官员必须尽心履职并对自身行为负责。公共危机管理问责是对全过程危机管理中政府行为及其后果的问责，这是对政府决策和管理活动进行有效监督的重要制度保障。危机管理问责包括过错问责(政治问责、法律问责、决策问责)和绩效问责。
(一)政治问责
政治问责即政府或政府官员因在公共危机管理活动中未能依法履行政治责任而被追究责任和承担后果。政治问责的目的是促使各级党政领导人在危机管理中要负起政治责任，增强各级政府和危机管理者的大局意识和政治责任感。政治问责涉及以下情形：(1)在公共危机管理中，政府未能采取正确措施维护国家安全，致使国家利益、国家形象受到损害，影响了国家在国际关系中的地位;或者因危机处置不力，对国家制度、政治结构和社会发展等造成了破坏，激化了社会冲突，加重了突发事件的危险程度，使国家面临更大风险;政府在公共危机管理中或跨国危机治理中，损害了他国安全利益或人类安全，招致国际上的敌对，产生了负面影响或严重后果。(2)在公共危机管理
中，政府不能维持社会稳定，令事态恶化，人心浮动，意味着政府或其领导人违反了宪法，违背了民众的根本意愿，损害了国家的根本利益，使国家系统处于更加危险的情势之中。(3)政府在危机管理过程中，没有很好地坚持以人为本理念，漠视公众安全利益，采取了违法措施或不公正举措，侵害了危机状态中的公民权益，激起了公众的激烈对抗;或使公众“不明真相”，激化了公众与政府的矛盾，强化了社会不稳定程度，加大了局面控制和危机处理的难度。(4)在公共危机管理中，因政府失误或管理失效。增加了公众或国家的损失，比如因防范或救援不力出现了不应有的重大伤亡，政府没有尽职尽责。严重损害了政府形象，政府失去了社会信任，降低了公信力与合法性，为今后的政府执政、社会稳定和社会发展埋下了重大隐患。公共危机全过程管理中出现上述某种负面情形，政府或有关领导人应受到政治责任追究或受到法律追究。为此，国家应当建立政治责任追究制度、建立宪法法院或强化国家权力机关的问责权威等。
(二)法律问责
政府在公共危机管理中要履行法定职责和义务，如果失职失责或未能依法行为，要承担相应的法律责任。受到责任追究，这是法治政府、责任政府在危机管理中的应有体现。这里所谓政府要承担的法律责任，涵盖民事责任、行政法律责任和刑事责任。行政主体承担的责任可分为行政机关承担的责任和行政工作人员承担的责任，其中前者多通过国家赔偿责任来体现，后者多通过个体的行政责任和刑事责任体现。我国《突发事件应对法》规定，地方各级人民政府及有关部门在公共危机管理中不履行法定责任的，要被追究责任、给予处分。涉及情形主要是：未能进行预防或防范，导致危机发生或次生、衍生事件发生;危机信息报告有误并造成后果：预警不及时或预警期未采取措施，导致损害发生;对突发事件未及时采取措施处置或处置不当，造成后果;不服从上级政府对应急处置作的统一领导、指挥和协调;未及时组织开展恢复重建等善后工作;截留、挪用、私分或变相私分应急救援资金和物资：不及时归还征用的公私财产，或对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿等。上述问责规定几乎包括危机管理过程的各个环节，而且是侧重于对实际管理者的问责。中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》又指出，因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或本单位发生特别重大事故、事件、案件;政府职能部门管理、监管不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件;在行政活动中滥用职权或者不作为，引发群体性事件更其他重大事件;对群体性事件、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响等，都会被问责。当然，这种问责规定不应仅限于“群体性事件”或“重大事件”，也不应仅限于“事态恶化”或造成“恶劣影响”。国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》也明确指出，安全生产方面发生特大事故，要对主管的政府领导人追究行政责任或刑事责任。
(三)决策问责
在当今风险社会，公共危机管理的发展趋势是“关口前移”，注重风险防范。政府不仅要事后负责，事前也要负责;相应地问责也包括事后问责和事前问责。决策问责具有预防“失责”的功能。社会学家认为，“风险源于决策”，天灾中也有“人祸”相伴随。政府决策失误或强行推行风险政策，或者脱离实际盲目启动一些建设项目，都会成为引发危机的原因，人为损害公共利益。比如，政府允许的过度开垦造成水土流失和加重洪灾、旱灾。一些发展项目造成严重的工业污染，有的地方强行启动核电项目，在位于地质断裂带的地震多发区建造大坝和大型水库，一些大型公共设施质量低劣或年久失修，政府部门允许人们驯养和食用某些野生动物导致病毒传播，允许人们在食品中使用过量有毒物质危害公众健康等;有些地方搞强迫城市化和城市规划留有安全漏洞，强迫“新农村建设”。强拆迁、强建楼、强占地，如此霸道决策和非法行政已经侵害了公民的合法权益，隐含着农业危机和社会不稳定因素。再如，政府的决策和风险分配等加剧了社会不公，政府推行的经济社会发展方式制造了多种风险、增加了发展代价，政府的决策给后代人生存带来潜在风险等。这些事例表明政府决策成为重要的风险源。政府应当对这些人为的公共风险承担责任，具体决策者应受到问责。为此，国家应当建立决策监督和决策责任追究制度，重大决策失误的责任人或决策引发危机事件的责任人应负决策责任，应该引咎辞职或接受其他处分，必要时每个参与决策者还要承担政府领导班子的连带责任。只有这样才能有利于克服“有组织的不负责任”，从源头上减少公共风险。2009年7月中央下发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》已明确指出：“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”，要对责任人实行问责。
目前我国的决策责任制度和决策问责机制很不健全，有时难以找出风险责任的承担者，导致真正的风险责任人常常是互相推脱责任和变相地转嫁责任，比如把发生危机的人为原因说成是自然原因，把领导和决策责任界定为技术、操作责任。正如风险社会理论家所指出的：政策制定者、公司和专家结成的联盟制造了社会中的风险和危险，然后又都想方设法推卸责任。明知灾祸的真实性，却掩饰其真正起因并取消应有的补偿或控制。因此，在事前的风险责任分配与事后查究风险责任过程中，必须有一套相对科学有效的问责制度(包括设定问责主体，建立论证责任制、咨询责任制、领导责任制、决策监督制等)，不仅规定风险决策失误的责任，而且对损害风险相关者利益的责任也要严格规定，明确规定风险责任主体以何种形式承担相应的责任。
(四)绩效问责
上述几种问责都是“过错问责”，而绩效问责属于非过错问责。绩效问责就是政府及其官员因其工作成就和实际效果不够理想而受到问责。绩效问责要求政府人员“不仅要合法地行为并避免不良后果的产生，还要求其活动要有良好的效果，以实现政府的绩效目标”。绩效问责注重结果导向、公民导向，强调责任者要很好地履行责任，尽可能提高管理效能。公共危机管理中的绩效问责是指政府组织或其工作人员因为在全过程危机管理中未达到应有的绩效水平而被追究责任。危机管理绩效问责对政府的管理行为具有激励和约束的双重作用。它能够引导政府及其人员重视其在全过程危机管理中的真正使命和责任。鞭策他们尽职尽责，争取在较高水平上实现政府危机管理绩效，最大限度地维护公众的健康、生命和财产安全，维护社会稳定、国家安全和世界安全，使公众对政府的高质量工作更加满意;同时，这种绩效问责还能够强化对政府危机管理活动的监督和制约，改善政府形象，建立政府与公众的良好关系，提升政府危机管理绩效，增强政府的合法性。适应行政问责制的发展趋势，我国应建立公共危机管理的绩效指标，建立危机管理绩效考核制和绩效问责制，建立健全政府危机管理绩效信息系统，其中包括专业性的民意调查评估机构及对政府绩效评价的反馈机制等。这里还应指出两点：其一，危机管理的整体绩效应以过程绩效为基础，过程绩效的关键在于管理过程中具体责任的有效落实;其二，绩效问责虽然要求更高，但它不能代替其他问责。
