市管县体制分析
行管1001 04号 吕心语
市管县体制指的是在行政区划上, 根据行使国家政权和执行国家职能的需要, 把同一经济区内的若干县或自治县划归为经济相对发达的中心城市进行管理, 以期达到带动周围农村发展的一种行政管理体制。在改革早期, 市管县体制的推行, 对于密切城乡关系, 加强城乡合作, 促进城乡经济协调发展起着巨大的推动作用。然而, 随着社会主义市场经济体制的逐步建立, 这种体制也逐渐失去存在的基础, 在实践过程中也暴露出许多的弊病。因此, 改革市管县体制, 探索与新时期社会发展相适应的地方政府运行体系就成为推动城乡经济发展和深化行政体制改革的迫切要求。
一、市管县体制的发展与历史作用
我国市管县体制最早可以追溯到上世纪50 年代末60 年代初。1958 年, 河北省撤消天津地区, 将其所辖的武清、静海等12 个县划归已改为省辖市的天津市领导, 开创了省辖地级市可以领导县的先例。随后国务院先后批准北京、上海、天津三市和辽宁省全部实行市管县体制。1959年, 第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》, 第一次以法规形式确定了市管县的行政体制, 推动了市管县体制的发展。到1960 年底, 全国已有52 个市领导237个县、自治县, 代管6 个县级市, 约占全国县建制的1/8, 最多的武汉市领导16 个县。但这次“市管县”体制产生的契机是大跃进和人民公社化运动, 由于缺乏客观的经济文化基础, 因而很快就“降温”了。1961 年以后, 随着经济调整和整顿的开始, “市管县”体制不仅停止了发展, 而且大量市县又恢复了原有体制, 特别是河北省, 恢复了全部专区和专员公署。至1966 年, 全国领导县的市下降到25 个, 领导的县还不到1960 年的1/3。这是市管县体制在我国发展的第一次起落。
1978 年新宪法明确规定: “直辖市和较大的市分为区、县”, 市管县的行政体制历史性地载入我国宪法。1981 年的政府工作报告又提出, “以大中城市为依托, 形成各类经济中心, 组织合理的经济网络”, 是“我国经济体制改革的基本方向”。1982年, 为打破城乡间的壁垒, 推动城乡经济协调发展, 中共中央以51 号文件发出了改革地区体制, 试行“市管县”体制的通知, 年末首先在江苏试点, 次年在全国范围内试行。随后, 实行市管县体制的地级市日益增多, 但由于市管县体制在实践中出现了一些问题, 理论上也存在许多不同意见和争议, 至1989 年期间, 市管县体制再次由高潮走向低谷。
随着我国市场经济体制的初步建立,20 世纪90 年代我国又出现了地市合并、实行市管县的热潮。1993 年全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》再次提出: “地区机构改革要同调整行政区划相结合;各级派出机构要大力精简;地区和地级市并存一地的, 原则上要合并。”于是到1998 年底, 全国211 个地级市领导和管理了1186 个县级政区, 约占全国县级政区单位总数的56%;近70%的人口直接或间接地生活在“市管县”体制之下。[3](p135)到2001年底, 全国265 个地级市中已经有253 个实行了市管县体制, 管辖着1445 县级行政区(不含市辖区), 占县级行政区总数的70%, 人口占总人口数的80%。至2002 年,江苏、辽宁、广东、河北、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、宁夏以及北京、天津、上海、重庆四直辖市共16 个省市区全部实行了市管县(市)体制, 仅有山西、黑龙江、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆等9 省区保留着总共24 个地区行署。从而表明在我国地方行政区划体制中市管县体制已经占据了主导地位。
我国的市管县体制是在特定的政治经济环境下, 在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物, 是我国地方行政体制改革的重要成果, 在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言, 市管县体制的作用主要表现在:(1)政治方面: 它将省县之间一级政权由虚置变为实权, 从而加强了对县域的行政管理, 适应了改革初期相对落后的时代条件, 避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题。(2)经济方面: 它在一定程度上打破了城乡分割的局面, 促进了区域统一市场的形成, 使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济,实现了城乡生产要素的合理配置, 为城市__带动农村、城乡协调发展创造了条件。(3)社会及文化方面: 它加快了工业化进程和推动城市化的发展, 加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透, 有利于劳动生产率与人的素质的提高。
