公共财政管理体制完善

公共财政管理体制完善（精选8篇）

公共财政管理体制完善 篇1

2005年11月22日 16:02

华声报消息：据中国财经报报道，建立和完善公共财政体系与落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，是内在一致的。财政部部长助理张少春说，“十一五”时期，公共财政建设面临许多新的课题和更高的要求，完善公共财政体制要从以下四个方面着力。第一，牢固树立以人为本的理念，继续调整和优化财政支出结构。要逐步退出对一般性竞争领域的直接控制，加大对重点支出的保障力度，继续向困难地区、行业和群体倾斜，确保广大人民群众共享改革开放的成果和公共财政的阳光。同时加强财政管理，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。稳步推进财政支出绩效考评试点工作，努力使绩效考评走上制度化、规范化、经常化的轨道。

第二，合理界定各级政府的事权，建立健全与事权相匹配的财税体制。一是尽快把政府职能转变到经济调节、市场监督和公共服务上来，充分发挥市场机制在配置资源当中的重要作用；二是合理配置各级政府的事权。地方性公共产品和服务的支出责任由地方来承担，具有跨地区的公共产品和服务的支出责任，要分清主次，由中央政府和地方政府共同负担；三是科学建立中央与地方对税收的管理权限，调整和规范中央与地方各级政府的税收关系。第三，完善财政转移支付制度，促进公共服务的均衡化。一是完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，增加一般性转移支付规模，解决财力不足的问题，完善约束机制的问题。二是要研究调整和完善省以下的财政体系，特别要研究明确地方各级政府在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等公共领域服务的支出权限和管理权限。同时要改革县乡财政体制，探索推进省市管县和乡财县管的改革试点。

公共财政管理体制完善 篇2

所谓“公共风险”, 即是能产生“群体性事件或影响”、而又无法由社会个体承担的风险。现阶段可见的与财政相关的公共风险主要是消费领域的公共风险, 主要包括:

(一) 可获得性风险, 买不起的风险

即没钱或钱不够而买不起的风险, 如食品、教育、医疗、养老等, 如果没钱就不能消费。

(二) 可及性风险, 买不到的风险

即有钱也买不到所期望的产品和服务的风险, 如洁净的水和空气、流行病防治、宜居的环境、良好的治安等。

(三) 信息不对称风险, 买得到, 但不安全的风险

对诸如汽车、各种家电、家具的质量以及医疗、教育的有效性, 由于受知识水平和劳动分工的限制, 人们对此类消费品的质量和安全性是不清楚的, 往往是被动接受, 等到出现了严重后果才知晓。

►►二、公共品供给不足引发消费性公共风险

城市转型加剧, 人口数量持续扩张, 自然灾害、各类矛盾和突发公共事件频发, 公共安全形势严峻。在中国经济高速增长的今天, 这些公共风险却没有像新自由主义经济学家们鼓吹的“下溢假设”那样逐步消失, 反而越来越突出。诱发这些公共风险的根源在哪?仔细分析当前我国经济社会领域出现的各种公共风险, 我们会发现, 所有这些公共风险的出现都与我国经济社会发展过程中公共产品供给的相对短缺有关。当前我国本末倒置的财政体制改革在诱导政府收入权意识的同时, 还扭曲和降低了政府的公共支出意愿, 政府掠夺式的敛财行为和公共职能的缺失, 使财政活动偏离了公众利益的轨道。

(一) 农村公共品短缺形成的消费性公共风险

分税制后, 收入层层集中而上, 支出层层分向下的收支体制下, 基层财政及其派出机构几乎成为一个资源吸收的大海绵, 基层政府的这种逆财政公共性行为导致农民负担加重。这让无话语权和无法有投票机会的农民只能采取无声的反抗, 即对农业投入的意愿下降, 加之城乡二元体制的持续, 收入差距水平一再扩大。

资料来源:国家统计局.《2010国民经济和社会发展统计公报》

不仅如此, 城乡公共品和服务供给在政府城市倾向的经济社会政策作用下也表现出明显差距。相关研究表明, 占全国总人口近60%的农村居民仅能享用到20%左右的医疗卫生资源, 农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占38%。在社会保障方面, 城乡社会保障覆盖率之比高达22:1。收入能力的下降与农村公共品消费较低的普及性, 使得在整个社会消费品零售总额中, 占总人口55%以上的农村居民占比不到25%。农村居民较低的消费能力使农村消费市场始终处于较低水平。可以说, 基层政府财政支出公共性的严重缺乏在一定程度上影响了农村社会稳定。

(二) 公共事业过度市场化带来的消费性公共风险

1992年提出建立社会主义市场经济体制和1994年分税制改革后, 一些原本由国家和企业包下来的社会事业逐步走向市场。在一切以效率为中心的思想指导下, 90年代中后期出现了社会政策的严重缺失, 再加上分税制并没有对政府与市场的责任以及政府之间的责任作出明确划分, 使得原本属于政府职责的公共事业在这场市场化过程中也被一并推向了市场, 从而导致公共事业的过度市场化。

►►三、风险倒逼促使公共财政体制完善

政府在公共领域的责任缺失, 不仅对经济和社会甚至对政府执政基础都产生了负面影响。然而即便如此, 在现行财政体制下, 地方政府尤其是基层政府不可能也不会突破已有的利益结构作出自发式的支出意愿调整。在现行财政体制未发生根本性变革之前, 解决公共风险只能靠自上而下的行政命令和雄厚的资金作保障, 当前我们的中央财政除了在政策上表现出对公共风险高度关注外, 还通过自身财政支出意愿调整和各项转移支付制度主动介入公共事业领域。然而这种自上而下的改革只能缓解而不能从根本上解决问题。为了从根本上防范、降低消费领域的公共风险, 我们必须重塑财政体制, 深化财政改革, 完善公共财政体制。通过不断完善社会保障体制, 进一步调整财政的支出范围以及政府财政信息的公开, 在一定程度上克服消费的可获得性风险、可及性风险和信息不对称风险, 促进我国财政体制的良性发展。

摘要：近几年, 消费性公共风险不断出现, 引起社会广泛关注。消费性公共风险产生的主要原因是公共产品供给的不足, 笔者分析认为, 虽然分权制改革后中国的财政建设取得了长足的进步, 然而在消费领域则出现了丛生的公共风险, 因此, 我们需要加快公共财政建设步伐, 解决公共产品供给不足问题, 进而更好地降低公共风险的危害。

关键词：消费性公共风险,公共产品,公共财政体制

参考文献

[1]王绍光.大转型:1980年代以来中国的双向运动[J].中国社会科学, 2008 (1)

[2]李永友.体制激励、支出结构与公共风险[J].经济理论与经济管理2009 (3)

完善公共财政体系:焦作成型 篇3

作为基层财政，河南焦作从推动经济社会发展和解决现实突出矛盾问题出发，建立健全财政复式预算，建立财政预算编制、执行、监督、评价制衡机制，推广百姓“参与式预算”，同时建立现代化的财政经济管理信息系统“财经沙盘”，利用现代技术手段，为预算改革创新提供技术支撑。这一系列的改革，推动了基本公共服务均等化。也初步形成了以“科学、民主、绩效”为目标导向的公共财政体系，有着自己的改革亮点。

推动基本公共服务均等化

2008～2009年，财政部、世界银行选择河南省焦作市实施“焦作公共财政改革一推动基本公共服务均等化”项目。该项目以研究并解决焦作市城乡基本公共服务在公共卫生体系建设、饮水工程和社区公共服务领域均等化难题为最终目标。

研究表明，焦作市通过基本公共服务均等化建设，将经济社会发展和公共财政建设融为一体。焦作公共财政坚持以公共产品为主题的投入机制、以绩效评价和项目评审为手段的项目保障机制、以制度化和透明化为基础的监督机制、以公共服务均等化为目标的拓展机制，不断提升自己的支出效率，来推动公共服务均等化。

同时，从世界银行技术援助项目(TCC4)论证后提出，即使财政支出效率提得再高，也很难保证在更广范围内的公共服务均等化。为了消除地区间的差异，必须引进一个财政转移支付的政策。