三、强化问责制但不夸大问责作用
从以上分析可见，建立公共危机管理问责制对于提高政府人员的责任意识、明晰责任、促进责任履行和维护公共利益具有重要意义。但我国危机管理专家薛澜认为，不应夸大危机问责的作用，不能把追究责任作为危机管理调查评估的主要目的;善后处置的重点在于从危机事件中吸取教训，举一反三，完善防范机制，避免危机重演。由于危机爆发后，情况复杂、信息缺乏，既定预案不一定适用，处置难度大，需要危机管理者在紧急情况下进行非常规决策，政府部门或个人积极履行责任风险很大。这时如果太慑于“责任追究”，不利于行政官员按照公共利益的要求果断地履行责任。因此，有关专家主张，一方面要更多地鼓励政府人员进行果断决策和勇于承担责任;另一方面在强化问责制的同时、也要提倡对特定的应急管理与决策行为予以一定“宽恕”，鼓励政府部门或官员个人在危机管理中勇于行动而不是推卸责任。同时，问责主体对责任主体在公共危机管理活动中的履职过程应多进行监督、过问，以减少事后消极追究，切实提高管理成效。当然，还要注意正确问责，“打对板子”。笔者认为，上述观点有一定道理。在危机管理实践中，问责主体应积极监督和引导管理者，并能正确看待管理者的应急失误，严格、科学执行问责制。此外，从问责形式上看，既加强同体问责，也要重视异体问责，实现问责主体多元化。
作者：侯书和
摘要：本文从重大危机推动前的政府问责制入手，讨论了政府危机管理中引入问责制的原因，当前政府公共危机管理中问责制的存在的问题，并对针对的问题，提出了如何完善政府公共危机管理中问责制的有效对策。
关键词：公共危机管理;突发性事件;问责制
2003年“非典”事件的突发，伴随着的是问责风暴的产生，使得公共危机管理提上了政府工作日程。
一、重大危机推动前我国政府问责制存在的问题
我国政府各职能部门长期以来(1949-2002)是实行的各自为政的管理模式。一直以来，存在着不少问题：(1)各职能管理部门之间缺乏配合、缺乏衔接，资源、信息共享水平较低。在单灾种纵向管理模式下，部门之间不能实现资源、信息共享，造成一方面是资源闲置，一方面是重复建设：同时，分散的信息难以综合集成分析、处理，既造成资源浪费，又严重降低了信息的使用功效。(2)减灾综合管理体制不健全。常设的减灾综合管理机构、应急指挥机构、综合性的灾害信息搜集、处理系统和通报制度都没有建立，综合管理工作很难真正深入和规范地进行。(3)地区性减灾协作机制尚未建立。风灾、洪涝、地震、环境灾害等一些大范围灾害，在监测、预防、信息交流上欠缺紧密的协作联系，协调一致的抗防措施难以有效实施。(4)官僚主义的一个病根是我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人责任制，缺少对于缚个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。因而，公共危机事件发生后，主要责任高官只是表面上的问责，实际上还是主要的领导者，在事件稍有平息，毫不避讳的又公开参政这种情况足很常见的。
二、政府公共危机管理中引入问责制的原因分析
公共危机加速了政府管理体制的转变，现代社会管理环境的不确定性和复杂性，使危机爆发的可能性增加，虽然危机难以预料，但是危机的爆发有一个能量聚合的过程，危机是可以防范、控制的，一些危机甚至是可以消除的。就当前我国频发的重大公共危机来看，对问责制的影响是深远的，且推动了问责制的建立。
(一)政府公共危机管理中的权责不平等推动了问责制的发展
“在中国当官是最少风险的，因为政府官员承担政治责任并无一套完备的制度。一方面，危机管理是一项系统工程，涉及许多不同的部门，极易出现各部门之间相互推卸责任的现象，无法进行责任追究。另一方面，权大于法，危机发生后政府人员以种种借口，逃脱治理危机不力所应承担的责任。”由于政府官员和公众问责意识的缺失，在公共危机管理中经常出现权责不对等的现象。问责制度是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。在公共危机管理中引入问责制的直接原因也是基于权力和责任的失衡。例如，一些地方政府在实施问责制的过程中，简单的将问责制等同于责任追究机制和引咎辞职。有些地方政府和部门出于淡化影响的考虑，对有责任的官员引咎辞职后不再追究其法律责任，导致引咎辞职成了一些人的“保护伞”。即使是一些官员被问责，也是为平民众之愤，不得已而为，根本不能确定被问责官员具体应该承担多大的责任。政府官员的不作为和胡作为的行为往往会给公共危机管理带来更多的损失。因此，必须在政府公共危机管理中引入问贵制，就是要明确他们应当承担相应的责任。
(二)中国特殊国情下的责任政府的建设需要问责制
2003年以后，我国的政府职能部门从各自为政走向综合管理的过渡期。转变政府职能，创新行政方式，是大势所趋。非典的突发，同时推动了责任政府的建立。
“责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求，并采取积极行动加以满足，政府必须积极地履行其社会义务和职责，必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制”。作为各级政府、各个政府部门的职责和责任，危机管理是责任政府的必备职能，同时它作为政府向社会提供的一种特殊公共物品，承载着责任政府向公民和社会的承诺，因此我国责任政府的构建要求在政府危机管理中，形成相应的新的制度安排。引入行政问责制，建立“权责统一”的行政体制，以此来明确划分危机管理各部门的职责限;严格地区分公与私;在制度中明确规定行政责任追究的主体、追究事故的类型、追究环节以及追究时限等，这些都是在政府危机管理中达到新的制度平衡的保障。
(三)公共危机管理的特殊性要求问责制的产生
危机事件虽然存在着发生征兆和预警的可能，因为它依旧是由一系列细小事件逐渐发展而来的。但由于事实发生的时间、地点具有一定的不可预见性，而且正因为出乎通常社会秩序或人们的心理惯性运行，才会形成某种程度上的危险性。其突发性、紧急性、不确定性的特征，要求政府应有高度的预警机制和反应机制。公共危机发生后，必须要有人对事件和事态的发展关注，责任由此产生。
三、当前政府公共危机管理中问责制的存在的问题
(一)政府公共危机管理中问责的责任追究制度不完善、随意性很大
政府危机管理中的问责意识淡薄，对于政府官员承担政治责任并无一套完备的制度。一方面，由于政府危机管理是一项系统工程，涉及许多不同的部门，极易出现各部门之间相互推诿的现象，无法进行责任追究;另一方面，危机发生后，常表现为政府人员以“本意是为人民服务”为借口，逃脱治理危机不力所应承担的责任。
由于缺乏健全的制度以及相应的配套措施，官员问责的随意性也很大。大兴安岭火灾中的问责就是最好的例子。而从庄学义在火灾发生前后的表现看，不仅不应该承担法律责任，而且应当受到表扬和奖励。这一案件也警示司法机关在办案中，一定要“以事实为根据，以法律为准绳”，既要突破“发生事故和灾害就要追究官员责任”思维定势，也要通过缜密的调查把事实搞准确。同时也给媒体以警示：大众传媒报道应当实事求是，杜绝猜测和舆论造势。更重要的是此事件也体现了我国公共危机管理中问责的随意性。
(二)政府公共危机管理中的问责意识淡薄