二、市管县体制的弊病 随着我国政治、经济及社会体制的不断改革与发展, 以及社会主义市场经济的不断完善, 市管县体制赖于生存的条件发生了巨大的改变, 在实践中已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标, 局限性也越来越明显。
1.市管县体制缺乏充分的法律依据。我国《宪法》规定我国行政区划分省(自治区、直辖市)、县(自治县、市)、乡(自治乡、镇)三级。同时, 宪法第30 条第二款还变通规定了“直辖市和较大的市”可分为区、县, 自治州分为县、市, 实行市管县体制。在我国, “较大的市”共计46 个, 其中包括国务院批准的青岛、齐齐哈尔等18 个市,以及自然成为“较大的市”的28 个省会城市。因此, 在我国实际上只可有46 个“较大的市“和4 个直辖市依据宪法可以实行市管县。但事实上由于混淆了地级市“与较大的市” 的概念, 实行市管县的地级市竟达到259 个。[4]可以看出, 大多数地级市管县是缺乏充分的法律依据的。另外, 有些地级市以“代管”的形式来管理县级市更是没有法律依据的。
2.市管县体制导致行政成本提高, 行政效率降低。市管县体制在省与县之间层次由虚变实, 行政层次由中央—省—县(市)—乡(镇)四级变为中央—省—市—县(市)—乡(镇)五级。人为地在省与县之间设置一级政权机构, 其运作成与管理成本过大, 以一个中等地级市的市级为例,一般地厅级干部20 人, 县处级干部200人, 科级干部1000 人, 财政供养的公务员和事业单位人员一般在1 万人以上, 每年仅工资一项就要财政支出2 亿左右, 再加上后勤、办公经费等, 一年一个市本级的财政支出要在5 亿左右, 而全国共有260多个地级市, 匡算下来, 每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300 亿以上。[5]此外, 大量的理论研究结果也证实, 随着组织中层级的增加, 信息传递的速度会降低, 信息的失真率也会成倍增加, 从而导致信息传递受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。
3.市管县体制致使市县利益矛盾突出。城乡发展不协调。市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求, 承担着不同的经济与社会责任。在实行市管县体制后有些中心城市更是利用其强势地位, 侵害县乡的权益, 只注重城市建设, 把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上, 而忽视农村的发展, 甚至将用于农村发展的资金挪用到城市建设中, 出现所谓“市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面, 这样一来, 非但没有促进农村经济的发展, 反而引起了城乡两个利益主体间的冲突, 阻碍了城乡的协调发展, 这也是我国“三农”问题未能得到有效解决的重要原因之一。因此,目前我国有些市管县体制下的强县, 纷纷要求摆脱地级市的约束, 提高发展自主权,以实现城乡统筹发展。
4.市管县体制造成了虚假城市化现象。马克思曾指出: “城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中;而在乡村里所看到的确是完全相反的情况: 孤立和分散。”[6]可见, 人口的集中性、居民的社会性与劳动力的非农业性就构成了城市与乡村最本质的区别。然而, 在市管县体制中政府主导下的城市化, 虽然在城市人口数量与城市数目上都有急剧的扩张, 但客观上却违背了“城市”本身的内在规定性。主要表现在: 许多“市”已不再是一个城市型行政区, 而是一个以广大农村为主体的区域型行政区, 市与市区经常被混淆。另一方面, 县乡农民虽然变成了“市民”, 但城市的农业人口依旧占绝对比重, 仍是农业主导,第二、三产业的比重偏低, 各种经济关系社会关系依旧市乡村结构, 与现代意义的城市内涵并不相符。这种虚假城市化现象既不利于城乡经济的发展, 也不利于城市化水平的提高。
5.市管县体制并未完全实现“以市带县”的初衷。实行市管县体制的目的,是希望通过建立市与县之间的行政领导关系来沟通城乡社会, 以经济较发达的中心城市拉动所辖县乡的发展, 最终实现城乡互补和城乡共同发展。但在实践中, 除了省会城市和一些中等发达城市具有一定的带动力外, 一些工业基础薄弱或由县级市升格为地级市的城市, 由于综合经济实力不强、规模又小、集聚和辐射能力较弱等因素, 并不能发挥这种带动作用, 从而形成“小马拉大车”的局面, 无力带动所辖县域社会经济的发展。有的地方甚至出现“县强市弱”, 作为中心城市不仅不能有效地发挥辐射带动效应, 相反还与所辖县之间存在着争取更大发展空间与权限的利益竞争, 造成社会经济发展中的浪费和不配套,从而影响了市县区域的协调发展。因此, 市管县体制所产生的“小马拉大车”的问题,不仅不能促进市县乡经济的统筹协调发展, 也不利于发挥中心城市的功能。
三、市管县体制的改革趋向
