我国经济体制改革困境（精选8篇）
摘要：随着市场经济的快速发展，生产要素正完成着大规模的跨区域流动，区域之间的经济关联变得越来越紧密，这为县域经济实现跨越式发展的同时，也给其造成了一定的发展瓶颈。本文以工业发展为视角，对我国县域经济发展困境进行分析，并给出纾解路径。
关键词：县域经济,发展困境,困境纾解,工业化
随着工业化发展日趋常态化，我国县域经济正在转变传统“三农型”的发展模式，向复合型转变，以乡村为依托、以农业与农村经济为主导的县域经济已经呈现出诸多弊端，只有以新型城镇化为契机，以新型工业化为导引，以中心镇为依托，以非农经济为主导，大力发展三大产业，并促进各产业间的协调发展，才能进一步促进传统县域经济向现代县域经济的转变。当然，这种转型具有一定风险，能否取得最终成功，除了要依靠新型城镇化的发展外，还对新型工业化的推进提出了更多、更高的要求。此外，随着市场经济的快速发展，生产要素正完成大规模的跨区域流动，区域之间的经济关联变得越来越紧密，这为县域经济实现跨越式发展也造成一定的发展瓶颈。这是因为在工业化、城市化与县域经济发展之间存在着明显的相关关系。如果县域经济得不到城市基础设施和相关服务体系的支撑，将无法使县域经济的发展困境得到纾解。本文以工业发展为视角，对我国县域经济的发展困境进行分析，并给出纾解的途径。
一、发展县域经济的意义和必要性
“郡县治则天下安”，无论在古代还是在当今社会，县域对国家的稳定、快速发展一直起着积极、重要的作用。当前，在对我国百强县的发展共性进行分析后可知，我国不同地区的县域在地理人文、政策优势等方面都存在显著差异，而这些差异又进一步造成了不同县域之间产业竞争实力和经济水平的不同。所以，发展县域经济、提升县域经济产业竞争能力，已经成为保持国民经济持续健康发展、不断缩小城乡差距、构建社会主义和谐社会的重要举措，对全面实现小康社会具有极为重要的现实意义。总体而言，发展县域经济，不但能够有效解决“三农问题”，还能为实现社会主义现代化提供充足动力。
(一)实现现代化。按照区域经济理论，发展县域经济需要借助多种因素，在这一过程中，区域内的政治、经济、文化、交通、科技等领域都会因此而得到不同程度的发展，区域内的工业化水平和现代化水平都会逐渐处于较高水平。比如，会在县域经济的推动下，最终形成具有“辐射”状态的、以本区域内的县城为中心的新型城乡关系，无论是县域之内还是县域之外，都会因此而受到积极影响。实际上，在当今时代，无论是城市还是乡村，都对实现现代化充满了替代，也为此做了充足准备。可以说，“城乡一体化”的全面现代化是我们共同追求的目标，只有使县域内大量农村经济得到发展，才能不断缩小城乡差距，才能在发展县域经济的同时实现区域内的现代化，并使其处在一个良心循环的状态之中。此外，根据国外经验，发展和壮大发展县域经济能够为区域内的农村和其他区域提供各项服务，这对促进和实现农业产业化和城市现代化具有积极意义;同时，在这一过程中，还能提高劳动生产率，促进生产资料在县域之间的流动，强化城乡商品与物质交流，而这又能进一步降低运输成本，提高生产绩效。
(二)解决“三农”问题。在我国，农村、农业、农民备受关注，无论是农村经济社会的发展还是农业基础设施建设、投入-产出水平，亦或是农民的增产增收和生活质量的提高，都与整个社会的发展进步直接相关。而发展县域经济，将这一承上启下的区域打造成吸收劳动力、提供经济发展动力的关键区域，具有划时代的意义。这是因为，发展县域经济，能够加快农村劳动力向县域转移，农业向非农产业转移，城镇化的步伐也会由此加快，产业转移的水平和力度也将取得新的成绩，农村的生产生活水平、农业的发展程度和农民收入的增加力度都将得到不同程度的提升。此外，发展和壮大县域经济，还会进一步推动农村非农产业的发展和壮大，借助县域内较为完备的行政、经济与社会管理手段，能够不断挖掘农业内部的增收渠道，使农村整体收入呈现明显上升趋势。更为重要的是，发展县域经济，也就意味着要加大对农民的政策性扶持力度。这样一来，不但有利于市场的统一和资源的整合，还能因此而构建具有明显竞争优势的产业集群，这对借助县域经济优势助力“三农”进步具有积极意义。当然，在这一过程中，需要充分认识到“三农”问题是国家工作的重心和县域经济的核心所在，只有不断壮大和发展县域经济，“三农”问题才能得到充分解决，也只有实现了县域经济的良性运转，才能借助产业结构调整与角色转换，不断缓解城市就业压力，化解在社会管理中出现的各种矛盾。
二、县域经济走工业化道路的制约因素
(一)资源和市场运行低效。当前，一些县域在围绕核心产品发展方面显得力度不足，上下游产品的开发深度不够。同时，由于提供的上游配套产品与承接下游产品加工的配套企业十分有限，使得县域经济只能在较低的发展速率上行进。此外，由于县域内一些企业的市场意识与分工协作意识不高，使得各项资源无法得到充分、有效的利用。实际上，在促进县域经济发展的过程中，资源的种类很多，不但涉及到县域内的自然资源，也与县域内的人力资源、资本和信息资源直接相关。在前文的分析中已经表明，无论是何种资源，都会对县域经济的发展起到良好的促进作用。但是，不可否认的是，县域内的资源具有一般资源的稀缺性特性，只有实现了这些资源的有效配置，才能使之发挥最大功效。需要注意的是，在这一过程中，市场机制需要发挥调节和优化的作用，并逐步构建起资源在市场上自由竞争与自由交换的机制，实现资源的最佳配置。比如，要充分借助市场价格的波动和市场主体对经济利益的诉求，以市场供求机制为标准，对县域经济的运行进行必要调节，并以市场为导向，对县域内的各项资源和供求结构进行调整，从而使产业结构与企业组织结构能够更好的适应市场要求。
制度是维护人类共同生产、生活所需要的约束个体行为的规则。我国新闻管理体制改革制度的构建是蕴含在我国特定的社会结构之中的, 是在我国“改革开放”进程不断深化的这样一种大背景、大环境下展开的, 是在“转型”和“计划经济”这样一种特定的社会结构与传统为背景下发挥效应的。因此, 以往我国所推行的新闻管理体制改革制度与措施都是在我国特定的社会历史条件下, 依据我国特定的经验和传统, 以西方新闻传媒行业发展较为成功的国家为“理想版本”、为“目标取向”而进行的理性规划和设计。
笔者认为, 在我国, 和以往的“计划经济”下的新闻传媒相比, 任何理性的新闻管理体制改革制度的构建, 不仅要考虑到我国新闻传媒行业发展的社会环境与经济效益的问题, 还必须考虑到我国新闻管理体制改革制度构建中的价值问题。因为, 在这里, 我国新闻管理体制改革制度构建当中的工具理性只是指, 新闻传媒从业者在具体工作中表现出来的, 对实现目的、理想起着重要作用的手段、工具、途径以及对具体方法的规范化、程序化、制度化和法制化给予格外重视的思维方式和态度。重视具体的手段、方法和工具的选择是工具理性区别于其他理性形式的显著特点。而就我国新闻管理体制改革制度的构建而言, 任何改革制度与措施的创设、习惯的沿袭, 都表达了对新闻传媒从业者、相关资本、新闻受众以及新闻传媒管理者之间的互动关系的维持与重构, 是对新闻传媒行业各相关主体的地位、角色及利益关系的调整与界定。我国新闻管理体制改革制度构建当中的价值理性是新闻管理体制改革制度建构的根基, 它相对于新闻管理体制改革制度构建当中的工具理性来说, 在发展序列上应具有优先性。
2 我国新闻管理体制改革制度构建中工具理性与价值理性统一性辨析
德国社会学家马克斯·韦伯在区分了价值与事实、目的与手段、实体与形式之后, 将人类的理性分为工具理性与价值理性, 前者用来分析个人的社会行动, 后者用来分析社会结构。以往我国新闻管理体制改革过程中的种种违背新闻媒体行业自身发展规律的制度的出台、推行也于此找到了原因。这种“背离”使我国新闻媒体行业的发展丧失基本的信仰、价值和伦理道德, (“假新闻、有偿报道”等一系列事件正是对这样一种“背离”的有力注解) 也带来了我国新闻媒体行业的片面的、畸形的发展, 以至于使得新闻管理体制改革制度的建构迷失方向, 变的“头痛医头, 脚痛医脚”。