在多数人看来，公共危机事件的发生，是不可预料、不可避免，主管领导为此被“问责”似乎有些不合情理。的确，从表面看，一些事故都是偶然发生的，但认真分析每起事故的原因，不难看出偶然性背后的必然性：问责意识淡薄，督促检查不力。这些都属于人为因素，需要有人对此负责。因此，发生了责任事故，对相关领导干部就应该有个说法。这既助长了领导干部的不负责任意识，也直接造成了干部队伍责任意识淡漠，利为民所谋观念淡化，损害了干部队伍在人民群众中的整体形象，也削弱了党和政府在人民群众中的威信和感召力、凝聚力。
(三)政府危机管理中的问责仅限于行政问责，缺少程序性问责
官员问责、起用缺乏公开公正的程序，体现了法律的不健全。例：因重庆开县井喷而引咎辞职的前中石油总经理马富才在沉寂了一年之后正式复出，担任新近组建的“能源办公室”副主任。引咎辞职官员能否东山再起，《干部任用条例》已有明确规定。从2004年4月到2005年5月复出，就时间而言，马富才是符合条件的，但换个地方继续干，或许就会使高官问责制从此虚化。问责官员“东山再起”如此之快，可见，在追究责任时，决策和执行的机制是不健全的，官员问责只限于行政层面且缺乏法律依据。
四、完善政府公共危机管理中问责制的有效对策
(一)在危机管理过程中加强问责文化的建设、强化问责意识
问责文化是问责制的灵魂。由于意识对立、利益冲突不断造成关系失调和环境失衡，自然、社会、思维领域中必然和偶然的危机不可避免，就是在非传统安全领域，比如经济、教育、卫生、环保等领域都有可能产生危机。因此在危机管理中必须转变观念，将问责文化纳入其中，把它提高到与危机管理的战略地位，融入危机管理的各个环节。建设问责文化，能够使政府和官员在处理危机事件时，以问责理念为先导，突破传统权力本位的观念，把握责任政府的真正内涵，在最短的时间将损失降到最低。培养问责意识是要在闯责文化的基础上，强化政府官员的责任意识，在公共危机突发时，不至于推卸责任，逃避现实。
(二)建立健全程序性问责，规范引咎辞职制度
行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责，完善责任制度的法律基础，在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。对程序性问责而言，问责的依据都是法律性的。每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，即使在某些具体细节方面不清楚，或者法律依据存在问题，随后也很容易通过开放性的立法程序或者司法程序加以弥补。
(三)明确责任归属。科学构建危机管理中的问责标准
问责是责任政府的责任意识的重要体现。制定科学的、公平的责权划分体系是实行官员问责制的前提。在公共危机管理中应，建立常设的危机管理部门，从事高层次危机管理的领导、指挥、协调机构，在其统—领导下，明确各相关政府部门的危机管理职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构所承担的某些特定危机管理的职能和职责。形成统一领导、分工协调的危机管理体制，并以此为基础建立完善的职位分类制度，使权、责、能统一，加强行政人员的责任观念，划分责任区，明确责任主体，将权力和责任不对等的现状改变过来，以法律为依据，建立明确的问责标准。
(四)信息公开、加强公众和媒体的舆论监督
新闻媒体是一种建设性的力量，在塑造公众价值观念、强化公众意识、反映和引导社会舆论等诸多方面发挥着巨大的作用。在当今时代，单个的公民或者组织处于信息上的劣势，不可能占据信息资源，舆论监督实际关系着信息公开的来源问题，在政府掌握信息的前提下，新闻如果不够畅通的话，公民的信息知情权就得不到保障，也根本谈不上问责制。因此，强调媒体的舆论监督是行政问责制得以建立完善的一个宏观背景所在。不能把媒体排斥在危机管理之外，要善于利用媒体解决危机事件。同时，政府充分尊重公众的知情权。公共危机管理中，责任政府的形象塑造，更多的是公众的参与和监督，政府官员必须对公众充满信任和保持敬畏，尊重包括知情权在内的所有公众权利。在保障信息和新闻媒体权利的基础上，建立并保障信息公开制度，并以此推动政治体制和行政管理体制改革。“只有在秉持公共权力就是为公众服务的理念下，继续推进深层次的政治体制改革，我们才能建立起一套有效的公共危机反应机制。
完善政府官员的问责制度，可以增强官员责任意识。一个责任型和服务型的政府必须建立完备的问责制度，建立“权责统一”的行政体制，以此来明确划分危机管理各部门的职责权限，应该借鉴香港政府的“行政吸纳政治”和国外关于危机管理的做法，在公共危机管理中建立与行政问责制相关的配套制度，强化缺失的政府责任和官员责任。通过公正严格的司法程序，对直接负有重大司法责任的政府官员，以及其他应承担责任的人员进行惩处，一方面可以对政府官员起到警示作用，另一方面可以消除公众的不满。推行高官问责制，以一个勇于承担责任的、阳光政府的形象出现，这样政府和官员都可以赢得公众的信赖。
作者：刘 芳
[摘要]现阶段，我国政府公共危机管理的绩效评价工作才刚刚起步，“官员问责”还存在着一些问题。在政府公共危机管理体系中，绩效评价和问责是较为薄弱的一环。文章通过对我国近几年发生的六起煤矿特别重大事故行政责任追究结果的分析，厘清我国政府公共危机管理绩效评价和问责存在的问题。在此基础上，借鉴国外政府公共危机管理绩效评价工作的做法，提出应分别从问责目标、问责主体、问责对象、问责内容、问责程序和方法、问责结果的应用等方面完善我国政府公共危机管理问责制。
[关键词] 公共危机管理;政府绩效评价;矿难;问责;责任政府
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温家宝总理在2008年《政府工作报告》中对加强安全生产和行政问责提出明确的要求：“要坚决遏制重特大安全事故发生，实现全国安全生产状况稳定好转。要认真贯彻‘安全第一，预防为主，综合治理’的方针，完善安全生产体制，切实落实责任制”;“全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服务，建立健全应对突发公共事件管理体制机制”;“全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。”政府公共危机管理绩效评价是对各级政府、政府职能部门及其公务员在公共危机管理中的行为与成绩进行评价。以绩效为基础，建立全面的危机管理是成功构建公共危机管理机制的有效途径(陶学荣、朱旺力，2005)。现阶段，我国政府公共危机管理的绩效评价工作才刚刚起步，“官员问责”还存在着一些问题。在政府公共危机管理体系(或系统)中，绩效评价和问责是较为薄弱的一环。笔者通过对我国近几年发生的六起煤矿特别重大事故行政责任追究结果的分析，厘清我国政府公共危机管理绩效评价和问责存在的问题。在此基础上，借鉴国外政府公共危机管理绩效评价和行政问责工作的先进做法，提出完善我国政府公共危机管理绩效评价和行政问责制的建议。
一、我国政府公共危机管理绩效评价和责任追究的基本情况
关于国外煤矿安全管理和责任追究的情况，据崔沪(2005)的研究：2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故总共只死亡27人。实际上连续三年来美国煤矿安全死亡人数在0.03以下。负责矿业安全的政府部门——美国劳工部下属矿业安全与卫生局还计划到2008年将煤矿死亡人数再减少15%。2000—2001年澳大利亚新南威尔士州煤矿生产百万吨的死亡率仅为0.014。该州的法律法规对矿山设计师、雇主和雇员的安全都有明确规定，使得每个人对安全都负有法律责任。在各种制度中，与安全生产联系最为密切的就是矿山安全监督员的有关条例了。在新南威尔士，有关法规对煤矿安全监察机制的机构、人员构成权限和责任都有明确规定。
