体制建立（精选8篇）
国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。为加快构建国家公园体制，在总结试点经验基础上，借鉴国际有益做法，立足我国国情，制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，加快推进生态文明建设和生态文明体制改革，坚定不移实施主体功能区战略和制度，严守生态保护红线，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。
（二）基本原则
——科学定位、整体保护。坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用，对相关自然保护地进行功能重组，合理确定国家公园的范围。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。
——合理布局、稳步推进。立足我国生态保护现实需求和发展阶段，科学确定国家公园空间布局。将创新体制和完善机制放在优先位置，做好体制机制改革过程中的衔接，成熟一个设立一个，有步骤、分阶段推进国家公园建设。
——国家主导、共同参与。国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。加大财政支持力度，广泛引导社会资金多渠道投入。
（三）主要目标。
建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决，国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护，形成自然生态系统保护的新体制新模式，促进生态环境治理体系和治理能力现代化，保障国家生态安全，实现人与自然和谐共生。
到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。
二、科学界定国家公园内涵
（四）树立正确国家公园理念。
坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵，国民认同度高。国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明。坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与，调动全民积极性，激发自然保护意识，增强民族自豪感。
（五）明确国家公园定位。
国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。
（六）确定国家公园空间布局。
制定国家公园设立标准，根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性，明确国家公园准入条件，确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性，确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性，确保全民所有的自然资源资产占主体地位，管理上具有可行性。研究提出国家公园空间布局，明确国家公园建设数量、规模。统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要，合理划定单个国家公园范围。国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型。
（七）优化完善自然保护地体系。
改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位。
三、建立统一事权、分级管理体制
（八）建立统一管理机构。
整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。
国家公园设立后整合组建统一的管理机构，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区关系。可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。
（九）分级行使所有权。
统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。
按照自然资源统一确权登记办法，国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确。
（十）构建协同管理机制。
合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的，地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作。省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的，中央政府要履行应有事权，加大指导和支持力度。国家公园所在地方政府行使辖区（包括国家公园）经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。
（十一）建立健全监管机制。
相关部门依法对国家公园进行指导和管理。健全国家公园监管制度，加强国家公园空间用途管制，强化对国家公园生态保护等工作情况的监管。完善监测指标体系和技术体系，定期对国家公园开展监测。构建国家公园自然资源基础数据库及统计分析平台。加强对国家公园生态系统状况、环境质量变化、生态文明制度执行情况等方面的评价，建立第三方评估制度，对国家公园建设和管理进行科学评估。建立健全社会监督机制，建立举报制度和权益保障机制，保障社会公众的知情权、监督权，接受各种形式的监督。
四、建立资金保障制度
（十二）建立财政投入为主的多元化资金保障机制。
立足国家公园的公益属性，确定中央与地方事权划分，保障国家公园的保护、运行和管理。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入力度，推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，探索多渠道多元化的投融资模式。
（十三）构建高效的资金使用管理机制。
国家公园实行收支两条线管理，各项收入上缴财政，各项支出由财政统筹安排，并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金，进行有效管理。建立财务公开制度，确保国家公园各类资金使用公开透明。
五、完善自然生态系统保护制度
（十四）健全严格保护管理制度。
加强自然生态系统原真性、完整性保护，做好自然资源本底情况调查和生态系统监测，统筹制定各类资源的保护管理目标，着力维持生态服务功能，提高生态产品供给能力。生态系统修复坚持以自然恢复为主，生物措施和其他措施相结合。严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制。
（十五）实施差别化保护管理方式。
编制国家公园总体规划及专项规划，合理确定国家公园空间布局，明确发展目标和任务，做好与相关规划的衔接。按照自然资源特征和管理目标，合理划定功能分区，实行差别化保护管理。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁，集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上，优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理。其他区域内居民根据实际情况，实施生态移民搬迁或实行相对集中居住，集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式。
（十六）完善责任追究制度。
强化国家公园管理机构的自然生态系统保护主体责任，明确当地政府和相关部门的相应责任。严厉打击违法违规开发矿产资源或其他项目、偷排偷放污染物、偷捕盗猎野生动物等各类环境违法犯罪行为。严格落实考核问责制度，建立国家公园管理机构自然生态系统保护成效考核评估制度，全面实行环境保护“党政同责、一岗双责”，对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。对违背国家公园保护管理要求、造成生态系统和资源环境严重破坏的要记录在案，依法依规严肃问责、终身追责。