焦作市作为一个财政中间层次，既是上级财政转移支付的承载者，也是县乡财政转移支付的载体。这样，面临的问题在于：一是地方政府财权、事权不对称，均等化面临障碍；二是转移支付面临的问题很多，专项转移支付比例大，无法形成地方可支配财力；三是市区和县未同等享受到省级转移支付的支出，有必要加大区级的财政转移支付力度。

要改进路径，最重要的还是要强调纵向转移支付，要在转移支付当中占主体，一般性转移支付要占主体，一般性转移支付要占到焦作市以及所向下进行转移支付的50％以上，横向转移支付和专项转移支付，不应该高于50％。

项目以详实的数据、缜密的论证和权威的结论提出了公共服务均等化过程中的中央政府和地方政府之间的关系问题，财政能力建设问题，特别是转移支付制度设计问题。

“三位一体”推进社区公共卫生改革

2007年8月以来，河南省焦作市作为国务院确定的29个“全国社区公共卫生服务体系建设重点联系城市”之一，按照基本公共服务均等化要求，推行了社区卫生服务卡制度，即城区居民持服务卡在社区卫生服务中心享受保健。财政依服务卡上的信息记录为城区居民享受保健买单。根据社区提供的公共卫生服务数量和质量，财政向社区提供财政补贴，变过去的财政花钱“养人办事”到“买服务买结果”，改变“要来钱没法花，花了钱没效果”的被动局面。

在社区公共卫生改革制度设计中，将公共服务均等化与财政资金绩效管理紧密结合起来，财政部门会同卫生部门制定《考核细则》，推行千分考核，成立社区公共卫生服务绩效考评组织，成员由市、区卫生和财政部门代表、公共卫生专家、社区居民代表按各占1／3的比例组成，负责对社区卫生服务机构提供社区公共卫生服务的绩效考评。以社区卫生服务信息管理系统所记录的服务金额为依据，同时在每个社区卫生服务中心发放《社区卫生服务满意度调查表》，随机调查20位辖区居民和10位就诊病人，把居民满意度作为考核的重要依据，结合平时通过网络对各中心的抽查，最终由市、区财政和卫生部门按照对社区服务机构的综合考评结果确定财政补助总额，并将考核评价结果进行社会公示。

社会性别反应预算

2009年，河南省焦作市开始编制社会性别反应预算。从基本公共服务均等化视角着眼，反应预算收支及其相关公共政策对弱势群体的不同影响，在2010年市本级政府性别预算中，选择进城务工农民工家庭状况进行调查，反映农民工对政府公共服务的需求和评价，以及义务教育阶段随迁子女就学的影响。

按照“参与式”的预算模式，焦作财政、教育等部门在发放了900多份调查表的基础上，又分别召集一所小学、两所初中的教师、校长及学生家长约60人，以农民工家庭的女性家长为主进行了“焦点访谈”。社会性别预算充分反映：中国二元化结构带来城乡差别、身份差别以及相应的公共服务差别。

阶层差异体现在对政治、经济、文化资源的掌控程度，阶层关系和谐在于公平起跑点、增加升序通道和公共财政提高社保水平，需要通过基本公共服务均等化的推进加以解决。义务教育阶段教育产品属于典型的基础公共产品，对于消除阶层差别、实现基本公共服务均等化更具典型意义。教育均等化作为基本公共服务均等化的基石，通过公共财政投入，能够确保中下阶层参与竞争的公平起跑点。社会和谐是人与人之间的和谐，而解决进城农民工子女就学问题是阶层和谐的重中之重。从处于弱势状态的进城务工农民考虑，特别是关注农民工女童上学问题，进行性别回应和敏感分析，更具现实价值。

在编列社会性别预算的基础上，提出推进公共服务均等化中的需要解决的问题：保障弱势群体享受平等权利是性别预算工作需要反应的重点，财政资源分配的均等化政策能够促进教育、卫生、社保等的均衡化发展，而对于弱势群体，如农民工子女就学等向城市的逆向流动，却又推动了财政资源必然向城市集中，加剧了财政资源城多分配中的矛盾，造成城乡公共服务中新的不平衡。这就说明两个问题：一方面，不能按照“平均化”，而是应该按照“均等化”制定财政政策，没计制度架构；另一方面，要在充分尊重自由选择权的基础上，通过提高弱势群体均等化待遇，达到边际效应的最大化。同时，推进均等化并非完全决定于财力的安排，而中下阶层更需要公共财政兜底补平。

让公共资产“1+1>2”

如何让死资产活起来?2008年8月，政府公物仓开始走进我市公众的视野，并成为政府财政精细化配置、调剂和处置国有资产的有效方式，产生出“1+1>2”的效果。

建立政府公物仓的初衷，是为了解决现实存在的资产需求与财力保障之间的尖锐矛盾。一方面，市直各行政事业单位每年汇编上来的项目支出和购置资产的需求，远远超出财政保障能力，财政不堪重负；另一方面，行政事业单位资产管理不到位，重复配置、随意处置、闲置资产等行为随处可见，资产损失浪费现象严重，资产使用效益低下。网此，焦作市在行政事业单位固定资产清查的基础上，从解决一些行政事业单位资产管理不到位，各单位之间资产使用占有使用不均、资产效益没有得到最大的发挥，重复配置、随意处置、资产闲置、损失浪费等情况人手，建立完善行政事业单位资产管理制度，设置了“政府公务仓”。并实行了公务车辆“交旧换新”，共收到行政事业单位上缴旧车辆达88辆，其中已公开拍卖27辆，报废31辆，无偿调拨行政事业单位使用13辆，单位工作需要借用10辆，存放“政府公物仓”专用车库7辆。

“政府公物仓”制度建设在某种意义上，是政府财政资源的均等化配置和精细化管理问题。从预算编制的技术角度考察，包括办公费、车辆费、会务费、燃修费等项目支出的标准化，客观上保证了各预算单位之间“均等化”的需求，但要解决像房屋、车辆、办公机具等行政事业资产配置标准化问题，却存在现实的困难。

如何进一步完善乡镇财政管理体制 篇4

新塘乡财政所刘新

乡镇财政是乡镇政府为了实现其基层政权的职能,在乡镇范围内对一部分社会产品或国民收入进行的分配和再分配。乡镇财政管理体制,是乡镇与县(市)和乡镇与企事业以及乡镇其他经济单位之间在收支划分和财政、财务管理职责权限方面的一项重要制度,是乡镇财政管理的基本规范。乡镇财政管理体制的实质是要正确处理乡镇财政分配中集权与分权的关系。乡镇财政是财政体系中的基础环节，深化乡镇财政体制改革，促进乡镇经济发展，关系到公共财政的振兴和政权的稳定，关系到经济能否快速健康发展，关系到全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，认真调查研究乡镇财政体制现状，分析其利弊和主客观原因，积极探讨解决对策，意义重大，刻不容缓。

九江县乡镇财政体制改革自2007年全面实施了“乡财乡用县监管”，经过三年多的运转，运行秩序良好，既保证了乡村两级基层政权组织的运转，规范了“三农”资金管理，提高了资金的使用效益，又坚持了财权和事权的统一，增强了乡镇政府的公共管理和公共服务的保障能力，实现了乡镇政府由单一管理转为多元化的服务性政府，近年来随着国家对“三农”和民生问题的日益重视，各项惠农政策不断加大，所有惠农、支农资金全部由乡镇财政所负责管理，因此，迫切需要完善乡镇财政职能，进一步的深化乡镇财政体制改革。

一、现行乡镇财政管理体制运行的成效

（一）乡镇贫富差距缩小，经济薄弱乡镇财力显著增长。在体制执行期内，县财政对经济条件好，财力有增长的乡镇,适当多集中部分财力,同时在体制结算、转移支付等方面,对经济条件差的经济薄弱乡镇进行倾斜,从而通过合理调节财力，促进了地区间的均衡和协调发展。

（二）创新了乡镇财政管理理念。各乡镇把实行“乡财乡用县监管”改革作为调整和完善乡镇财政管理体制、加强财政监管、规范理财行为、转变政府职能、化解乡村债务和缓解乡镇财政困难的重要手段，推进了财政工作绩效评价体系、树立了“为公理财，为民服务，以人为本”的财政发展新理念。引导乡镇领导树