我国大规模的行政问责始于2003年“非典”期间。从那时开始，不断追究了在重大安全事故(包括矿难)、环境污染等方面失职或有重要责任的行政官员的责任。在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。现阶段，我国政府公共危机管理绩效评价和问责工作已经取得了一定的成就。(1)国家逐步制定和完善有关安全生产及其绩效评价的法令、法规、规章等。如2002年的《中华人民共和国安全生产法》、2004年的《中华人民共和国行政监察法》、2006年的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《强化生产经营单位安全生产主体责任严格安全生产业绩考核指导意见》以及2007年的《安全生产领域违法违纪行为处分暂行规定》等。(2)一批高官因特别重大安全生产事故而受到处理。如：2003年因SARS危机蔓延，卫生部长张文康、北京市市长孟学农被免职;2003年因重庆开县井喷事故，中石油总经理马富才引咎辞职;2004年因陈家山矿难，陕西省副省长巩德顺被行政记过;2005年因孙家湾矿难，辽宁省副省长刘国强被行政记大过;2005年因大平矿难，河南省副省长史济春被行政警告;2005年因大兴矿难，广东省副省长游宁丰被行政记大过等。(3)一些地区和部门在政府公共危机管理绩效评价和责任追究方面先后开展了一些探索。如：2001年铁道部制定的《关于特大安全事故责任追究的办法》;2001年北京市制定的《关于重大安全事故行政责任追究的规定》;2006年河南省将安全生产纳入政府绩效评估体系、党政领导干部绩效考核体系、国有企业发展和经营负责人业绩考核体系;2006年黑龙江省加大安全生产在党政领导目标考核中的比重;2006年环保总局表示将依法追究江河水域污染责任人行政责任。(4)在国家层面上，已经将安全生产重要指标纳入政府总体考核体系。目前，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已纳入亿元CDP生产安全事故死亡率、工矿商贸企业从业人员10万人死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率。
尽管如此，现阶段我国政府公共危机管理绩效评价和责任追究仍存在较大的问题。陶学荣(2005)认为，我国现有的危机管理体系中，尚存在激励机制和惩罚机制错位的问题。常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机的倒成为英雄”的现象，直接引起危机者得到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我国现有的绩效评价体系下，各级政府的理性选择却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰责任。这一点在山东烟台“11.24”海难、“广西南丹的矿井事故”中已充分暴露。
二、六起矿难中的行政责任追究情况分析
(一)六起矿难的基本情况
国家安全生产监督管理总局、监察部2005年12月23日联合在国务院新闻办公室举行新闻发布会，公布了2004年11月以来发生的六起特别重大矿难的处理结果(见表-1)。
(二)矿难处理情况分析
1.矿难原因分析。六起矿难是综合原因的造成的，都属于重大责任事故。主要有煤矿方面的责任、政府安监部门和行业主管部门的责任以及地方政府方面的责任。这些事故充分暴露出当前煤矿安全领域存在的问题，这些问题具体反映在以下四个方面。(1)抗拒执法，非法生产。发生事故的煤矿负责人、矿主安全意识淡漠，思想麻痹。有的无视法律，无视监管，无视矿工生命，甚至抗拒执法，违法生产。(2)超能力、超强度、超定员组织生产。受利益驱使，发生事故煤矿不顾矿井生产能力、通风能力和设备负荷，超强度开采;不按矿井实际核定入井人数，超定员生产。(3)管理混乱，规章制度形同虚设。发生六起事故的煤矿中，国有大矿管理滑坡，“三违”现象严重，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律;小煤矿管理混乱，安全隐患大量存在。这些矿劳动组织混乱，井下作业以包代管，滥用人力，培训缺失，甚至不培训，无证上岗。(4)事故背后的腐败充当了保护伞。特别是2008年7月2日山西省宁武县贾家堡煤矿发生的特别重大瓦斯煤尘爆炸事故，死亡36人。宁武县煤炭工业局局长与矿山救护队负责人共同策划，并得到宁武县委副书记和副县长的纵容，谎报事故死亡19人，瞒报17人，并将这17具尸体转移到内蒙古。广东兴宁市大兴煤矿2008年8月7日透水事故，该公司董事长、副董事长身份竟是国家现职的公职人员，一些执法部门、管理部门为其非法行为大开绿灯，官商勾结，权钱交易，腐败问题十分严重。
2.矿难造成的损失分析。六起事故共造成528人死亡，直接经济损失超过2亿元。从表-2可以看出，陈家山矿难在死亡人数、受伤人数方面“独占鳌头”，而大兴矿难在直接经济损失方面则“名列前茅”。根据安全生产相关标准，从死亡人数和直接经济损失来看，上述六起事故都属于特大安全生产事故。
3.对矿难责任人处理结果的分析。从表-3和表-4，可以看出，在矿难中受到行政责任追究的主要分为以下四种情况。(1)对事故发生负有直接责任或主要责任，涉嫌重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、玩忽职守罪等，被移送司法机关处理的96人。他们主要是违反安全生产法律法规和其他有关规定，指挥工人违章作业，或者未采取有效措施消除隐患，酿成了事故。(2)对事故发生负有主要领导责任，被给予党纪政纪处分的企业管理人员21人。他们主要是不能认真贯彻落实“安全第一、预防为主”的方针，片面追求经济效益，普遍存在违法违规生产和超能力组织生产现象，安全生产管理存在严重问题。(3)对事故发生负有重要领导责任，被给予党纪政纪处分的政府监管部门工作人员77人。这些工作人员对煤矿安全生产负有监督管理责任，却未正确履行职责，有的甚至失职渎职。一些管理部门违规发放许可证书和资格证书，致使一些不具备安全生产条件的企业得以开工生产;有些执法部门监督检查不到位，对发现的事故隐患督促整改不力。(4)对事故发生负有领导责任，被给予党纪政纪处分的地方政府负责人28人。这六起特别重大事故，给国家和人民群众生命财产造成巨大损失。有关地方政府的负责人未能树立科学发展观和正确政绩观，没有处理好安全与生产的关系，对安全生产工作重视不够，未能认真落实安全生产责任制，对事故的发生负有领导责任。共有28名省、地(市)、县(区、市)和乡镇党政负责人因此受到党纪政纪处分。其中，地(市)8人，县(区、市)和乡(镇)18人。经国务院研究决定，给予陕西省原副省长巩德顺行政记过处分，给予广东省副省长游宁丰行政记大过处分，并责成陕西省人民政府、广东省人民政府向国务院作出书面检查。此外，还严肃查处了3起事故涉及的政府工作人员入股煤矿、权钱交易、瞒报事故等问题。
从矿难处理的主体来看，党中央、国务院领导对每起特别重大事故，都及时作出批示，要求迅速抢救遇难人员，并责成安监总局牵头，会同监察部、全国总工会等部门和地方政府组成国务院事故调查组，严肃查处。在上述六起矿难处理中，国家安全生产监管总局与监察部充当了主角。
对矿难责任追究的原则，依据《行政监察法》和《安全生产法》等有关法律法规和“四不放过”原则，进行了处理，构成犯罪的，已移交司法机关处理。对具有矿长资质的，吊销资质，五年内不得再担任任何煤矿的董事长和矿长。并对事故煤矿依法进行经济处罚，并建议由地方政府予以关闭。
三、矿难问责的不足
针对上述我国矿难问责的具体情况，笔者认为，当前我国的矿难问责还远未达到完善的境地，尚难以发挥提高政府效能的目的，有许多需要进一步改进之处(见表-5)。