六、构建社区协调发展制度
（十七）建立社区共管机制。
根据国家公园功能定位，明确国家公园区域内居民的生产生活边界，相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求，并征得国家公园管理机构同意。周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。
（十八）健全生态保护补偿制度。
建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制，加大重点生态功能区转移支付力度，健全国家公园生态保护补偿政策。鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系。加强生态保护补偿效益评估，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。鼓励设立生态管护公益岗位，吸收当地居民参与国家公园保护管理和自然环境教育等。
（十九）完善社会参与机制。
在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域，引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。依托高等学校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地。
七、实施保障
（二十）加强组织领导。
中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组要加强指导，各地区各有关部门要认真学习领会党中央、国务院关于生态文明体制改革的精神，深刻认识建立国家公园体制的重要意义，把思想认识和行动统一到党中央、国务院重要决策部署上来，切实加强组织领导，明确责任主体，细化任务分工，密切协调配合，形成改革合力。
（二十一）完善法律法规。
在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规，明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则，确定国家公园管理主体，合理划定中央与地方职责，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程。
（二十二）加强舆论引导。
正确解读建立国家公园体制的内涵和改革方向，合理引导社会预期，及时回应社会关切，推动形成社会共识。准确把握建立国家公园体制的核心要义，进一步突出体制机制创新。加大宣传力度，提升宣传效果。培养国家公园文化，传播国家公园理念，彰显国家公园价值。
（二十三）强化督促落实。
这次经济危机的确是一次影响深远的危机。这是进入全球化时代以来第一次真正意义上的全球经济危机。这场危机在很多方面都有别于之前的经济危机, 它是经过长期积累而酿成的一颗苦果。金融行业遭受重大冲击, 损失惨重。我们必须重新建立起一个新的金融体制。
但是, 此次危机又不仅仅是一个金融领域内的危机, 而且是一场宏观经济危机, 在金融危机的背后隐藏着更深层次的宏观层面的问题。当前的全球经济体系处于严重失衡状态。
先让我们回到1997年的亚洲金融危机。通过那次危机, 各国都认识到, 如果没有足够的储蓄, 它们将面临丧失经济主权的危险, 国际货币基金组织会介入, 要求它们开放市场, 实行经济自由化, 这是一个国家所不愿看到的。于是各国开始积累巨额的储蓄。这种做法短期来看或许对保护相关国家有好处, 但就世界经济的长远发展来看却是十分不利的。数以万亿的储蓄被积累起来, 而美国成为这些巨额储蓄的最终消费者。这一模式一直没有被打破。现在的问题是:我们拿什么来代替这种模式?在全球化时代, 一国发生的事情会影响到其他国家, 如今的美国正在向外输出“衰退”。尽管今天中国的经济总量远远超过30年前, 然而在全球范围内, 中国一国的增长仍然不足以弥补欧美经济急剧下滑所带来的影响。
这场危机不同于1997年金融危机, 还体现在另一个方面。当时, 受到金融危机冲击的国家可以通过出口来推动经济复苏, 然而如今的危机却是全球性的, 除非全球实现经济复苏, 否则任何一个国家都不可能在其他国家问题重重的时候实现增加出口的目的。去年, 拉动美国经济的一个重要因素正是出口, 而今年美国的出口能力受到削弱, 这无疑会使美国经济雪上加霜。
美国经济走出危机的两个重要因素:一是经济刺激计划;二是金融系统重建。虽然金融系统重建方案的规划开展得十分迅速, 但方案进展却并不顺畅, 并没有得到很好的推行。
造成这些问题的原因可能是因为我们一直在向后看, 而非向前看。实际上, 如果美国政府资助银行的7000亿美元被投资到新的贷款机构, 按10倍杠杆计算的话, 可以创造7万亿美元的信贷能力。这就是美国并不顺利的金融重建方案。现在美国为解救一些危机中的银行, 不断地进行国有化, 而在中国, 正在做的却是私有化。美国政府的这种做法无疑是饮鸩止渴, 方案注定要失败。
刺激方案必须快速有效, 能够迅速刺激经济, 满足更广的需求。美国的刺激方案进展得并不好。举个例子, 美国政府经济刺激方案的一个重要措施就是减税, 希望国民可以更多地消费。但是, 虽然政府认为国民消费太少, 但是他们却认为自己消费太多。这样, 方案对经济的刺激效果十分有限。
世界金融危机改变了全球政治环境, 这对中国的经济影响很大。中国政府应对经济危机的措施是一揽子的刺激方案, 方案中提出要增加出口, 创造更多的教育机会, 提供更多的工作, 并改善社会服务, 增加居民的收入, 以此来刺激消费。还有很重要的一点是增强社会保障, 为居民提供“保险”, 从而直接和间接的刺激经济。
某些行业的高利润引发了大量的投资, 中国经济发展过度依赖投资, 供给增长和需求增长的不平衡, 大量出口造成的国际收支不平衡。这些都是中国经济中存在的不平衡问题。但是要将这些经济中的不平衡消除是非常困难的, 有可能会带来通缩的压力以及宏观经济的风险。关键的问题是要继续中国经济市场化的进程, 同时还要保证一个更和谐、更稳定的市场经济。我对中国最终达成这一目标很有信心, 但是这一进程可能会需要一段时间。
有三个关键建议:
首先, 需要一个新的全球信贷机构, 而且它的监管应该比现有的机构更好。其次, 要建立一个全球经济协调委员会。最后, 要有一个新的全球储备体系。这是一个很早就被凯恩斯提出来的问题, 而目前的系统运行并不良好, 所以现在到了需要对其进行改革的时候。 (摘自:《国际融资》2009年第5期编辑:张小玲)
中国职业技术教育学会顾问、国家教育发展研究中心原副主任谈松华，教育部职业教育与成人教育司副司长刘建同，中华职业教育社副总干事陈光，江苏省教育厅副厅长杨湘宁，湖南省教育厅副厅长王键，中国职业技术教育学会副会长、江苏省职业技术教育学会会长、江苏省教育厅原副厅长周稽裘，中国职业技术教育学会副会长、安徽省职业技术教育学会会长、安徽省教育厅原副厅长金辉，江苏省教育科学研究院党委书记管向群，江苏省商务厅副厅长潘宪生，国家教育行政学院职业教育研究中心主任邢晖，江苏省教育厅职教处处长尹伟民，江苏省教育科学研究院职业教育与终身教育研究所所长、职业教育与成人教育课程教材研究中心主任马成荣，江苏省扬州商务高等职业技术学校党委书记、校长周俊，高等教育出版社中职教材发行中心副主任、副编审孔全会，浙江天煌科技实业有限公司董事长、中国职业技术教育学会科研工作委员会副主任、中国职业技术教育学会校企合作工作委员会副主任黄华圣，《中国职业技术教育》杂志社常务副主编席冬梅，以及来自全国职业教育领域的专家学者200多人参加了此次活动。
江苏省教育厅副厅长杨湘宁在致辞中全面介绍了江苏省职业教育发展情况，分析职业教育面临的新形势和新要求。他强调，今后一段时期，江苏省职业教育将以服务经济社会发展和人的全面发展为宗旨，按照“稳定规模、优化结构、规范管理、提高质量”的总体要求，重点做好坚持优化发展方针、调整优化专业结构、打造优质教育资源、深化课程教学改革、全面推进素质教育、扩大对外开放等六个方面工作，不断开创全省职业教育科学发展、富民惠民的新局面。