这里也应该说明的是, 我国新闻管理体制改革制度构建当中所体现出来的工具理性并非完全不考虑价值理性的问题。因为, 从我国新闻管理体制改革制度构建的背景上来看, 由于近年来不断被暴露出来的“假新闻、有偿报道”等一系列负面消息, 使得任何一位新闻媒体行业的管理者在制定改革制度时, 必然有某种内在的价值动力。只有在一定的价值理性的驱使下, 他们才会相应地设定改革目标、采取改革措施与行动。这种新闻管理体制改革目标的设定必然包含着一定的价值前提和价值动力。而在争取改革成果、进行新闻管理体制改革制度工具选择时, 也必然离不开新闻媒体管理者的某种价值判断与价值取向。而相应的, 我国新闻管理体制改革制度构建当中的价值理性所追求的传媒精神的固有价值, 在一定程度上也必然要依赖于新闻管理体制改革制度构建当中的工具理性才能得以实现。就是说, 我国新闻管理体制改革制度构建的工具理性能够将新闻管理体制改革制度构建的价值理性所信守的固有价值转化为行为目标或所要追求的成果, 从而找到实现我国新闻管理体制改革价值目标的手段和工具。这里所说的我国新闻管理体制改革制度构建当中的价值理性与工具理性源于不同的动机和方法。前者看重的是新闻管理体制改革制度的意义和价值, 它是由对某种信念或价值体系的信仰而导致的行动;而后者看重的则是达到新闻管理体制改革目标的手段, 它的手段一定是以最小的代价达至其选定的目标。
同时也应该强调的是, 当人们单纯地突出我国新闻管理体制改革制度构建当中的价值理性的时候, 往往只考虑选定新闻管理体制改革行为的价值和意义。这就使我国新闻管理体制改革制度的构建难以具有更多的灵活性、现实性和效益性, 也使得新闻管理体制改革制度构建当中的价值理性包含了某种程度的“异化”倾向, 即要么是坚持一种价值目标却以损害另一种价值目标为代价;要么是无法实现预定的价值目标。这方面, 我国新闻管理体制改革制度的设计者应注意避免陷入“矫枉过正”的误区。总之, 我国新闻管理体制改革制度构建当中的工具理性追求目标的达成, 价值理性追求媒体精神的固有价值的承诺。价值理性总是要诉诸于一定的工具理性才能实现自己的价值目标, 而工具理性从目标设定到手段选择都必然带有一定的价值倾向, 它们之间是既相互对立, 又相互影响、相互促进、相互转化的对立统一的辩证关系。
3 结语
我国的新闻管理体制改革制度构建在实践当中所反映出来的困境与矛盾, 突出体现了我国新闻管理体制改革制度构建当中的工具理性与价值理性的冲突。在这里我们可以设想, 如果我国新闻管理体制改革制度构建当中的工具理性与价值理性的内在和谐是制度性的话, 那么, 我国新闻传媒行业健康、稳定的运行就会有制度化的保障, 我国新闻管理体制改革制度也就会具有较强的抗干扰能力和自我调整能力。因此, 对于新闻管理体制改革制度构建当中的工具理性与价值理性关系的研究, 值得所有关心我国新闻行业发展的人, 从理论与实践两个层面继续探讨下去。■
（1.对外经济贸易大学 金融学院，北京 100029；2.上海大学 国际工商与管理学院，上海 200072；3.南开大学 经济学院，天津 300071）
近年来，居民收入份额下降的不利影响日渐突出。无论是消费、储蓄的失衡问题，还是储蓄大于投资带来的外汇储备激增现象，究其根本，都与居民收入份额变化有着内在的关联。在此背景下，有关居民收入份额下降成因的探讨逐步升温，目前已经成为学术界最为关注的重大课题之一。但从已有的研究情况看，多数分析对于国民收入分配偏向的形成机制，尤其是其中蕴含的体制性因素还缺乏深入的探讨。为了进一步促进居民收入比重的长期提高，必须加强对居民收入份额下降现象中体制动因的研究。
从已有的研究情况看，多数学者都从初次分配与再分配两个环节来分析居民收入比重下滑的成因。
（一）初次分配中劳动报酬与财产收入的占比下降
在初次分配环节中，居民收入比重的下降主要来源于劳动报酬和财产收入所占比重的减少。从1993—2007年的15年中，劳动报酬在GDP中的比重从最高的51.5%下降到最低的43.5%（白重恩、钱震杰，2009），远低于多数国家中劳动收入占比55%～65%的水平（张军、罗长远，2009）。除了劳动报酬以外，Wieme（2008）、樊纲等学者（2009）还指出了中国政府在较长时间中没有从国有企业获得分红的影响。另外，监管部门对上市公司派发股利行为的监管不力以及对股利的双重课税所导致的股利资本化，也使得我国的要素收入分配格局发生了有利于资本的变化。
（二）再分配环节政府对居民的“多取少予”
从已有的分析情况看，一些研究虽然认识到了再分配环节对于居民收入比重的不利影响，并结合资金流量表数据对其总的影响进行了估算（李扬、殷剑锋，2007；白重恩、钱震杰，2009），但仍然相对缺乏对其中“多取”、“少予”两类影响作用的具体度量，从而不利于进一步提出再分配环节调整政策的结构化建议。本文在界定“多取”、“少予”衡量口径的基础上，对其具体影响程度进行了估算。从当前的财政收入结构看，“多取”主要体现在居民个人所得税负担的上升。而在“少予”方面，由于从公开资料中无法获得政府对居民的转移性支出，本文利用资金流量表中的数据进行间接推断。具体方法是，居民在再分配环节中的收入比重调整额，主要来源于个人所得税的缴纳和政府对居民的转移支付。如果得到了个人所得税占比数据以及再分配环节居民收入比重的调整额，就可以间接推断政府对居民的收入转移额。按照这一方法，我们计算了有关数据并将其列示于图1当中。从1994年到2008年，个税占GDP的比重由0.145%快速上升到1.238%。尽管受金融危机影响，该指标在2009年有所下降，但仍然达到了1.176%的水平①。
图1 政府征收个税、对居民转移支付占GDP比重及两部门再分配环节调整份额的估计
与此同时，政府对居民转移支付的相对减少，在居民再分配环节收入比重下滑中发挥了更大的作用。在数据较为完备的1994—2006年期间，政府对居民转移支付在GDP中所占比重，从1995年最高的4.21%下降到2006年的0.71%。尽管在这当中还存在着企业部门的影响，但至少从数量对应关系角度看，从20世纪90年代后期开始，政府对居民部门的“多取少予”，是居民可支配收入比重下滑的重要影响因素。
（三）依然存在的疑问
尽管上述分析确认了居民收入比重下滑的直接来源，但又是什么机制导致了初次与再分配环节中发生了不利于居民的变化呢？具体来讲，在再分配环节，政府为什么会采取“多取少予”的政策呢？同时，作为居民收入的主要部分，劳动报酬的比重为什么会出现下降呢？虽然 Kuijs（2005）和 Wieme（2008）强调，资本密集型工业部门的比重过大会相对提高资本收入的份额，但在我国为什么会出现资本密集型产业比重过大的现象呢？文东伟等学者（2009）的研究进一步发现，我国资本密集型产业比重的上升主要是受到了FDI的影响。然而，FDI几乎会提高所有发展中国家的资本密集度，但在我国其对收入分配的负面影响为何会如此之大呢？
从已有研究的情况看，地方政府行为对国民收入分配的干扰作用还没有引起足够的重视。由于政府行为主要是由政府官员来实施的，因而会受到政府官员利益目标及其行为的影响。为了进一步廓清政府行为对国民收入初次分配格局的干预机制，应该从地方官员面临的制度激励角度进行分析。
（一）体制根源：纵向分权的不当激励
随着改革开放30周年的到来，学术界在“中国式分权”对体制转型与经济增长的贡献方面，已经逐渐达成了共识（Qian and Roland，1998；王永钦等，2007；Jin et al，2005;Blanchard and Shleifer，2000；Fraschini，2006）。在“中国式分权”体制下，地方政府已经成为了推动制度转型和经济增长的重要主体。图2中描述了包括三个组成要件的中国式分权体制所发挥的两类经济影响。其中的“对经济增长的影响机制”就反映了其在经济总量方面的影响作用。