1.问责的目标的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的目标和价值定为仍以“奖优罚劣”为准。在上述案例中，问责的目标为落实安全生产主体责任;依法严惩责任人，实施责任追究;遏制重特大事故的发生;促进煤矿安全生产状况稳定好转。尚未把政府公共危机管理效能的提升、建立效能政府和责任政府当成问责的目标，未把问责当成构建效能政府和责任政府的重要途径。
2.问责主体的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，我国现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的主体为中共中央监察部、国家安全生产监督管理总局、全国总工会、地方政府。它们是煤矿、地方政府及其职能部门的上级主管部门，由它们来评价其下级的工作绩效，难以给人以较强的说服力，也难以使被问责者口服心服。更加重要的是，没有体现政府公共危机管理绩效评价和问责“为民服务”，让民众满意的宗旨。
3.问责对象的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的对象主要为三类：煤矿、地方政府、地方政府的相关部门(安全监督监察部门、行业管理部门)。应该说，矿难的发生与更广泛的政府管理部门及其工作人员的工作有关，如技术保障部门、危机评价部门、危机应急管理部门等，应将他们也作为问责的对象。对他们在危机发生的责任追究的忽视，应该说是一大遗憾。
4.问责内容的局限。当前矿难问责的重点是：煤矿抗拒执法、非法生产;超能力、超强度、超定员组织生产;管理混乱，规章制度形同虚设;政府有关部门的监管不力;事故背后的腐败充当了保护伞。而事实上，矿难的发生，可能涉及到更为广泛的层面，如相关法律法规的缺失和不完善，没有执行或执行不力等。
5.问责程序的局限。从上述六起特大煤矿事故的处理结果来看，我国现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的程序一般为：查明事故原因;认定事故责任;对责任人提出处理意见;报国务院审批。这一程序表现为上级主管部门的单向评价，而对被评价人的权利和反馈考虑不周。问责中的沟通和反馈、相对人的权利保护等问题尚未得到很好的解决。
6.问责方法的粗糙。对矿难中行政责任的追究，当前主要是遵循国务院制定的“四不放过”的原则，即事故原因未查明不放过、责任人未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过。这样的问责方法应该说是粗线条的，缺乏定量和更加科学的评价方法。而国外政府绩效评价中的一些较为先进的方法如KPI、BSC、DEA、360度和模糊综合评价法等都未得以应用。这将会使问责的效力大打折扣。
7.问责评估结果应用的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，对相关责任者的处理主要有三种方式：移送司法机关处理、给予党纪政纪处分、行政撤职。而对问责之后的工作如何运作则不明晰。从实际运作情况来看，对公共危机事件中负有领导责任的人员的起复就引起了学界和公众的疑问(如对张文康、马富才等人的起复等)。
四、我国政府公共危机管理绩效评价和行政问责的完善
不断提升我国各级政府的公共危机管理意识和能力，积极应对各类公共突发事件，是构建和谐社会的重要环节。我国政府公共危机管理绩效评价和问责应按照如下方向不断完善和优化。
1.以提高行政效能为目标。“奖优罚劣”仅仅是我国政府公共危机管理绩效评价和问责的初级目标，而“政府效能的改善”则是终极目标。朱火弟(2003)提出在完善“问责制”、进行奖优罚劣的基础上，应积极研究政府绩效评价评估对政府效能提高的作用。卓越教授(2004)提出，“政府效能的改善”应成为政府绩效评价的目标。政府公共危机管理绩效评价和问责的目标定位应是创建高绩效机关，全面提升行政机关的执行力。
2.引进“多元化评价”主体。杜钢建(2003)提出政府问责制必须强化异体问责，加强民意机关的问责，加强民主党派的监督，加强舆论监督。政府绩效评价应逐步体现“顾客导向”和“结果为本”。彭国甫(2004)明确提出政府绩效评价可以分为两类：内部评价包括自我评价、上级评价、同级评价;外部评价包括民间第三方专门机构评价、媒体评价、公民评价、民主党派评价、人大政协评价、国家权力机关评价。目前的问题是确定多元主体的构成及主体之间的比例分配。我国政府公共危机管理的绩效评价和问责应逐步实现从上级问责向制度问责、从同体问责走向异体问责的过渡。努力实现政府公共危机管理绩效评价和问责“为民服务”，让民众满意的宗旨。
3.扩大问责的面和对象。“政府”、“政府职能部门”与“公务员”是当前我国政府公共危机管理绩效评价和问责的三类对象。对这三类对象应有不同的评价目标、标准和方法。同时，企业中由政府派驻的公务员、社会上对企业进行认证评价等工作的机构和人员、技术保障部门、危机评价部门、危机应急管理部门等，也应纳入政府公共危机管理绩效评价和问责的对象范围。
4.进一步完善绩效评价和问责指标体系。毛寿龙(2002，2005)提出，干部问责制有四个方面的含义，“一是道义上的责任，干部要向受害者和公众负责;二是承担政治责任，干部要向执政党和政府负责;三是承担民主责任，干部要向选民负责;四是承担法律责任，干部要向相关法律法规负责”。我国政府公共危机管理绩效评价和问责应实现从安全生产领域向其他领域过渡;从道义责任、政治责任追究走向法律责任追究。目前学术界对政府公共危机管理绩效评价和问责的指标、指标的权重、指标体系和模型的构建与设计虽有零星成果，还很不系统，针对性和操作性也不强。张成福(1998)认为，政府危机管理绩效评价指标体系的构建应符合联合国提出的“绩效导向的政府危机管理”的五项要求(SMART)——可长期持续(Sustainable)、有明确的绩效标准和专业标杆可测量(Measurable)、月内或年内可实现(Achievable)、能够满足不同情景的相关联性(Relevant)、在明确时间表内完成项目的及时性(Timely)。张小明(2006)初步构建了公共危机管理绩效评估指标体系，包括6个二级指标(信息管理、公关管理、沟通管理、决策分析、应急管理、恢复管理)，27个三级指标。与之对照，国外政府机构如美国联邦紧急事务局、交通部等多从安全生产量化指标的角度来确定公共危机管理的绩效，其可操作性和科学性似乎更为前沿，值得学习。
5.设计和采用更加科学和更有中国特色的问责的程序与方法。蔡立辉(2002)提出了政府绩效评估的基本程序：收集信息资料、确定绩效目标、划分评估项目、绩效测定、评估结果运用。在现有的官员考评、问责制等制度的基础上，应逐步形成更加科学和更具中国特色的评估程序和方法，要实现从运动式问责走向制度型问责。应积极解决现有问责工作中的单向评价和问责弊端，积极考虑被评价人的权利和意见反馈。认真解决问责中的相对人的权利保护等问题。应逐步探索应用KPI、BSC、DEA、360度和模糊综合评价等方法，不断提高行政问责的效力。
6.科学运用评价和问责的结果。应科学设计和探讨问责后的工作运作问题，特别是被问责官员的起复等问题，应有更加明确的说法和法律依据。我国政府公共危机管理绩效评价要发挥“奖优、治庸、罚劣”的作用，要充分发挥绩效评价和问责的导向作用和激励作用。政府公共危机管理绩效评价和问责的结果应该积极应用于对政府、政府职能部门和工作人员的奖惩，在此基础上，应努力改善政府机关公共危机管理的效能。
[参考文献]
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[3]杜钢建.危机管理与政治问责制[J].新东方,2003,(Z2):4-11.