教育部职业教育与成人教育司副司长、中国职业技术教育学会发展战略研究工作委员会副主任刘建同作了题为“‘十二五’职业教育发展形势和方针政策”报告。他从教育战略规划的兴起与进展、战略机遇期的教育战略研究、教育战略规划的主要方法、“十二五”职教规划的若干问题四个方面分析了我国职业教育的发展形势，并提出了具有针对性的策略。他指出，近年来我国职业教育战略研究的理论与方法逐步丰富，学科建设有所进展，研究机构和队伍不断扩展，形成了有战略研究的组织基础。同时也要认识到，教育战略研究虽然具有一定的基础，但仍处于早期发展阶段，学科建设不够成熟，研究队伍和机构仍较薄弱，研究机构之间、研究机构与决策机构之间、研究机构与基层组织之间缺少沟通与合作的渠道和机制，教育战略研究对于教育决策、教育实践和教育科学的促进和指导作用有待加强。战略机遇期的教育就需要从社会转型和教育转型及其相互作用的角度进行整体性研究，不能仅限于宏观问题，同时也要从微观领域研究战略性问题，要善于捕捉战略问题，并从战略上提出、思考和解决问题。
教育部国家督学、中国职业技术教育学会副会长、江苏省职业技术教育学会会长周稽裘作培训报告。他说，我国经济发展方式改变的帷幕已经拉开，新兴工业化面临着革命性的变化，即由原来的信息化拉动工业化变成生态化和信息化的双重拉动，新型城市化逐渐改变着城市的结构。而新的生产布局是跨行政区域的，在市场经济体系下有利于生产要素的迅速聚集，形成极化效应，同时就业方式也在发生着大的变化，以创业带动就业已经成为一种时代精神。“在变革的时代，职业教育面临很多的问题和挑战，处理不好就是危机，处理好了就是机遇，化危为机必须以创新来改革。”
江苏省教育科学研究院职业教育与终身教育研究所所长、职业教育与成人教育课程教材研究中心主任、中国职业技术教会学会发展战略研究工作委员会副主任兼秘书长马成荣研究员作了题为“职业教育专业与产业、企业、职业的对接”的报告。他指出，在推进职业教育改革的进程中实现职业教育专业与产业、企业、职业的对接，既是我国职业教育目前改革的一个方法性问题，同时更是一个方向性问题。在宏观层面上在于专业结构与产业、企业、职业的结构性对接问题：在微观层面上就是专业的内涵与产业、企业、职业的内涵进行对接。马成荣认为，提高职业教育专业建设质量，宏观层面上应关注三个度，即专业对产业发展的敏感度，专业对企业用人的贡献度，专业对职业岗位的覆盖度。在实践中，专业与产业对接的核心问题是，教学过程与工作过程对接。这就要求在课程体系上能形成稳固的，与产业、企业、职业对接的课程体系，并实现中、高职课程的有机衔接，从而在相应的教学制度保障下，能够实现职业教育学习的终身化。
《国家教育规划纲要》中对职业教育提出了新的战略目标，主要体现在提升人力资源开发的水平、以提高质量为核心的可持续发展、建立现代职业教育体系，形成学习型社会、建立健全适应职教特色体制机制、增强职业教育的社会吸引力等。“要实现战略目标，当前有五大任务。”周稽裘说，即坚持大力发展职业教育：改革人才培养体制，提高人才培养水平：加快发展面向农村的职业教育；深化办学和管理体制改革，为职业教育提供可持续发展的制度保障：面向学校进行体制改革。“改革人才培养体制最为关键。”
在论坛研讨中，代表们认为，这次规划纲要的亮点在于明确提出人才培养体制改革是教育体制改革的核心，这包括人怎么培养和如何保证人才能够脱颖而出两个方面。<纲要>指出，要夯实基础，首先是双师型队伍的建设，其次是实习实训基地的加强，第三是教育信息化建设的有力推进，核心是构建有职教特色的人才培养模式。如何实现这三条，教育部副部长鲁听曾提出5个对接：即专业与职业岗位对接；教材与岗位技术标准的对接：教学过程与生产过程的对接；学历证书与职业资格证书的对接；职业教育与终身教育的对接。新型人才培养机制要体系开放，机制灵活，渠道互通，选择多样。首先要更新观念，营造自由探索的环境，保护学生的好奇心，保护学生的学习兴趣，承认学生个性，容许差别化的发展：要改革创新管理制度，推进分层教育、走班制、学分制、导师制，对优异学生的培养方式要转变。同时还要改革考试制度和招生制度。
2003年12月，党中央、国务院召开新中国历史上第一次全国人才工作会议，印发《关于进一步加强人才工作的决定》，动员部署实施人才强国战略，为人才工作构建了全新的框架和轨道，成为我国人才工作里程碑式的新起点。全新的人才工作形势和任务，要求建立和完善人才工作体制机制，从组织领导和工作机制层面为全面加强人才工作和人才队伍建设，落实人才强国战略提供保证。
一、建立和完善人才工作体制机制的重要意义
第一、建立和完善人才工作体制机制，是落实科学人才观，全面加强人才队伍建设的需要。全国人才工作会议指出“只要具有一定的知识或技能，能够进行创造性劳动，为推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设作出积极贡献，都是党和国家需要的人才”，强调“不唯学历，不唯职称，不唯资历，不唯身份，做到不拘一格选人才”，突破了过去“具有中专以上学历或初级以上职称”的传统人才界定，确立了科学人才观。这样，人才的范围不再局限于有学历、有职称、有身份的公职干部，而扩大到无学历、无职称、无单位的人才，不仅包括党政人才、专业技术人才和企业经营管理人才，而且包括技能人才、农村实用人才和社会工作人才等。落实科学人才观，就必须从思想上重视各门类、各层次人才队伍建设，从行动上全面加强人才队伍建设，从组织体系上建立宏观管理和统筹协调机构，从工作机制上形成各类人才都有部门抓、人才工作机构协调高效运转、人才队伍建设整体推进的新格局。
第二，建立和完善人才工作体制机制，是落实党管人才原则，实施人才强国战略的需要。胡锦涛总书记在全国人才工作会议上发表重要讲话，强调坚持党管人才原则，实施人才强国战略。党的十七大，首次把坚持党管人才原则和实施人才强国战略一道写进党章和党代会报告，并提出“创新人才工作体制机制，激发各类创造活力和创业热情，开创人才辈出、人尽其才新局面”等许多新要求。这些标志着在新的历史时期我国人才工作进入了全新的发展阶段。为更好地实施人才强国战略，中央确立了党管人才原则，要求建立“党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与”的党管人才工作新格局，为建立和完善人才工作体制机制指明了方向。党管人才原则，是党管干部原则在新形势下的深化和拓展。这种新的人才工作格局，其实就是一个开放性的人才工作格局，通过建立统分结合、协调高效的人才工作机制，充分调动一切积极因素，形成人才工作合力，保证人才强国战略的各项政策措施和目标任务的落实。
第三、建立和完善人才工作体制机制，是解决人才资源开发现实矛盾、提高人才管理服务水平的需要。当今时代，科技进步突飞猛进，知识经济蓬勃兴起，人才资源越来越成为经济发展和社会进步的强大推动力。区域竞争归根到底是人才的竞争，谁拥有了人才优势，谁就拥有了竞争优势。高素质人才不仅是区域竞争的焦点，也决定了一个地区发展水平的高低和竞争力的强弱。近年来，各级党委政府和各部门、单位对人才队伍建设重要性和紧迫性的认识不断提高，人才工作力度不断加大，但人才工作体制性机制性障碍并未消除，人才流动渠道不畅、人才资源开发缺乏合力、对体制外人才关注不够、人才管理服务水平不高的问题依然比较突出，造成对整个人才资源是一种粗放式、低效率的管理和开发利用，直接影响到人才队伍建设的成效和经济社会发展水平的提高。建立和完善人才工作体制机制，实现人才资源开发效益最大化，既是人才事业健康发展的需要，也是推动地方经济社会快速发展的需要，已迫在眉睫。
二、人才工作体制机制面临的现实困难与问题
人才工作是一项新的系统工程，不仅涉及人才队伍本身的培养开发、评价选拔、流动引进、使用管理、激励保障等各个环节和各方面的政策，而且涉及党委政府的众多部门和企事业单位、社会组织等每个人才单位。当前，从地方人才工作现状，尤其是县级人才工作体制机制来看，面临着许多现实的困难和问题，主要表现在：
（一）党管人才的领导体制不顺畅。反映在三个方面：一是人才工作领导小组的组成与其职权不相适应。县以上各级党委都依照上级模式成立了人才工作领导小组，由党委主要领导或组织部长任组长，政府分管领导任副组长，成员包括组织、人事、劳动、经济、农业、民政、科技、教育、卫生、科协、共青团、妇联、工会等20个以上单位负责人，表面看组成规格很高，但和许多领导小组一样，实际职权不明确，目
