农村集体经营性建设用地流转研究
摘要：土地是我们赖以生存的地方，不能没有同时也不能再生，在经济快速发展，城市化进程的加快的背景下，我们对于土地是需求量不断增加，集体经营性建设用地流转做得好坏关系到我们未来发展的速度。本文在本着土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产力不减弱、农民利益不受损失的前提下，对农村集体经营性建设用地流转的必要性、演变过程和现状进行介绍，遵循党的十七届十八届会议精神，针对农村集体经营性建设用地现行法律法规和实践中存在的问题进行分析，并提出合理的建议和完善创新之处。
关键词：农村；集体经营性建设用地；流转
Study on the circulation of rural collective construction land
Zuo Hejun1Jinag Feiyue2Qiu Changliang1Bao Liang1Wang Guihua1
1. Inner Mongolia Agricultural University，Hohhot，0100192. The Inner Mongolia Autonomous Region land and Resources Institute；Hohhot，010018
Key words：rural area；Collectively operated land for construction；transfer
1.前言
土地是我們赖以生存的地方，不能没有同时也不能再生，可是在社会快速发展的今天，我们对于土地是需求量不断增加，尽管说我们在土地流转中做得还可以但是还存在很多不尽人意的地方，集体建设用地流转做得好坏关系到我们未来发展的速度。新中国成立至今，我国土地所有权经历了从农民私人所有权到农民集体所有权的变化，在变化到农民集体所有权的同时，我国集体建设用地的流转问题成为我国现阶段农村土地制度改革的重点。
农村集体经营性建设用地流转制度还有许多方面有待完善，究其原因，即有政策方面，又有经济方面。从政策方面来讲，我国应当制定并细规范相应的法律法规，让土地流转有法可依，减少流转中出现的不必要的矛盾与纠纷，与此同时加强对土地流转的监管力度，增强对违法人员的惩罚力度，严格规范我国土地流转违法行为；从经济方面来说，经济基础决定上层建筑，我国经济市场的不完善与发展的相对滞后严重影响着我国土地流转的发展，盘活农村中存量土地资产，使闲置和使用率低的土地得到有效的利用，增强土地流转的效率对国家和农民来说都是有利的，以达到双赢的效果。
1.1农村集体经营性建设用地流转制度的概念
农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经营组织使用土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业使用的农村集体建设用地，如乡镇企业用地[1]。
集体经营性建设用地入市的方法有：出让、出租、入股、联营。
1.2农村集体经营性建设用地流转的必要性
在实践中我们明确，农业、农村、农民的“三农”问题是全党的重中之重，坚持把三农问题作为首要的问题，在改革的过程中，保障农业的基础地位，我们要坚持走中国特色农业现代化道路，在保障农民最基本的利益与权利的基础上，才能帮助农民们发展社会生产力，同时推进农村经济和社会的共同发展[2]。
当前，改革发展进入关键阶段。眼抓住和用好重要的战略机遇，加快推进社会主义城乡统一的建设用地市场，毫不动摇的推进农村改革发展。在农村改革发展中，我们应该勇于创新，不应墨守成规，融入新的思路理念，在农村发展中，使用理论与实际相结合，推动党的改革创新。同时我们应该坚持改革开放的思想理念，把农村改革的问题努力解决，在此之上不断改革创新，同时将发展中心转移到农村，集思广益为农村的未来发展提供原动力，积累经验同时获取新思路使得农村经济和社会共同前进共同发展。
1.3农村集体经营性建设用地流转制度的演变过程
新中国成立初期，颁布了《中华人民共和国土地改革法》提出“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。”到1952年底，以使3亿无地的农民获得了6700万公顷土地，建立起以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制。
1952年，中国工业化、城市化过程刚刚开始。1953年，新一轮的农村土地制度变迁便启动了。为了适应当时实施的优先发展工业的战略，建立起了相配套的高度集权的计划经济体制、人民公社制度和城乡分割制度，具体体现在土地制度的变迁上，则是建立起了传统的土地集体所有制——“三级所有、队为基础”[3]。
农村将联产承包经营权责任制在20世纪70年代末在全国展开，广大的农民的生产积极性重新被唤起。农业效率大大提升。这时期的农村地权内容由原来高度集中的土地所有權分化出了集体土地所有权、土地使用权、土地经营权等各权种。这种地权制度的内容包括安排由于适应当时的农业特性并有利于小农家庭经济体制传统优势的发挥，其经济效益是最显著的。
1.4农村集体经营性建设用地流转的现状
首先，不是所有的集体所有建设用地均可入市，也不是集体经营性建设用地所有权都能进行流转，在流转中，允许入市的集体经营性建设用地必须是存量集体经营性建设用地，坚守耕地红线不突破的底线。
二是要符合规划、用途管制。在取得土地使用权后，在所取得的土地上想要建什么，不得擅自做主，必须服从国家的统一管理。在使用中，获得土地使用权的单位或个人，不得擅自主张，必须严格地按照国家规定的土地利用总图规划确定土地用途来进行使用土地。
3.农村集体经营性建设用地流转涉及法律法规及政策
3.1涉及的有关法律法规
《中华人民共和国宪法》第9条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，及全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”
《中华人民共和国物权法》第60条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列法律行驶所有权：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
第180条“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（1）建筑物和其他土地附着物；（2）建设用地使用权；（3）以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；（4）法律、行政法规为禁止抵押的其他财产。”
3.2涉及的政策规定
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》“中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议全面分析了形式和任务，认为在改革开放三十周年之际，系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，进一步统一全党全社会认识，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，对于全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。全会研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，做出如下决定。”