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[5]彭国甫.对政府绩效评估几个基本问题的反思[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2004,(3):6-11.
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[责任编辑：陈雪梅]
作者：吴建勋
工作“问责制”实施管理办法
一、目的：为了确保各项工作落实到位，强化工作责任，提高工作效率，减少工作失误和差错，特制定“问责制”实施办法。
二、定义：
问责制：指公司对所属各部门和各负责人在所管辖的部门和工作范围内，不履行或者不正确履行职责，扯皮推诿，耽误工作，导致影响公司秩序和工作效率，贻误公司正常工作，给公司管理造成不良影响和后果的行为，进行责任追究。
三、问责原则：
实事求是、“谁主管、谁负责”的原则。
四、问责范围：
适用于公司全体员工。
五、责任追究的内容：
(一)决策责任追究
1.公司部门负责人制定工作计划或规划各种经营方案等时，擅自决策或擅自改变上级领导、集体的决定，给公司造成损失和影响的。
2.事后证明，决策人所做出的决策出现明显、低级错误或严重过失并给公司造成严重经济损失的。
3.对公司决策不理解、不进行沟通，以消极态度对待工作，效率低下，不能分清工作安排的轻重缓急，造成公司工作开展缓慢的。
(二)领导责任追究
1.对公司各项规章制度及决定贯彻不力或有令不行、有禁不止，搞“上有政策下有对策”，不履行或不正确履行领导责任，导致各项工作目标无法完成或出现管理问题等造成不良后果的。
2.对本部门工作职责中的关键环节缺乏监督制约疏于管理;对下 属出现问题失察或放任错误;未给予下属正确指导，未严格把关，导致未完成各项工作目标的。
3.违反审批程序，越权、越级审批，造成差错或给公司带来损失的。 4.对突发性事件报告不及时或隐瞒、缓报、谎报，处理不及时，造成不良后果的。
5.违反《废旧物资的管理办法》，造成资产流失的。
(三)财务方面责任追究 1. 挪用、侵吞公司财物的。
2.违反财务纪律和财务相关规定，造成财务秩序混乱的。
(四)执行管理责任追究 1.工作不认真，玩忽职守、失职、办事拖拉、相互推委、扯皮，延 误工作，影响公司形象或造成损失的。
2.贯彻公司决策不力，不认真解决职责范围内出现的有关问题，违反各项规章制度，造成没有完成公司各项目标的。
3.工作不负责任，发生火灾、财物被盗窃、被毁等安全事故，造成生命财产损失的。
4.有损于政策和制度的严肃性，处理问题有失公正造成恶劣影响的。 5.经公司查证属实，存在不顾公司利益，只站在自身利益出发， 搞小团体、小帮派，发布一些不利于团结的言论，不正面等行为的。
6.在处理应急突发事件问题上，由于措施不得力、方法不得当、处理不及时等造成重大损失的。
7.在工作中，对领导、同事有打、骂、言语侮辱行为，不服从管理，做影响员工团结的。
8.工作关联部门之间、管理部门与一线部门之间、各员工之间在工作上要相互配合，对工作推诿拖延、敷衍、玩忽职守带来损失的。
六、责任划分：
1.领导责任：在其职责范围内对直接主管的工作和下级不正确履行职责造成的损失应负的领导连带责任。
2.个人责任：按照各岗位职责，明确个人对其职责范围内应承担的责任。
七、责任追究的处罚：
1.有上述情形之一的，对相关负责人、负有责任的员工，视情节轻重给予经济处罚、责令整改、作出书面检查、通报批评、解聘、调离岗位、调整职务、免职，责令辞职等。 2.追究方式可以单处，也可以并处。
八、公司所有员工必须遵照本制度检查自己的工作职责，做到事事有落实，人人有责任，各司其责，各负其责，责任明确，违反必究。
九、本办法由办公室负责解释，由董事长批准后执行。
旭荣实业有限公司
办公室
二零一六年八月四日
第一章总则
第一条为强化各部门负责人的行政职责，增强责任意识、服务意识、效能意识，促进恪尽职守、依法检测，为服务对象和客户提供科学、公正、高效、满意的服务，根据《云南省质监系统行政问责制实施办法》等相关法律、法规和规定，结合本单位实际，制定本办法。
第二条问责坚持权责统
一、赏罚分明、责罚适当、实事求是、公正公平的原则，按照干部管理权限分级负责，坚持教育与惩戒相结合、追究责任与改进工作相结合、加强对干部的监督与发挥干部主观能动性相结合，确保问责工作健康发展。
第三条云南省计量测试技术研究院各所、部门正副职负责人不履行或不正确履行职责，造成不良影响和后果的，依照本办法问责。
第四条各所、部门正副职负责人对岗位职责内发生的应该问责行为承担直接责任;各所、部门主要负责人对所管辖部门发生的应该问责行为承担主要领导责任。
第二章问责事项
第五条有下列情形之一的，应当进行问责：
一、有令不行、有禁不止;
二、独断专行、决策失误;
三、滥用职权、违规检测;
四、办事拖拉、推诿扯皮;
五、不求进取、平康无为;
六、欺上瞒下、弄虚作假;
七、态度野蛮、作风粗暴;
八、铺张浪费、攀比享受;
九、暗箱操作、逃避监督;
十、工作不力、处置不当。
第三章问责方式
第六条问责方式：
一、诫勉谈话;
二、取消当年评优评先资格;
三、责令作出书面检查;
四、责令公开道歉;
五、通报批评;
六、调整工作岗位;
七、停职检查;
八、劝其引咎辞职;
九、责令辞职;
十、建议免职。
以上问责方式可以单纯使用或并用。
被问责的情形构成违反党纪、政纪应按相应规定追究纪律责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七条根据被问责情形的情节、损害和影响，决定问责方式。
一、情节轻微，损害和影响较小的，对行政负责人采用“诫勉谈话”、“取消当年评优评先资格”、“责令作出书面检查”的方式问责;
二、情节严重，损害和影响较大的，对行政负责人采用“责令公开道歉”、“通报批评”、“调整工作岗位”、“停职检查”的方式问责;
三、情节特别严重，损害和影响重大的，对行政负责人采用“劝其引咎辞职”、“责令辞职”、“建议免职”的方式问责。
第八条有下列情形之一的，应当从重问责：
一、1年内出现2次以上被问责的;
二、在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的;
三、打击、报复、陷害检举人、控告人、证人及其他有关人员;
四、采取不正当行为，拉拢、收买问责调查人员，影响公正实施问责的。
第九条发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
第十条有下列情形之一的，可免予问责：
一、因服务对象、客户弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的;
二、因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的;
三、因不可抗拒因素难以履行职责的。
第四章问责程序
第十一条通过以下渠道反映有本办法第二章规定情形的：
一、上级机关的指示、批示和通报;
二、院领导以及综合部门在业务工作、纪律检查、政纪监督、法制监督、人事和财务监督检查中发现的问题;
三、服务对象、客户的投诉和举报;
四、人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见建议;
五、监督机关及司法机关等提出的意见建议;
六、公民、法人和其他组织的检举、控告;
七、巡视(巡查)、工作检查或工作目标考核中的意见建议;
八、新闻媒体的报道;
九、本院干部、职工反映的突出问题;
十、其他渠道反映的情况。
第十二条经初步核实，如反映的情况存在，由院行政问责等四项制度工作办公室向院行政问责等四项制度工作领导小组提出关于是否启动问责程序的建议。