前一般停留在沟通情况、讨论工作的层面上，对人才工作的重大决策、重要项目缺乏最后审查决定权，一般要经过本级党委常委会研究决定，且领导小组成员众多，有的成员单位无常规任务，开会议事效率不高，反而增加了工作程序和行政成本。二是组织部门牵头抓总的职责和工作方式缺乏规范。党管人才的新领导体制，要求组织部门牵头抓总，但牵头抓哪些事、怎么抓，没有明确规定，而组织部门不管具体的项目、资金和人才，仅靠组织协调、督促检查，缺乏有效手段。三是没有形成科学的人才工作绩效考核办法。近年来，虽一直提倡对人才工作绩效进行考核，但对地方党政主要领导和人才工作成员单位的人才工作绩效考核办法始终没有出台。有的地方探索将人才工作纳入各单位领导班子工作绩效考核体系，由于所占分值比例较小，起不到考核激励作用。
（二）人才的培养开发机制不完善。近年来，人才资源培养开发力度不断加大，但机制不够完善，成效不够显著。一是人才培训覆盖不全面，组织公务员和领导干部培训多，组织农村实用人才和企业技能人才培训少。二是人才培养开发动力不足。一部分行政事业单位，尤其是民营企业，对人才培训开发重视不够，经费投入不足，对参训人员的学习时间和经费不能给予保证，用人单位培养开发人才资源的主体作用没有得到充分发挥。三是人才培训开发效益不高。现在，包括官办的党校、职业技术学校和民办的各类职业技术培训学校很多，由组织人事部门的调训和上级业务主管部门组织的业务培训并存，但管理不规范，存在着培训机构师资水平不高、培训科目设置不科学、培训手段不新、重复培训、培训实效性不强等问题。
（二）人才的评价和激励机制不科学。近年来，“建立以品德、能力和业绩为重点的人才评价标准”和“党政人才重在群众认可、专业技术人才重在同行认可、经营管理人才重在市场和出资人认可”的评价方式，在推进过程中取得了一定成效，得到了大家认可。但在实际操作中还很不完善。不管是哪类人才，目前都存在一个看重学历、职称和身份，轻实际能力和业绩，工作业绩不好考核评价，考核评价活动组织难度大、成本高等问题。人才评价机制和激励机制紧密相连，科学地评价人才本身也是一种激励手段，不能科学地评价人才就不能很好地选拔人才和激励人才。由于人才激励机制不科学，导致人才分布不均衡，党政机关和事业单位人才拥挤，而经济产业部门拥有人才总量不足，地方支柱产业人才短缺，农村基层和艰苦行业人才补充艰难。
（三）人才的流动和引进机制不健全。近年来，国家鼓励人才合理流动，人才配置市场化程度逐步提高，各地纷纷出台优惠政策招才引智，形成了新一轮人才争夺战。在这种机制下，贫困山区显然处于劣势地位，不仅难以引进高层次人才，而且本地培养多年的优秀人才，也在人才价值规律和资源配置规律的双重作用下，流向经济发达地区。现在行政、事业单位编制和职数管理权上收，基层引进人才受到限制。同时，由于人才市场化配置程度不高，以行政手段为主配置人才，更多考虑的是编制、个人身份、经费等因素，难以充分尊重每个人才的专业特长，不能真正做到人岗相适，形成以人岗错位、人才闲置为主要特征的隐性浪费。有的地方和单位搞人才部门所有、实行封闭管理，人为地阻塞人才合理流动，导致人才资源难以有效整合，人才使用效率低下。
（四）人才工作投入保障机制不得力。首先是贫困地区财政收入有限，财政收入主要用于保干部工资、保正常运转、保刚性支出项目，对建立“人才发展专项基金”和发展人才事业缺乏财力保障。其次是现在人才工作部门较多，相关资金分散在各个部门，缺乏项目资金整合，资金使用效益不高。其三是一部分企事业单位对人才重要性认识不够，缺乏自主开发人才资源的强烈意识，对人才队伍建设舍不得投入，难以满足人才队伍建设的客观需要。
三、建立和完善人才工作体制机制的对策
1、进一步完善党管人才的领导体制。改革和完善领导体制是推进人才工作体制机制创新的突破口。在坚持党管人才原则的基础上，要本着宏观管理、依法管理、高效运转的原则，在完善领导体制上要抓好四个方面：一是强化党委人才工作领导小组。坚持每年召开一至二次领导小组全体会议，赋予领导小组研究决定人才政策措施、人才任务分解、工作进度通报、人才目标考核等职权，建立健全成员单位人才工作信息报送、重大事项报告和协调沟通制度，切实加大人才工作的宏观管理、统筹规划和综合协调力度。二是充分发挥组织部门牵头抓总职能。组织部门是党管人才的综合职能部门，在人才工作中处于牵头抓总的关键位置。要按照全国人才工作会议提出的“管宏观、管政策、管协调、管服务”和中央组织部提出“抓战略
思想的研究、抓总体规划的制定、抓重要政策的统筹、抓创新工程的策划、抓重点人才的培养、抓典型案例的宣传”的要求，研究制定组织部门在人才工作中牵头抓总的具体办法，完善人才工作机构设置和工作运行机制，促使整个人才工作系统协调、高效运转，努力建设“人才之家”。三是统筹协调整个人才队伍建设。要全面贯彻“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针，强调党政人才、专业技术人才、经营管理人才、技能人才、农村实用人才和社会工作人才一起抓。在制定人才规划、部署人才工作、安排人才项目、开展人才培训、评选优秀人才、引进人才、建设人才信息库等各个环节都要统筹兼顾各类人才。组织、人事、经济、劳动、农业、民政等作为人才主管部门，要各负其责抓好各类人才队伍建设。其他有关部门和社会团体、企事业单位要结合自身职能，积极参与、密切配合，形成全面开发人才资源的合力。四是建立党政领导班子人才工作目标责任制。要把人才开发绩效列入各级党政“一把手”工作目标，每年进行严格考核，作为评价领导干部政绩、决定干部升降和奖惩的重要依据，促使各级党委、政府把抓好“第一要务”和“第一资源”有机结合起来，把人才工作摆上重要议事日程，纳入经济社会发展总体布局，做到在谋划发展的同时考虑人才保证，在部署工作的同时考虑人才措施，在制订政策的同时考虑人才导向。
2、建立和完善系统的人才培养开发机制。加强人才的培养开发，是增加人才总量，提高人才素质，改善队伍结构的重要途径。一是构建面向全体人才的教育培训体系。要充分考虑不同行业、不同层次人才的特点，科学制定整个人才队伍中长期教育培养计划。加强党校教育和职业技术教育体系建设，充分利用普通高校和远程教育网络等教育资源，分层分类实施人才教育培训计划。加快构筑终身教育体系，发展现代远程教育和网络教学，为人才自学提供良好的平台。二是加快完善人才培养开发的动力机制。要进一步完善用人育人一体化的管理机制，强化企事业单位在人才培训中的主体地位，提高人才自我培养开发的积极性。要对各类人才的素质和能力水平制定切合实际的目标体系。加大执业资格、技术等级考核、就业准入等各项制度的推行力度。结合新农村建设和产业结构调整需要，加大对农村实用人才、技能人才及专业技术人才的培训开发力度。将人才培训、考核和人才的使用、报酬相挂钩，激发人才参加学习培训、提高自身素质的动力。三是拓宽教育培训途径，创新教育培训方法。要针对各类人才特点，把办班培训、挂职锻炼、参观考察、学历教育等有机结合起来，探索建立与大中专院校、科研院所、企事业单位人才共建机制。探索市场化培训机制，建立人才培训市场准入制度和人才培训项目招标制度。跳出单纯依靠院校培训人才的圈子，充分挖掘社会资源，从各行各业人才队伍中选聘教师，提高人才培训效益。
3、建立和完善科学的人才评价选拔机制。一是建立健全以品德、能力和业绩为重点的人才评价机制。人才评价要实现三个转变，即从一元标准向多元标准转变，从重学历资历向重能力业绩转变，从官方评价为主向群众评价为主转变。要按照“党政人才的评价重在群众公认，专业技术人才的评价重在社会和业内认同，企业经营管理人才的评价重在市场和出资人认可”的基本方向，上下结合加强研究，分清属性类别，搞好标准定位，细化评价准则，分类制定出定性与定量相结合的人才评价体系。要广泛运用现代人才评价方式、评价手段和测评技术，着力提高人才评价的科学水平。在同一地区或同一行业内部，要统一人才选拔标准和资质认定标准。要积极推进区域性人才一体化，实现人才信息互通、人才资质互认、人才资源共享。二是建立和完善公开竞争、择优录用、人尽其才的人才选拔机制。要遵循各类人才成长和使用的不同规律，以人才评价结果为依据，以现实需求为导向，打破领导选人或组织委任的选人模式，引入公开竞争机制，扩大选人用人工作民主，最大限度地发现和使用优秀人才。积极适应改革、开放、民主的时代发展潮流，完善公开招考、公开选拔、竞争上岗等选拔人才的制度，不断扩大选拔范围和选拔规模，为优秀人才脱颖而出创造条件，营造良好的环境。