然而，分权安排对我国经济的影响不仅表现在GDP的总量方面，还表现在对初次与再分配环节国民收入分配格局的影响上。针对再分配环节政府“多取”的政策倾向，王剑锋（2008）将其归结为政府增收偏好的影响。傅勇和张晏（2007）则强调了中国式分权体制在导致财政支出偏向投资进而相对减少政府对居民转移性支出中的重要作用。而在初次分配环节，中国式分权体制则构成了劳动报酬比重下降的重要因素。从图2中可以看到，我国的纵向分权安排在提高地方政府经济增长激励的同时，还会通过地方政府对经济增长拉动模式以及主导产业偏好的影响，而对产业结构的要素密集度产生扭曲作用，影响到要素的收入分配。图2中的“对收入分配的影响机制”就反映了这方面的影响。其具体机制是，出于实现外需拉动与增加财政收入这两方面的考虑，各地都尽可能追求资本密集型的产业结构。这一方面会通过劳动力要素在要素总量中权重的减少降低劳动报酬的比重。另一方面，还会通过减少劳动力应有的稀缺程度而相对降低工资水平，导致劳动报酬比重的进一步下降。
从图3中可以看到，GDP中的劳动报酬占比与第二产业比重在总体上呈现出了反向关系。从20世纪90年代初以来，随着第二产业比重从41.8%逐步上升到48.6%，劳动报酬占比却从49.5%下滑到43.5%。
图3 1991-2008年第二产业比重与劳动报酬比重的走势图
（二）中央政府面临的治理困境
针对我国国民收入分配格局中存在的问题，尽管国务院在2010年工作报告中明确提出“要提高劳动报酬和居民收入在国民收入分配中的比重”。但根据以上分析不难看出，中央政府对上述问题的治理仍然面临着较大的困境。治理困境主要表现在两个方面：一是如何协调中国式分权的“双刃剑”；二是如何协调好“居民负担偏重”与“政府民生增支”之间的矛盾。对于第一个方面，目前存在的主要问题是，要发挥地方政府的能动性，增强其对经济增长的“干预能力”，就需要赋予其较大的权力。然而，这种经济权力的扩大除了带来促进经济增长这一好的作用以外，还带来了政府干扰初次分配、不重视对中低收入群体的收入转移等不利的副产品。因此，在发挥地方政府增长激励这一积极影响的同时，如何才能克服其对国民收入分配的消极作用，是中央政府需要着力解决的重大课题。
对第二方面的问题来说，尽管中央很早就提出，应该通过减轻居民负担、增加财政的民生支出来解决收入分配偏向的问题，但政府在这方面却面临着收入集中度不足以及社会综合负担较重之间的矛盾。事实上，这一矛盾来源于预算管理制度中财政的横向分权过度。不少部门都掌握着未能由财政统筹使用但又属于政府收入的非集中性收入。“减税”、“增支”之间矛盾的解决，有赖于财政横向分权过度问题的解决。而解决不合理财政横向分权关系的关键，又在于统筹好“财政收权”与降低非税负担的关系。从图4中可以看到，从1998到2005年，税收收入与非税收入保持了同比例增长。那么，为什么这么多年都没有实现非税负担的下降呢？原因可能在于，政府经济干预职责过大导致相关领域减负仍然缺乏体制基础。因此，要真正实现“减税增支”，必须要在实践层面进一步明确政府与市场的职责分工，在政府退出某些职能领域的基础上减轻非税负担。
图4 1998-2005年中国政府税收收入与非税收入增长情况（单位：亿元）
无论是初次分配环节中的劳动报酬过低，还是政府财力集中度不足的问题，都与体制因素有关。只不过前者主要由不合理的纵向分权关系所导致，而后者则是受到了同级政府中不合理横向财政分权安排的影响。我们认为，无论是削弱纵向分权的不利影响，还是消除横向分权过度带来的问题，都必须要进一步加大政府对经济分权的力度。
事实上，在我国经济体制改革的进程中，一直有三类分权安排在发挥着影响作用：一是关于“政府该管什么、不该管什么的”的经济分权。二是以财政分权为主要内容，在政府体系内部实施的行政性分权。三是同一层级政府内部，财政部门代表政府首脑与其他部门之间的横向财政分权关系。表1中描述了当前我国三类分权的主要状态及其有利和不利影响作用。从一定意义上讲，正是由于三类分权的不同组合，才导致了不同时期我国经济发展的不同绩效。改革开放前典型的计划经济体制时期，中央统管经济社会全局，既缺乏政府向市场的经济分权，也缺乏政府体系内部的纵向分权与横向分权。计划经济中曾经进行的“体制下放”，可以看作是政府体系内部的纵向分权。但与此同时，仍然缺乏经济分权，同时也没有实施横向财政分权。第三种组合主要是在推进纵向财政分权与扩大横向分权的同时，实施了经济分权。这主要对应改革开放以来的情况。应该说，正是由于经济分权的推行，才激发了市场私人主体的积极性，释放了体制活力。同时，随着政府体系内部中国式分权体制的形成，地方政府受到的激励作用大为增强，并日益成为推动体制转型和经济增长的重要力量。然而，随着放权让利改革引起的财政支出压力加大，政府部门也推动了横向财政分权，即所谓的“不给拨款给政策”的制度安排。政府非财政部门的收支权利开始扩大，并逐步形成了目前政府可控财力不足与社会负担偏重现象的体制基础。
从以上分析可以看到，自改革开放以来的经济增长绩效，实际上是在经济分权与纵向分权的共同作用下才取得的。但从当前的情况看，在经济分权再次陷入停顿的条件下，纵向分权的负面影响开始显现。在地方政府控制了过多经济资源的情况下，市场机制下蕴含于私人主体的内在驱动力却被削弱了。另外，要实现横向分权关系改革的突破，即在减轻社会非税负担的同时，提高财政部门的收入集中度，同样需要进一步加大政府向市场的分权力度。具体讲，就是在更多的领域向民营甚至外资企业开放，实现从政府收费向市场价格的转变。只有完成了这个转变，才能把“降低社会综合负担”与“增加财政部门的集中性收入”统一起来。当然，除了在中长期内解决好上述体制问题以外，通过完善税制，实施个人所得税扣除额调整等措施，也是提高居民收入份额的应有举措。
表1 我国三类分权体制的划分及其影响作用
针对我国居民收入比重下滑的现象，本文基于体制因素的研究视角，分析得到了如下一些结论和政策建议。
第一，从体制因素角度看，国民收入分配偏向问题根源于纵向分权的不良激励与横向财政分权过度。这两个因素共同构成对居民收入比重问题的基础性制约。
第二，尽管在短期内，通过实施部分减税增支的政策，可以在一定程度上改善国民收入分配的状况。但要想在长期中实现根本性的收入分配改良，政府必须加快经济分权改革的步伐。通过推进财政职能的“公共化”改革来实现政府职能的“公共性”（高培勇，2008）。一方面，应该使国有资本以更大的幅度退出产业领域，并适度调整自然资源领域的所有权和使用权格局，以此来削弱地方政府的重化产业偏好对初次收入分配的扭曲作用。另一方面，在政府收费向市场价格转变的基础上，利用目前正在进行的预算管理制度改革推进“财政收权”，增加政府的实际财力，实现政府“减税”与“增支”两者之间的兼容，促进居民收入和消费的良性增长。
当然，本文所做的分析仍然是初步的，还有许多方面需要进一步探讨。首先，如何准确度量体制性因素对国民收入分配的影响程度，尤其是怎样才能将其与税收制度安排的影响分离开来？其次，如何界定经济分权程度的衡量口径，并在此基础上验证其对国民收入分配是否具有显著的影响？最后，经济高速增长是否是我国社会经济稳定的必要条件？怎样才能通过弱化这一条件给经济分权改革提供足够的制度空间？上述问题构成了居民收入分配体制因素视角的关键环节，也将成为我们未来研究的重点。
注释：
①如果以居民初次分配收入为衡量口径，并考虑到其在国民收入中所占比重的下降趋势，居民的个税负担率将会出现更大幅度的上升。
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[2]白重恩，钱震杰.谁在挤占居民的收入——中国国民收入分配格局分析[J].中国社会科学，2009，（5）：99-115.
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[11]Jin，H.，Y.Qian and B.Weignast.“Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style”，Journal of Public Economics，2005，89，pp.1719-1742.
[12]Olivier Blanchard&Andrei Shleifer“Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”，2000：NBER Working Papers 7616.