“农业、农村、农民的‘三农’问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时期，我们坚持吧马克思主义基本原理同我国具体实际相结合，始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题，成功开辟了新民主主义革命胜利道理和社会主义事业发展道理[10]。”
《十八大中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11年12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题，做出如下决定。十八大决定涉及深化土地改革相关内容摘录：
“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理体改个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”
3.3法律法规和政策进行分析
3.3.1从法律方面分析
集体经营性建设用地入市的供方主体问题。《民法通则》第74条第2款和《土地管理法》第8条第1款规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，有村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《村民委员会组织法》第4条第3款规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其财产。”《物权法》第60条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照以下规定行使所有权：（1）属于村农民集体所有的，由集体经济组织或者村民委员会代表集体形式所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行驶所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体形式所有权。”在上述分析中，农村集体经济组织或村委会是土地的出让方，但是根据《全国人大常委法制工作委员会对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理[11]。
第二，农村集体经营性建设用地的使用期限是个问题。按正常的情况来讲，我国农村集体经营性建设用地的出让年限中工业用地五十年；教育、科技文化、卫生、体育用地同样五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。但是在我国规划中，几乎没有出现一块用地能够用到四五十年的先例，在没到期时候就已经又更改了规划，所以期限届满时是否可以续期则不明确。所以在租赁中，租赁期时间的确定有待进一步考量。根据《合同法》第214条规定，“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”在《合同法》中可以看到，租赁期少于20年比较合理，并且对出租人与租赁人双方都较好的一个方案，否则会出现一些不必要的法律纠纷。
第三，地上建筑物的问题。在这里就出现了一个很棘手的问题，出让的集体经营性建设用地上是否有建筑物？在出让的规定中并没有明确的支持出让的土地上能不能有建筑，但是有告示说明让出让方和购买双方就地上的建筑进行协商解决。在出让的时候的问题算是有所解决，但是出让到期后的地上建筑又該怎么办也没有确定的办法，不同的地方对到期后的地上建筑解决办法也不尽相同，所以怎样解决到期后的地上建筑也是个很大的问题，建议在出让时就应让双方商量好并签订相关协议以防止将来不必要的麻烦发生[12]。
3.3.2从政策方面分析
十七大《决定》指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”要完善农村宅基地制度。国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”，这显然与《宪法》第13条的规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民私有财产权和继承权。”和《物权法》第64条的规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”之间相互矛盾。在这些矛盾中，弱势方就是农民，然而农民怎样才能让自己的合法权益得到保障，其实可以从政府政策中少许修改，来对农民权益进行保障，例如禁止农村的农民想城市居民进行出售的规格，同时也可以允许让农民对住房有自己的处理方法，例如出售或是出租可以有相应的政策，这样一方面可以让低收入城镇居民可以有条件住房，另外一方面也让农民有另外收入缩小城乡收入差距[13]。
现在的城镇居民允许拥有两套及以上的住宅，但是在农村农民被限定“一户一宅”这对农民很不公平，然而国家在同时还希望建立“同地、同权、同价”和“城乡一体化”但是对农民的不平等待遇和国家政策相矛盾，所以应该在农村居民的经济水平上升的同时也应该对现行的政策规定进行修改，消除“一户一宅”的限制，允许农村居民在自己原来的用地范围内，就像城镇居民允许买两套以上房子一样有偿的使用另一套宅基地[14]。
4.存在的问题和原因
4.1土地征收权滥用，公共利益范围模糊
土地的征收征用自从开始就一直有争议，虽然在我国《宪法》第10条中规定了：国家为公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收。是可以征收了，但是在什么是为公共利益却没有明确的规定，在这个问题上没有规定就使的在土地征用中存在着很大的问题，在没有规定的情况下，使得很多滥用职权的事情发生，由于没有明确的规定，使得当地政府说了算，所有完善相关的法律政策才是重中之重。
4.2土地征收程序存在问题，农民应有权利受限
在现行的农村集体经营性建设用地流转过程中，农民应该处于主要位置，但是在征收过程中，征收程序中存在很严重问题，在政府做出决策后，大部分都是以市级政府实施，再实施过程中并没有对农民的权力进行保护，农民该有的权力得不到保障就会使得发生纠纷，与此同时在发生纠纷后，就算是告到法院，法院按照不属于民事纠纷案，对类似的事情不进行受理，也让现在的司法没有办法对农民进行保护。
在现行的《土地管理法》在存在所有权和使用权纠纷时，是由征收部门进行裁决，这样做的同时就使政府成了主体，即可出让土地又可对土地进行裁决，这样没有给司法一点机会使得司法连最基本的保护农民权利都没有，一切都要看政府或是上级部门的脸色，所以应该在类似法条中给予农民们保护，同时授予司法基本的权力来保障农民最基本权利。
4.3征收补标准不合理，农民经济利益受损失
最早在江苏苏州征收、征用农村集体经营性建设用地的时候，政府采取了低价征收征用的方法，低价征收的土地之后，再以高额的价格出以招标、拍卖、挂牌的方式将土地转让出去，使得政府不费很多时间精力就获得巨额的利润，同时也让许多地方开始效仿，引起了许多农民们的不满，农民自身权利没有保障同时在经济上也受到严重损失。在之后出台《土地管理法》中也规定了许多费用，如安置补偿费、土地补偿费、青苗补偿费等等费用，但是这些都是地上补偿，在农民们失去土地同时也失去了赖以生存的基本，农民大多以种地为生，失去了土地可能暂时会得到一部分补偿，可以钱总有用完的一天，之后又该怎么办却没有明确规定，于是后来的《土地管理法》中规定征收耕地的土地补偿费，为该耕地征收前三年平均年产值的六至十倍。安置补偿费按照农业人口进行计算，虽然在法条上进行了改进，可是并不能算是很科学，三年的平均收入可能会受到天气的影响使得收入增减，因为我们都知道种地一般都考天吃饭的，靠天吃饭就存在着很大问题，而且在种植中使用了一些设备或者工具应该怎么算，这些与收入无关，而在实际中，补偿一般程度上都与所处的位置与当地的经济情况相关，而在这种补偿中，与当地经济关联更大与征收前三年关系不大，所以在这种征收补偿的条件下，征收补偿的实际中并不能给农民多大的利益，所以在征收征用之间存在着巨大的利润差距。因此在制定法律规范时应实际考察，要在不伤害农民的基本利益上进行对法条的修改，切实保障农民的切身利益[15]。