第十三条由院行政问责等四项制度工作领导小组决定启动问责程序。院行政问责等四项制度工作办公室组成调查组进行调查。
被调查的行政负责人应当配合调查，阻挠或干预调查工作的，调查组可以按照干部任免程序的有关规定，提请暂停其职务。
调查组应当听取被调查的行政负责人的陈述和申辩，并进行核实，如其成立，应当采纳。不得因被调查人申辩而从重问责。
第十四条调查组一般应在20个工作日内完成调查工作，并向院行政问责等四项制度工作领导小组提交书面调查报告，情况复杂的，经过院行政问责等四项制度工作领导小组批准，可延长10个工作日。
调查报告包括问责情形的具体事实、基本结论和问责建议。
第十五条调查终结后，由院行政问责等四项制度工作领导小组作行政问责决定。
第十六条问责决定书应当自作出之日起10个工作日内送达，并告知被问责人享有的权利。
被问责人享有对所问责问题向院行政问责等四项制度工作领导小组进行申辩、申诉的权利。
问责情况应及时告知提出问责批示、建议的有关单位或个人。
第十七条被问责的行政负责人对问责决定不服的，可自收到决定之日起10个工作日内向院行政问责等四项制度工作领导小组提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。
第十八条院行政问责等四项制度工作领导小组收到被问责人的申诉，应当组织相关部门进行复议、复查，在20个工作日内作出决定。
一、问责认定事实清楚、证据确凿、问责方式适当的，维持原决定。
二、问责认定事实基本清楚，但问责方式不当的，变更原决定。
三、问责认定事实不清楚、证据不确凿的，撤消原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉。
第十九条调查组成员与被调查的行政负责人有利害关系、可能影响公正处理的，应当依法回避。调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使院行政问责等四项制度工作领导小组作出错误的问责决定，应当依照有关规定追究其责任。
第一章 总则
第一条 为促进公司持续稳定发展，增强公司各级管理机构、各级管理人员的责任意识，明确岗位责任，强化服务意识和提高管理能力，制定本办法。
第二条 问责对象：公司全体员工
第三条 问责范围：公司所有决策、管理和运行活动。
凡不履行或不正确履行岗位职责，出现有错行为和不作为行为，影响工作进度，损害公司利益，造成不良影响和后果的，依照本办法实施问责。
第四条 问责原则：
权责一致的原则。行使权力必须履行对等的责任，任何人都不得把权力和责任分割开来，不得只行使权力而不承担责任，不得免于或排斥问责。
公正公平的原则。管理干部一旦出现失职、渎职行为，都要严格按照公司相关规章制度实施问责。
重点问责的原则。在全面实施问责的基础上，把问责重点放在事关全局的重大工作任务落实上，放在分管或本职重点工作任务完成上，放在工作目标、工作计划实现和执行上。
问责与整改相结合的原则。正确处理问责与促进工作之间的关系，通过强化问责达到改进工作和促进工作的目的。
教育与处罚相结合的原则。在强化问责和实行绩效奖惩的同时，进一步重视相关培训和事前防范。
第二章 问责事项
第五条 有下列情形之一的，应当进行问责：
(一)有令不行、有禁不止
1、不履行岗位职责义务的;
2、不执行公司有关决定、决议，政令不畅的;
3、违反公司规章制度禁止性规定的;
4、对公司明令禁止的行为，不停止、不纠正的。
(二)独断专行、决策失误，
1、涉及公司长远发展和员工切身利益的重大事项，不按照规定程序进行论证、讨论、集体决策和报批的;
2、违规决定导致影响公司正常工作，造成安全事故或不和谐因素的;
3、因决策失误造成公司资产流失、资源浪费、重大安全事故的;
4、滥用职权的。
(三)办事拖拉、推诿扯皮
1、对职责范围内应当办理的事项，拖着不办、顶着不办的;
2、对应该及时办理的事项，特别是董事会决定办理的事项，敷衍塞责、久拖不结，未能在规定时限内完成的;
3、对应由几个部门共同办理的事项，主办部门不主动牵头协调，协办部门不积极支持配合，致使工作延误的;
(四)不求进取、平庸无为
1、缺乏创新精神，因循守旧、不思进取的;
2、对重要工作消极对待，讨价还价，执行不力，影响整体工作进程的;
3、对存在的突出问题，不了解情况，不调查研究，不认真解决的;
4、不干实事，不谋实效，实干精神差，工作无起色，员工意见较大的。
(五)弄虚作假、态度冷漠
1、对职责范围内的事项和员工反映的问题在处置中隐瞒真相，歪曲事实的;
2、对重大事项瞒报、谎报、迟报而造成重大损失或不良影响的;
3、对员工举报、申诉不接待，该受理不受理，对反映要求解决的问题进行刁难的;
4、在公司财产、员工安全和财产受到威胁时，不实施或不组织救助的。
(六)暗箱操作、监管不力
1、团队严重不团结或长期不团结，责任人又不去积极帮助解决的，或团队成员发生重大违法违纪案件的;
2、对发生的严重违法违纪行为不管不问，甚至包庇、袒护、纵容的;
3、不接受监督，不配合有关部门履行监督职责的。
第三章 问责方式
第六条 问责方式。按以下方式进行问责：
1、诫勉谈话;
2、取消当年评优评先资格;
3、责令作出书面检查;
4、责令公开道歉;
5、通报批评;
6、调整工作岗位;
7、停职检查;
8、劝其引咎辞职;
9、责令辞职;
10、建议免职。
采用第6至10项问责方式的，按照管理权限和规定的流程办理。
被问责的情形构成违反公司管理制度和规定的应追究纪律责任的，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七条 根据被问责情形的情节、损害和影响，决定问责方式。
(一)情节轻微，损害和影响较小的，对责任人采用诫勉谈话，取消当年评优评先资格、责令作出书面检查的方式问责;
(二)情节严重，损害和影响较大的，对责任人采用责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位、停职检查的方式问责;
(三)情节严重，损害和影响重大的，对责任人采用劝其引咎辞职、责令辞职、建议免职的方式问责。
(四)发生问题情形，给公司造成损失的，责任人要承担一定比例的赔偿，具体赔偿金额及比例由高层领导研究决定。综合管理部对问责情形有经济处罚的权利，但罚款最低不低于200元，最高不超过责任人工资总额的30%。
第八条 有下列情形之一的，应当从重问责：
(一)1年内出现2次以上被问责的;
(二)在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的;
(三)打击、报复、陷害检举人、证人及其他有关人员的;
(四)采取不正当行为，拉拢、收买调查人员，影响公正实施问责的。
第九条 发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
第十条 有下列情形之一的，可免予问责：
(一)因下级部门以及有关人员弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的;
(二)因适用的有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的;
(三)因不可抗拒因素难以履行职责的。
第四章 问责程序
第十一条 通过以下渠道反映有本办法第三章规定情形的，公司主管级由常务副总进行初步核实后报综合管理部，各公司主管以下管理人员由综合管理部负责进行初步核实，综合管理部负责人由常务副总进行初步核实。
(一)公司总经理的指示、批示和意见;
(二)高层领导办公会的决议;
(三)各部门提出的意见建议;
(四)员工的检举;
(五)各类工作检查或考核中的意见建议;