我国的社会主义经济体制改革，是前所未有的事业，没有一套现成的模式可循。我国的 改革实践远远走在改革理论之前，这是客观的，又是巫待解决的。改革实践可以是“摸着石头 过河，”但理论不能“摸着石头过河http://不能是盲目的。我国近十年所走过的改革道路充分说 明了这一点，如八五年左右的拼资源，一味抢速度的结果导致经济发展的大动荡。这是个沉重 教训，是不了解不明确我国经济发展阶段性的结果。“十三大”明确提出了我国社会主义初级 阶段理论，明确提出我国社会主义初级阶段经济发展战略任务的时间跨度拉长为100年(从本世 纪50年代到下世纪中叶)，这就有利于防止战略要求脱离实际和急于求成问题的出现。社会主 义初级阶段理论的提出，使改革实践中碰到的许多问题迎刃而解，这就是理论的威力。
我国的改革比人民料想的艰难得多复杂得多，更急切地需要理论的指导。缺乏理论指导的 实践是盲目无绪的实践，而脱离实践的理论则是苍白无力的理论。只有实践和理论相结合，其 力量才是无穷的。当管理作为一种软手段，还不太为我国公众所认识和掌握，管理体制改革又 急需出台时，肖灼基在19启1年((北京大学学报》第五期提出了((关于改革经济管理体制的若 干设想》，作用是可以想见的。我国是个资源短缺、人口众多、、国内市场广大的国家，如何 利用国外有利的竞争机会，借人之长，避己之短，参与世界竟争，使我国的经济走向世界，这 是摆在全国人民面前的大事。参与“国际大循环”的理论的提出，使我国的经济发展进入了一 个新天地。
江泽民同志在十六大报告中指出：“就业是民生之本。扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。”就业问题是我国经济发展和体制改革中的重大问题之一，它直接关系到人民生活的改善、经济体制改革的深化和社会的稳定发展。在我国这样一个人口众多的发展中大国，解决就业问题并非易事，任务十分艰巨。研究我国失业的特点及其成因，探讨解决失业、扩大就业的途径无疑具有重要的理论意义和实践意义。
一、我国失业问题的特点
失业与就业是一个问题的两个方面。就业是一定年龄阶段内的人们所从事的为获取报酬或为赚取利润所进行的活动；失业是指有劳动能力并愿意就业的劳动者找不到工作这一社会现象。
我国的失业问题是在改革开放以后凸现出来的，并具有以下一些特点: 1.隐性失业显性化
马克思分析资本主义再生产时，指出随着资本有机构成的提高，一方面对劳动力需求相对或绝对减少，另一方面劳动力的供给却在绝对增加，于是出现过剩人口；这种过剩不是绝对过剩，只是相对过剩；相对人口过剩不仅是资本主义的产物，也是资本主义存在和发展的条件，所以资本主义不可能消灭失业。可见，资本主义必然存在失业，这是由制度决定的。从理论上说，社会主义为充分就业提供了制度保证，不会存在失业问题。出于这种观念，认为“人人有工作，人人有饭吃”是社会主义制度的最大优越性。事实上我们从来就没有消灭过失业，但也未如实承认存在失业，长期以来 “失业人口”与“失业率”在我国的统计中一直表现为“城镇登记待业人数”和“城镇登记待业率”。直到1994年，国家统计局才把“城镇登记待业人数”和“城镇登记待业率”的称谓改为“城镇登记失业人员” 和“城镇登记失业率”。这个改变，表明我国公开承认存在着失业现象和失业人口，使得过去的隐性失业显性化了。2.就业和失业人口都呈上升趋势
1978年以来，我国创造了3.3亿个就业岗位，其中创造非农就业岗位24 678万个，可以说是当今世界创造就业岗位最多的国家。1980~1999年期间世界总劳动力人数增加了8.59亿人，其中我国增加了2.12亿人，占世界新增劳动力总数的24.7%。从1990年至2001年，我国从业人员规模从6.5亿人扩大到7.3亿人，增加8 300万，就业规模的扩大无论是从总量上还是从速度上都是相当可观的。但与此同时，失业人口也在不断增加，失业率也在提高。据国家统计局提供的数据，全国城镇实际失业人口1993年为540万人、1995年为746万人、1997年为1 030万人。全国城镇失业率1993年为2.6%、1996年为3.0%、1998年为3.1%、2001年为3.6%、2002年9月底为3.9%。这说明我国就业总量和失业人数都在增加，并且幅度很大，但要求就业的人数增加超过了就业岗位的增加。3.实际失业率高于统计失业率
按国家统计局的定义，失业人员指非农业户口，在一定劳动年龄、有劳动能力，而且要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。目前，我国统计失业率远低于实际失业率。主要原因是：（1）国家统计局公布的失业率仅限于城镇，不包括农村的失业人员。由于多方面原因，我国农村劳动力供过于求的状况比较突出。（2）国家统计局的失业统计仅限于在当地就业服务机构正式登记的失业人员，没有正式登记的未计算在失业之内，如未能及时安置就业的大中专毕业生、复退军人等。（3）失业率的统计只限于公开失业，企业内的不公开失业即通常所谓的“下岗”和“富余”人员没有统计在内。在企业再就业服务中心中的下岗职工以及出了“中心”依然没有和企业解除劳动关系的职工，现在共有600多万人，如果把他们和失业人员一起计算，失业率为7%。
4.总量失业和结构性失业同时并存
改革开放二十多年，我国经济持续快速健康发展，失业却呈不断上升的趋势，这显然有悖于传统经济理论。按照传统经济理论，在绝大多数情况下，一个国家的失业情况是与经济增长呈反方向的，即随着一国经济的不断增长，经济规模就会扩大，雇佣需求随之增加，就业情况就会好转；反之，一国经济增长减速，就业情况就会恶化。但我国却出现了经济快速增长与失业同时上升的趋势。这一方面是因为我国劳动力供给超过了由于经济增长带来的劳动力需求，即总量型失业；另一方面我国失业人员生成的原因是由于经济体制改革和发展过程中产业结构调整，科技的进步和劳动力自身素质不能满足需求，这属于以结构性为主的综合类失业。后一种类型的失业突出表现是在大量的人没有工作的同时，也存在着大量的岗位空缺，而失业人员不能胜任。这种“结构性”矛盾在我国经济增长方式的转变和结构调整的过程中还将继续存在。
二、我国失业问题的主要成因
造成我国失业的成因是多方面的：
1.人口总量相对过多，生产力不够发达
就业问题的产生表现为劳动力供给和需求之间的不平衡，在我国首先是不适应经济发展水平要求的劳动力供给总量过剩。改革开放以来，这一问题一直困扰着我们，在未来的发展中也是解决我国就业问题的首要障碍。根据第五次人口普查统计，2000年末我国大陆人口为12.65亿，十年来人口平均增长率下降了4个百分点；但由于人口基数大，人口总量的增长还是相当可观的。人口的快速增长势必带来从业人员总量的增长。我国的从业人员总数已由1978年的40 153万人增加到2000年的71 150万人，共增加了30 997万人，年均增长率为2.63%；劳动力供给年均增加800万人以上。尽管改革开放以来我国一直保持经济的快速增长，但是经济的快速增长还不能与人口尤其劳动力人口的高速增长相适应。据清华大学公共管理学院教授胡鞍钢计算，中国以世界上9.6%的自然资源(指电力生产量、商业能源使用量、农业种植面积和水资源)、9.4%的资本资源(指国内投资额、资本市场、净外国直接投资，按实际购买力平价计算)、1.85%的知识技术资源(指个人电脑数、互联网主机数、本国居民申请专利数、科学论文发表数和研究与开发支出，按实际购买力平价计算)、1.83%的国际资源(指出口货物和服务总额、进口货物和服务总额、版权和专利收入、版权和专利支出)来为世界上26%的劳动力人口创造就业机会。2.产业结构变化引发的失业
经济发展过程是一个产业结构不断优化、技术水平不断提高的过程。我国正处于产业结构急剧变动时期，工业化和信息化同时并进，由此会引发失业问题。
（1）工业化进程加快，大量农业剩余劳动力转移在我国计划经济体制下，通过户籍管理、粮食供应和计划招工所形成的城乡屏障使大量农业剩余劳动力长期滞留在农业部门，农业劳动力不能随着国家工业化进程的推进，向具有较高劳动生产率的非农业部门自由流动。市场经济的发展，逐步打破了这一障碍。改革开放以来我国第一产业就业人数大幅度下降，从业人数比重由70.5%下降到50.1%，二十多年间有2亿多劳动力转移出来，其中有1.3亿农业劳动力转移到农村工业即乡镇企业。在工业化进程中，随着农村劳动生产率的提高，大量的农业劳动力要转移出来，但农村工业吸纳劳动力的能力日趋减弱，这样使得农业劳动力的失业便变得极为突出。
（2）技术进步使得吸纳劳动力相对减少从长远看，技术进步有助于促进劳动力就业。科学技术的进步促进了社会分工，产业和部门越来越精细化，并且以加速度的方式创造新的就业岗位，吸收新的劳动力就业。另外，科学技术的进步和先进机器的推广还可以扩大劳动对象的范围，拓宽就业的领域，如技术进步可以使原来不能开发的资源得以开发。新技术的应用对就业量的扩大更多地表现为开发、研制、维修机器的劳动力在大量增加，以及为培养各类人才的各类学校、研究机构的教师和研究人员及相关人员的增多上。但另一方面技术的进步会对劳动产生替代作用。先进技术的推广或应用，先进的设备代替落后的设备，机器代替了人更多的职能，节省了人力。当技术替代工作岗位的规模和速度超过技术进步创造新工作岗位的规模和速度时，必然产生失业。我国处于工业化中后期阶段，资本密集型和技术密集型产业的大发展超过了劳动密集型产业的发展，GDP的增长对就业增长的拉动力不断下降，20世纪80年代GDP每增长1个百分点可拉动就业增长0.32个百分点，而目前还不足0.1个百分点。经济增长对就业拉动能力的减缓，加大了就业压力。3.经济体制改革引发的失业改革开放以来，我国经济体制经历了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，所有制结构由单一的公有制向公有制为主体、多种经济成分共同发展的形式转变，资源配置方式由国家计划调节和控制企业的产、供、销、人、财、物到企业自主经营，自主决策，由市场统一配置资源的转变。由于这些转变，隐藏在传统计划经济体制下的失业问题逐步暴露出来。