4.4补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
农村集体经营性建设用地，说到底应该是以集体为中心，可是在相关法律中却没有明确规定“集体”的确定含义，到底什么是集体现行的法律中并没有对此做出严格的定义，在此情况下，在农村集体经营性建设用地流转中，就会出现所有权主体的虚位，在流转中，看似土地人人所有，但是在流转中却人人无权，对土地没有任何权利，不能擅自的进行各项出让活动，征收的时候都还好说，但是已到了出让后，所获得的利益的时候，问题就被放大，土地权属问题使得资金没有办法去分配，这时候政府或村委会就当仁不让的充当重要角色，层层政府就会对征地款进行“处理”克扣，在一层层的克扣下，本来也许足量的征地款，最后到农民手中的赔偿款少之又少，为了避免类似的事情发生，应该从源头解决问题，在以农民为主体的方向上进行对农民的利益进行保障。
5.措施与建议
（1）解决农村集体经营性建设用地入市在法律中存在得障碍
在农村集体集体经营性建设用地流转的主体应该是农民，但是在实际过程中并没有相应的对于农民的保护政策，所以建议在以后得到修改法律中，应该加强对与流转后使用权的规范，使得农民有法可依，并且加快农村集体经营建设用地相关法律的修订。
（2）确定农村集体经营性建设用地所有权归属与权属登记
如果流转用地想要入市，一定要确权，确权的时候又要等级，所以应该从源头入手，先解决确权问题，然后在入市和登记方面再有所进展，在城乡地区应该建立完善统一的制度，农村城镇至今相互平等，使得有据可依，同时在解决土地所有权归属的时候避免规数不清，明确归属问题也十分重要。
（3）建立农村集体经营性建设用地入市收益分配制度
農民们能够得到好处才是真正目的，所以要规范农村集体经营性建设用地的流程，在过程中保护农民的合法权利与应得的利益，只有在保障了农民权利与利益的同时才能够更好使农村集体经营性建设用地流转真正的流转起来。
（4）处理好农村集体经营性建设用地入市与土地征收的关系
土地征收入市一直都由国家管理，目的是为了让农村于城镇共同发展，在此过程中土地的征收与入市处理的好坏直接影响这这项任务能不能顺利地完成，为了响应十八大报告中“推动城乡发展一体化”，在我们征收征用土地是处理好之间的关系，减少政府的干扰，简化征收的流程与步骤，打破国家对一级土地使用权的垄断，在过程中科学合理的删减或是取缔必须转变集体国有土地后才能再次转变成建设用地的现状，同时为了保障农民利益，要对征地的目标进行调查，缩小范围，防止土地的浪费，给农村集体经营性建设用地更好地发展空间[16]。
（5）集体经营性建设用地入市交易时序的控制
集体经营性建设用地交易一定要有保障，最基本的就是交易平台，一个靠谱的交易平台能够给予农民信任，能够顺利地推行土地流转。现行的建议平台有以政府为背景的交易平台，也有一建立引入资本的第三方交易平台。第一种包括农村产权交易平台、承包地交易平台等这类的平台大部分由政府组织建立，由政府出头自然在信誉上有保障，并且成本比较低，可是由于是政府原因，办事效率慢就成了阻碍，而且在监管中也存在很大的漏洞。第二种是建立引入资本的第三方交易平台这样的平台，尽管说第三方将以平台相比政府更灵活方便，但是与此同时也缺少了安全性。所以在今后工作中政府应该在办事效率下手，切身实际的为农民着想合理科学的搭建能够舒畅交易，并且安全快捷的交易平台[17]。
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作者：左合君 姜飞跃 邱长亮 包亮 王桂华
[摘 要] 农村集体经营性建设用地市场化流转对农用地生态安全具有制约性。建立基于农用地生态安全的集体建设用地市场化流转制度的必要性不仅体现在当前忽视农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度的弊端上，也体现在建立基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度的现实意义上。基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的立法目标选择应定位在保障粮食安全、维护生态安全、促进经济可持续发展三个方面，以此为基础，在法律制度体系构建上应包括建立集体经营性建设用地市场化流转的生态管制制度、生态安全信息制度、生态安全预警制度、生态安全应急制度等。
[关键词]农用地生态安全;农村集体经营性建设用地;市场化流转;法律制度
[
众所周知，农村集体经营性建设用地入市流转是在市场经济条件下优化土地资源配置、增加农民财产性收入以及体现城乡一体化发展的必然选择。然而，集体经营性建设用地入市流转过程中却呈现大量的农用地“非农化”“非粮化”“工业化”等不利于农用地生态安全的问题，尚未引起人们足够的关注。因而，在生态文明建设和绿色发展理念成为社会未来发展的总趋势下，从农用地生态安全视角探讨集体经营性建设用地市场化流转的法律制度构建问题，既符合新的政策指向也具有现实必要性。
近年来，我国学术界关于农用地生态安全问题的研究有相当进展。对于农用地生态安全问题的研究，学界形成较一致的看法是土地利用覆被及其结构的改变会影响区域生态安全，但现行对农用地生态安全的研究大多忽视农村土地的流转对其造成的影响。[1]另一方面，我国关于集体经营性建设用地入市流转制度的研究发展迅速。当前，在对集体经营性建设用地同等入市的制度研究方面，学者们较多关注的是如何保障农民的财产性收益以及国家在丧失建设用地一级市场垄断地位后如何保障政府的财政收入来源，[2]但对在现行土地利用规划和用途管制下为粮食生产安全及农业生态环境保护做出较大贡献和牺牲的农用地耕种者受损的生态利益补偿关注较少，特别是对入市后给农用地保护尤其是农用地生态安全带来的冲击也未引起足够的重视。[3]随着研究的深入，部分学者开始关注农村土地流转对农业和农用地生态的影响，但当前研究缺乏系统性和全面性，且集中在农业和农用地生态补偿的对策和措施上，未能从制度根源上对给农用地生态安全造成不利影响的农村集体经营性建设用地市场化流转问题进行深入研究以及探索如何科学建构其法律制度体系。
尽管新修订的 《土地管理法》首次在立法上规定了集体经营性建设用地可直接入市流转，但从目前来看，还有以下问题急需要研究解决：集体经营性建设用地入市流转给农用地生态安全带来的负面影响如何规避，顶层设计如何跟进;尤其是要研究农用地生态安全对农村集体经营性建设用地入市流转的要求表现在哪些方面;集体经营性建设用地入市流转又将对农用地生态安全有哪些制约性;应当如何建立适应农用地生态安全要求的农村集体经营性建设用地入市流转的法律制度。毋庸置疑，建立基于农用地生态安全的农村集体建设用地市场化流转法律制度，在实践层面，有助于解决农用地的生态溢出效益，实现环境公平，同时促进农村土地流转中的农用地生态安全、粮食安全、经济可持续发展等公共利益的实现;在理论层面，一方面，开创了农用地生态安全问题、农村集体经营性建设用地市场化流转问题及其法律制度问题的交叉性研究，形成了集体经营性建设用地入市流转制度的新认知;另一方面，将集体经营性建设用地开发而导致的农用地生态损害成本纳入到土地价值补偿的构成部分中，破除了过度依赖经济发展的传统思维定势，扩展了对农村土地资源配置绩效考评的研究视角。
一、农村集体经营性建设用地市场化流转对农用地生态安全的制约性分析
(一)农用地生态安全与集体经营性建设用地市场化流转概念的界定