4、建立和完善宽松的人才引进流动机制。一是完善公务员凡进必考和引导高校毕业生面向基层就业的机构。严把公务员队伍“入口”，完善统一招考公务员制度，今后新招公务员要重点面向从有基层工作经历的大学生。大力实施“三支一扶”计划，完善组织部门选调生和选聘大学生到村任职制度，为农村基层引进人才提供政策支持。二是完善人才、智力与项目相结合的柔性引才机制。要按照“不求所有，但求所用”的原则和“户口不迁、编制不转、智力流动、来去自由”的要求，引导和鼓励地方政府和企事业单位采取咨询讲学、短期聘用、技术承包、技术入股、合作经营、人才租赁等灵活多样的方式招才引智，充分利用各方面人才资源，解决刚性引进人才难度大、成本高、制约因素多的矛盾。推进企事业单位与高等院校、科
研院所的人才、技术项目合作开发，进行智力成果转化，逐步将职务引才、权益引才、项目引才、课题引才等引才方式规范化、制度化，努力实现人才智力资源共享。三是以市场调配为主，行政手段为辅的人才市场化运作机制。要按照社会主义市场经济体制深入发展的要求，打破人才单位所有、部门所有、地区所有的体制性障碍，消除人才流动过程中的各种限制，变“单位人”为“社会人”，加速人才市场化进程，大力发展人才中介服务组织，建立标准统一的互联互通的公共服务平台，推进人才资源开发一体化，进一步促进企事业单位通过市场自主择人和人才进入市场自主择业。各级党委、政府要切实履行宏观调控职能，加强人才资源市场化配置的政策法规建设，健全完善人才流动、人事关系、就业促进、社会保险、劳动保护、争议仲裁等各方面的政策法规体系，并建立强有力的监督机制，规范人才流动和引进秩序。
5、建立和完善有效的人才激励保障机制。有效的激励保障措施，是引进人才、留住人才和激发人才创新创业热情的重要保证。一是物质激励。要加快建立以职业能力、工作业绩和社会贡献为主要依据，按照人才价值和市场供求关系决定工资报酬的分配机制，鼓励知识、信息、技术、管理等生产要素参与收益分配，探索年薪、股权、期权等多种分配方式，使一流的人才得到一流的待遇、一流的贡献得到一流的报酬，充分体现人才的价值。二是目标激励。要完善目标考核制度，综合考虑目标的实现程度、主观努力状况、经济社会效益等因素，科学评判人才的工作绩效，并以此为依据对其进行奖惩。目标的设定要本着“跳起来摘桃子”的原则，既要坚持高标准，又要尊重客观实际。要正确处理大目标和小目标、个体目标与组织目标、理想与现实，原则性和灵活性的关系，使目标真正成为人才工作的“牵引器”。三是荣誉激励。要坚持和完善定期评选表彰优秀人才制度，通过公开评选的方式命名表彰各行各业的优秀人才和拔尖人才，对当选的优秀人才授予荣誉称号、颁发一次性奖金等多项待遇，重奖贡献特别突出的专家人才，并且实行动态管理、凭业绩当选，不搞评选荣誉称号和经济待遇终身制。要采取多种形式大力宣传优秀人才的先进事迹，增强人才实现自身价值的自豪感、贡献社会的成就感和得到社会尊重的荣誉感，提高他们的社会地位。四是环境激励。要积极营造有利于人才成长和发挥作用的社会环境和生活环境，尊重人才成长的客观规律，鼓励人才大胆创新创业，形成“鼓励成功，宽容失败”的宽松氛围，千方百计地解决人才学习、工作、生活中的实际困难，努力为各类人才营造一个居住舒心、出行放心、工作顺心的人居环境。
在市场经济条件下，经济学意义上的信用赋予一般社会道德意义上的信用以特有的经济内涵；同时，经济学意义上的信用也要以一般社会道德意义上的信用为依托。信用是现代市场经济的基石，信用机制缺损，市场机制不可能有效运行；信用机制扭曲，会降低市场的有序性，从而市场经济就难以健康发展。社会主义市场经济具有一般市场经济的共性，因而完善的信用体系也是社会主义市场经济内在运行机制不可或缺的重要组成部分。与社会主义市场经济的要求相适应的社会信用体系，应以道德为支撑，以产权为基础，以法律为保障。道德是人们的自身行为和人际交往的准则和规范，是社会公认并倡导的价值理念和传统文化习惯。道德通过人们的自律，可以对社会经济行为产生一定的约束作用。在全社会提倡社会主义道德，弘扬中华民族崇尚诚实守信的传统美德，可以为建立健全社会信用体系提供必要的社会自律机制。信用关系是产权制度的延伸，明晰产权是建立健全社会信用体系的制度前提。产权明晰，可以使经济主体意识到只有讲信用、积信誉，才能保证自身长远利益的实现，由此增强追求长远利益的动力。进一步推动产权制度改革，明晰经济主体间的产权关系，可以为建立健全社会信用体系提供必要的制度基础。市场经济是法治经济，法律体系可以为建立健全社会信用制度提供代表国家权威的强制性保障。建立起完备的法律体系，可以用法律上的严格他律，促进道德上的自律；可以通过防范和惩治经济主体的不当行为，保证社会信用体系的有效运行。推进社会信用体系的建设，应增强全社会的信用意识和信用观念，为建立健全社会信用体系奠定坚实的社会伦理基础；加快相关法律法规的制定，使社会信用体系的建立与运行有法可依，有章可循；推动社会信用体系的商业化运作，以降低运行成本，提高服务水平；完善信用监管和失信惩戒制度，形成有效的失信慑止机制；逐步开放信用服务市场，增加国内信用机构的竞争压力和发展动力，以推动我国社会信用体系的建立和完善。
(一)加强产权制度建设。产权制度建设要遵循两条原则，其一是有效性，其二是经济性。有效性要求产权制度必须被社会中大多数成员所接受和遵从，经济性则是指产权制度建设带来的收益必须大于制定及维护它的成本。(二)重视实行严格责任。法律与利益的矛盾，可以归结为安全与灵活的矛盾。商事活动虽要求灵活、迅捷，但如离开了交易的安全性，此种灵活和迅捷也就丧失了意义。因此，维护交易安全构成商法的一项基本原则。商法上对于交易安全之维护主要表现之一就是对于商事交易条件采取严格责任主义之统制。严格责任主义，即从事商事交易行为的人应承担的责任更为严格。(三)建立信用信息查询与披露制度。随着信息化时代的到来，商事信用同样呈现出高度信息化和公示化的特征。信用信息的量化和公开，为信用的快速传递、识别和判定提供了便利，有效地降低和削弱了市场交易风险，顺应了现代商业高效、快捷、安全的需要。首先，信息的量化为信用的快速传递、识别和判定提供了条件。其次，信用量化的过程实际上是商事信用信息对他人的公开的过程，信用信息的公开，意味着商事信用信息已不再是他人不能问津纯粹的个人隐私或商业秘密。再次，信用信息的公示既是信用信息量化的目标，也是时代发展的必然。(四)国家在信用制度建设中的角色。建设社会信用体系必须由政府牵头指导，然后利用市场化运作的办法，来建立全社会的信用体系。这项工程应该也必须落在政府身上。政府就是要解决和承担社会性、系统性，一个单位和一个群体及个人不能解决的事情。由政府牵头，但并不一定必须由政府具体运作。在政府牵头下，必须采取市场化运作的办法，委托和指定一些中介公司操作。而这些中介公司必须是独立法人，最好是民营企业或者股份制企业。政府在指定和委托时，在一个地区最好不要只委托一家中介公司，而要委托至少两家以上公司。若委托一家公司就容易形成垄断，如
第14课 社会主义经济体制的建立(曹美珍闫高云)
【学习目标】
1．了解俄国国内战争后苏维埃政权面临的形势，认识战时共产主义政策向新经济政策转变的历史背景。
2．列举“斯大林模式”的主要表现，认识其在实践中的经验教训。
【教材导学】
1、本节课，我们要学习十月革命后到50年代初，苏俄和苏联曾经实行过的经济政策和经济体制。在这段时间里，先是列宁，后是斯大林领导国家。他们在领导布尔什维克党探索建立社会主义经济体制的过程中，留下了宝贵的经验和教训。列宁时代，采取过什么经济政策或体制？
先是采取政策，1921年起开始采取政策。
2、战时共产主义政策是在什么背景下实施的？主要内容如何？如何评价这一政策？
（1）背景：①十月革命后，俄国国内战争爆发，面临着。②面对残酷的战争环境，“一切为了前线”，苏维埃政府必须采取非常措施。③布尔什维克党当时有直接过渡到的思想。
（2）主要内容：①。②。③取消，实行。④。（3）评价：
①积极作用：是在实行的，在当时，最大限度地，保证了军事斗争的胜利。②消极影响：许多措施；国内战争结束后，农民对战时共产主义政策的不满与日俱增，频繁发生暴动；国家。总之，战后，苏维埃政权面临严重的和。
3、1921年3月，俄共（布）十大召开，会上决定以粮食税代替余粮收集制，由此开始了战时共产主义政策向新经济政策的过渡。这种转变的背景是什么？目的是什么？新经济政策的主要内容有哪些？新经济政策“新”在何处？其实质是什么？如何评价这一政策？