立正确的政绩观和科学发展观，杜绝了乡镇举债搞建设，超前消费的错误行为，从而，为不断提高乡镇理财、聚财和管财工作水平开创了一个新局面。

（三）提高了资金使用效益。乡镇所有银行账户取消后，各种渠道资金都进入财政专户，便于资金“捆绑’使用,为政府统筹管理资金和运用财力创造了有利条件，基本克服了资金分散所造成的损失。同时，通过财政预算的编制核定及资金统一核算、综合平衡，为乡镇财政预算管理规范化、防止资金流失与挪用筑起了一道坚固的防线。

（四）规范了乡镇政府理财行为。一是乡镇财政预算内外收入全部上缴县级财政集中管理和核算，确保了收入的及时足额入库，促进了乡镇收入有效增长。二是支出按照“保工资、保运转、保民生”的顺序，合理安排支出和拨付资金。三是粮食综合补贴、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等专项资金实行专户管理、封闭运行，按照二轮土地承包核定粮补面积，在基层信用社为农户统一办理“一卡通”，确保了资金专款专用，惠农政策的落实。四是实行乡镇长一支笔审批，财政所监督，提高了乡镇遵守财经纪律，维护财经秩序的自觉性。

（五）规范了乡镇会计工作秩序。过去，乡镇由于受资金分散、分配主体多元化，以及乡镇财务人员业务水平等客观因素的制约，乡镇会计核算工作很难达到《会计法》、新会计制度和新财务制度规范化的要求，会计工作秩序比较混乱。实行“乡财乡用县监管”后，填制报表等专业性强、规范性和技术性要求高的会计核算工作由专职会计完成，促使单位会计核算的质量得到了根本保证，也有利于逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”运行的国库集中收付制度。

（六）规范了村级财务管理。村级财务实行“村财村用乡代管”制度，村级财政补助支出实行报账制，由村书记审批，乡镇政府、财政所双重监督。进一步规范村级支出行为，确保了村级组织的基本运转，积极引导村级公益事业建设开展“一事一议”，采取以奖代补、民办公助的形式调动农民“一事一议”的积极性。

（七）促进了乡镇财政职能发挥。“村财村用乡代管”的实施，有效地促进了乡镇财政职能的转换，财政所把工作重点由过去的收支管理型向综合服务型转变，其业务工作不再单纯是“征收税款”和“上划下拨”，而是面向基层，服务为主，认真做好粮食直补、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等各项国家对农民的惠农政策管理工作，使基层财政服务发展的功能得到进一步加强。

二、现行乡镇财政管理体制存在的问题

在肯定乡镇财政体制改革成效的同时，还应看到工作中存在的一些不容忽视的问题，这些问题如果得不到很好的解决，必将影响农村综合改革工作的顺利推进。

（一）财政制度执行不力，监管不够到位。一是存在坐收坐支现象。社会抚养费收支两条线政策执行不到位，该上缴的不及时上缴，该划拨的不及时划拨，致使各乡镇隐匿了大量财政收入，影响了县级财政对乡镇实行转移支付分配的科学性、合理性和公平性。二是乡镇税收征管成本大。乡镇通过给税务部门划拨工作经费等形式，变相增加税收征管成本。四是财政监管不到位。没有开展有组织的经常性财政、财务大检查，没有对违反财经纪律的单位和个人进行严肃处理，追究责任，致使财经纪律难于执行。

（二）乡镇可用财力少，资金供需矛盾仍然突出，其原因是多方面的。突出表现为：一是乡镇事权远远大于财权，乡镇的刚性支出压力不减，乡镇的支出控制难度较大。二是乡镇每月的可用资金有时和实际工作不对称，乡镇资金的调度困难，一定程度上影响了乡镇政府的正常工作运转。

（三）配套改革进展缓慢。乡镇财政管理体制改革，须同乡镇机构改革、化解乡镇债务等改革配套进行。从我县目前的实际看，随着农业税的取消，乡镇政府的自主收入大幅减少，而又缺乏新的财源增长点。导致乡镇政府财政困难的状况没有从根本上得到解决，大部分乡镇依赖上级财政转移支付补助的意识很强。同时，由于激励机制不健全，一些乡镇培植税源创收的积极性不高，化解乡村债务缺乏主动性，存在着依赖上级财政解决的现象。

（四）村级组织运转困难。我县按照省市文件精神，已逐年提高了村级组织运转财政补助资金，但还存在村级组织运转困难，究其原因一是村干部报酬过低，村干部每月报酬800元左右，难以调动村干部工作的积极性，二是村级自主收入难以监管，村级土地承包费、公产租赁费收入由村级管理，自有资金游离在政府和财政监管之外，使乡镇政府和财政的监督职能难以发挥。

（五）乡镇财政工作任务繁重，人事管理缺乏流动性。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，任务十分繁重，工作量比税改前增加了两倍，但乡镇财政人员却严重不足，个别乡镇甚至不足3人，管理和监督难分离，内部监督制约机制不能有效实施，财政资金安全存在潜在风险。乡镇财政干部有些在一个地方一干就是几十年，原地踏步，人员流动渠道不畅，形成“两管两不管”的尴尬境地，长期得不到提拔任用，工作无活力也无动力。

三、完善乡镇财政管理体制的建议

（一）进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围。按照财权与事权相统一的原则，合理确定乡镇政府的支出范围。乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。乡镇事权包括行政事业人员（含离退休人员）工资（含津补贴）、公用经费、场镇管理运行经费、医疗经费、住房公积金、工会经费、村（居委）干部补贴、村（居委）办公经费、乡村道路维修费、低保配套费、优抚经费、五保户供养费等。并且要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。

（二）合理划分县乡财政收入。一是严格按照上级文件要求执行增值税、所得税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地有偿使用收入、土地增值税等税种的分成比例，并把能征收的税种尽量留给乡镇。二是根据乡镇事权范围每年确定乡镇支出基数。按当年预算超收确定一定比例进行县乡分成，乡镇留足刚性支出基数和超收分成的部分后，余下的上缴县财政；属收不抵支的乡镇，由县级财

政转移支付定额补助。三是不再直接向乡镇下达财税收入任务。预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。

（三）严格执行财经纪律。一是严格财经纪律。必须严格执行国家财经纪律，严格收支两条线，严禁坐收坐支；财政部门要及时划拨权属乡镇的资金，必须当年划拨兑现。二是严格财务监管。建立税收信息共享机制，严禁转引税收；要健全完善制度，加大财政、财务检查和审计监督力度。三是严格责任追究。凡违反国家财经纪律规定，按相关规定严肃处理。

（四）完善转移支付制度，研究乡镇发展扶持政策。一是建议扶持经济薄弱乡镇的政策能通过转移支付的办法得到继续贯彻，努力实现乡镇之间的平衡。县财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。二是关注乡镇用于改善民生等方面的投入。乡镇近年来在改善民生方面面临的压力比较大，既费神又花钱，想做点事财力又不允许，压力比较大。建议县政府对乡镇用于解决民生方面的投入予以关注，在财力允许的情况下，适度进行帮扶。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，尽可能地向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

（五）合理确定乡镇财政的支出顺序。按照“乡财乡用县监管”的要求，在预算共编的基础上，实现财政支出“一保工资，二保运转、三保民生”的原则，合理确定财政支出顺序，切实加强乡镇财政管理，提高资金使用效益。

（六）增加基层财政公用经费。近几年来，国家支持“三农”的政策不断出台，这些惠农政策的实施，充分调动了农民增收的积极性，而这些资金的操作与监管，全部由基层财政所承担监督职能，加大了工作业务量，而这部分资金根本

无公用经费，工作经费不足已严重影响财政干部服务职能的履行，影响了干部工作的积极性，只有充分保障财政所的公用经费，才能实现基层财政的财权和事权相统一。

（七）减少乡镇事务负担。用体制激励乡镇发展经济，但也要注意在当前乡镇收入来源渠道非常少的情况下，要尽可能减轻乡镇事务负担，给乡镇减压松绑，让乡镇休养生息，以利今后发展。收入任务不与乡镇挂钩。不向乡镇特别是农业乡下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。

（八）加大对乡镇的支持力度。要按照“简政放权、理顺关系、规范分类、加强基层”的原则，将能下放的权力尽量下放乡镇，加大对乡镇的财力支持，逐步提高人头经费标准，确保乡镇政府正常运转和职能充分发挥；提高基层福利待遇，推进乡镇干部合理流动，努力改善乡镇干部的工作环境。