1.关于农用地生态安全的界定
关于生态安全的概念，早在20世纪70年代提出之初就与生态危机、生态灾害或者生态问题等概念紧密相连，由于其内涵的丰富性和涉及面的复杂性，学者们对其研究的角度也不尽相同，所以至今在理论界也没有形成一致的认识。我国政府在《全国生态环境保护纲要》(国发[2000]38号)中将国家生态环境安全定义为“一个国家赖以生存和发展的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态”。[4]因此，可认为生态安全是指生态环境的健康、完整和不受破坏的状况。为更准确理解生态安全的内涵，首先，要厘清生态安全与环境安全的区别。生态与环境是有差异的，环境是围绕某个主体(包括人或其他生物)并对该主体产生影响的所有外在客体组成的系统，强调客体对主体的影响和作用;而生态是指某一生物群落与周围环境之间的相互依赖和相互制约的状态，强调的是这种相互关系是否平衡或者协调。因此生态安全的范围要大于环境安全，生态安全不仅体现为自然生态系统的安全，还体现在人工生态系统安全和自然——人工复合生态系统的安全等方面，是一个复杂的安全系统。其次，要明确衡量生态安全的标准。生态安全体现的是生态系统对人的需求的满足，换言之，生态安全以生态系统是否能提供满足人类需要的生态因子为其衡量的标准。具体而言，生态系统应当提供从物质、能量上满足人类的物质层面的较低需求以及满足人类自尊、自我实现等精神层面的更高需要的生态因子才是安全的。综上所述，将生态安全引申至农用地利用过程中，所谓农用地生态安全是指人类开发利用农用地过程中，土地生态系统结构不受破坏，并且为人类提供的生态服务的数量和质量能满足人类物质层面和精神层面的需要。
2.集体经营性建设用地入市流转的界定
我国现行《土地管理法》(2020)第4条根据用途的不同，将全国土地划分为农用地、建设用地和未利用地三种类型。上述分类是通过国家编制土地利用总体规划来实现的，立法将土地做如此划分的目的是为了将全国的土地纳入规划用途管制的范畴。[5]依据现行立法对农村集体建设用地的规定，可以将其界定为：所有权归农民集体，由乡(镇)村集体经济组织投资地从事各项非农业建设的土地，其范围主要涉及宅基地、公益性公共设施用地、集体经营性建设用地。由此可知，集体经营性建设用地被包含在集体建设用地之中，可以说前者是后者的下位概念。结合集体建设用地的界定，集体经营性建设用地是指纯粹以盈利为目的从事相关建设用途的集体建设用地，其典型的特征是营利性和资本性。集体经营性建设用地与具有福利性质、只能由村集体成员自住的农村宅基地以及不能用于经营的“乡(镇)村公共设施和公益事业用地”是有区别的。换言之，在集体建设用地的三种类型中，只有集体经营性建设用地才能入市流转。因此，在明确了集体经营性建设用地的范畴基础上，其市场化流转的界定就迎刃而解了。所谓集体经营性建设用地市场化流转，是指在符合城乡建设总体规划下，依托市场供需和竞争规律，按照“同地、同权、同价”的原则将土地使用权有偿转让给其他市场主体，以实现集体土地所有权的收益权能以及促进城乡土地资源的合理化配置。从土地流转的用途是否改变分析，土地流转既有完全改变土地用途的功能性流转，也有土地用途不变化前提下的土地使用权流转。如上文所述，集体经营性建设用地入市后，土地使用权由村集体转移到土地开发利用主体，在符合土地利用总体规划前提下，用地企业可以将该地塊用于工业、商业、物流、办公等用途，由此可知，集体经营性建设用地市场化流转既属于土地功能性流转，也是土地权利流转，二者同步进行，融为一体。目前，从全国试点城市的经验来看，农村集体经营性建设用地流转的方式灵活多样，包括出让、租赁、入股、抵押等形式，在范围上既涉及物权性的市场化流转，也包括债权性的市场化流转。
(二)农村集体经营性建设用地市场化流转对农用地生态安全的制约性分析
为促进农村土地资源的优化配置，缓解城市化高速发展下建设用地供应不足的紧张局面，农村集体经营性建设用地市场化流转制度性出场的积极功能不言而喻。然而，随着集体建设用地入市规模的扩大，由此带来的农用地生态问题也越来越突出，但引人担忧的是集体建设用地入市带来的生态问题往往被忽视。这是由于集体建设用地入市所带来的经济效益是显性的，能够直接实现农民的财产性收入，而集体建设用地入市给农用地所带来的生态问题却是隐性的和间接的，在时间上呈现滞后性，通常要过较长的时间周期才能体现出来。从生态影响的角度分析，农村集体建设经营性用地市场化流转对农用地生态安全的制约性主要体现在如下几个方面：
1.易引起农用地非农化、非粮化的倾向，造成农村土地资源破坏严重
随着集体经营性建设用地的入市，在巨大利润的刺激下，某些地方开始违反法律和政策的规定擅自占用耕地或农用地，通过与不法开发商勾结，打着发展观光农业、采摘农业的旗号，在未履行正常审批程序的前提下进行非农设施开发，严重冲击了耕地保护红线，造成耕地数量减少以及水土流失、土壤盐碱化、沙化加剧等问题;[6]一些地方的工商企业或个人为牟利私自圈占闲置耕地，破坏农田水利基础设施，违规建设私家别墅群、休闲度假设施，造成土壤塌陷、废弃物压占、地下水开釆过度、生物多样性衰减等;还有一些地方占用基本农田挖鱼塘、种植林木，尽管尚未改变土地的农用属性，但损毁了土壤耕作层，降低了农用地的生产能力。其结果是：一方面，农用地资源修复和再生的速度追赶不上被污染的速度，造成生态条件好的农用地资源数量大大减少;另一方面，农用地非农化过程中不断污染、破坏存留的农用地资源进一步加剧资源的总体质量下降。
2.易带来农用地经营中大量使用化肥、农药的倾向，造成农用地污染严重
为了平衡集体经营性建设用地入市与农用地经营之间相差悬殊的收益差异，在一些农村地区，土地经营者为在短期内获取较高收益，通过在种植业中过度运用化肥、农药，以及养殖业频繁投放种苗与饲料以提高产量，致使土壤污染、水污染越来越严重，农作物生存环境被破坏。而且被流转后的集体经营性建设用地本身在经营过程中也会向周边农用地排放大量污染物形成污染带，偷排、超排与违规排放屡禁不止。从实践来看，农用地被污染的来源在不断增加，从工业“三废”污染，逐渐蔓延到了恶臭污染、放射性污染、有毒有害污染等类型;污染的程度也在不断加深，从最初的易于控制逐渐发展到难以控制;污染范围不断扩大，从最初对农用地的点源污染不断扩大到面源污染。随着污染来源物的不断攀升，污染范围的持续增加，污染事故的频频发生，农用地污染防治面临的形势相当严峻，治理难度逐年递增。
3.易形成农用地流转重规模、轻保护倾向，导致农业生态功能退化严重
如前文所述，随着集体经营性建设用地的入市，土地的财产属性和经济利益得以实现，但其生态投入成本及生态利益却无从体现，农用地生态保护与经济利益关系严重扭曲，导致农民在农用地流转中出现重视规模经济效益却忽视农用地生态保护的倾向。例如，实践中有的农村集体经济组织为效仿集体经营性建设用地入市流转的规模效应，片面追求农用地流转规模，导致大量农用地流转后缺乏有效规划利用而被长期撂荒、闲置，造成地力下降，土地破碎化，农用地生态功能严重退化;有的地方农用地流转后被粗放化、不合理利用，大面积重复种植同种经济作物，而忽视资源和生物遗传多样性保护，致使生物遗传多样性锐减、物种多样性危机日趋严峻，还造成灌木丛、田埂沟渠、田间道路、湿地植被等群落形成的半自然的生态廊道消失;有的农用地流转后大面积种植经济作物或圈养一些野生动物，造成生物入侵，入侵物种会在短时间内改变原本平衡的生态系统，压迫和排斥本地生物，造成本土物种数量的减少，也可能引起本地部分物种的变异。
二、建立基于农用地生态安全的集体经营性建设用地市场化流转制度的必要性
(一)当前忽视农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度的弊端
1.耕地面积减少，农用地生态安全受冲击