江泽民同志在“七一”讲话中指出:“无论什么样的生产关系和上层建筑都要随着生产力的发展而发展, 如果它们不能适应生产力发展的要求, 而成为发展和社会进步的障碍, 那就必然要发生调整和变革。”[7](p273)市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展, 必然随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而有所改变。目前我国许多地区改革实践的成功经验显示, 结合当地社会经济发展实际, 通过强县扩权、市县分治的途径, 逐步虚化市管县, 建立省直管县市体制是推动经济发展与深化地方行政管理体制改革的重要趋向。
所谓省直管县市体制, 就是将原来由市管辖的县(市)直接归省直接管理, 以达到减少行政管理层次, 提高行政效率, 精简政府机构, 节约管理成本的目的, 从而真正实现宪法所规定的中央—省—县(市)—乡(镇)的行政管理体制。总结全国各省份探索建立省管县体制过程中的经验得出, 在现行行政体制之下, 强县扩权与市县分治是实现省直管县市体制的两条重要途径。
1.强县扩权。是指通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济管理权和社会管理权, 带动县域经济突破“市管县”所形成的体制障碍, 推动县域经济的快速、健康发展。[8](p25)自2002 年浙江省率先实行“省管县市”体制改革以来, 浙江省县域经济发展优势明显, 全国百强县所占席位稳居全国第一, 这与体制不无关系。随后, 广东、河北、山东、辽宁、安徽、江西等省纷纷效仿, 开始了强县扩权的改革, 把地级市的经济管理权限直接下放给县, 在经济管理方面形成了省直管县的格局。目前各地实施的强县扩权是在不改变行政区划情况下, 把部分权限下放给县, 如在河北省强县扩权的政策是“能放则放”, 坚持“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则, 辽宁省强县扩权的一个核心思想就是“留利于县”。其目的在于减少管理层次, 提高工作效率, 降低行政成本, 并且随着省级政府将大量如计划、经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域的行政审批权下放到县级行政单位, 大量的具体性事务由县级行政单位自主解决, 大大提高了县级行政单位发展经济和社会治理的主动性和积极性, 使行政决策和管理更加贴近县域经济的实际, 抓住机遇, 加快发展, 实现城乡经济和区域经济协调发展。值得注意的是, 随着强县扩权的深入, 政府管理权限逐渐由市向县转移, 客观上削弱了市对县的管理力度, 加上由于省级政府管辖幅度的扩大, 在强化对县级行政的直管上也有可能力不从心, 导致地级市和省级行政这两个上级行政对县的监督和约束力度都被削弱。因此, 在“强县扩权”的同时, 必须加强对县级权力运行的监督和制约。
2.市县分治。从实践来看, 我国实行的市管县体制本质上属于城乡合治的行政管理模式, 由于城市与乡村内在规定性的不同, 这种人为地通过行政手段的方式实现的“合治”客观上讲是违背城乡分治发展规律的。所谓市县分治是建立在城乡分治的基础上, 在既成的条件下, 市只管理城市自身一块, 县改由省直接管理, 市县之间不再具有行政隶属关系, 各自管理本辖区范围内的事务, 这也是国际城乡治理通行地方行政管理模式。
相对于市管县体制而言, 实行市县分治, 由省管县, 取消市县分等, 打破了市和县之间行政级别上的界限,使市与县同级能够充分发挥市、县各自的积极性。其优势具体体现在: 一是实行市县分治可以有效避免地级市政府半路截留中央和省下放给县乡的各种权益, 避免地级市政府依靠行政手段“吃县”、“刮县”、“卡县”等盘剥县级利益的行为。也能够使中央和省根据实际情况有针对性地制定政策, 更好地扶助县域经济的发展。二是实行市县分治可以使“市”从“管县”的事务中解脱出来集中精力提高城市管理水平, 充分发挥城市在经济和社会发展中的作用。三是实行市县分治既解决了市管县体制的不良内耗, 也能有效地克服虚假城市化现象。四是实行市县分治以后, 我国的地方行政管理层级由原来的四级变为三级, 大大优化了我国的行政层级体制, 提高了行政管理效率。当然, 市县分治亦非万能药方, 在实践过程中, 还必须加强市县之间关系的协调, 采取有效措施, 切实预防市县分割, 才能实现城乡一体化建设。
一、市管县体制的演变
本文认为:“地级市”是市管县体制的核心。基于此, 本文从地级市入手, 通过全面梳理“地级市”行政层级的产生、发展与成型, 回顾了市管县体制的演变过程。
(一) 市管县体制的萌芽
从20世纪20年代中国市制萌芽开始, 市就是一个“点”的概念, 是由人口密聚在某一个“点”上的行政建制, 市与县被严格封闭、隔离。
建国后, 随着城市型政区的发展, 市管县体制开始出现。1949年兰州领导皋兰县, 1950年旅大市 (今大连市) 领导金县、长山二县, 便是中国市管县体制的萌芽。只是当时的市管县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品的供应问题而设置, 并无“带”县之意。其初期演变如下:
1959年9月, 为了推进1958年以来的工农业生产大跃进和农村人民公社化, 密切城市和农村的联系, 促进工农业的相互支持, 便于劳动力调配, 全国人大常委会发布了上述规定, 为地级市的诞生打下了坚实的法律基础。