四、结束语

调整和完善乡镇财政体制的思考 篇5

程栋 孙庆军 夏迎春

我们绥化市辖10个县（市、区）165个乡镇，2002年乡级全口径财政收入55，212万元，占县级收入的37%。随着农村费税改革的不断完善，原有的乡级财政管理体制已不适应新形势的要求，突出表现为乡镇财政收支范围界限不清，财权与事权相分离，乡级财政体制核定弹性过大；收入结构不合理，财源建设步伐缓慢；财政管理不规范，随意性较大等等。鉴于乡镇财政目前存在的问题，为了充分发挥乡镇政府育财源、抓收入、强征管、保平衡的积极性和主动性；进一步强化乡镇财政的职能作用，切实维护乡级政权的正常运转和社会稳定，支持农村经济和各项事业的发展，当前应从调整和完善乡镇财政管理体制入手，提出如下设想。调整和完善乡镇财政管理体制应坚持六项原则。一是要坚持一级政府一级财政的原则。既要充分发挥乡镇作为一级政府的职能，又要真正赋予乡镇作为一级财政应有的权力。只有这样，才能更好地调动乡镇政府当家理财的积极性。二是要坚持财权与事权相统一的原则。要根据税费改革后乡镇政府的事权范围，重新界定乡镇财政的收支范围。应以确保乡镇政府的正常运转和各项公益性支出为准则，将应由乡镇管理的各项收支下放给乡镇，不应由乡镇负责的支出不能强行下派。做到乡财乡理，乡事乡办，权责结合。三是要坚持“一要吃饭、二要建设”的原则。要把保工资、保运转作为调整完善乡镇财政管理体制的核心内容突出出来，努力将预算内财力用来保证人员工资和机关经费。四是要坚持城乡一体化的原则。要合理调整县乡分配比例，县乡两级人均 财力差距不能过大。既要保证乡镇收入及时、足额上缴到县，又能保证乡镇所需资金及时拨付，努力做到城乡一体化,城乡共同发展。五是要坚持规范、公平的原则。要以现行分税制财政管理体制为基础，科学、公平的制定定额标准和核定收支基数。要增强透明度，防止人为因素干扰，要使各乡镇站在同一起跑线上。六是要坚持区别对待的原则。在核定收支、分成比例和制定支出定额上，对少数民族乡镇和经济基础薄弱、资源匮乏、交通不便的欠发达乡镇，要给予一定的照顾。

调整和完善乡镇财政管理体制应做好六项工作。一是要重新界定和完善乡镇财政的收支范围。根据预算法的要求，按照一级政府一级财政的原则，确定乡镇财政的收支范围，做到应管尽管，保证乡镇财政的完整性。二是要合理核定乡镇财政收支基数。收支基数的核定，要本着实事求是的原则。为乡镇今后的迅速发展，打下良好的基础。三是要合理确定超收部分县乡分成比例。分成比例的确定要充分考虑到县乡的实际情况和受特大自然灾以及重要政策调整因素的影响，即要做到应收尽收，又要留有余地。四是要建立过渡期财政转移支付制度。要对国家和省通过转移支付下拨的专项补助资金和过渡时期转移支付资金统筹安排，并及时、足额落实到乡镇、村，不得截留。五是要资金调度权集中在县。由于乡镇财政收入季节性比重大，加之定额补助的乡镇多等原因，对正常收入无法保证发放工资和公用经费的乡镇，各县（市、区）可在财权不变的前提下，将乡镇财政资金调度权集中在县，这是保证乡镇及时开支的重要手段。六是要积极作好乡镇“零户统管”向“国库集中收付”的过渡工作。推行乡镇“国库集中收付”工作，这是乡镇财政发展的 2 必然趋事，也是制止跑、冒、滴、漏现象发生的必要措施，这也是保证一个“漏斗”出钱的必要条件。

调整和完善乡镇财政管理体制应采取七项措施。一是要充分发挥市级财政的职能作用。市级财政要充分履行职责，加强对所辖县（市、区）财政工作的检查指导，及时发现乡镇财政运行中出现的问题，采取切实措施加以协调解决。二是要狠抓预算执行，合理调度预算资金。县级财政要进一步作好乡镇的预算执行分析，对乡镇预算执行中出现的重大减收增支因素，要认真分析原因，及时采取措施予以解决。同时要科学合理调度预算资金，对应拨给各乡镇的资金要及时拨付到位，以确保县乡两级同时足额发放职工工资。并充分考虑乡镇的季节性收入因素。三是要规范乡镇财政国库管理。要按照《中华人民共和国预算法》和《国家金库管理条例》的规定，规范和完善乡镇国库管理。要按照省委、省政府关于建立“工资专户”管理的要求，在“工资专户”月存款没有达到发放工资所需额度时，国库不许拨付其他方面的支出，在制度上保证工资的发放。四是要加快乡镇财政管理的改革步伐。为了更好促进乡镇财政管理，使其管理走上制度化、法律化的轨道，乡镇财政要切实实行综合财政预算管理制度，国库集中收付制度，政府采购制度等。这是加强财政管理，提高资金合理使用，遏止违规现象的发生的有效手段。五是要控制财政供养人口增长。财政供养人口的过快增长，人员经费支出占各级财政支出的80%左右，而且还有增长之势。这就使控制财政供养人口增长的工作显得日益重要。因此需要严格核定人员编制，适当合并现有乡村学校，严格按照上级核定的教育编制，对其进行必要的整顿和清理。最大限度地减少乡镇财政供养人员，压缩不合理支出。六是要切实加强乡镇财源建设。财源建设工作关系到乡镇 的今后发展，要把现实财源、新兴财源与潜在财源有机的结合起来。下大力气把乡镇财源建设工作抓上去，努力增强乡镇自身“造血”功能，为促进各级财政状况的逐步好转奠定坚实基础。七是要努力防范和化解财政风险。要把防范和化解乡镇财政风险工作纳入县乡（镇）政府重要议事日程，采取积极有效措施，认真清理乡镇债务。要在全面清理、检查核实的基础上，摸清乡镇债务的现状，区别不同情况，明确债务人，采取多种办法进行处理和消化。要严格控制新增债务，乡镇经济和事业的发展要坚持量力而行、量财办事的原则，根据财力可能制定发展规划，避免打赤字预算，不能超越自身能力盲目举债搞建设。