（1）背景：①国内战争结束后，苏维埃政府。②战时共产主义政策已不合时宜。农民严重不满；国家也没有能力直接领导和组织所有企业的生产。③布尔什维克党面临。
（2）目的：为了解决。（3）主要内容：
①农业方面：。②工业方面：。③流通方面：。（4）特点：利用商品、市场、货币关系发展社会主义经济。
（5）实质：社会主义生产关系的调整。是在无产阶级掌握国家政权的前提下，一定限度内恢复资本主义，在生产发展的基础上，恢复发展经济，建立社会主义的经济基础。
（6）评价：
①表明俄共（布）放弃了。这是列宁对在小农占优势的俄国
1如何建设社会主义进一步探索的结果。他找到了一条，这就是确立与落后相适应的，在生产力发展的基础上,逐步向过渡。②新经济政策实施后，受到广大工人和农民的支持，使国民经济得到恢复和发展，苏维埃政权得到巩固。
4、列宁逝世后，斯大林逐渐取消了新经济政策，在二、三十年代开展工业化和农村集体化的过程中，逐步确立了新的经济体制，历史上称之为“斯大林体制”。“斯大林体制”确立于何时？主要表现有哪些？如何评价这一体制？
（1）确立时间：20世纪30年代中期。（2）主要表现：
①实行单一的公有制，包括和。②实行高度集
中的。③实行排斥的指令性计划经济。④主要以手段管理经济。
（3）特点：国家按照计划调配和使用全部人力、物力、财力；权力高度集中。
（4）评价：①积极作用：取得了突出成就，基本实现了工业化；1937年，苏联工业生产总值跃居欧洲第一位、世界第二位，为日后战胜德国法西斯奠定了重要的物质基础。②存在严
重弊端： 片面发展，使和长期处于落后状态；忽视生产，人民生活水平提高缓慢；从农民身上拿走的东西太多，农民生产积极性不高；长期僵化地执行计划指令，压制和的积极性。
【问题拓展】
1．战时共产主义政策与新经济政策的异同
（1）相同点：①前提条件是都掌握了国家政权和主要经济命脉。②主观目的都是探索向社会主义过渡的途径，根本目的都是为了巩固政权。③政策内容都涉及农业、工业、商业和分配方面。④结果都起到了巩固新政权的作用。
（2）不同点：①直接目的不同：前者首要目的是战胜国内外敌人，后者主要目的是恢复发展社会经济，建立社会主义的经济基础和巩固工农联盟。②内容及实质不同：前者排斥了市场和商品货币关系，尝试共产主义，用单纯行政手段来管理经济；后者利用了市场和商品货币关系，实行国家资本主义，主要依靠经济手段进行管理。③对工农联盟的政治影响不同：前者由于对农民的剥夺，导致工农联盟几乎破裂；后者从根本上巩固了工农联盟和苏维埃政权。④经济效果不同：前者不是向社会主义过渡的正确途径，不利于经济的恢复和发展；后者是向社会主义过渡的正确途径，使国民经济迅速恢复和发展，建立起社会主义经济基础。
2．“斯大林模式”形成的原因
（1）经济因素：苏联当时是小生产占优势的社会经济结构，经济文化比较落后。（2）政治因素：过渡时期阶级斗争激烈，急需加强无产阶级专政。
（3）外部因素：帝国主义包围下的险恶的国际环境、战争的威胁给高度集中的体制提供了产生的条件。
（4）思想文化因素：长期的封建专制遗留了大量的个人专断和个人迷信的残余。
（5）个人因素：斯大林对社会主义建设和党内斗争的错误判断以及过于自信的性格，也推动了这一体制的产生。
高校后勤管理是指高校为保证师生教学科研工作的顺利进行, 在为其提供各种物质条件过程中的组织、计划、协调、监督、控制、决策等活动的总和, 主要包括校园建设管理、物业管理和饮食服务管理三大部分。后勤部门是一个庞大的组织系统, 肩负着管理育人、服务育人和环境育人的职能, 涉及工作人员众多, 业务复杂繁琐, 资金流量巨大, 所以后勤管理的水平直接影响学校的人才培养、科学研究和社会服务功能, 关系到学校的生存与发展。
始于20世纪末的高校后勤社会化改革, 使后勤管理制度得到了发展和完善, 即按照市场经济的规律, 将企业制度和竞争机制引入高校后勤管理, 后勤部门逐步从行政机构中剥离出来, 成立后勤总公司, 实行社会协助、学校监督、自主经营、自负盈亏。十多年的实践证明, 后勤社会化改革使后勤管理制度更加科学化和规范化, 后勤保障水平得到很大的提升。虽然后勤部门从学校分离出来, 成为独立的企业, 人员、经费与学校脱离, 但是后勤资产仍然属于学校, 造成后勤实体与学校之间的产权关系不清晰, 因此更需要学校的监督。后勤工作纷繁复杂, 学校的监督管理可能无法关注到每一个细节, 而这些细节的监管疏忽可能造成财务漏洞和国有资产的流失, 滋生腐败, 导致重大风险。
二、现阶段我国高校后勤监督管理的不足
1. 基建工程项目的监管
近年, 随着我国高等教育的快速发展和学生数量的不断增加, 高校基础设施建设的需求日益加大, 各种基础设施的维护、配套、绿化和改造工作也大幅增加。由于基本建设项目投资大、建设周期较长、管理专业性强, 学校如何预防腐败, 提高资金使用效率, 合理控制建设成本, 提高工程的质量, 成为学校后勤管理的一项重要课题。大部分学校的工程招标、管理、验收, 交付使用后的维护均由基建处负责, 招标负责人并非项目出资人, 项目往往金额巨大, 容易出现权力寻租现象。如果招投标监管不到位将出现下列问题: (1) 招标文件对投标人的资质、标准做出特殊规定, 排斥其他竞争者, 出现“预期中标”。 (2) 工程量清单编制不精准。工程量清单是招标人依据工程项目的图纸, 按照现行的预算标准计算出实际工程量, 投标人将根据工程量清单和市场行情及自身情况确定报价, 是投标人报价的主要依据。如果编制人员专业水平不高, 容易造成工程量计算不精准, 影响投标人报价。 (3) 最高拦标价不合理, 最高拦标价为投标报价的上线, 直接关系到工程的成本和质量, 过高就会造成国家资产的损失, 过低必然会导致恶性竞争, 工程偷工减料, 质量下降。此外, 学校往往在工程竣工后进行竣工决算, 而对工程方案设计、可行性分析、招标、合同签订等环节, 缺乏相应的监督。
2. 高校政府采购的监管
《中华人民共和国政府采购法》 (2003年) 规定对使用财政性资金采购的货物、工程和服务项目, 必须依照该法公开招投标进行采购。大多数高校都能自觉遵守政府采购法公开招投标采购教学科研设备和服务项目。然而, 由于大多数高校处于管理分散的状态, 设备处负责教学科研和办公设备的采购, 学生处负责军训服装等学生用品和服务的采购, 后勤处负责学生宿舍用品采购, 图书馆、网管中心、实验室等负责各自业务范畴的采购。这就导致多头采购、分散管理的现象, 随意性大, 同一货物或服务由于不同部门负责招标, 导致采购的价格和质量不同, 无法实现采购的规模效益。传统的采购模式, 也造成资产和服务的购买者与使用者同为一个部门, 降低了国有资产的监管, 容易滋生腐败。
3. 后勤财务的内部监管
后勤社会化改革一项重大的举措就是引入企业化管理和市场机制, 将后勤部门从高校中剥离出来, 成为独立的企业, 自主经营, 独立核算, 自负盈亏。但是高校后勤单位并不同于一般的企业以追求利润最大化为目标, 其兼有企业和事业单位的双重性质, 以合理利用学校资源、节约成本, 更好地为学校、师生和社会服务为目标。后勤单位的特殊性决定了后勤的账务处理仍未从学校财务部门独立出来, 各项财务收支与经济活动仍由学校财务处统一进行账务处理。后勤单位不负责财务管理, 造成成本意识淡薄、缺乏成本控制、浪费严重。后勤部门虽然独立, 但是后勤财产仍属于学校, 产权不清、责权不明、政企不分, 必然造成资产管理制度不健全、监管不力、资产清查力度不够, 对资产的使用情况和盈利情况缺乏统一的监管, 财务管理存在漏洞, 国有资产流失, 极易滋生腐败现象。
三、我国高校后勤管理的改革措施
1. 完善招标制度, 加强对基建工程项目的监控
学校为了预防招标过程中出现腐败现象, 应成立独立的招标工作小组负责全校的政府采购和基建工程招标工作。由校长为组长, 包括纪委书记、主管基建的副校长、财务处、基建处、设备处、审计处处长和相关工作人员, 校纪检部门负责监督工作, 也可根据需要聘请校外专家。在校园网建立“招标信息”网站, 将招标的相关政策法规、招标操作流程、具体项目的招标公告、中标者等对外公示。并出台学校《工程项目和政府采购招投标管理办法》, 统一招标管理程序, 对招标工作进行全程监控。
2. 统一高校采购的管理
为了避免在采购中各部门各自为政, 出现多头分散管理的现象, 也为了发挥采购的规模效益, 降低采购成本, 节约国家资源, 由招标工作小组统一负责全校教学设备、仪器、办公用品等物品和服务的采购工作。各部门采购的货物或服务类产品金额在20万元以上的, 必须报请招标小组, 由小组将各部门上报的产品服务进行统一分类后集中招标, 并对采购过程进行全程监督。