(二) 市管县体制的发展
1983年3月, 国务院肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制的经验, 同年3月, 又批准在江苏全省试行市领导县体制。随着试点的逐渐铺开, 市管县体制得到了迅猛发展。
1986年年底, 原国家经济体制改革委员会、民政部、国务院农村发展研究中心起草了《关于进一步改善市领导县体制的意见》, 在肯定辽宁、江苏等省试点经验、明确提出走城乡一体化道路的同时, 第一次在文件中非正式地提出“地级市”这一行政区划概念, 为未来“地级市”的正名奠定了坚实的基础, 从此形成了与“县级市”相对应的行政区划特定范畴的一个专有名词——“地级市”。
(三) 市管县体制的成型
随着市管县体制在西部地区和部分欠发达省份逐步实施, 这一改革措施也在推行过程中逐渐变异, 演变为地区改市, 即在本来并不存在地区与地级市同城的地方, 将一个个县级市乃至城关镇升级为地级市, 然后实行地市合并。成型过程中的标志性事件如下:
随着地市合并和市管县范围的进一步扩大, 领导县的地级市发展较为迅猛, 1982年为55个、1987年为152个、1998年为202个, 到2001年则达253个, 领导着1445个县级行政区 (不含市辖区) , 分别占市和县级总数的95.5%和70%。目前, 全国已有江苏、辽宁和广东等12个省区全部实行了市管县 (市) 体制。
市管县体制的推行, 改变了地区行政公署作为省政府派出机关的设置, 形成了中国行政区划层次事实上的省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制。
二、市管县体制的积极作用
市管县体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的, 有其历史必然性。这一体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到了一定的积极作用。
(一) 加强行政管理, 提高行政效率
在市管县之前, 位于省、县之间的地区行署基本上对应着每一个省级部门, 机构重叠、人员闲置现象严重。同时, 在行政体制改革没有到位、政府职能没有根本转变的情况下, 省如果直管县, 其行政幅员过大, 管理负担过重。在省、县之间增加一级行政层级, 可以起到加强管理的作用。
市管县改革基本上达到了精减机构、减少层次、紧缩编制、提高行政效率之目的。以江苏为例, 1953年4月, 8个专署只有行政编制1633人, 到1982年底时, 7个地区的党政群机关实有编制已达9379人。1983年实行市管县体制后, 取销了7个地区, 增设4个地级市, 地 (市) 级单位由14个减为11个, 县 (市) 级单位由68个减为64个。除南京外, 其它10个市的市级党政机关的工作单位由原来的1032个减为551个, 减少幅度达47%, 工作人员定编31535人, 较过去减少32%。
(二) 推动区域市场统一, 促进规模经济形成
建国后, 计划经济体制下的“块块”分割严重地制约着区域经济的发展。城市人为地脱离了周边农村地区孤立发展, 造成经济发展过程中条块分割和城乡分割;市县分治造成的行政隔绝和城乡间的经济壁垒, 阻碍了贸易交流和资源流动渠道, 城市的资金、人才、技术等优势没有得到充分发挥。
市管县体制在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题, 同时也推动了社会其它各项事业的迅速发展。这一体制使城市有了较大的发展腹地, 并逐步形成不同规模的开放式、网络式行政经济区, 扩大了城市自主发展权, 这在计划经济条件下尤为重要。
市管县体制有效发挥了城乡结合的优势, 城市利用自己的经济实力, 通过行政隶属关系, 加强了对农业的支援, 同时合理地组织商品流通, 建立了多渠道、少环节的商业体制, 城市对农村的教育、科技、卫生等工作也都提供了十分宝贵的资源。
市管县体制实现了市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内的优化组合, 使城乡、市县的优势得以互补, 一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下, 通过联合、重组等形式, 规模迅速扩大, 技术含量不断提升, 经济效益明显提高。
(三) 有利于形成合力, 推动城镇化进程
在过去的计划经济体制下, 城乡隔离状态严重, 城市化发展缓慢。1958年《中华人民共和国户口登记条例》和1964年《关于户口迁移政策规定》的实施, 城镇化进程出现了停滞甚至倒退。1960年城镇人口占总人口比重为1 9.7%, 到1965年城镇人口占比下降到18.0%;1965年全国建制镇3146个, 比1954年减少2254个;十年“文革”期间, 城镇化进程进一步被扭曲, 城市人口从1966年的1.33亿增加到1978年的1.72亿, 城市人口比重为17.4%, 比1965年又下降0.6个百分点;1978年建制镇为2173个, 比1 9 5 4年减少近六成。[4] (P55-82)