作者单位：绥化市财政局

公共财政管理体制完善 篇6

在完善县镇财政管理体制工作会议上的讲话

县委、县政府研究决定，召开完善县镇财政管理体制工作会议。这是一次十分重要的会议。年初以来，围绕完善县镇财政管理体制，县财政局进行了较长时间的调研，全面分析情况，多方听取意见，反复进行测算，形成了方案初稿。尔后在征求县人大、县政协意见的基础上，作了进一步的修改;最后，经县政府常务会议、县委常委会审议通过，今天以县政府91号文件形式呈现在各位面前。这个方案，可谓是十月酝酿，十易其稿;十月怀胎，一旦分娩。会前，市委常委、县委书记徐纪平同志对会议提出了明确要求，要求通过今天的会议，达到统一思想、解释政策、组织实施的目的。刚才，县财政局宋天平同志就新一轮财政管理体制的有关问题作了说明。下面，我再谈三点想法。 第一点想法，不断完善财政体制是经济社会发展的内在要求 放眼全球，纵览古今，财政体制从来不是一成不变的，总是随着经济社会的发展而发展，变化而变化。财政体制与国家相伴而行。有了国家，也就有了税收;有了税收，也就有了财政体制。历史上的许多革新变法，往往与财政体制改革联系在一起。北宋王安石变法，明朝张居正变法，都跟税务体制、财政体制的改革有关。新中国成立后，财政体制就经历了统收统支、分级管理、分级包干和分税制等多轮改革。就浙江省而言，“省管县”的财政体制也有一个逐步调整完善的过程。1995年是“两保两挂”，后来同时实行“两保两联”，去年又作了进一步的完善，综合实行“两保两挂，两保一挂”的政策。 我县从1985年建立乡镇一级财政至今，也经历了6次财政体制的调整完善。现在，第六轮财政体制即将到期，县委、县政府决定在总结前六轮经验的基础上，根据新形势新情况，对现有体制作进一步的调整完善。应该说，这次县镇财政管理体制的调整完善，不是一两个人的意见，也不是匆忙仓促的决策，而是在全面分析全县财政运行情况的基础上，着眼**经济社会的长远发展而作出的慎重决策。新一轮财政体制有三个特点。 一是较好地体现了继承与创新的关系。总体而言，新一轮财政体制是一次微调，是一次完善，是一个温和的方案，较好地体现了继承和创新的关系。所谓继承，就是新体制充分考虑到了政策的延续性和可接受性，充分吸纳继承了经过实践检验是正确的、成功的、有效的做法。譬如，财政体制大的框架，就没有作“伤筋动骨”的.变动;再如，对镇街类别的划分，还是山区镇、平原一般镇和强镇三大类，还是那么几个镇街。所谓创新，就是新体制根据新的情况、新的形势，作了相应的完善，使这个方案更加具有时代的烙印。譬如，根据中央出口退税政策作出重大调整这样一个新的情况，我们建立了出口转型县镇联动机制，通过县镇财政体制上利益的调整，来更好促进出口转型。 二是较好地体现了事权和财权的统一。县镇作为两级政府，事权不同，财权相应也有所不同。前六轮财政体制不断完善的过程，其实也是县镇两级政府事权与财权不断相统一的过程。新体制更好地体现了这一点。譬如，对镇街事权的划分，新体制在原来比较原则的基础上，现在作出了更加具体的规定。与此相适应，将镇街的财权大体上划分为三类：一是“吃饭”资金，就是确保“吃饭”需要;二是基本发展资金，就是确保每个镇街都有相应的资金用于建设、发展;三是统筹资金，根据三类镇街的不同情况，确定了不同的统筹比例，以更好地统筹全县经济社会的发展。这里要特别说明的是，在文教卫事权与财权的划分上，县委、县政府经过研究后认为，为有利于调动镇街的积极性，还是继续实行“以县为主”、避免“由县包办”的政策，因此也就继续把相关的事权和财权留在镇街。 三是较好地体现了效率优先与兼顾公平的原则。所谓效率优先，就是谁贡献大，谁就分享得多;谁超收得多，谁就享受得多。所谓兼顾公平，就是兼顾平原与山区，兼顾农村与城市，兼顾经济与社会等各个方面。新体制实行镇街多超多分，多贡献多分享，就体现了效率优先的原则;对山区继续实行扶持政策，就体现了兼顾公平的原则。对山区的支持扶持，具体体现在三个方面：一是镇街类型的划分没有变;二是利益分配格局基本没有变，调整幅度非常小;三是继续把平水列为山区镇。应该说，平水镇这几年发展很快，财力增长也比较快，财政收入情况可能比平原地区个别镇街要好些。在这样的情况下，为什么还继续把平水列入山区镇?因为根据县域城市化的规划，平水镇承担着承接市区辐射、集聚山区要素的功能，在影响辐射带动南部山区发展上具有举足轻重的地位和作用。这一点希望大家能够予以理解。 新一轮财政体制，这三个方面的特点非常鲜明。可以说，它也是新体制的基本内容和实质精神。各镇街要从实践 “三个代表”重要思想，落实科学发展观的高度，统一思想，提高认识，正确理解新体制的内容和实质，不折不扣地抓好落实。 第二点想法，加快发展税源经济是实现县镇共赢的根本要求 财政的基础是经济。调整完善县镇财政体制，不是对现有“蛋糕”的重新分割，而是在做大“蛋糕”的基础上，把“蛋糕”分割得更好，从而达到发挥县镇积极因素，合力建设强力财政的目的。建设强力财政，要求我们必须加快经济发展。从财政收入角度而言，发展经济，必须发展税源经济;加快发展经济，必须加快发展税源经济。 发展税源经济，必须致力提高经济效益。党的十六届四中全会强调，要“牢固树立抓住机遇、加快发展的战略思想，扭住经济建设这个中心不动摇。”经济能不能更快更好地发展，归根结底，取决于经济质量与效益;财政收入能不能更快地增长，归根结底，也取决于经济质量与效益。没有质量，就没有效益;没有效益，就没有财政收入的更快增长。没有质量效益的发展，就是对社会资源的极大浪费，最终经济发展就持续不了，社会进步就实现不了。中央实行宏观调控，最主要的目的就是要求我们立足中国的国情，落实科学发展观，切实增强质量效益意识，把经济增长从高投入、高能耗、高排放、低产出的粗放模式，切实转到能耗小、污染少、产出高的集约发展道路上来。我们要不厌其烦地宣传这些观点，使全县上下牢固树立起全党以经济建设为中心、经济建设以质量效益为中心的意识。要向资源节约要效益，向科技进步要效益，向技改投入要效益，向加强管理要效益，向产品研发要效益，向市场拓展要效益，从而不断提高经济质量，增加经济效益，实现财政收入的不断增长。离开经济效益的提高，来谈财政收入的增长，是一厢情愿的想法;离开了财政收入的增长，来谈财政体制的调整，同样是不切实际的想法。 发展税源经济，必须切实优化经济结构。如何优化经济结构，这里我集中谈两条。 第一条，要坚定不移地优化工业内部结构。围绕巩固提升纺织产业，积极调整纺织业内部结构，印染减量，织造控量，化纤稳量，服饰增量，使纺织业整体质量有一个明显的提高。围绕加快发展非纺产业，将之作为招商引资、要素供给、政策扶持的重点，使非纺产业占工业总量的比重有一个明显的提高，成为我县重要的经济增长点和重要的税收来源。从今年1-9月的情况来看，非纺产业利润增幅达27.4%，建筑建材、塑料薄膜等七大重点非纺产业的利润增幅更是高达57.6%，高出全县平均水平42.3个百分点。虽然非纺产业的销售只占全县工业销售的22.9%，利润却占全县工业利润的 39.3%。因此，非纺产业对财政贡献很大，我们要把加快发展非纺业作为发展工业经济的头等大事来抓。我在各类会议、各种场合上，反复强调、反复宣传这一观点。为什么?一方面，世界工业经济发展的规律告诉我们，产业梯度转移是一个必然的趋势。产业革命首先发生在英国，产业梯度转移也首先出现在英国。当时英国为了发展纺织业，还爆发了史称“羊吃人”的圈地运动。但是现在英国的工业与其他西方发达国家一样，都不是以纺织为主，而是以重化产业、高科技产业为主。目前**的纺织业正面临着产业梯度转移的挑战。另一方面，纺织作为劳动密集、资源消耗非常严重的产业，随着宏观调控的实施，土地、电力等要素供给紧张，环境容量压力增大，劳力短缺渐趋突出，并且这些问题今后仍将长期持续，发展正面临着前所未有的考验。所以，作为纺织大县的**，如果现在再不重视，再不抓紧进行产业结构的战略调整，持续发展就会遇到一系列问题。上个月13日，我和孟柏干副县长到滨海进行了调研。在谈到招商引资工作时，我对滨海工业区提了四点要求：一是真外资。通过不断引进真正的外商、真正的外资，使滨海工业区成为外商投资的密集区。二是非纺项目。通过更加重视引进非纺项目，使滨海工业区成为工业经济结构调整的示范区。三是大项目。通过引进大体量的项目，使滨海工业区成为重点企业的集中区。四是好项目。通过引进科技含量高的项目，使滨海工业区成为科技进步的样板区。这四点要求，同样适合全县各镇街、其他开发区。希望大家抓好落实。 第二条，要坚定不移地加快发展商贸服务业。进一步统一思想，提高认识，以县城为重点，年内做好“三个一”的工作:一是编制一个发展规划;二是研究一个扶持政策;三是组织实施一批重点项目。通过这“三个一”，通过若干年时间的努力，使商贸服务业占全县经济总量的比重有一个明显的提高。现在全县一二三产占经济总量的比重分别是，农业6%，工业64%，三产30%，三产占比偏低。第三产业占经济总量比重的高低，是衡量一个国家与地区经济发达与否的重要标志。越是发达的国家与地区，三产的比重越高。历史地看，经济总量中三大产业的构成比例也有个变化的过程。第一阶段是“一二三”，农业最发达，工业次之，商贸服务业居末位;接着进入到第二阶段，成了“二三一”，工业最发达，三产次之，农业居末位;然后是第三阶段，也就是西方发达国家那个阶段，成了“三二一”，三产最发达，其次是工业，最后是农业。所以，我们要加快发展商贸服务业，努力使其成为新的重要的经济增长点，成为新的重要的税收增长点。因为商贸服务业发展得越快，税收特别是地税收入增长就越快。现在，我县的财政形势不容乐观。我们那么大的财政收入，但真正属于地方的并不多。去年全县