从集体经营性建设用地市场化流转的实践来看，土地入市所带来的增值收益大多都在地方政府、集体和个人三者之间分配。尽管现行法律和相关政策文件并未规定土地增值收益在上述三者之间的分配比例，在监管措施缺位的情形下，很容易发生农村集体挪用、拖欠甚至侵占农民合法收益的事件。即便如此，大多数农民仍希望集体经营性建设用地入市流转，其根本原因在于建设用地与农用地经济效益之间存在巨大差距。特别是城乡建设用地市场一体化形成后，农村土地资源的利用效率提升，农民将直接获得更多的建设用地入市增值收益，农用地收益与建设用地收益之间的差距将进一步扩大。在这种情形下，如何贯彻执行最严格的土地管理制度以及调动农民保护农用地生态安全的积极性呢?尽管 《土地管理法》及相关法律制度都规定了严格的农用地保护制度，如农用地转用审批制度、土地用途管制制度等，[7]但上述的制度仍没能阻止耕地面积的逐年递减。据第二次全国土地调查数据显示，我国人均耕地占有量只有0.101公顷，仅占世界人均水平的 1/3，不到发达国家的1/4，甚至只有美国的1/6、加拿大的1/14。[8]在课题组2019年对江苏昆山、海门、常州三地的问卷调查中，当问及村民近五年来本村增量集体建设用地的主要来源时，61.8%的受访村民回答新增集体建设用地主要来自耕地，而回答来源于“四荒”地(14.3%)与宅基地(3.9%)所占比例很小，由此可见农用地保护制度的实施效果不理想。
2.侵犯了农民的环境权
环境权是伴随着人类社会所面临的深重的环境危机而出现的一种社会性权利，是公民享有的在健康的环境中生存及利用环境资源的权利。环境权的内容随着时代的发展而不断变迁，在当代则主要涉及主体所享有的环境知情权、资源利用权、损害赔偿请求权等子权利。从相关立法来看，新 《土地管理法》虽然在第63条对集体经营性建设用地入市流转的范围和方式、入市流转的程序等事项进行了规定，但在入市流转程序中未提及农民的环境知情权，也未对土地收益如何分配的问题进行规定，更未涉及农民生态利益补偿的问题。从实际来看，集体建设用地市场化流转，必然要涉及到土地用途的变化与土地生态环境因素的改变，[9]如前文所述，集体经营性建设用地入市中形成的各种不利于农用地生态安全的倾向，会导致农用地资源被破坏、被污染、生态功能退化，最终会威胁甚至直接侵犯到农民的生态利益。然而，法律的缺位造成了集體经营性建设用地入市给周边农用地生态环境带来的不利影响被漠视、农民无法正常行使对周边农用地的资源利用权、农民的生态利益遭受损失后也无法行使请求赔偿权。因此，现行忽视农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度严重侵犯了农民的环境权。
3.不同区域农民利益明显失衡，加重远郊农民的不公平感
建设用地与农用地的巨大产出效益差距，使得具有区位优势的城郊农民的收益远远高于远郊农民的收益，不同区域农民因为建设用地的市场化收益差距在拉大。毋庸置疑，城市化使城郊土地由于区位优势可以获得较高的土地增值收益，但城郊的现存建设用地数量是有限的，为了满足城镇化对于建设用地的急剧需求，又为符合坚守耕地红线的政策要求，《土地管理法》规定了“占补平衡”制度。法律与政策的初衷无疑是好的，但该制度的实施却造成了同样被征地的城郊农民和远郊农民的收益严重不对等，城郊农民分享大部分土地增值收益，而远郊农民却难以分享土地增值收益，因而远郊农民心理上会产生被剥夺感和不公平感，这种严重的心理失衡任其發展会引发社会的不稳定。
(二)建立基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的现实意义
1.规模适度的集体经营性建设用地市场化流转能缓解生态危险
众所周知，土地资源作为人类生存和发展最重要的自然资源，其生态承载力是有限的，人类如果不加限制地开发土地，会造成水土流失、洪涝旱灾频繁发生以及自然景观消失等负面影响，导致自然环境严重恶化。所以在推动集体经营性建设用地入市流转和加快推进城乡一体化的进程中，应该控制集体经营性建设用地入市流转的规模，尤其要处理好增量与存量的关系，在坚持存量入市的原则下，允许部分符合相关土地利用政策的增量经营性建设用地入市，让集体经营性建设用地入市流转的规模控制在一个合理的范围内。为促进入市流转的集体经营性建设用地的集约利用，应限制过度的占有和粗放式的土地利用，严禁为开发土地的经济用途而忽视土地生态价值的侵占耕地行为，同时也要深度挖掘入市流转的集体经营性建设用地的利用潜力，并且适当地增加该开发地块上建筑物的容积率，使开发商对集体经营性建设用地的开发保持在土地生态承载力的范围之内。这样做的目的是保证土地开发对农用地生态安全带来的风险是可控的，土地生态系统在这种可控生态风险的冲击下能够实现自我调节和自我恢复。
2.结构合理的集体经营性建设用地市场化流转能降低生态破坏
除了控制集体经营性建设用地市场化流转的数量来维护生态安全以外，集体经营性建设用地的流转也能够通过预先规划合理的土地利用结构来缓解环境问题。毋庸置疑，土地作为生态系统的重要组成同时也是其重要的载体，各类集体经营性建设用地同样也是绿色发展的物质基础和载体，而由各类集体经营性建设用地入市流转引起的土地利用结构的改变必然会对生态系统产生重要的影响。很显然，结构合理的集体经营性建设用地市场化流转是有利于农用地生态安全的。一方面，用地结构的多元化调整能对生态环境起到明显的改善作用。具体而言，住宅用地、工业用地、公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、绿地和广场用地等比例均衡的建设用地利用结构关照到了土地的生态功能，对土地的生态服务效应影响较小;另一方面，在因城市发展和经济建设而确需增加公共设施用地和工业用地的情况下，可以通过同时提高绿地在集体经营性建设用地结构中的比例，从而降低集体经营性建设用地入市流转对农用地生态破坏的作用。
3.布局科学的集体经营性建设用地市场化流转能减少生态损害
集体经营性建设用地布局是指在一定农村区域内各类集体经营性建设用地的开发利用在空间上的安排，是集体经营性建设用地的用地结构在空间上的具体体现。对入市后的集体经营性建设用地的布局规划是将该土地的开发利用与该区域的自然生态因素相结合，依据景观生态学原理，对该区域的功能、空间发展方向、景观格局等所做的合理布局，使得在进行集体经营性建设用地的开发时能避开不利于农用地生态安全的因素，向生态环境良好、区域位置优越的区域发展。[10]从现实来看，我国目前集体经营性建设用地在空间分布上存在划分混乱、分布零散、地处偏远等问题，导致土地资源浪费严重，对农用地生态平衡造成不利影响。因此，从维护农用地生态安全的角度出发，集体经营性建设用地开发利用的空间布局亟待优化和调整。布局科学的集体经营性建设用地的开发利用能够在推动经济发展的同时较好地兼顾农用地生态安全，在绿色发展理念的引导下更能遵循异质空间的物质、能量交换规律以促进自然生态的社区模式的形成，从而避免建设性生态破坏的发生。
三、基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的立法目标选择
立法目标是法律制度构建的落脚点，为法律制度的确立提供了指导思想和指明总体方向。基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地入市流转制度最终以什么样的模式出现，要考虑的重要问题就是该模式要实现什么样的目标与功能。确立农村土地利用的立法目标，应该妥善处理和协调集体经营性建设用地开发利用与耕地资源保护以及农用地生态保护之间的关系，在立法目标上主要体现在促进经济可持续发展、保证粮食安全、维护农用地生态安全三个方面。由于粮食安全问题关系到一个国家公民的基本生存问题，所以构建基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转法律制度要求在上述三个价值目标中，将保障国家粮食安全排在首位，维护农用地生态安全和促进经济可持续发展分别作为该制度构建的第二位和第三位的立法价值目标。