市管县体制突出了城市在社会、经济发展中的中心地位和作用, 不仅给城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高起到了促进作用, 同时也给一些城市做大做强和城市现代化奠定了坚实的基础。
市管县体制扩大了市的管辖权, 有利于在更大范围内集聚和配置生产要素, 有利于形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系, 有利于中心城市自身发育、成长、壮大, 增加市域规模和经济总量, 提高城市知名度, 带动区域经济和社会的发展, 能够推动城乡交通、通讯等重大基础设施统一规划和建设步伐, 实现区域发展格局的优化。
市管县体制把与城市具有密切经济联系的农村划归城市统一领导, 不仅能促进行政管理体系与经济组织体系的大体重合, 有利于运用行政力量推动改革措施深入, 实现城乡生产要素的合理配置、城市工业向县域农村扩散、发挥城市对县域经济发展的带动作用。
三、“市管县”体制对经济发展的障碍
有学者在实地调研后认为, [5]地级市弊端犹如财政漏斗、权力漏斗和效率漏斗。具体来说, 市管县体制的弊端表现在如下几个方面。
(一) 脱离现实需要, 提高管理成本
增加和强化地级行政层次, 不仅影响信息传递的速度和效率, 而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下, 增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。
现实管理与实际需要不一致。多数地级市只管四、五个县, 一方面, 过小的行政幅员必然导致管理事务繁琐化, 各种“考核”、“创建”、“达标”层出不穷, 增加基层负担。另一方面, 中国各级政府机构设置多为模仿型, 每一级政府都自成体系, 俨然一个个“微缩版”的中央政府。地级市设置带来的机构和公务人员, 必然消耗大量可见与不可见资源, 增加社会负担, 加大行政成本。况且, 经济发达地区城市数量多、规模大, 市领导的县数量少;经济欠发达地区城市数量少、规模小, 市领导的县数量反而多。
寄希望于行政力量主导经济生活, 短期效果明显, 长期问题多多。增设地级行政层次, 过分倚重行政力量主导经济生活, 必然导致政府去管那些不该管、也管不好的事, 阻碍市场经济发展主体的形成。部分地级市所辖范围内各发展主体并不在中心城市的经济辐射范围, 彼此之间也无密切经济联系, 完全靠行政手段捆绑成“夫妻”, 时间一长, 这种貌合神离的关系必然导致资源配置成本增高、效益降低。
(二) 职能定位不明, 降低管理效率
地级市管理职能既非宏观、亦非微观, 职能定位不明;部分地级市经济实力很弱, “小马拉大车”, 带不动所辖县市的经济发展;同时, 由于市县财政体制的相对独立, 市县在经济发展中必然是竞争多于合作。
地级市职责不明, 主动辐射有限。地级市政府职能是省里下放一点, 从县里上收一点。一旦县级政府大部分经济、社会决策权上收, 县级政府的公共行政创新精神受到压抑, 就会直接影响和干扰县级政府发挥其自治权能。从实际运行看, 撤地建市和地市合并过程中也缺乏科学论证, 部分地级市本身发展滞后, 远未形成集聚效应, 地级市府所在地面临着繁重发展任务, 主要精力一般放在市区、郊区以及开发区, 对所辖县市经济社会发展虚的指导多, 实的投入少。
各有利益诉求, 竞争多于合作。由于市县财政体制相对独立, 市县成了两个相对独立的发展主体, 在市场经济大环境中, 市县必然竞争多于合作。如果市本身经济实力不强, 必然为了自身发展而借助行政权力对所辖县市“吃、拿、卡、要”, 地级市的压制不能不说是县级财政捉襟见肘的一个重要原因。如果市、县发展水平相当, 行政管理的上下级关系必然导致不公平竞争, 二者之间的博弈中在消耗本就有限的域内资源的同时, 也会大大挫伤县域经济发展主体的积极性。如果市的实力远远强于所辖县, 即便没有市管县体制, 市也会因其较强经济实力担负起辐射范围内的“领导者”角色, 县域经济发展也自然会接受中心城市的“领导”。
(三) 实行城乡合治, 违背发展规律。
市管县体制使中国行政区划由宪法规定的四级制转化为现实生活中的五级制, 使市的建制由20世纪50年代的城市型政区逐渐演变为广域型政区。
城乡特点不同, 管理自然各异。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域, 实行市管县体制, 不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。城乡在人口的结构、密度、流动性, 产业结构、产业集中程度, 以及社会组织结构、社会管理结构等方面, 都有着极大的差异。农村的生产和管理分散性、季节性强, 城市二三产业特别是服务业集中, 能量流、物资流、信息流大, 因而对基础设施的需求量远远大于农村。
由城乡合治到城乡分治是客观规律。传统的观点认为, 城市的发展必然导致城乡差距的扩大, 所以要通过市带县, 使发展的城市同时承担起带领农村共同实现现代化的责任。但是, 事实已经证明:农村依附城市的发展模式, 难以获得成功, 迫切需要分开发展。通过城乡共治进而实现城乡一体化的结果只可能导致城市不像城市, 农村不像农村。无论是市带县还是整县改市, 实行的是城乡共治, 尽管名称上有市、县之分, 在行政区划上都是一元化的地域型行政建制。在城镇化进程中, 城镇自有其本身的许多任务有待完成, 城乡共治只能分散城市精力, 在城乡分治原则下, 城市自身发展与壮大便是对城乡一体化的最大贡献。