3. 建立专门财务审计部门, 加强后勤财务审计
后勤部门从学校独立出来, 作为独立核算的主体, 应成立自身的财务机构, 建立统一财务账目, 以“权责发生制为基础”记录财务信息, 并定期提供财务报告。学校要成立专门的财务审计小组定期对后勤公司的账目进行审核, 小组成员包括校长、财务处和审计处的领导以及会计、审计人员, 并聘请会计师事务所的专业审计人员, 以保证监督小组的专业性和公正性。后勤部门的财务报表要定期在学校网站公开, 接受社会公众的监督。学校不仅要加强对后勤部门的内部审计, 也可以定期委托会计师事务所对后勤部门的财务状况进行全面审查, 预防腐败的出现。
4. 加强监管人员的思想政治教育和法律教育, 提高专业素质
由于后勤各项监管工作复杂、涉及面广、专业性强, 因此离不开一支政治过硬、业务能力强、遵纪守法、清正廉洁的高素质监督队伍。由于监督人员的工作涉及国家的经济利益, 为了防止以权谋私, 也要对监督人员进行法制教育和廉政教育。定期组织相关人员认真学习中纪委和党组织有关廉政文件的精神, 聘请法律专家组织法律知识培训, 并学习讨论相关案件, 增强其廉政自律的觉悟。要不断提高监管人员的业务水平和专业能力, 聘请专家定期举办讲座, 组织相关人员进行审计、财务、工程预算等专业知识的学习, 并鼓励监管人员参加各种专业技能的培训班, 考取职业资格认证, 比如会计师、工程造价师、工程师等。对于业务能力强、工作表现突出、廉洁奉公的人员, 要予以经济上的奖励和职务上的晋升, 形成激励机制, 不断提高队伍的业务能力和专业素养。
摘要：高校后勤管理是高校管理的重要组成部分, 现阶段高校对于工程建设项目、政府采购的招投标和后勤财务方面的监督还存在一定的问题和不足。建立完备的制度和规则并进行监督, 对于预防腐败、提高后勤管理的效率、降低成本、节约资源具有重要意义。
关键词：后勤管理,后勤社会化改革,政府采购
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一、“大城管”体制模式的建立与完善的必要性
（一）“大城管”体制模式的建立与完善是由新时期城市管理的内涵、特点、性质、目的所决定的
准确把握城市管理的基本内涵、特征及其目的是“大城管”体制模式建立和完善的前提和重要保证，不能够正确理解城市管理的基本内涵就无法深入系统研究“大城管”体制，也无法保障“大城管”体制模式的科学性。
1.城市管理的基本内涵。城市管理具有多角度、多层次的含义。到目前为止，对什么是城市管理，国内还没有形成一个统一的概念。因为城市管理工作的复杂性、系统性、广泛性，对城市管理职能的科学界定难以把握，过宽过窄都不利于城市管理效力的提升。作为城市政府的职能部门——城市管理局（行政执法局）往往是指狭义上的城市管理，即对城市市政基础设施的管理和公共空间环境的管理，以及相关的行政执法活动。“大城管”模式应当以这些职能权限为依据，将这些基本的职能从分散的各个职能局统一起来，形成工作效力较强的政府服务机构——城市管理局（行政执法局），这才是“大城管”模式所要解决的首要问题。
2.城市管理的特点。城市管理是一项系统而复杂的工程，是城市政府的主要职能，具有广泛性、动态性、综合性的特征。在广泛性方面，包含对市政、城市规划、城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。在综合性方面，现代城市是高度复杂的社会综合体，社会、经济、环境资源等系统，具有各自的运行规律和特征，既自成体系，又相互影响，相互制约，并同外界环境有着密切的联系，从而决定了城市管理具有综合性的特点。在动态性方面，在我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，深化改革、扩大开放和发展社会主义市场经济过程中各种社会矛盾随之增加，城市管理的理念和模式也要不断创新。
3.城市管理性质。城市管理具有公共性质，城市管理部门存在的目的和职能，就是为人民群众的利益和需求服务。公民及其组织的各种直接需求，需要通过各种形式的社会生产过程予以满足。在这些社会生产过程中，通过资源的配置和组合而达到产出。这些社会生产过程就是提供服务的过程（这里所指的服务同产出不一定具有实物形式）。政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的活动，即为公共服务。城市管理工作是政府公共服务性的重要体现之一。
4.城市管理的目的。城市管理的公共服务性决定了城市管理的目的，即维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理的水平最终要体现在管理的效益上，也就是提供公共服务的能力和水平，即是否以最低的社会和经济成本最大限度地实现了整合城市资源，实现城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。从根本上讲城市管理的最终目标，是改善城市的生产生活环境，促进生产力的发展和人民生活的改善。
（二）“大城管”体制模式的建立与完善是由当前城市管理面临的体制困境决定的
1.城市管理的职能权限尚未得到科学、明确的界定。长期以来，城市管理的职能权限往往来源于行政命令，缺乏法定依据，这种管理方式不但容易造成城管权限急剧膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意，也造成了违法执法、违法行政的现象层出不穷。虽然国务院颁布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》在一定程度上明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但是，这依然只是城市管理职能的某一方面的规定。总体来看，城市管理职能权限依然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化，当前全国各地城市管理在职能的划分上并没有一个确切可依的标准，往往都是根据各自实际来决定城市管理职能权限。目前，如何根据城市管理的特点确定城市管理的权限范围，是一个亟需探讨的问题。
2.科学的管理体制难以形成。当前的理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。目前，全国城市管理体制呈现出多元模式并存的局面。每种模式都有自己的优势，但也存在弊端，往往偏重于某一方面或几方面的管理职能的强化，综合管理效力低下。如个别城市成立了以市长牵头的“城管委”，也仅仅起到了临时的协调作用，管理效力的高低往往取决于一位行政首长的意志和投入的精力及重视程度，难以使管理长效化、制度化、规范化。
3.现有的管理体制难以解决现存的问题。当前城市管理存在以下几点突出问题：一是“轻规划、重建设、轻管理”现象依然存在，城市基础设施规划建设与城市管理的现实需求严重脱节，在积极推进城市化和城市现代化进程中，大幅度扩张经济总量、加快扩张城市规模与循序渐进完善城市功能一直处于矛盾之中，城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，最终增加城市管理的难度，也影响管理的质量。二是管理与执法职能失衡。有的单一重视行政管理权或者执法权，甚至部分模式只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权。有的行政管理权范围较窄，行政执法权范围较宽，行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，工作的协调度较低。甚至出现市政、市容、环卫、园林等多局齐头并进平行的管理模式，机构重叠，管理权限分散，行政成本较高，也与中央“大部制”改革精神背道而驰，难以适应社会主义市场经济发展的要求。三是长效管理的机制难以形成。整治—回潮—再整治—再回潮，一直是城市管理没有走出的怪圈。缺乏有效的长效管理机制，城市管理工作仍处在依靠突击式、短促式、集中式整治，长效化、常态化、长期化的举措不足，整个城市管理工作在低水平、低层次徘徊，难以取得根本性突破。为了迎会、迎节、迎查，往往采取成立专项指挥部，并由“一把手”亲自挂帅的办法去组织实施，力度很大，效果显著。但往往形成了重集中突击轻常抓不懈，日常管理效率不高，城市管理局限于治标层面。