(一)保障国家粮食安全
众所周知，粮食是人类生存的最基本条件，没有粮食人类不可能享有生存权，更谈不上发展权。换句话说，只有满足粮食需求，实现了生存权后，人类其他权利的实现才有可能和现实意义。因此，应将保障国家粮食安全作为集体经营性建设用地入市流转立法的第一位的也是最基础的价值目标。
从根本上说，粮食安全是国家安全的重要物质载体，而粮食安全的生命线则是耕地红线。然而，集体经营性建设用地市场化流转带来的突出问题就是非法占用农用地，尤其是擅自改变耕地用途。因此，应限制为扩大集体经营性建设用地的规模而占用耕地，不但要严格管控建设用地的总体规模，更要实行最严格的耕地保护制度，收紧耕地转用审批权，遏制耕地占用势头应当成为保障粮食安全的重要举措。另外，尽管粮食产量与质量的高低，除与耕地的面积紧密相关外，还与粮食市场的价格、农业机械化程度、基础设施建设、气候状况等因素密切相关，但不可否认的是耕地规模与质量是确保粮食安全的重要基础。集体经营性建设用地市场化流转不得威胁粮食安全，主要是指集体经营性建设用地供给在范围上应严格遵循“严控增量，盘活存量”的集约化用地原则，不得挤占基本农田，不能任意将耕地转化为集体经营性建设用地，在基本农田区内禁止从事非农建设，以保护一定规模和质量的耕地。
(二)维护农用地生态安全
毋庸置疑，人类作为生物也是生态系统的重要组成部分，所以农用地生态安全不仅仅涉及自然本身，还包括人类社会层面。换句话说，农用地生态安全是指农用地生态系统自身是否安全和农用地生态系统对于人类是否安全两个方面。具体而言，农用地生态系统自身的安全包括农用地生态系统内在的结构保持平衡和外在的功能维持正常;农用地生态系统对于人类的安全是指农用地生态服务系统有为人类生产和生活持续提供优质资源的能力。人类对农用地生态系统的过分干预会破坏生态平衡，这就要求把人类对农用地生态服务系统的干预控制在合理的限度以内。
就集体经营性建设用地市场化流转对于农用地生态安全的影响而言，一方面，直接关系到农用地生物因子(动植物)的安全;另一方面，也关系到農用地非生物因子(土壤、水资源、大气、能源)的安全。具体而言，集体建设用地入市流转与土壤安全方面，要求坚持“预防为主”的原则，在源头上控制和减少土壤污染，对于已被污染的土壤，针对土壤石漠化、土壤盐碱化等不同的土壤污染类型采取有效措施;集体经营性建设用地入市流转与水资源的生态安全方面，要求减少工业污染排放的废水，杜绝工业废水的随意排放，降低废水浓度，重复循环利用工业废水，同时加强监测，制定水污染的控制标准;集体经营性建设用地入市流转与大气生态安全方面，要求减少大气污染物的排放，推行绿色生产方式，加强全过程控制力度，严格控制粉尘和气态污染物的无组织排放;集体建设性用地入市流转与能源生态安全方面，要求有利于节能降耗、合理利用自然资源，控制资源污染;集体经营性建设用地入市流转与生物安全方面，要求有利于保持生物多样性、维持生态平衡等。
(三)促进经济可持续发展
随着我国经济的快速发展，生态破坏问题日益严重，人类的生产生活受到严重影响，这使得人们在发展经济的同时不得不关注生态安全的问题。在环境保护与经济发展的关系上，当前已形成的共识是：传统以高消耗和高排放为特征的粗放型经济发展方式会对生态和资源带来无法逆转的损害，已成为我国经济可持续发展的重要制约因素。在这种背景下，可持续发展成为了当今时代的主题。当今世界，在推动经济持续增长的同时保护生态环境已成为许多国家经济政策的重要目标指向。从内涵来看，可持续发展是坚持资源、环境、经济与社会全面协调发展的科学发展观，是新时代符合社会发展趋势的健康发展观。因此，在倡导生态文明与绿色发展的时代背景下，要减缓环境污染、遏制资源破坏，就必须发展低碳经济，走可持续发展之路。
具体到集体经营性建设用地的入市流转问题上，从经济学上考察，土地是进行生产经营的重要的物质条件和生产要素，因此，集体经营性建设用地的入市流转应在保障粮食安全、维护农用地生态安全的前提下，还要为促进城乡经济的可持续发展提供必要的生产资料。在不占用耕地的基本要求下，集体经营性建设用地的入市流转规模应遵循集约用地的原则，满足城乡一体化战略对集体经营性建设用地的需求，实现集体经营性建设用地入市在促进经济发展与维护生态安全方面的协调统一。
四、基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的法律制度之构建
(一)建立集体经营性建设用地市场化流转的生态管制制度
建立集体经营性建设用地市场化流转的生态管制制度主要包括：①制定集体经营性建设用地入市流转的生态安全标准。在集体经营性建设用地入市中实施生态管制，必须先确立生态安全标准，其中特别重要的有集体经营性建设用地供给规划方面的生态安全标准、开发利用方面的生态安全标准。集体经营性建设用地供给规划涉及生态功能区划、生态安全规划、土地利用规划、城乡规划、集体经营性建设用地供给计划等都应制定生态安全标准;集体经营性建设用地入市流转后的开发利用方面，则涉及其容积率、绿地率、建筑高度与密度等规划控制指标应符合生态安全标准。[11]总之，集体经营性建设用地的供给规划和使用都必须以周围农用地的生态承受力为限度，强调集体经营性建设用地入市的生态适应性和对农用地生态空间价值的尊重。②实施集体经营性建设用地入市流转的生态安全评价。生态安全评价为科学评价集体经营性建设用地入市对农用地生态环境的影响提供了有效的方法，以农用地生态安全评价为依据，才能采取与农用地生态安全评价等级相符合的集体经营性建设用地流转模式。如果农用地生态高度安全，则可实施宽松型流转模式;如果农用地生态中度安全，则要运用控制型流转模式;如农用地生态低度安全，则必须实施紧缩型流转模式;如果农用地生态不安全，则应采取修复型流转模式，以恢复生态安全。③实施集体经营性建设用地入市流转的生态安全规划。在生态安全规划编制时，应根据本区域的自然特征、经济社会条件以及环境污染与资源破坏状况，因地制宜地制定本区域的生态安全指标，以保证集体经营性建设用地的开发利用不超过该区域的农用地生态承受力，使经济发展与农用地生态安全之间保持平衡。生态安全规划主要包括确立生态安全规划的目标与任务，确定规划内容(涉及生态要素测度评估、生态环境管治分区规划、生态控制底线规划等)，规定规划实施的措施体系等。④实施集体经营性建设用地入市流转的生态安全规划许可制度。当有建设项目需要运用集体经营性建设土地时，对该经营性建设用地的开发应当符合该区域农用地的环境承受力、生态容量、生态布局、生态红线等要求;当集体经营性建设用地产权人拟向市场主体提供该土地时，必须以取得集体经营性建设用地生态安全规划许可证为前提条件，符合生态安全规划许可的集体经营性建设用地才能入市流转。
(二)建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全信息公开制度
生态安全信息公开制度是指规定生态安全信息公开的主体、范围、方式及其监督与责任等规定的总称。[12]建立集体经营性建设用地市场化流转生态安全信息公开制度，这就要求：首先，明确生态安全信息公开的主体。这里的主体包括权利主体和义务主体，权利主体是生态权益由于集体经营性建设用地市场化流转受到不利影响的农村集体经济组织、农户，而义务主体则是集体经营性建设用地的开发利用者。其次，确立生态安全信息公开的具体内容，主要涉及到：周边农用地的生态环境状况、建设项目污染物排放的种类、总量及处置情况、集体经营性建设用地的开发对环境的影响评估报告、环境保护规划等一切与农用地生态环境相关的信息。再次，建立多元化的生态信息公开渠道，特别是在这个信息爆炸的“互联网+”时代中，可以综合运用生态环境部门的信息门户网站、微信公众号、电视广播、网络媒体等信息传播渠道发布生态方面的信息，除此之外，还可以在村集体成立集体经营性建设用地流转办公室负责集中受理公众有关生态安全方面的信息申请、答复。在生态信息公开的方式上，集体经营性建设用地的开发利用者可以主动公开，也可以依申请公开。最后，明确公民生态安全信息知情权受侵害时的救济途径。当公民的生态安全信息知情权受到侵犯时，可以向有关部门投诉，如果相关部门接到公民的生态安全信息公开投诉未予回应，公民可以向复议机构申请行政复议，也可以通过环境公益组织直接向人民法院提起环境公益诉讼。