参考文献
[1]、丁胜.中国行政区划改革的新探索[J].安徽农业大学学报 (社会科学版) , 2006 (6) :39-42
[2]、孙学玉, 伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J].政治学研究, 2004 (1) :35-43
城乡悖论
推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现，有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力也无法带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种：（1）地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并，用市政府取代原来的行署。（2)升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市。（3）县改市型。即将新设的县改市升格为地级市，实行省管县。这其中除了少数本身工业发展好的“地市合并型”城市带动力量较强外，那些“升级合并型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时，由于市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题，加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。因此，“市管县”本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。
财政悖论
推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给予借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。国务院发展研究中心曾于2003年对湖北襄阳县做的调查显示，1997～2000年间，全县非涝即旱，农业灾害严重；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20％的上级拨款外，剩余的80％是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是吃饭财政，很多都是负债的。更有甚者，部分“地级市”自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取正常地应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损；再加上市往往利用其强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，到达县级时已所剩无几。这些“雁过拔毛”的举措，使得资金难以及时落实到位，进一步加剧了县的财政困难。因此，“市管县”本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。
效率悖论
在传统的三级行政建制的情况下，全国31个省、自治区、直辖市管辖了2700多个县(市），平均每个省管辖近90个县。如此大的管理幅度使得省无暇顾及，直接影响到政府的行政效率。因此，增加“市”这一管理层级可以相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。而且，在传统的计划经济条件下，各级政府是按行政区、行政层次管理国民经济的，经济区与行政区的界线相一致，对于有效地协调社会主义初级阶段经济管理和行政管理之间的关系具有十分重要的意义。市领导县体制可以促进政权体系和经济组织体系的大体重合，保证政治和经济在地域上更好地结合，从而成为保持城市经济区与城市行政区界线一致的一种理想手段和形态。然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。因为“市管县”后，省县之间的层次由虚变实，地方行政体制变为省、市、县、乡四级，从管理层次与管理幅度的角度来看，行政组织每多出一个层次，信息的真实性和传递速度就会受到不同程度的影响。像“市管县”体制在省与县之间多出一个中间层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，信息的失真率就会成倍增加，严重降低了行政效率。同时，过多的管理层级的节制，也会影响人员的积极性和创造性的发挥，容易造成人浮于事的情况，也在主观上降低了行政效率。因此，“市管县”本意是提高各级政府的行政效率，反而导致行政效率的进一步下降，形成了所谓的“效率悖论”。
关键词：政府执行力,省直管县
一、政府执行力的内涵及组成