公共财政管理体制完善 篇7

分析省域内不同级次政府间的纵向财政差异情况, 可选取反映财政自身发展能力的税收收入、反映经转移支付调整后的实际财政支出指标进行比较。

(一) 省以下各级政府自身财政能力差异——各级政府税收收入总量增长和结构变化情况

通常, 一般预算收入可反映一个地区或一级政府对基本公共服务的自身供给能力。但是从实际情况来看, 由于其中非税收入部分来源不稳定, 有些属于一次性收入, 故用税收收入来衡量政府间自身财政能力更为准确。

1. 甘肃省各级政府税收收入总量及增长情况

2003年以来, 省以下各级税收收入年均增长最快的是市级, 由2003年的22.15亿元增加到2008年的53.50亿元, 年均增长19.29%;其次是省级, 由2003年的23.08亿元增加到2008年的53.64亿元, 年均增长18.37%;县区级 (含乡镇, 以下同) 增长较慢, 由2003年的27.01亿元增加到2008年的55.67亿元, 年均增长15.56%。

由于2003年省对下财政体制进行了调整, 再加上之后几年税收政策调整的影响, 各级政府税收增长在不同阶段变化较大。以2003年为基期, 2004-2005年两年各级税收年均增长最快的是市级 (17.23%) , 其次是省级 (17.15%) , 而县区级年均仅增长了5.11%。这一阶段省以下各级税收增长差异较大, 县区级税收增长慢的原因, 主要是由于甘肃省从2002年开始在全省范围内全面进行了农村税费改革试点工作, 县乡税收增长受到较大影响, 到2005年全省全面取消农业税为止, 县乡税收收入连续三年 (2003-2005年) 均低于2002年的水平。

2005年全面取消农业税之后, 2006-2008年三年各级税收年均增长最快的是县区级 (23.09%) , 市级次之 (20.69%) , 而省级最低, 只有19.18% (见表1) 。

单位:万元、%

资料来源:根据2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

2. 甘肃省各级政府税收收入占全省的比重变化情况

各级政府税收收入的分配结构由特定的财政体制决定。从甘肃省省以下各级政府的税收收入分配结构来看 (见图1) , 县区级税收占全省税收收入的比重自2003年以来不断下滑, 由2003-2004年占全省的比重大于三分之一, 到2005年开始下降为低于全省三分之一以下 (32.45%) , 2007年达最低点 (32.43%) ;市级所占比重从2003年的30.65%上升到2004年的33.30%, 之后基本维持在33%左右, 2007年有所下降 (31.50%) ;同期, 省级财政所占比重上升较快, 由2003年的31.95%上升到2005年的34.45%, 2007年的最高时达36.07%。

2008年, 由于受市场环境变化等外部因素的影响, 省级税收比重出现下降 (32.94%) , 市级税收收入占全省的比重略有回升 (32.86%) , 而县区级税收比重出现明显回升 (34.19%) , 重新超过全省总量的三分之一。

以上情况说明, 2003-2005年期间, 受农业税的逐步取消以及一些工商税起征点的提高和省对下财政体制调整的影响, 省以下各级财政自身能力增长差异较大。而2005年农业税全面取消之后, 随着中央和省上一系列缓解基层财政困难政策措施的出台, 县乡自身财政能力开始逐步得到恢复和提高。

(二) 省以下各级政府提供公共服务实际能力的差异———各级政府财政支出总量增长和结构变化情况

财政支出在一定程度上反映了一级政府或一个地区公共服务供给的真实水平。不同的财政体制构成不同的财政支出格局, 通过对不同级次政府财政支出的比较可以了解现行财政体制下转移支付制度安排对省以下各级政府财政能力的调节力度。同时, 也可反映出各级政府提供公共服务的实际能力大小。

1. 甘肃省各级政府财政支出总量及增长情况

2003年以来, 省以下各级政府财政支出年均增长最快的是县区级, 由2003年的145.69亿元增加到2008年的593.05亿元, 年均增长32.41%;其次是市级, 由2003年的62.11亿元增加到2008年的163.64亿元, 年均增长21.38%;省级增长最慢, 由2003年的92.20亿元增加到2008年的211.74亿元, 年均增长18.09%。

分阶段来看 (见表2) , 以2003年为基期, 2004-2005两年各级财政支出年均增速最快的是省级 (24.11%) , 其次是县区级 (17.98%) , 市级最慢 (16.67%) 。2005年税收返回政策调整以后, 2006-2008三年各级财政支出年均增长最快的是县区级 (43.0%) 、其次是市级 (24.63%) , 省级最慢 (14.24%) 。

2. 甘肃省各级政府财政支出占全省的比重情况

2003年以来, 省以下各级政府财政支出占全省的比重情况 (见图2) 是:省级财政支出比重在2005年之前呈波动式上升趋势, 2005年之后呈不断下降趋势, 2008年降至最低 (21.86%) ;市级财政支出比重2003-2007年期间基本维持在20%左右, 2008年达最低 (16.90%) ;县区级财政支出在2005年之前三年的比重均低于50%, 2006年以来均超过50%, 且呈不断增长态势, 至2008年达到最高 (61.24%) 。

单位:万元、%

资料来源:根据2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

财政支出情况反映了在可用财力基础上, 加上财政专项转移支付补助等因素后各级政府支出的实际水平。从上面的数据分析可以看出, 在省以下各级政府中, 县区级财政支出比重最高, 说明其支出任务最重。另外, 近几年县区支出增长较快, 说明其支出水平也在不断提高。但是各地在提供公共服务实际水平方面的差异情况, 还需要进行横向的分析比较才能得出初步结论。

(三) 省以下各级财政自给率和对转移支付依存度的差异

1. 甘肃省各级财政自给率比较

甘肃省总体财政自给率 (一般预算收入占一般预算支出的比率) 较低, 2003年以来一直徘徊在28%左右。分级次来看, 2003年以来, 省级财政自给率稳步上升, 由2003年的30%一直提高到2008年的56.06%, 五年间上升了近26个百分点;市级财政自给率由2003年的41.88%上升到2004年的46.77%, 2005年以后呈下降态势, 除2007年有所波动外 (45.44%) , 至2008年下降为42.59%;而同期县级财政自给率呈不断下降趋势, 由2003年的23.32%, 下降至2008年的12.91%, 五年间下降了约10个百分点 (见表3) 。

单位:%

资料来源:根据2003-08年甘肃省财政总决算报表计算整理

2. 甘肃省各级财政对转移支付的依存度比较

2003年以来, 省以下各级财政转移支付依存度 (转移支付占财政支出的比重) 最高的是县区财政, 由2003年的81.71%一直上升到2008年的88.81%。市州支出对转移支付的依赖度由2003年的64.81%下降至2006年的53.42%, 之后又上升至2008年的71.94%。省级支出对转移支付的依赖度2004年最高, 达82.80%, 之后下降至2005年的60.20%, 2006-2007年有所回升, 2008年又下降至44.95%。

单位:%

资料来源:根据2003-08年甘肃省财政总决算报表计算整理

省以下各级财政自给率和支出对转移支付依存度的差异情况反映出, 在现行财政体制下, 省以下各级财政中基层县乡级财政承担了大部分的支出责任, 而与此同时, 省级财政承担着平衡市县财力的宏观调控责任。随着这几年基本公共服务支出责任的扩大, 如基本社会保障和基础教育范围的扩大以及标准的逐步提高, 基层财政自给率不断下降, 对上级财政转移支付的依赖性愈来愈强。

二、省域内不同市州间的横向财政能力差异情况

人均财政指标更有利于说明省域内地区间的财政能力差异。本部分选取了反映财政自身发展能力的人均财政收入 (一般预算收入) (1) 、反映经转移支付调整后的实际财政能力的人均财力以及反映公共服务实际供给水平的人均财政支出等指标, 对省以下市州 (含县区) 间的横向财政能力差异和公共服务实际供给水平差异进行比较。