(三)建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全预警制度
生态安全预警是通过对生态系统的逆化演替、退化等过程进行甄别，对即将到来的生态危险提前警报并实时监控，以实行早期的调控、矫正以及采取相应的防范和措施，从而减少生态危机给人类造成的损失。集体经营性建设用地入市流转的生态危机预警制度涉及以下几个方面：第一，建立集体经营性建设用地入市流转的生态安全监控系统，对待入市流转的集体经营性建设用地的土壤资源、水资源、生物多样性等与农用地生态安全密切相关的指标体系进行整理;第二，建立集体经营性建设用地入市流转的生态危机指标体系，即按照集体经营性建设用地入市流转对农用地生态系统的影响程度按照零风险—低风险—较高风险—高风险分等定级，比如分为A、B、C、D四个等级，其中，C、D级代表入市流转的集体经营性建设用地会对农用地生态系统带来较为严重和非常严重的危机，禁止流转;而A级则表明生态安全，适宜流转;B级则表明该流转会带来一些风险，但农用地生态系统能够自我修复，这种情况下限制流转;第三，建立完整的集体经营性建设用地入市流转生态危机预警信息体系，在建立集体经营性建设用地入市流转的生态危机指标体系基础上，利用超级计算机等手段，通过模型分析，结合资源数据库和环境数据库的资料，对不同集体经营性建设用地流转的未来生态安全趋势做出预报，提供集体经营性建设用地流转下农用地生态环境质量状况的发展变化趋势及速度的信息，并且能与日常监控相结合，向集体经营性建设用地的开发商提供预警，避免危机发生。
(四)建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全应急制度
生态安全应急制度是为了有效应对突然发生，已经造成或可能造成环境重大污染和破坏，危及人民生命、财产安全的生态安全事故的制度体系。由于突发性生态安全事故具有时间上的突发性特点，一旦发生，又具有较大的破坏性和危害性，急需建立生态安全应急制度进行有效的应对和规范化处置。与一般突发事故相比，集体经营性建设用地市场化流转所引起的生态安全事故在时间上有着较长的潜伏期，对农用地生态环境造成的危害结果一旦发生便具有不可恢复性。因此，建立集体经营性建设用地市场化流转的生态安全应急制度既是有效化解农用地生态风险的重要依据，又是实现集体经营性建设用地开发兼顾农用地生态安全的重要措施。在具体的制度构建上，包括：首先，完善集体经营性建设用地市场化流转的生态安全应急法律制度体系，除在《环境保护法》中增加生态安全突发事故处理的一般规定之外，制定《生态安全突发事故处理条例》规定生态安全突发事故级别的认定主体、认定权限和程序，建立全面的环境信息披露制度、环境应急事件报告制度、环境应急事件责任制度等。其次，设立专门的环境应急机构。明确从中央到地方的环境应急机构的法律地位、职权与职责，让应急工作常态化。应急机构能独立做出决策，鉴于环境应急事件的处理涉及部门众多，应急机构应享有要求相关部门协助其处理环境应急事件的权利。再次，完善生态安全事故处理的保障机制。生态安全事故的有效应对需要大量的人力、物力和财力作为保障，应完善环境应急人力资源保障、应急设施保障、应急资金保障、应急技术保障等机制。最后，加强公众的危机意识教育。我国当前公众危机意识的淡漠增加了应对突发生态安全事故的困难，因此应加强应急宣传教育以提升灾害防治意识，特别是将危机意识教育纳入到中小学教育制度中去，从小培养儿童的危机事故处理能力，同时加强公众应对突发事件能力的培训和演练，社区或单位可以不定期向成员宣传应急自救的知识，并且发动社区成员积极参与应急处置演练活动。
(五)建立集体经营性建设用地市场化流转的生态补偿制度
如前文所述，集体经营性建设用地入市不可避免会给农用地生态安全造成威胁甚至侵害，为了平衡集体经营性土地入市流转的收益分配，提高农民保护农用地的积极性和主动性，应该建立集体经营性建设用地入市流转的生态补偿制度，其具体内容涉及农用地生态补偿的模式、标准、主体等。
首先，关于农用地生态补偿模式。鉴于政府补偿和市场补偿的实施效果各有长短，以及现阶段我国生态补偿各领域中大多实施政府补偿为主导的模式，因此，通过合理分配集体经营性建设用地的增值收益来对农用地进行生态补偿也宜采用政府补偿为主，市场补偿为辅的补偿模式。一方面，农用地生态补偿应始终发挥政府主导作用。具体措施上，一是以项目为依托，由上级政府向下级政府实施财政转移支付，以补偿为保护农用地生态安全而牺牲发展机会的农户的损失;二是设立专项基金对因集体经营性建设用地入市流转而生态受损的农用地进行生态补偿;三是对集体经营性建设用地的开发利用主体征收环境税，既增加农用地生态破坏的经济成本，又在政府补偿资金来源不足的情形下为农用地生态补偿筹集资金。另一方面，农用地生态补偿应发挥市场补偿的积极作用，市场补偿具有补偿主体的多元性、资金来源的多样化等优势，在补偿上运用私人交易补偿、灵活的市场贸易、生态标志等方式能有效弥补政府补偿的不足。
其次，关于农用地生态补偿标准。集体经营性建设用地入市流转，不仅造成了农用地生态效益的损失，还造成了村民对农用地利用的损失和健康損失。此外，从实践来考察，我国集体经营性建设用地的土地增值收益来自于外力推动的，与国家正大力推行的城乡一体化战略、土地用途管制规定、非农用地供应策略相关，在基本农田保护红线的公共目的作用下，农用地的外力增值空间非常有限，农民因此而丧失的机会成本也应计算在生态补偿范围内。基于此，对于农用地生态补偿标准的确立应采取机会成本法，并参考国家和地区经济发展水平、农用地生态受影响的范围和程度、农民生态利益受损的程度、生态恢复的难易程度、土地价格市场的变化、国家政策等因素，同时生态补偿标准的确立应坚持惩罚性原则，对环境污染者形成震慑作用。
最后，关于农用地生态补偿的主体。生态补偿主体是根据利益相关者在特定生态保护中的地位与作用予以确定的，是生态补偿机制良性运行的起点。[13]换句话说，任何领域生态补偿的实施都必须首先明确“谁补偿谁”的问题。在集体经营性建设用地的政府补偿模式下，政府在环境保护和生态补偿中承担主要职责，政府补偿模式下的生态补偿主体在实践中主要为地方政府及其主管部门，具体可以确定为中央和地方政府，涉及到的主管部门有财政、税收、生态环境、自然资源等部门。在集体经营性建设用地的市场补偿模式下，根据“谁开发，谁保护;谁受益，谁补偿”的原则，负责开发集体经营性建设用地的开发商是主要的生态补偿主体，还有因该土地开发而受益的企业、居民、社会团体和各种非政府组织等也要承担起补偿主体的责任。农用地生态补偿的受偿主体，是自身生态利益因集体经营性建设用地入市流转而受到损害或者为土地生态效益实现做出了贡献的主体，主要有农户、集体经济组织、各类农业经营主体等。
五、结 语