2006年3月5日在第十届全国人大四次会议上, 国务院总理温家宝在《政府工作报告》中明确提出, 要“建立健全行政问责制, 提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念首次被写进《政府工作报告》, 标志着政府“执行力”建设被正式提上政府改革和建设的日程上。
我国学者莫勇波认为:政府执行力指政府组织 (包括各级政府及其组成部门) 所存在的能够有效执行公共政策、决策、法令、命令、战略和计划, 以及执行政府日常性公共事务和有效完成政府既定目标任务的政府的内在力。他认为, 高效的政府执行力必须具备的条件为:良好的心态、高度的认知力和认同力、行动力、成效力。其蕴涵的内涵十分广泛, 为了使探讨的问题更加集中, 本文将主要讨论政府在执行公共政策方面的执行力。
从要素构成来说, 政府执行力是主要包括组织协调能力、干部领导能力、政策营销能力和检查监督能力等要素。从过程理论来看, 政府执行力涉及的关键因素为理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素。从上下级政府间的关系出发, 政策执行还是政策特性 (清晰性、冲突性) 的函数。下级政府对高清晰、低冲突的政策具有较高的执行力, 对低清晰、高冲突的政策具有较低的执行力。
二、市管县形成与劣势
我国目前的市管县格局是从1982年开始的, 该年中共中央第51号文发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知。从那时起国家逐步推行了市管县的行政区划和行政领导体制改革。推行市领导县体制的改革目标是是解决过去不少地方地区和市并存的问题, 并希望通过作为中心城市的地级市的辐射作用, 带动所辖县的经济、文化、政治发展。
如今, 市管县已成为我国地方行政的主要模式。该模式在过去的二十几年中发挥了一定城乡合治、以市带县的功能及维护了我国政治统治的稳定性, 然而随着县域经济的发展, 公民政治参与能力的增强, 市管县的模式越来越凸现出其制约县域经济发展的弊端, 地级市往往会依仗其对县的领导权, 而在市县利益分配的过程中超额获取利益, 存在最大化中心城市经济社会发展绩效的行为取向, 偏离辖区整体公共利益最大化的目标, 在相当大程度上抑制了市管县体制以市带县的功能。地级市这一层级的增加, 也加大了由中央、省至县及由县至省、中央的信息失真的程度, 增加了信息传递的时间, 遏制了县级政府政策执行创新的积极性, 僵化了县级政府政策执行的模式。
三、省直管县的提出和现实模式
我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出要“理顺省级以下财政管理体制, 有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。此前的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。实际上, 2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况, 将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县, 并在财政体制上实行“县财省管”。如浙江省在2002年发出《关于扩大部分县 (市) 经济管理权限的通知》, 将313项原本属于地级市经济管理的权限下放给绍兴、温岭等17个县市和杭州的萧山、余杭、宁波鄞州等3个区。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类。如江苏省则通过赋予县委书记以省委委员的地位及下放部分地级市的经济社会管理权限给县政府的“双管齐下”的方法进行强县扩权的改革。
上述省管县的改革虽然目前仅限于县财省管及部分经济社会管理权限的下放, 还没有达到完全意义上的省管县即省级政府直接领导和管理县级政府。但经过强县扩权的改革后的省管县已经逐步显现出省直管县的雏形。
四、由市管县过渡到省直管县的过程, 对县级政府执行力的影响及对策
由上述的内容可知, 我国正经历着由市管县过渡到省直管县的过程, 这必然会对县政府的执行力产生巨大的影响。
(一) 县级政府执行自主权的扩大
从政策特性上看, 省管县下省要求县级政府执行的政策比市管县下市要求县执行的政策更具模糊性, 这是因为由于空间和资源的限制, 省不可能比市更了解所管辖的县, 也就不可能比市能制定出更合适和具体的政策。这给县因地制宜实施政策和进一步制定具体政策留有余地, 也就是说县政府在政策选择和执行中拥有更大的自主权。拥有更大的政策选择和执行的自主权会产生两方面的效应:政策歪曲执行和政策创新执行。
1、政策歪曲执行的产生和解决对策。省管县体制相对于市管县体制下县政府所受到的约束要小得多, 省政府不可能比市政府掌握更多的关于县政府的信息, 与县政府之间产生更严重的信息不对称, 县政府违背执行政策被发现的可能性就较低, 特别在监管不到位的情况下, 县政府更容易倾向于去执行那些对自己有利的政策, 而不去执行那些对自己无利的政策。所以在省管县体制下, 在下放给县政府更多的本属于地级市的管理权力, 不应过分削弱地级市的信息收集功能和监督功能的建设。特别在省级政府对县政府控制力较弱的情况下更是如此。而且省政府要制定弹性政策框架, 设定约束值, 使相对模糊的政策也有所界限。