二、“大城管”体制模式建立与完善的内容及其途径
（一）科学划定城管综合执法的权限范围
按照十七大报告中提出的“进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求和“大部制”体制管理理念，在行政管理体制改革的大背景下，城市管理在职能配制上，将具有相关性综合行使的职能进行重新组合，形成具有更高管理效力的“大城管”模式，以便节约管理成本，提高管理效率。当然这种相关性要有一定的科学界定，通常表现为相互接近和相互关联的管理职能，即城市管理权在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点。但是，在“大城管”体制模式的研究探讨上依然要本着辩证的、发展的观点来探讨这一问题。也就是说，这种“大城管”体制模式不能是无所不包的，不能将绝大多数的保障城市运行的因素都容纳进去，城市管理处于发展阶段，应当限于城市日常管理中专业性不强的事项。专业化是社会分工的必然，社会发展的程度越高，专业化的程度就越强。这个规律体现在城市管理领域，表现为城市管理的不同职能部门会随着社会生活的精细化和问题的多样化而趋向专业化。如果将不同专业领域的职能硬性地合并到一个职能部门，必然耗费大量的行政成本，并且未必能取得预期效果，甚至适得其反。
在管理体制上，应当建立由城市管理局统管的综合管理和综合执法相结合的“大城管”综合管理体制，从根本上解决机构重叠、职能交叉、扯皮推诿、效率低下的弊端。城市管理局是政府主管城市管理的职能部门，主要职能是负责中心城区市政、园林绿化、河道、市容环卫、城市供水、城市供气、供热等方面管理。城市管理行政执法局是市政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的职能部门，公用事业管理、市容环境卫生管理、城市绿化管理、市政管理和环境保护、工商行政、公安交通管理等方面的部分行政处罚权由行政执法局直属单位执法支队行使。在权责统一的基础上实现城市管理领域的行政处罚权的相对集中。不能将“大城管”体制模式仅仅局限于“城管委”这种协调机构的建立，由市长兼任“城管委”主任的“大城管”单一模式无法改变当前城市管理体制中的一些根本性缺陷，因为“城管委”只是城市管理议事协调机构，对防止出现城市管理空白和应急管理起到一定的积极作用，但是难以让城市管理走出当前体制困扰的瓶颈。
（二）构建科学合理的保障体系，高效保障“大城管”体制模式的有效运行
按照“决策上移、执行下移、监督外移”的思路，着力构建“科学合理的运行体系、坚强有力的保障体系、和谐高效的公众参与体系”， 以切实保障“大城管”体制模式的有效运行。
1.大力构建科学合理的城市运行体系
一是建立权威高效的指挥协调系统。成立以政府主要负责同志为主任，城市管理相关职能部门领导为成员的城市管理委员会，领导城市管理工作，统筹协调所有涉及城市基础功能设施和公共空间管理的部门、单位，协调城市文明创建工作，对城市管理状况及有关部门的城市管理工作进行监督、考核和评价。
二是建立规范高效的城市管理综合执法系统。根据国务院《关于进一步推进开展相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件精神，实施相对集中处罚权工作，结束在市容环境卫生、园林绿化、市政管理、环境保护管理等分头管理的局面。
三是建立职责明确的长效管理责任系统。通过构建“两级政府、三级管理、四级网络”层级管理体制，进一步明确市、区、街、居在城市管理中的主要职责，切实形成市为主导、区为重点、街道为基础、社区为配合的分工科学、责权明确、务实高效、运行有序的城市管理格局，实现城市管理重心下移。
2.建立坚强有力的保障体系
一是立足提升功能，建立以规划为先导、以建设为依托的城市硬件设施建设配套机制。城市管理中的问题，相当一部分是由于规划、建设的先天不足带来的。因此，要跳出管理抓管理，认真做好规划和建设环节的基础性工作。从源头抓起，制定城市管理专业规划，完善对广告店招、夜景亮化、农贸市场、早餐摊点、大排挡、公厕、垃圾中转站、停车场等城市配套设施的专项要求，发挥好规划的先导作用和约束功能。在老城改造和新区建设中，要坚持以人为本的理念，高度重视与人民群众生活息息相关的基础设施的建设，将有关城市配套设施纳入建设规划，同步建设、同步验收。加大城市管理部门对城市发展规划、决策的参与权和话语权，并赋予其一定的否决权，使城市管理的意见切实得到重视和采纳。同时，在城市规划中合理布置具有一定特色的商业区街区，引导商业中心由内向外逐步扩展，走可持续发展道路。建设具有地方城市特色的商业步行街、夜市排档一条街等专业市场，从完善城市功能上，也是从源头上，减少和控制占道经营、流动摊点的出现，真正使城市零售商业设施按照规划合理布局，实现相对集中，提升城市管理效力。
二是积极推行城市管理服务行业市场化运作机制，建立城市市政设施的行业监管体制，提升公共服务效能。要实现城市管理职能、管理方式和管理重点的大转变，城市管理职能和体制必须与市场经济的要求和城市建设的发展相吻合，做到政企分开、政事分开、建管分开、行业管理与市场运作分离；管理方式由单一行政管理向以依法综合管理过渡。要在城市管理中积极引入市场化运作机制。通过引入市场机制，使城市管理所提供的公共服务由部门垄断逐步转变为行业竞争。事实证明，通过企业和社会的参与，可以使城市管理在效率、成本、服务数量和质量等方面，实现很大的改进和提高，而且还可以有效地增强社会对城市的认同感。
三是建立城市管理经费保障机制，切实为城市管理、维护、执法工作的有效开展提供经费保障。城市综合管理是完全公益性行政行为，经费必须由市财政投入，并随着城市建设加快、规模扩大、任务增加、养护标准提高和管理手段更新而相应保持适度稳定增长,使城市建设与城市管理相互补充、协调发展。同时，实行多元化的城市管理资金投入机制。保证城市综合管理服务作业企业获取社会平均利润，激励各城市综合管理的服务企业提供高水平、高效率的基础功能服务。支持和鼓励外来资本和民间资本以多种形式参与城市基础设施和公益设施的建设和管理，努力形成以政府为主体、各类资本广泛参与的城市管理资金投入新格局。
3.大力构建和谐高效的“公众城管模式”
通过“公众城管”的构建，达到由城管执法队伍“单防、单管、单治”逐步向群众多方参与的“群防、群管、群治”转变。随着城市化进程逐步加快，城市管理事务越显纷杂繁多，原本由政府一手包办的城市管理渐渐显得孤掌难鸣，城市管理越来越需要社会的广泛关注、各方的大力支持、公众的自觉参与。公众城管即公众（社会各界）参与城市管理，它作为一种新的城市管理模式，有利于吸引公众参与城市管理，共同解决城市管理中的深层次问题。强化公众城管要做好以下三点工作：一是强化政务和执法公开。进一步梳理和明确执法依据，列出“权力清单”，确定执法程序和标准，制定行政权力运行流程图，公开城管执法的全部内容，接受群众监督，形成比较健全的阳光操作制度。二是建立文明创建长效宣传机制，向市民宣传文明公约和城管法规，推动公众了解城管；利用网络媒体超大的信息量和快速的传播速度，加强城管门户网站的建设与完善，通过网络即时发布城管信息，增强城市管理工作政务公开度和透明度，以实现与市民互动、为社会服务的宗旨，逐步形成完善的城市管理宣传教育网络，在全社会营造走近城管、支持城管、参与城管的良好氛围，促进城市管理工作从传统的单一部门管理向全社会“共建共管共享”转变，提高城管的多元共管合力和长效管理水平。三是注重民意，自觉接受社会监督和新闻舆论监督。要立足把解决群众关心的热点、难点问题放在首位,作为服务于民的关键点,诚邀服务对象座谈,通过座谈了解服务对象有什么困难,需要解决什么问题,接受群众合理化意见和建议;通过城管网站了解、收集社会各方面对城管的意见建议,并切实加以改进。定期开展市民群众对城市管理工作满意度的调查；充分利用信访、城管热线、城管门户网站、区长（局长）信箱、专家咨询、企业（商家）座谈会等途径，多层次、多渠道征求意见和建议,及时进行整改,积极解决群众关心的热点、难点问题。
总之，建立和完善“大城管”体制，完善配套机制，是解决当前城市管理难题的有效途径。“大城管”体制模式可以有效提升城市管理效力，提升公共服务的质量，营造出更加适宜的人居环境，更好地为市民服务。