经济体制改革引发的失业有两种：一是下岗型失业，二是破产型失业。
随着社会主义市场经济体制的逐步确立，国有企业的改革和发展，企业冗员问题越来越突出，下岗分流成为一种必然的选择。1995~2001年期间，全国城镇下岗职工累计4 500万人左右，其中约有2/3左右实现了再就业，但依然有1 000多万下岗人员没有找到就业岗位。破产型失业是市场经济条件下竞争机制发挥作用的结果。在激烈的市场竞争中，一部分企业因种种原因可能会破产倒闭，这些企业的工人便被抛到失业队伍中，这一类型的失业在我国总失业人口中的比重比较高。这些破产企业向社会分流出的大量职工，与企业排放出来的富余职工和社会上新增加的劳动力共同形成了巨大的失业源，加大了就业压力。
三、减少失业、扩大就业的意义和政策思考
1.减少失业、扩大就业的意义
减少失业、扩大就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，对我国社会经济发展具有重要的意义。
（1）有利于人力资源的开发利用和经济增长人是生产力中最活跃最革命的因素。人力资源是经济资源中的核心资源，是一切资源中最珍贵的资源，只有人力资源发挥作用，其他资源才能被充分利用。人力资源又是一种具有时效性的资源，由于人作为生命有机体有生命周期，人力资源的形成、开发、使用都具有时间方面的限制，人力资源的损失和浪费不可弥补。并且人力资源与自然资源不同，即使它不被利用自身也要消费其他资源。因此，比较多的失业人员的存在，是对人力资源的浪费。同时，扩大就业即使从纯经济的角度看，对经济增长也是非常重要的。美国经济学家奥肯研究了失业率与GDP的关系，提出了著名的奥肯定理，即失业率每上升1个百分点，实际GDP的增长率就下降2个百分点。
（2）有利于促进人民生活的改善，实现个人的全面发展社会主义社会发展的目的是提高全国人民生活水平和质量，促进人的全面发展。这既是目标，又是现实的历史过程。江泽民同志在“七一”讲话中指出：“我们建设有中国特色社会主义的各项事业，我们进行的一切工作，既要着眼于人民现实的物质文化需要，同时又要着眼于人民素质的提高，也就是要努力促进人的全面发展。”在现实的社会经济生活中，要更好地实现这一目的离不开就业。一方面，就业是人们获取报酬、提高物质生活水平的途径；另一方面，通过就业人才能实现其自身的价值。
（3）有利于促进改革发展与稳定我国的失业很大一部分是在改革和发展过程中形成的，并且只有通过改革和发展才能得到真正的解决。稳定是改革和发展的前提。就业问题是影响我国改革发展和稳定的一个非常重要的因素。十六报告指出：“要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点。”要做好这一结合点工作，就要积极扩大就业，把失业控制在一定程度，并不断提升就业结构，使人民的整体素质不断提高、收入不断增加，从而更好地满足人民的物质文化需要。
2.减少失业、扩大就业的政策思考
党的十三届四中全会以来的13年间，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体高度重视就业工作，取得了非常大的成就，但我国的就业形势依然严峻。把促进就业作为长期战略已经是一种必然的选择。解决就业问题的根本办法是减少劳动力的供给，增加劳动力的需求。当然由于中国失业成因的多样性和复杂性，促进就业还必须调整就业结构、形成完善的就业机制。
（1）减少劳动力供给主要从三个方面着手：
第一，控制人口增长。实现总人口和劳动年龄人口的合理增长，形成比较合理的人口规模和人口结构。第二，降低就业参与率。主要是根据现代化进程调整就业政策和就业管理体制，延长青年人的就学年限，延长劳动者的劳动培训年限。同时要制定从事劳动就业的基本条件与法规，完善继续教育和劳动服务体系。这样一方面可以在既定人口的条件下减少劳动力的供给，另一方面又可以提高劳动力素质。这需要与整个社会的经济发展水平相适应。
（2）增加劳动力需求
第一，保持经济稳定增长。扩大就业的根本途径是经济发展，只有经济发展了，才能提供更多的就业岗位，它们之间是正相关关系。我国改革开放以来出现的大量的就业机会是和经济的高速增长紧密相连的，要促进就业就要保持比较高的经济增长速度。
第二，处理好资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系。我国由经济增长带来的就业增长呈下降趋势，主要是因为我国的经济增长方式由劳动密集型转向资本技术密集型。这是任何一个国家在工业化进程中必然出现的，尤其我国实行工业化和信息化同时并进的方针，使这一趋势更为明显。因此，考虑到就业压力，在积极推进工业化和信息化的过程中，应积极发展有比较优势的劳动密集型产业，以扩大对劳动力的需求。
第三，积极参与国际劳务合作，扩大就业空间。我国是劳动力资源大国，却是劳务输出小国，劳务输出只占世界劳务输出总量的0.22%。在促进就业方面也需要充分利用国内国外两种资源和市场，以拓展就业空间和范围。
（3）优化就业结构
就业结构包括多方面的内容，有就业的产业结构、所有制结构、企业规模结构、地区结构、城乡结构、就业的劳动力素质和劳动力市场结构等。就扩大就业来说，注重的主要应该是就业的产业结构、所有制结构和企业规模结构。
第一，就业的产业结构。随着工业化进程加快，就业的产业结构发生了很大变化，第一产业主要是排放劳动力；第二产业即使有很大发展，就业增加容量也很有限；第三产业是吸纳劳动力就业的主要渠道。同时，第三产业内部行业较多，劳动密集与技术、智力密集型行业并存，因而可容纳各种层次、不同素质的劳动力就业。“九五”期间，第三产业的就业增长率年均为3.03%，远高于第一产业（0.06%）和第二产业（0.48%）的水平。“九五”期间全国从业人员共增加3 203万人，第三产业吸收了其中的84.8%，为顺利实施产业结构调整和国有企业改革，减轻社会就业压力做出了贡献。发挥第三产业就业主渠道作用，一方面需要新型工业化的发展拉动，因为现代第三产业是第二产业的延伸，是组织化、规模化、产业化的广义服务业；另一方面需要调整第三产业的内部结构，第三产业包括生活服务、生产服务和社会服务，而不仅仅是传统的生活服务业。
第二，就业的所有制结构。改革开放以来，由于以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的确立，就业的所有制结构发生了很大变化，非公有制经济已经成为吸纳就业的重要渠道。1990~2001年，城镇个体私营经济组织的就业人员总量增加了近3 000万人，相当于同期城镇新增就业的40%以上。从未来发展看，非公有制经济在就业中将占主要地位。一方面因为体制改革，公有制经济需要剥离富余人员；另一方面国有经济由于经济结构调整和资本有机构成提高，吸纳劳动力相对减少。而非公有制经济发展迅速，同时相当一部分又是吸纳劳动力比较多的部门。所以，要扩大就业，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。
第三，就业的企业规模结构。现代产业的发展，实际上有两个趋势，一是大企业的兼并和集团化，另一个是中小企业的并行发展。人们往往只注意到前者，而忽略了后者。中小企业的发展，特别是劳动密集型服务业和加工制造业的发展，可以吸纳更多的劳动力，创造更多的就业机会。近几年来，美国每年增加的就业者中，有62%的人是在中小企业工作。1978～1999年，我国从农业部门转移出的2亿多劳动力，绝大多数在小企业就业；工业部门和服务业新增加的约2.5亿从业人员，85%以上是在劳动密集型的小企业就业。中国要积极发展自己的高新技术产业和支柱产业，又要有能够参与国际竞争的大型企业集团，但这并不排斥我们多条腿走路，积极发展劳动密集型的中小企业。
（4）建立健全与社会主义市场经济体制相适应的就业制度
完善就业制度是扩大就业的重要基础，就业制度的形成和完善是一个系统工程，涉及方方面面。择其要者有：促进全国统一的、公平的、竞争的劳动力市场的形成，打破身份、户籍、城乡等限制，建立全国就业信息网络；完善劳动力市场上的竞争机制，培育和规范劳动中介组织，建立健全相关法制规范，改善就业服务，加强宏观调控；丰富就业形式，大力推行非全日制、临时性、弹性工作时间等灵活多样的就业形式，鼓励创业就业、家庭就业、社区就业、阶段性就业；提高劳动者的素质，注重普通教育、加强职业教育、实施终身教育，同时完善社会保障制度，保障劳动者就业权利，促进劳动者的全面发展，实现社会主义发展的目标。
一、改革开放以来经济犯罪的特点：
近改革开放以来，随着我国计划经济向市场经济体制的转换，经济犯罪较之过去，在案发范围、犯罪主体、犯罪手段、犯罪后果、犯罪查处等方面发生了很大的变化。从某种程度上说，经济犯罪已经渗透到了中国社会的每一个角落，有些经济犯罪在地域上已经扩展、延伸到了其他国家或地区。中国自实行改革开放以来，经济犯罪特点概括起来主要有以下几个方面：