2、政策创新执行的产生和优化。因为县级政府有更大的自主权, 所以省直管县下的县政府相对于市管县下的县政府更容易出现政策创新执行的情况, 对于这些经创新并被实践证明是正确的政策执行, 县政府必须要注意总结并定时向省政府报告, 一是可以获得省政府的政策执行资源支持, 二是便于政策执行成功经验的推广, 三是便于省政府对新政策执行过程的监控和新政策执行生命的延续, 以避免县政府的政策执行在县政府主要领导成员更替后出现大的波动。导致新的成功的经验的夭折。这是因为政策执行相对于政策而言, 往往更难以制度化和法律化。而没有制度化和法律化的东西是很带有很浓厚的人治色彩的, 会因为领导人的变动而随之变动。而省级政府在了解县政府的政策创新执行的成功经验后, 也应调整与该政策执行不相适宜的省级政策。
绝对的权力导致绝对的腐败, 县级政府自主权的扩大增加了县级政府政策执行的灵活性, 导致了政策执行创新, 同时也增加了政策执行歪曲的可能性, 省级政府为了增加政策执行创新, 遏制政策执行歪曲, 在加大政策执行监督力度的同时, 政策执行评价体系的完善应该也是刻不容缓的。因为如果缺少完善的政策评价环节, 而简单地进行“是与否”二选一式的政策执行监督和政策执行中止, 将会扼杀县级政府政策执行创新的积极性和剥夺省管县体制下天然地赋予县政府的较大的政策执行的自主权。而且政策评价机构与政策执行机构的地位应该是相同的, 这将赋予他们信息交流的平等地位, 政策执行机构 (县政府) 也可以为某项政策评价机构认为不合理的政策执行进行有效的辩护。由于政策执行评价机构比政策执行机构更了解政策, 政策执行机构也可以从辩论中加深和调整对政策的了解, 从而进行政策执行的调整。
(二) 政府执行机制的变革
政府执行机制的变革, 表现为政府组织结构的改革和政府执行反馈机制的变革。
1、政府组织结构的改革。由市管县过渡到省直管县的过程是政府组织机构逐步扁平化的过程, 省县间的信息交流的频率将大大提高, 信息传递速度将大大加快, 信息失真的情况将得到有效改善, 扁平化的组织结构也利于提高县级政府执行人员的执行积极性和创造性, 而且, 省直管县下的县政府也可以增加一些本来在市管县下无权拥有的组织或扩展已存在组织的职能, 如县级海关和银行支行的增设。但是, 组织结构的扁平化增加了上级政府控制和监督下级政府的能力, 然而即使这种层级监督能力的弱化也可以看作是一种机遇, 因为层级监督的弱化必然要求提升人大, 大众舆论, 新闻媒体, 司法机关等外部性监督部门的监督能力, 这有利于改变中国目前行政机构的权力过大, 立法机构、司法机构和公民机构的权力弱小的局面, 能加速形成一种以外部权力监督行政权力的机制, 而完善的监督约束机制的形成, 正是政府执行力提高的关键因素。
2、政策执行反馈机制的变革。政策执行反馈包括政策执行客体 (大多数为民众) 的反馈和政策执行主体的反馈。由市管县过渡到省管县的过程, 是公民自治能力增强的表现, 必然会伴随着公民民主参与能力提高和参与机会增多的过程, 政策执行客体对政策执行方式、目标甚至政策制定本身都将产生更大的影响, 而由于层级的减少, 县级政府自主权的扩大, 县级政府对于政策执行客体的反馈将会具有更加灵活的处理方式和处理权力, 县级政府可以审时度势在更短时间内依据反馈改进政策执行目标和方式。同样, 政策执行主体可以在更短时间内向省级政府汇报执行情况, 以调整政策本身。我国目前正处于社会转型和经济转轨的过程中, 基层社会矛盾呈现骤发状态, 迅速的政策反馈机制的建立也是应势之为。
(三) 政策执行资源的丰富, 它表现为人力资源的丰富和财政资源的丰富
1、人力资源的丰富, 在省直管县的实践中, 县政府的主要领导是由省里选定的, 无论从选择范围来说还是从激励机制来说, 它都强于市管县下的县领导的选择。县级政府也便于优化自身的人力资源结构。如在中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见中就提出:支持义乌市在核定的人员编制总数内, 优化部门人员配置, 适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制, 加强对公安、司法、法院、检察院等机构的人员配备。而且, 这增加了县级政策执行人员与省级政府及其人员的接触机会, 这对县级政策执行人员素质的提高具有很大的促进作用。
2、财政资源的合理配置。在市管县下, 地级市为了自身中心城市的发展, 财政资源严重向中心城市倾斜, 部分市甚至克扣中央或省里转移支付给县里的资金, 造成县级财政困难, 形成财政抽水机效应, 不利于公共服务的均等化。在省直管县下, 政府财政层级扁平化, 以实现完善的分税制为出发点, 有利于市县政府财力分配均衡化和公共服务等化, 也将提高省以下财政体制的统筹水平和整体运行效率。充实的财政资源将对政府执行力的提高起到极大的促进作用。
从市管县过渡到省直管县, 将使县级政府分配到更多的执行资源, 极大地提高了县级政府的政策执行自主权, 并改变了政府的执行机制。而省级政府在过渡的过程中应该充分发挥统筹兼顾、因势利导的作用, 以极大地促进县级政府执行力的提高。
参考文献
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