(六)其他渠道反映的。
第十二条 经初步核实，如反映情况存在，则由综合管理部提出书面建议，按管理权限启动问责程序。综合管理部、财务部及总经理委派人员调查组进行调查。
(一)被调查的责任人应当配合调查。阻挠或干预调查工作的，调查组可以提请暂停其职务。
(二)调查组应当听取被调查的责任人的陈述和申辩，并进行核实，如其成立，应当采纳。不得因被调查人申辩而从重问责。
第十三条 调查组一般应在5个工作日内完成调查工作，并向总经理提交书面调查报告。调查时间需延长的，调查组向总经理申请延长。
第十四条 调查报告包括问责情形的具体事实、基本结论和问责建议。 第十五条 调查终结后，按管理权限作出问责决定。问责决定书应当自作出之日起2个工作日内送达，并告知被问责人享有的权利。
第十六条 问责情况应由调查组及时告知提出问责批示、建议的有关单位或个人。
第十七条 被问责的责任人对问责决定不服的，可自收到决定之日起10个工作日内向人力资源总提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。
第十八条 公司收到被问责人的申诉，应当组织相关部门进行复议、复查，
在15个工作日内作出决定。
(一)问责认定事实清楚、证据确凿、问责方式适当的，维持原决定;
(二)问责认定事实基本清楚，但问责方式不当的，变更原决定;
(三)问责认定事实不清楚、证据不确凿的，撤销原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉。
第十九条 调查组成员与被调查的责任人有利害关系、可能影响公正处理的，应当依法回避。调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使公司作出错误的问责决定，应当依照有关规定追究其责任。
第五章 附则
第二十条 本管理办法由综合管理部制定和修改、解释。
第二十一条 本管理办法报总经理批准后执行，若有修订之必要时，由综合管理部将修订方案呈报总经理审核批准。
第二十二条 本管理办法自颁布之日起实施。
王 田 戈
2013年11月14日
湖泉湾娱乐系统
LAKE IN SPRING WINE CLUB 致T O ：日期 DATE ：2011年10月08日 由 FROM ：行政办公室档号 REF：2011 - 10- 08 抄送 CC ：各部门
事项SUBJECT ：干部问责制考核办法
为加强对各部领导的管理和监督，增强领导干部的责任意识和大局意识，提高干部管理能力和管理水平，根据总办研究决定，制定本规定：
一、本规定适用娱乐系统所有部门负责人
二、问责的情形、方式及适用
1、凡被宾客投诉的部门，若经查实责任按1分/次;
2、部门销售业绩未完成的扣5分/次;
3、部门员工每月流失率超过10%的2分/人;
4、员工对部门领导的满意度85%以下的扣3分，每月对部门员工抽查一次;
5、当月部门发生过人生安全的除做好补偿外，另3分/次;
6、部门财物非正常流失，查证属实后，除将物品补充后，另计2分/次;
7、凡被总公司其他部门投诉的部门，经查实责任3分/次;
8、若出现跑单事件，经查实主要责任部门扣5分/次，次要责任部门扣3分/次，并填充跑单金额;
9、经发现或被举报部门员工无故与宾客争执的，查实后2分/次;
10、部门员工工作发生重大事故或严重违反工作纪律2分/次
11、部门收档后，将所有门、窗、柜锁好，关好水电，检查设施设备、开关电源，违者1分/次
三、机制执行时间：2011年10月01日起执行
四、机制实用部门：玺湖会美度演艺吧水疗会
五、机制计分方法：
1、50元/分，在工资发放中体现
2、日常数据来源由办公室文员每日收集
3、月底统计数据各责任部门于次月3日前汇总经理审审核
准备：批准：
CHECKEDAPPROVED
伊春市突发公共事件领导问责制实施办法
第一章总则
第一条为加强对党政领导干部的管理和监督，增强领导干部的责任意识和打击意识，积极应对解决突发性公共事件，提高执行力和公信力，根据《伊春市突发公共事件领导问责制》及相关法律规定，结合本市实际制定此办法。
第二条本办法适用于全市县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。
第三条对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。
第四条党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第二章责任追究
1、从重情节
各县(市)、区(局)党委、市委各部委办，市直各党组(党委)领导干部具有违反有下列情形之一的，应当从重问责：
(一)干扰、阻挠、不配合问责调查的;
(二)弄虚作假、隐瞒事实真相的;
(三)打击、报复、陷害检举人、控告人、证人及其他相关人员;
(四)党内法规和国家法律、法规、规章规定的其他从重情节。
2、从轻情节
全市领导干部有下列情形之一的，可以从轻问责：
(一)主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的;
(二)积极配合问责调查，并且主动承担责任的。
第三章问责方式
受到问责的领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。
引咎辞职、责令辞职、免职的领导干部，一年内不再重新担任与其原任职务相当的领导职务，乡党委针对上述干部的一贯表现等情况，安排适当岗位或者相应工作任务。一年后，如重新担任与其原任职务相当的领导职务，需经修水县党委研究决定。
第四章问责程序、实施及纪律要求
对领导干部问责，依照下列程序进行：
(一)对在干部监督工作中发现的问责线索，按照权限和程序进行调查核实，听取干部监督联席会议意见，对需要问责的，县监察局形成调查报告，向县委提出问责建议。
(二)对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的问责线索，县监察局按照权限和程序进行调查核实，听取干部监督联席会议意见，对需要问责的，形成调查报告，向上一级党委提出问责建议。
(三)调查中，应当听取被问责干部的陈述和申辩，并且记录在案;对合理意见，应予采纳。
(四)经伊春市党委集体讨论，作出问责决定, 并按相关规定报市政府备案。
为了规范教学管理，强化教师教学责任，全面提高教学质量，特制定本制度。
一、教学责任
按照教师教学分工，认真完成所承担班级学科各项教学常规工作任务，加强学生教育，努力达到学校“195”质量目标(100%巩固率、90%及格率、50%优秀率)。
二、违规行为
1、上课迟到或早退、旷课或未经批准随意调课。
2、不备课进课堂。
3、上课接听手机或未关闭手机。
4、体罚或变相体罚学生。
5、不及时批改作业或批改不认真。
6、向学生推销资料或其他商品。
7、从事有偿家教或加重学生课业负担。
8、请假期间所调课时没有及时按计划补回。
9、没有按要求和时间完成教学任务。
三、责任追究
有下列情形之一者，对当事责任人或包保责任人实行责任追究，实行问责制。
1、常规教学工作不落实，没有完成任务的。
2、经常违反上课纪律的。
3、歧视学困生，经常体罚或变相体罚学生，体罚学生造成恶劣后果的。
4、期中、期末统考质量指标排名倒数第一的，平均分低于年级人均分10分的和低于最高分20分的。
5、其他严重违反教学工作的行为。
四、问责形式
问题较轻的实行校长诫免谈话、通报批评、在全体教师大会上作检讨等，并责令其写出整改报告，定期改正。
问题较重的或长期未改正的，学校或请求上级组织给予处理，并记入教师档案。
违法行为将依法处理。
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