本报告采用的分析财政能力差异的指标参数主要有三种:绝对差距、相对差距和变异系数。其中绝对差距=最大值-最小值;相对差距=最大值/最小值。这两项指标可用来比较同类变量值间的差异情况, 其共同点是:值小表示变量值之间的差异小, 值大表示变量值之间的差异大。但在有些情况下如比较单位不同的变量值间的差异情况时用这两项指标来分析就不适宜了。需要引入另一个 (不受单位限制的) 指标——变异系数CV来比较两组或两组以上单位不同的数据, 其公式为:CV=S/X100%, (其中:S为标准差, X为平均值) 。这一指标的引入不但可以比较单位不同的变量值间的差异, 还可以比较均数相差悬殊的变量值间的差异。

(一) 各市州间自身财政能力的横向差异——人均财政收入状况比较

2003年以来, 甘肃省域内市州之间人均财政收入最高与最低市州间的绝对差距呈逐年扩大的趋势, 由2003年的1464元扩大到2008年的3064元, 五年间差距年均增长达15.92%;从相对差距来看, 2003-2005年呈逐年扩大趋势, 2005年最高时达25.60倍, 之后几年呈下降态势, 2008年降至23.32倍;变异系数的变化趋势与相对差距的变动相似, 也是先增后减, 2005年最高时达1.28, 2008年降至1.11 (详见表5) 。

根据人均财政收入的各项差距指标可以初步判定, 2003年以来, 市州间自身财政能力横向差异以2005年为最大, 均等化程度也最低, 2008年市州间的均等化程度已有所改善。

资料来源:根据2004-2009年《甘肃年鉴》和2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

(二) 各市州间公共服务实际供给水平的横向差异——人均财政支出状况比较

市州之间人均财政支出的三项差异指标均低于人均财政收入在相应年份的差异指标。从各项差异指标的变化趋势来看, 人均财政支出最高的嘉峪关市与最低的定西市之间的绝对差距也是逐年扩大, 由2003年的1361元不断扩大到2008年的2593元, 五年间绝对差距年均增长达13.76%, 年均增幅为246元, 均低于人均财政收入绝对差距的增长速度和幅度;人均财政支出的相对差距和变异系数的变化规律与人均财政收入的相似, 也是先扩大后缩小, 2005年最高, 但差异程度要低于人均财政收入的差异水平 (见表5) 。相对差距先由2003年的3.48扩大至2005年的3.72, 之后又逐年缩小至2008年的2.43;变异系数由2003年的0.44扩大至2005年的0.51, 之后又逐年缩小至2008年的0.38。

人均财政支出的各项差距指标表明, 2005年市州间人均财政支出横向差异最大, 所反映的相应公共服务实际水平的均等化程度也就最低。但到2008年, 地区间横向差异明显缩小, 不平衡情况较前几年有所改善。说明自2005年以来随着各地自身发展能力的提高和转移支付力度的不断加大, 调节地区间公共服务横向差异的效果正在逐步显现。

(三) 各市州间实际财政能力的横向差异——人均财力状况比较

财力可反映一级政府对基本公共服务的供给能力。一般来说, 某级政府的财力是指其可自主支配的财政资源。对于地方政府, 某一级次政府的可支配财力 (又称可用财力) 构成是:“地方一般预算收入”加上“上级财力性转移支付补助收入”, 减项是“专项补助”和“原体制上解”等。

1. 按总人口计算的人均财力差异

从按总人口计算的人均财力看, 最高的嘉峪关市与最低的定西市之间的绝对差距由2003年的1107元扩大至2008年的2600元, 五年间绝对差距年均增长达18.61%, 年均增幅为299元;相对差距先由2003年的3.95扩大至2004年的4.63, 之后开始缩小, 由2005年的4.44一直降到2008年的3.41;变异系数与相对差距的变动一致, 先由2003年的0.48扩大至2004年的0.53, 之后开始缩小, 到2008年的降至0.40 (见表5) 。这表明, 2005年以来, 经过转移支付调整之后的市州间实际财政能力的横向均等化程度在逐年提高。

2. 按供养人员计算的人均财力差异

从按供养人员计算的人均财力看, 最高的嘉峪关市与最低的临夏州之间的绝对差距先由2003年的52740元扩大到2005年的66944元, 之后两年缩小至2007年的63414元, 2008年又扩大至70060元。五年间绝对差距年均增长仅5.84%, 年均增幅为3464元;相对差距和变异系数2003年与2004年大体持平, 之后年份均呈不断下降的态势, 而且下降幅度超过了人均财政支出和按总人口计算的人均财力指标的下降幅度 (见表5) 。说明2005年以来按供养人员计算的人均财力的横向差异改善最为明显, 这也表明近几年省以下转移支付在调节地区间财力差异、提高均等化水平方面发挥了有效作用。

(四) 市州间各项人均财政指标的变异系数比较

综合比较市州间各项人均财政指标的变异系数可以看出, 省内各市州间变异系数指标值最大的是人均财政收入, 而人均财政支出和按总人口计算的人均财力的变异系数值各年均较为接近, 远低于人均财政收入的变异系数值。另外, 各项人均财政指标中, 按供养人员计算的人均财力的变异系数下降最快 (见图3) 。

以上情况表明, 经过转移支付调节之后的市州间公共服务供给能力和实际供给水平的均等化程度都得到明显改善, 其中按供养人员计算的人均财力的均等化程度2005年以来改善最为明显。

三、省域内不同县区间的横向财政能力差异情况

(一) 各县区间自身财政能力的横向差异——人均财政收入状况比较

2003年以来, 县区间人均财政收入无论绝对差距、相对差距还是变异系数都呈逐年扩大态势 (见表6) 。与表5所反映的市州间人均财政收入差异相比较, 有如下特点:

首先, 人均财政收入最高与最低的县区间绝对差距扩大幅度要快于市州间扩大幅度。分阶段来看, 2003-2005年三年间县区间绝对差距要小于市州间的差距, 但2005年以后县区间绝对差距跳跃式扩大, 远远超出了市州间的绝对差距扩大幅度。以2003年为基期, 到2008年绝对差距年均增长高达61.06%, 年均增幅达2650元。这既与国家政策、省域内县区间

资料来源:根据2004-2009年《甘肃年鉴》和2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

自然条件和人口等差异大、自身经济发展能力和发展水平不平衡有关, 也与市州自身对下的转移支付补助能力有关。

其次, 县区间人均财政收入相对差距远高于市州间二十几倍的相对差距, 除2004和2007两年分别较其前一年稍有回落外, 总体上呈不断扩大的趋势。

再者, 县区间各年变异系数均高于市州间相对应年份的变异系数。除2007年较2006年稍有回落外, 总体呈不断扩大的趋势。

综合分析县区间各项差异指标所反映的情况, 可以看出:2003年以来, 县区间自身财政能力的差距在不断扩大, 特别是2005年以来的差距扩大幅度要高于市州间的差距变化幅度, 说明县区间的财政自身能力的非均等化程度比市州间的要高、差异也更大。

(二) 各县区间公共服务供给水平的横向差异——人均财政支出状况比较

2003年以来, 县区间人均财政支出的绝对差距不断扩大, 五年间差距年均增长达29.18%, 年均增幅为3604元;相对差距先升后降, 2005年最高, 之后下降明显, 但2008年又有所回升;变异系数的变动趋势与市州间变动趋势相似, 即2003-2005年呈扩大趋势, 2005年之后逐年下降, 2008年差异系数最低 (为1.20) 。但县区间人均财政支出的绝对差距、相对差距和变异系数几年来均高于市州间的同类指标, 说明县区间财政公共服务供给水平的横向均等化程度更低。

(三) 各县区间实际财政能力的横向差异——人均财力状况比较

1. 按总人口计算的人均财力差异

2003年以来, 县区间按总人口计算的人均财力的绝对差距逐年上升, 五年间差距年均增长达34.62%, 年均增幅为3019元;相对差距和变异系数2007年以前均呈逐年下降态势, 2008年出现增大迹象。这三项差异指标值2003年以来县区间水平均高于市州间差异水平, 说明县区间财政实际能力的横向差异更大, 均等化程度较市州间更低。