①经济犯罪发案居高不下，犯罪金额越来越大。近十几年，为实现经济体制的转轨目标，中国的经济政策分阶段逐步进行了重大调整，在前计划体制高度集中的管理模式下曾一度收敛的经济犯罪又猖撅泛滥。尤为突出地表现为贪污、盗窃、诈骗、行贿、受贿、挪用公款、偷税抗税、走私贩私、制造伪劣商品等严重扰乱社会经济秩序的犯罪形式。在经济犯罪案件增多的同时，犯罪金额也越来越高，大案要案不断出现，犯罪金额在几十万元以上，甚至数百、上千万元的大案时有发生，而且引起世界关注的政府县处级以至更高级的党政领导干部的经济犯罪案件和腐败资金外逃情况严重。
②经济犯罪种类和手段不断翻新增加，隐蔽性和智能性增强。现阶段，除走私、贪污、贿赂等原有的经济犯罪案件不断增加外，又出现了一些新型的经济犯罪，特别是证券欺诈和操纵市场、盗窃商业秘密、制作虚假广告、侵犯著作版权以及利用信用卡诈骗、伪造倒卖增值税发标、骗取国家出口退税款、侵占公司财产、洗钱犯罪等等。行为人往往打着改革开放的旗号，披着合法的外衣进行经济犯罪活动。他们不仅拥有高度现代化的交通、通 1
讯工具，便于作案前后的联络、指挥和逃离，而且大都具有较高的文化素质，掌握现代经济运作和管理的专门知识，通晓和能够熟练运用电脑、电信等高科技手段，作案过程诡密、巧妙、快捷，不留痕迹，隐蔽性极强。
③职务经济犯罪以及非职务人员与经济领域工作人员相勾结的共同犯罪呈上升趋势。犯罪分子利用从事政府的公务或在经济领域工作的职务之便实施经济犯罪，其犯罪手段具有相当隐蔽性，社会危害也较其他犯罪更为严重。目前这类犯罪首先是国家公职人员利用职务之便利条件进行经济犯罪的案件数量最为突出，而高层领导干部的经济犯罪事实最为惊人;其次是经济犯罪主体规模从高龄化和低龄化到各个年龄层次都有增长趋势;再次是经济犯罪案件盘根错节，群体性经济犯罪越来越严重。
④单位犯罪已成为当前经济犯罪的显著特征。单位经济犯罪具有以下几方面的特点：比较多的是走私罪、生产销售伪劣商品、侵犯知识产权、妨害国家税收管理以及违反公司法的犯罪等等;犯罪的主体既有法人也有非法人单位;犯罪金额较高。经济犯罪危害后果严重，查处十分困难。近年来，随着经济犯罪案件的逐年增多，大案、要案也在逐年上升，涉案金额越来越大。经济犯罪涉案范围的加大、犯罪主体身份的复杂化、犯罪手段的智能化、隐蔽性等特点，导致司法机关对经济犯罪的查处阻碍重重，十分艰难。经济犯罪分子肆无忌惮的侵吞社会财富的行为，严重破坏了我国社会主义经济正常、有序的进行，损害了政府的形象，已经成为我国经济社会中的一大社会公害。
二、经济犯罪产生的原因：
从历史的角度看，经济犯罪是人类社会最古老的犯罪形式。但是，不同历史阶段，经济犯罪产生的原因也有其不同的特点。对正处在社会主义初级阶段、刚刚开始进行市场经济建设的中国，经济犯罪产生原因主要有以下几个方面：
(一)经济体制设计存在缺陷，短期内结构性经济问题难以避免。改革开放以来，我国的计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡。一方面，旧的计划经济体制尚未完全被打破;另一方面，新的市场经济体制尚在发育之中，制度变迁过程中，两种体制之间的碰撞与矛盾，转型中特有的经济成份的复杂性，带来了利益关系的复杂性，并在客观上为经济犯罪提供了土壤。80年代初的改革战略，国有经济以外的多种经济成分的活力被激发出来，并带动了整个国民经济的迅速发展。90年代的中国中央又先后明确了计划和市
场都是手段。并宣布，我国的经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十五大还明确把公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为社会主义初级阶段的基本经济制度，而我国实行的是坚持按劳分配为主、多种分配形式并存的多元化的分配制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先，兼顾公平。允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，即辅之以按资分配利润、按股分红，并承认风险收入和其他非劳动收入的合法性。但我们对于市场经济既缺乏实际的经验又缺乏理论的深入研究。于是政策的短视带来的负面效应问题就突出出来。
(二)法制建设和政府行政管理水平不适应社会经济发展近年来，我国政府为规范市场经济行为，打击违法犯罪活动，相继制定并出台了一系列的法律法规。但是，应当看到在计划经济向市场经济的转轨时期，旧的经济运行机制仍在起作用，而新的市场机制远没有健全，配套的法律制度还远没有完成，许多法律制度还有待于不断的完善。这就在客观上为犯罪分子提供了可乘之机。
而政府行政管理体制中高度集中的计划管理模式的种种弊端越来越充分地暴露出来。一些国家工作人员习惯于凌驾于法律之上，直接干预和插手经济事务，而政府行政管理机关权力过于集中，又缺乏强有力的监督和制衡机制。特别是有法不依、执法不严和违法不究等问题的普遍存在，更是助长了经济犯罪的发展事态。在新旧体制交替并存时期，自然导致某些素质不高的国家公职人员滥用自己手中掌握的权力作为寻租的工具，各种腐败现象和职务犯罪层出不穷。各种权利寻租手段公开盛行，严重破坏了社会公德心和政府形象。如最近查办的交通部多起副部级干部经济犯罪便是明证。
(三)对市场经济的失灵效应认识不足在向市场经济转型过程中，我们理想化地认为市场经济自然就是公平经济，就是法制经济，就是规范经济，就是损益经济。因此，强调减少计划指导，尊重市场机制的多，对市场存在的失灵或局限性认识不足，重视不够。市场经济中物质和金钱的巨大诱惑，使有些人经不住为满足私欲挺而走险，以身试法，大肆进行经济犯罪。有些人缺乏真正的竞争能力，为在市场经济中站住脚跟，单纯追求经济利益的最大化，并不惜采取不正当的竞争手段，其最终走上犯罪的道路。
而在现阶段，由于缺乏对市场经济失灵的足够认识，导致各级政府和司法机关对由市场失灵引起的经济犯罪的敏感性不强，对一般的经济犯罪的处罚阻力较大，威慑力较小。
1.1低碳经济含义
低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基础的经济模式, 是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的又一大进步。其实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构, 核心是技术创新、制度创新和发展观的转变。发展低碳经济是一场涉及生产模式、生活方式、价值观念和国家权益的全球性革命。
1.2低碳经济的发展轨迹
全世界包括发展中国家在内的154个国家和地区的代表, 于1992年, 共同签订了第一份关于气候变化的国际性条约《联合国气候变化框架公约》。以后, 相继于1997年, 在日本举行了第三次缔约方会议, 又签订了《京都议定书》;2007年, 联合国气候变化大会在印尼巴里岛召开, 为2012年以后控制温室气体排放制定了巴里岛路线图;2011年联合国气候变化大会在南非德班举行, 批准了一揽子决议。这些会议的召开, 就控制和减少全球温室气体排放, 制定了具有现实意义的规范、措施和时间表。
以欧美为代表的西方发达国家经历了高碳经济的发展以后, 也已经开始采取一系列实际行动向低碳经济转型。不少发展中国家也站在人类生存发展的高度, 放低本国经济发展的速度, 努力迈向低碳经济的行列。
1.3低碳经济的技术准备
近年来, 为具体落实国际会议达成的共识, 国际组织正式启动“绿色气候基金”, 成立基金管理框架, 建立德班增强行动平台特设工作组, 鼓励各国政府和企业, 大力开发新能源和研究低碳技术。美国也在投入巨资研发低碳技术;英国正在集中研究碳捕捉和储存技术, 将排放的二氧化碳等气体收集, 并妥善存放起来;欧盟提出了碳计量和披露的设想, 要求产品条形码上标注碳排放量, 作为产品的基础必备信息, 实现低碳, 并接受外部监督;联合国气候变化会议对温室气体排放制定了监督和核查减排的规则, 倡议全世界保护森林, 发动先进国家向发展中国家转移清洁能源技术。
1.4低碳经济的法律保障
自从法国前总统希拉克提出碳关税这一概念以来, 不少国际组织和各国政府在生产和贸易领域, 针对碳排放的控制提出了不少行之有效的方法。目前比较成熟并被普遍接受的有以下几种: (1) 碳交易, 对于有碳排放的企业适用排放权交易, 企业超标排放必须以购买排放权为代价。反之, 如果企业减排成功, 其剩余的排放权可以到市场上出售。目前英国已经建立了全球碳交易市场。 (2) 碳税收, 对超标排放、再生资源比例不达标、以填埋方式处理垃圾的企业征收高额税赋。目前丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利和瑞典等国, 对燃烧产生二氧化碳的化石燃料已开征国家碳税。 (3) 碳关税, 对碳排放超标的进口产品征收高额碳关税 (甚至拒绝进口) 。目前处于酝酿论证阶段。此外, 德国、日本和奥地利等国也相应引入了能源税和碳税制度。这些为发展低碳经济提供了法律保障。
2目前出口形势下我国的碳排放现状