2. 按供养人员计算的人均财力差异

与其他人均财政指标的变化不同, 县区间按供养人员计算的人均财力的绝对差距总体呈扩大趋势 (除2004年稍有缩小外) , 五年间差距年均增速为28.71%, 年均增幅为13348元;相对差距2003年-2006年呈下降趋势, 2006年降至最低, 之后两年又开始上升, 2008年升至4.00倍;变异系数则总体变动不大, 最低为2007年的0.25, 最高为2008年的0.30。说明这几年按供养人员计算的人均财力较为均衡。

(四) 县区间各项人均财政指标的变异系数比较

综合考虑县区间四项人均财政指标的差距变化情况, 人均财政收入的变异系数最高, 人均财政支出和人均财力次之, 按供养人员计算的人均财力的变异系数最低, 历年来均低于其他三项指标的变异系数 (见图4) 。说明转移支付在调节县区间财政实际能力和公共服务供给水平的差异方面发挥了重要作用, 按供养人员计算的人均财力差异最低, 而且历年变动不大, 说明在中央转移支付力度不足的情况下, 省对下转移支付分配中按供养人员进行均衡分配的比重更大。

四、小结

1.甘肃省在总体财力水平低下的背景下, 省以下不仅存在纵向财政能力的不均衡, 而且不同区域间横向财政能力的不均衡性也很明显。近年来, 随着中央对地方转移支付力度的不断加大, 省对下转移支付力度也在不断加大, 对省以下纵向财政能力差距的扩大有所抑止。但总体来看, 目前财政体制和转移支付制度的调节力度仍然有限。

2.无论是市州间还是县区间, 其自身财政能力的差异均大于实际财政能力和人均财政支出差异, 说明现行转移支付起到了一定的调节区域间财政能力和公共服务供给水平不平衡的作用。但从各项人均财政指标反映的情况来看, 转移支付按财政供养人员进行调节的政策倾向较为明显。

3.省域内县区间无论是自身财政能力还是经过转移支付调整之后的实际财政能力的不均衡程度都要大于市州之间的不均衡程度。说明在目前的省以下财政体制和转移支付制度框架下, 越是基层, 提供公共服务的财政能力和实际水平的差异也越大。这种状况必然影响财力薄弱地区基层政府提供基本公共服务职能作用的正常发挥。

4.按照基本公共服务均等化的目标要求, 地区间横向财政能力不均衡的状况需要改变, 这必然要求对制约基层政府公共服务能力提高的不合理的财政体制性和制度性安排做进一步调整和改革。

(1) 因统计口径问题, 2006年之前市、县两级的税收收入难以全面获取, 故用人均一般预算收入指标代替人均税收收入来分析地区间财政自身能力的养异。

(本文是2008年立项的甘肃省哲学社会科学规划项目《完善财政体制增强基层政府公共服务能力》的阶段性成果)

◇作者信息:

课题组成员单位及主要成员:

甘肃省财政厅预算处:祁建邦王炯玉张国伟

甘肃省财政厅科研所:李兴文刘小梅张力恒

完善县级财政预算绩效管理探析 篇8

一、郯城县预算绩效管理的主要做法

（一）注重制度建设。为提高财政预算绩效管理水平，规范预算绩效管理工作流程，郯城县先后制定出台了《郯城县财政支出绩效评价管理办法》、《郯城县财政投资项目评审管理办法》和《郯城县预算绩效管理实施细则》，明确了预算绩效管理的概念、原则、主体和要求，建立了绩效评价管理体系，为实施预算绩效管理提供了制度保障。

（二）科学编制绩效预算。年初按照“事前有目标、事中有监控、事后有评价”的要求，将各预算单位拨款10万元以上的基本建设类、专项资金类项目纳入绩效预算管理。根据《郯城县财政支出绩效评价管理办法》，要求各预算单位填报《财政支出绩效目标申报书》，目标申报书要制定量化、可考核的绩效目标，明确项目所要实现的产出、效果及支出进度等。财政部门对项目的可行性、必要性进行充分论证，切实加强对绩效目标审核，并将审核通过的项目申报书，随部门预算批复下达预算单位执行，为实施项目绩效评价工作奠定了基础。

（三）逐步扩大试点范围。按照“先易后难、由点及面、稳步实施”的原则，郯城县先后对涉及民生且资金数额较大的项目开展绩效评价试点工作。2012年，县财政部门完成了列入试点的10个项目的绩效评价，评价报告得到了预算部门的广泛认可。今年又进一步扩大绩效评价试点范围，选取了社会影响较大的民生和重点项目实施绩效评价，范围扩大到50个部门，涉及资金达4500万元。通过开展绩效评价试点工作，该县评价项目更加丰富，项目实施更加有序，评价指标的科学性和评价结果的公正性明显提高，为全面实施绩效评价积累了宝贵经验。

（四）积极推进配套改革。积极推行国库集中支付改革，促进财政资金安全和高效运行。大力推进“乡财乡用县管”，提高乡镇财政资金管理水平。加强财政监督，将监督关口前移到基层一线，补齐基层财政资金管理缺位的“短板”。深化投资评审、政府采购等改革，县财政投资评审范围涵盖财政投资安排的工程预算、决算、政府采购项目以及城市维护和事业发展等各个方面。加大公务卡应用推广力度，使财政资金在阳光下运行。

二、当前预算绩效管理存在的问题和不足

（一）财政内部尚未形成合力。目前，郯城县尚未成立专门的预算绩效管理机构，预算绩效工作主要由预算科牵头，由于人手少、工作量大、缺乏专业人员，工作难以开展。同时，财政部门的财政监督管理机构、财政投资评审机构都具有实施绩效评价的职能，但基本各自为战，在财政内部尚无一个强有力的组织机构。

（二）预算单位有阻力。长期以来，在财政管理中存在“重分配、轻管理，重使用、轻监督，重投入、轻效益”的思想。预算单位把重点放在向财政要资金、要项目，对财政部门开展绩效评价积极性不高。另外，绩效评价工作不仅涉及预算单位财务机构，还需要具体项目实施机构提供基础数据、信息资料等，这也为实施绩效评价增加了难度。

（三）绩效评价体系有待完善。财政支出范围广泛，具有不同层次、不同领域、不同支出性质的复杂性。如何采取一种比较准确的办法来对财政支出绩效进行衡量，是财政支出绩效评价工作的重点和难点。建立一套符合县级财政实际、科学完整的评价体系，制定一套系统的、公正合理的评价标准值，培养一支熟练掌握评价方法的专业队伍等，都需要一个过程。

（四）绩效评价结果应用困难。绩效评价工作涉及部门、单位甚至个人利益，在实施绩效评价时，由于对各环节责任人基本没有直接约束，常常导致绩效评价结果都是优秀，绩效评价流于形式。此外，绩效评价多为民生项目，而民生项目的绩效目标大多是既定的，即使通过评价发现绩效不好，也难于影响到预算安排。

三、完善县级预算绩效管理的思路及建议

（一）加强组织领导，形成工作合力。绩效评价工作是政府赋予财政部门的一项重要职责，要做好这项工作，必须在财政内部统一思想认识，加强组织领导，建立专门的财政支出绩效评价机构，理顺关系、明确职责、整合资源、落实责任、密切协作、形成合力。采取“走出去、请进来”等方式，切实加大绩效评价管理工作人员的培训力度，提高综合素质和工作能力。

（二）加大宣传力度，树立绩效评价理念。通过会议、培训、网络等各种形式，将绩效考评工作的重要性和必要性等进行广泛宣传，进一步提高部门和单位的绩效意识和社会公众的参与意识，争取社会各界的支持与配合。要树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念，让各部门和单位真正认识到财政资金不光要用，还要用好，必须讲究效益。

（三）建立符合实际、科学可行的绩效指标和标准体系。应加大对县级绩效评价工作的指导，加大对相关人员的培训。县级财政也要积极主动作为，按照上级要求，从实际工作出发，逐步探索并建立符合实际、科学可行的绩效指标和标准体系，制定一个规范操作、简便高效的绩效评价流程，并建立一支业务强、素质高的专业队伍。

（四）强化评价结果的应用。要建立绩效评价考核激励机制，对绩效评价结果较好的，予以表扬或继续支持；对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，予以通报批评，并责令其限期整改。对不进行整改或整改不到位的，要根据情况调整项目，或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出。

（作者单位：山东省郯城县财政局）