作为世界上发展中大国, 我国面临着履行减排义务和争取发展权利双重任务。作为全球最大的外贸出口国, 出口贸易在中国经济发展中的份量举足轻重。因此我国的出口贸易与碳排放现状相互依赖、相互影响。但目前出口形势下我国的碳排放现状不容乐观。
2.1失调的能源结构
中国是世界少有的以煤为主要能源的国家, 尽管中国的能源结构在不断优化, 但是煤炭在中国的能源结构中仍占绝对主导地位。2010年全世界共消费一次能源120.024亿吨油当量, 其石油、天然气、煤炭、核电、水电、可再生能源构成比例分别为33.56%、23.81%、29.63%、5.22%、6.46%、1.32%;中国共消费一次能源24.321亿吨油当量, 其石油、天然气、煤炭、核电、水电、可再生能源构成比例分别为17.62%、4.03%、70.45%、0.692%、6.71%、0.50%。这种以煤炭为主的能源消费模式结构是把双刃剑。一方面, 煤炭价格相对石油、天然气而言比较低廉, 导致中国出口产品生产成本较低, 产品价格低廉, 具有较强的出口竞争力;另一方面, 由于煤炭的碳密集程度高于石油和天然气, 所以燃烧时会产生更大数量的温室气体, 严重危害了我国的环境。
2.2失衡的产业结构
我国传统对外贸易发展模式是出口导向型, 出口商品主要是劳动密集型, 具有“高能耗、高投入、低效益”的特点。国际制造业大国, 催生了一个失衡的产业结构。目前中国经济结构中, 高能耗、高污染、高排放的第二产业占据主体地位, 低能耗、低污染、低排放的服务业所占比重过低, 比世界平均水平低了约30个百分点。中国目前处在以高排放、高污染为特征的工业社会阶段, 第二产业尤其是重工业是中国经济的主体, 重工业耗能巨大, 二氧化碳排放量大, 污染严重, 但是中国目前的产业结构不可能迅速的改变, 并且是不能轻易地改变, 首先是因为中国工业化过程中各种基础设施建设都需要能耗大的重工业的支持。其次, 中国发展低碳经济的资金需要工业化积累。再次, 中国服务业和发达国家差距太大, 缺乏竞争力, 现在过分依赖服务业, 会失去已有的竞争优势。
2.3落后的低碳科技
有关低碳经济的技术主要有:节能减排技术、可再生能源技术、碳捕获和封存技术。但是中国长期以来走的是高碳发展道路, 技术装备水平和能源利用技术主要是围绕化石能源的利用展开, 节能减排技术、可再生能源技术以及碳捕获和封存技术基础薄弱, 研发能力严重不足, 这些技术的研发和利用需要大量的资金支持。目前中国研发经费不足国内生产总值的1.5%, 发达国家为2%。中国人均研发经费只占日本的14%。研发构成不合理, 技术含量高的发明专利有一半属于外企。研发过程中过于重视短期利益, 研发对象主要集中于实用技术和外观设计方面, 用于基础研发费用不足10%, 用于新产品研发只占24%。据估计中国要实现由高碳向低碳经济转型, 仅引进技术就需资金250亿美元, 且中国目前用于节能减排和淘汰落后产能的资金严重不足。由于企业过于重视技术引进, 忽视消化吸收, 技术引进经费远远大于消化吸收费用, 最终陷入技术依赖的陷阱, 没有提高技术创新能力, 更没有培养出自己的技术力量。
2.4低效的能源利用
我国出口商品中矿物燃料、化学产品、原料制成品和高耗能金属制品及一般低端机械设备等产品占出口的比重较高, 属于低端加工产业链条中能源耗费密集型、环境污染密集型产业。而我国长期存在的以能源低效利用、高能耗、高污染、高排放为特征的粗放式的经济增长方式, 增强了我国经济对能源的依赖以及对环境的破坏, 增加了我国发展低碳经济的难度。据统计我国能源人均拥有量不到世界平均水平的一半, 但是单位耗能却是世界平均水平的3倍。能源低效利用造成我国浪费资源占到国民生产总值的5%, 阻碍了我国经济前进的步伐。粗放式的经济增长方式带来了严重的环境问题, 每年环境污染给我国带来直接经济损失达到国民生产总值的3%。长此以往粗放式的经济增长方式将成为制约我国发展低碳经济的主要因素。
总体上看, 我国外向型经济发展中污染呈现出排放总量大、结构性污染突出、复合型污染严重等特点。随着对外经贸的不断发展, 生产出口商品依赖传统能源支撑所引起的污染也越来越严重。
3低碳经济背景下我国外贸出口困境
3.1低碳经济催生碳关税壁垒, 削弱我国产品国际竞争优势
碳关税是指对高耗能产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。在低碳背景下, 一些国家的企业, 由于减排权的限制, 需要采用节能环保技术、工艺或设备, 从而增加成本, 使商品的竞争力减弱。基于这一观点, 一些国家采取边境税收调节, 即对高耗能产品进口征收特别的二氧化碳排放关税, 以保持本国产品的竞争力。以美国为首的一些西方国家制定法律, 对包括中国在内的没有实施碳排放限额的国家的产品征收惩罚性碳关税。
如果对我国黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、造纸及纸制品业和有色金属冶炼及压延加工业等四大能源密集型产品生产部门征收较高水平碳关税, 我国非金属制品业的碳税总额最高可达出口总额的32.8%, 行业总的碳税成本占到总的主营业务成本的13.4%;如果征收中等水平碳关税, 碳税总额占出口总额的比重最高可达10%;在较低碳关税水平, 碳关税可能达到出口总额的比重为3%～7%。因此, 对我国出口产品开征碳关税, 势必提高出口商品价格, 削弱我国产品的国际竞争力。
3.2低碳经济催生新的绿色技术壁垒, 限制我国高碳产品出口
目前, 欧美等国拿低碳作为一个硬性指标, 设置新的认证标准。把我国不达标的出口商品统统排除在市场之外。为巩固现有市场, 中国企业会将大量的资金、人力投入到商品的认证中来。使得商品的投资成本提高, 产品竞争力下降。只要西方国家不断提高某些标准, 我国的企业就会疲于奔命的跟着认证。忽略了技术不先进, 再认证也会被挡在国际市场之外的最根本问题。
3.3低碳背景下, 国外低碳标准会阻碍我国技术出口
我国技术出口的主要行业为计算机应用服务业、综合技术服务业和电子及通信设备制造业, 碳关税对我国制造业的冲击会对用于电子和通信设备制造业方面的技术出口产生连锁反应。如果碳关税实行, 外商将会关注进口使用某技术时, 单位产品产生多少碳排放量。显然超标就会拒绝进口。这就间接影响了我国出口技术的使用范围。而我国出口技术使用范围一旦减小, 其创造的经济价值也会降低。在这种情况下, 我国的技术出口增长趋势会受到严重的挫折。
3.4低碳背景下, 我国出口企业会丧失国际定价话语权
当前, 我国低碳技术水平较低。企业获得低碳技术的途径有两条:一是模仿国外的先进技术, 以达到进口国的免征标准。但在实践中, 进口国的知识产权保护标准过高, 我国模仿的技术易被认定为侵权, 出口企业不得不支付大笔技术转让或许可使用费;二是直接从商品进口国高价引进垄断的低碳技术。不管适用哪一种都要向进口国支付使用费或技术引进费, 该笔费用将计入出口商品成本。因此商品进口国开出的技术使用费和转让费的高低, 决定着我国出口产品的价格。换言之, 我国出口企业丧失了国际定价话语权。
4我国应对措施
面临势不可挡的低碳经济时代, 我国应采取措施, 积极应对, 以降低其对外贸出口造成的影响。首先, 应积极参与国际气候变化规则和“碳关税”征收规则的制定。在国际气候变化规则制定过程中, 应突出我国作为发展中国家应承担“共同但有区别的责任”, 争取确立对我国有利的碳排放额度、减排额度、碳排放交易规则和“碳关税”征收标准。其次, 应积极扶持低碳产业和绿色产品的发展, 推进高技术产业的发展;提高市场准入标准, 抑制高耗能、高污染行业, 逐步淘汰落后产能, 减轻钢铁、煤炭、电力、化工、水泥等传统高碳特征产业的锁定效应;发展资源回收利用产业, 大幅度减少资源、能源消耗。再次, 增强企业自主绿色技术创新能力, 我国外贸企业在经营过程中, 企业必须转变传统的设计观念, 以生态需要为导向, 掌握绿色产品的技术, 实施绿色设计, 进行清洁生产, 注重绿色包装, 申请环境标志, 塑造知名绿色品牌。最后, 积极开拓发展中国家市场。当前, 我国出口市场过于集中, 为分散风险, 我国出口企业应加大对发展中国家市场开拓力度。综合考虑资源储量、人口规模、市场份额、战略地位等因素, 选择若干个发展中国家市场进行重点开拓, 逐步提高发展中国家在我国外贸中的比重。
摘要：概要地介绍了低碳经济的含义及其国际发展趋势, 指出了目前出口形势下我国的碳排放现状, 分析了低碳经济背景下我国外贸出口困境, 进而有针对性地提出了我国的应对策略。
关键词：气候变暧,低碳经济,出口困境
参考文献
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关键词:行政体制困境;危机管理;重构
近些年来,我国政府行政管理能力不断加强,政府危机管理能力也不得的提升。无论是2007年10月的《国家综合减灾“十一五”规划》,还是2007年11月1日执行的《中华人民共和国突发事件应对法》,都标志着我国政府危机管理制度渐渐走向完善,但在实际的管理中,依然存在不少问题。
一、行政体制与政府危机管理
关于行政体制,目前还没有一个统一的定义。有人认为,所谓行政体制,是相对立法体制、司法体制而言,指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称,它是上层建筑的范畴,是国家政治体制不可分割的重要组成部分。还有人认为,行政体制是制度化的行政关系及其相关的政治关系,是有关行政的“体”(行政主体、行政客体和有关的政治主体及其基本关系)和“制”(相关基本体制)的总和。
根据世界发展进程的客观规律,一个国家发展到人均GDP500美元至3000美元时,往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期,比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡、伦理失范等问题。现有行政体制与社会现实要求及其发展趋势有很大差距。面对日益增多的危机事件,政府危机管理效能严重受到当前行政体制不合理因素的制约。
二、当前行政体制下的政府危机管理困境
对于一个国家的行政管理来讲,行政体制问题是管理效能的重要影响因素。体制顺畅,则管理效率高;体制不顺,则管理效率低。
(一)我国横向关系下的政府危机管理困境
所谓地方政府间横向关系,是指没有行政隶属关系的地方政府间关系。地方政府间的横向关系,既有地方政府间平行的横向关系,也有地方政府间斜交的横向关系。前者为同级地方政府间的横向关系,后者为不同地区的地方政府间的关系。地方政府间的横向关系不存在领导与被领导的关系,横向关系间缺乏交流与联系。
当代中国,在纵向行政体制上实行的是“条条专政”的管理模式,使地方政府间的关系受阻。其根本原因在于地方政府的绝大多数职能部门是与中央各部门对口设立的,而地方政府内部间关系的阻隔也使得地方政府缺乏进行横向联系的能力。另外,地方政府横向关系被阻隔,“条条专政”意味着注重条条管理,排挤地方政府的管理,于是,地方政府管理地位被削弱。不仅地方政府间合作与协调的基础被削弱。而且地方政府间合作与协调的价值与意义也被冲淡,这又使得地方政府缺乏进行横向联系的动力。地方政府间的横向关系更多体现在竞争上,缺乏必要的交流与合作。
(二)我国纵向关系下的政府危机管理困境
我国政府间纵向关系的主要困境是“职责同构”的运行模式。职责同构就是指在政府关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致。每级政府都管理大体相同的事情,相应地在政府机构设置上表现出上下对口、左右对齐。这就使得中央和地方政府间出现事权划分不明、职责不专、权责不明。
第一,中央过多干预,弱化了地方自主导向。在职责同构的模式下,中央和地方政府的职责基本是对等的,除少数外交、国防等事权专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎完全是地方政府的翻版,从而每一级政府都参与管理所有的事物。由于没有法律对中央政府和地方政府各自职责范围作出明确的规定,地方政府直接受控于中央,中央政府可以随时干预地方事务,所以地方政府的自主性和主导性降低,在一些该管而且管得好的事情上,等待上级指示,甚至是消极作为。
中央和上级政府对地方社会管理体制的直接干预,弱化了地方政府社会管理的自主导向。地方政府的危机管理具有很强的变动性,因此,中央或上级政府对地方政府危机管理的直接干预,很可能导致危机管理的失效。
第二,中央和地方权限不清,权责错位。在职责同构的模式下,事务的决策者和执行者在职责和权限上没有很好的区分开来。中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的职责权限划分不清,出现重叠,有权的无职无责,无权的有职有责,职责无法充分行使,权责错位现象普遍存在。
第三,地方政府内部产生混乱,条块间发生冲突。在职责同构的模式下,地方政府内部容易产生混乱。受条块结合,双重领导的影响,作为地方政府的组成机构,要对同级块块负责,同时,又要受上级条条的严格控制,对上级负责。当危机事件发生,在上级条条的指示与本级政府管理产生矛盾时,地方政府内部工作便难以协调,影响危机管理决策的统一性。
在职责同构的模式下,实行条块结合的模式,容易出现条块冲突的问题。在我国,中央将一些具有行政执法权部门的人、财、物、事上收,由中央或省级主管部门直接管理,实现垂直管理。其特点是具有相对独立性,业务运行脱离同级政府,与同级政府不是隶属关系。垂直管理部门有时不一定都配合地方政府的工作,而地方政府也会做出消极回应,出现相互推卸责任,特别是在行政执法综合性越来越强的今天,“条块”紧张关系带来的弊端更加明显。当危机事件发生,条块间的冲突不仅表现为事中的消极作为,还表现为事后相互推卸责任、扯皮。
(三)我国部际关系下的政府危机管理困境
部际关系就是指在一个层级的政府中各个机构之间的横向和外部联系。我国是职责同构,条块结合的治理模式,所以,中央政府各个部门和机构之间的横向联系最有代表性。
从管理体制上讲,我国部门之间的运行较为顺畅。但在实际中,部际关系存在不少问题。
第一,部门利益和个人利益问题。管理职能是依靠具体的职能部门实现的,职能部门各司其职,横向间运行和谐、顺畅,则能保证政令的畅通,社会管理职能的充分履行。一些具体的职能部门在实际的运行过程中依仗公共权力形成了部门利益和个人利益。目前的体制弊端,用四句话概括:政府权力部门化,部门权力利益化,获利途径审批化,审批方式复杂化。在政府的危机管理中,部门利益和个人利益严重膨胀,造成一些部门、地区、行业之间的分割,加剧部门、行业和地区的保护主义,造成国家政令不畅,严重降低了中央决策的有效性。
第二,部门间缺乏交流与协调。在我国,部门间的地位是平等的,但部门之间的权力确实有差异的,由于权力大小的差异,政府职能部门之间的应急联动,也会遇到一些小小的麻烦,其中最明显的有两点:一是弱权部门与强权部门的话语权不等,二是强权部门在动员社会资源时占据明显的优势。部门间主要是根据机构的级别进行部际交往,而不是依照职能进行协调。在危机管理中,部门“孤立主义”思想很严重。
三、当前行政体制困境下的政府危机管理重构
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和十一届人大第一次会议通过的《国务院机构改革方案》使深化我国行政体制改革的重要指导性文件,开启了新一轮的行政体制改革。但同时,我们也应该看到行政体制改革是项艰巨的系统工程,不是一蹴而就的。因此,我们应该从客观实际出发,针对当前行政体制的困境和政府危机管理中的不足,在总结过去的经验和学习国外先进的理念的基础之上,突破困境。
(一)横向关系困境中的政府危机管理重构
第一,加强对横向关系合作的立法保护和规范。目前,我国区域间合作在深度和广度上都还不够,大部分还仅限于经济层面的交流与合作。其主要限制因素就是合作体制的不完善。突破这一限制后,区域间合作的深度和广度将会加深,这有利于协调跨区域的政府危机管理。同时,能够促进危机管理中需要合作的各方很好的进行自我协调。这种协调的途径是通过签订具有约束力的双边或多边法律协定或行政协议来实现,所签订协议受国家法律保护,具有法律效力,各方据此形成一种正式的、稳定的合作。
第二,设立省际间的危机管理合作委员会。在我国省际间设立危机管理委员会。其成立由国务院统一规划协调,规划的原则是有利于实现区域内信息共享、资源互补。危机管理合作委员会在日常管理中可以建立资源信息库,将各区域间的信息进行整合,实现交流。经常针对一些常见自然灾害处理进行假设性演练,也应是危机管理委员会的日常工作。这样,一旦发生较大的跨区域的危机事件,多方都能灵活应对、密切配合,尽量减少损失。
(二)纵向关系困境中的政府危机管理重构
第一,加快建立以块为主,属地化管理体制。在地方政府纵向关系上,存在权责不明、权限不清、职责错位现象。中央或上级政府往往对地方政府的管理直接加以干预,使得地方政府管理的自主性降低,不利于结合实际情况。
第二,加快建立分级响应制度。与属地管理相对应的就是分级响应制。建立以应对能力为主要依据的分级响应制度应为根据事发地政府是否有足够应对危机的能力,来确定响应行动的级别和程序。如果省级政府已具备足够的能力来应对突发事件,中央可将负责组织管理的权力交给省级政府,中央部门仅需给与资金、技术方面的援助即可;如果省级政府没有足够的能力应付突发事件,则直接由中央政府来负责;对于可能发生或已经发生的跨部门、跨区域的危机事件,则由中央政府直接负责。
(三)当前部际关系困境中的政府危机管理重构
我国部际关系在政府危机管理中暴露出的最大的问题就是政府职能部门权力大小的差异问题。强权部门与弱权部门话语权不对等,强权部门在动员社会资源时占有明显优势。在实际危机管理的应急联动中部门间会出现些问题。
针对这一问题,西方国家已有较成功的经验。联席会议制度在西方国家政府协调部际关系中发挥重要作用。联席会议的成员由相关机构组成,主要有成员单位机构的工作人员对危机管理中出现的问题进行讨论协商。最后,综合各方面的意见和信息,提出解决问题的方案和建议。再提供给领导决策时,就已经有了协商一致的建议和相关的方案。其优点是联系会议制度的成员主要由单位机构的工作人员组成。所以,问题和对策都出自操作层面。再经反复协商和论证之后,问题找的比较准确,符合实际,执行起来容易。
在当前,建立由各职能部门单位机关人员组成的部门联动会员,不失为解决我国部际关系话语权不等、协调不畅的一个好的措施,能够很好地使各部门产生大局意识,牢固树立全国一盘棋思想,在权力失衡的背景下,提高政府的危机管理效率。
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