集体经营性建设用地市场化流转中所出现的不利于农用地生态安全的诸多弊端是在全国范围内具有共性的问题。上述诸多问题的一再出现，导致农用地保护形势将更加严峻，粮食安全、生态安全受到严重冲击，造成人地关系愈发紧张，不利于社会的发展。为此，应借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，尽快建立起公正、合理的基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转制度体系。众所周知，制度建设需立法先行，有利于农用地生态安全公平、合理的集体经营性建设用地市场化流转制度体系建立的前提是集体建设用地市场化流转立法的完善。因此，我们更期待国家层面的立法——《中华人民共和国农村土地流转法》早日出台，在该法中明确农村集体经营性建设用地的入市流转范围、土地增值收入分配以及土地使用用途等，以此为基石性框架，随着经济社会的发展，在其他涉及农村土地流转的法律和法规中及时规范有关新问题。
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On Constructing the Legal System for the Market-based Circulation
of Collective Construction Land for Commercial Use in Rural Areas
Based on the Ecological Security of Rural Land
Peng Xiaoxia
(Law School， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116，China)
Key words： ecological security of rural land; collective construction land for commercial use in rural areas; market-based circulation; legal system
(责任编辑：李 萌)
收稿日期：2020-12-07
基金项目：教育部人文社会科学基金项目《基于农用地生态安全的农村集体经营性建设用地市场化流转的法律制度研究》(20YJC820037)的阶段性研究成果。
作者简介：彭小霞(1980—)，法学博士，江苏师范大学法学院副教授，研究方向为农村土地法律制度。
作者：彭小霞
前言
党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。针对土地管理制度改革，《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这预示着我国已将集体经营性建设用地入市问题已提上议事日程。
2014年10月20日，以“依法治国”为主题的党的十八届四中全会在北京召开。党的历次全会中，以“依法治国”为主题、特别是强调依据宪法治国理政理念尚属首次。全会公报从立良法、重实施、保公正、树信仰的角度深刻阐明了“法律是治国之重器”、“法律的生命力在于实施”、“公正是法治的生命线”、“ 努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的主张，以促使人们从内心深处真正尊重法律，产生对法律的信仰，使得中华民族真正全面进入法治之轨。
集体经营性建设用地入市首先必须是“依法入市”，要做到依法，必须破除法律障碍。因此本文对当前存在的主要法律障碍进行梳理并提出了相关修订建议，以期能抛砖引玉。
一、集体经营性建设用地入市之法律、法规、政策梳理
自改革开放以来，我国的集体土地政策历经了严格限制、探索试点、逐步放开的过程，其间出台了诸多法律、行政法规及政策规定，其中不乏有矛盾、瓶颈、过时、正当与否之处。
1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新修订的《中华人民共和国宪法》，宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第十条第三款内容为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。确定了城市的土地所有制性质只能为国有土地。
1992年11月4日，国务院出台《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》（国发〔1992〕61号），通知第一条规定：“集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。”集体土地所有权之处分权受到严格限制。
1998年8月29日，全国人大常委会修订《土地管理法》，第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”土地大法继续限制集体土地使用权。
1999年5月6日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国发办〔1999〕39号），其第二条规定：“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国务院出台严厉政策，意图遏制小产权迅速蔓延之势，但效果甚微。
2004年10月21日，国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），第（十）条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。开始对集体所有建设用地使用权的流转有所松动。
2008年10月12日，党的第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号），首次提出集体土地和国有土地“同地、同价”原则，“并逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”在此，初次提出了“平等”的原则。
2009年3月6日，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号），提出要“加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度”，且“规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场”， 并明确“在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场”。甚至提出：“近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序”。但遗憾的是，国土资源部至今也未下发任何农村集体建设用地使用权出让和转让办法文件。
2012年12月31日，中共中央、国务院出台《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号），系2013年中共中央、国务院一号文件，提出“依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体非经营性建设用地不得进入市场”。农村集体非经营性建设用地成为热点问题。
2013年11月12日，党的第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定第三条（11）项明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。历经多年试点，正式确立“同等”、“同权同价”土地改革方向。
通过对上述法律法规及政策的梳理，我们不难发现，自改革开放以来至，我国的集体经营性建设土地入市经历了严格限制阶段（改革开放开始至1999年）、探索松动阶段（21世纪初至2008年）以及初步放开阶段（2009年至今）。直至2013年底，集体经营性建设土地入市才算是逐步放开。
二、法律法规修订建议
摆在我们面前现实而迫切的问题就是：我国的一系列土地法律法规已严重滞后于当前城乡统一土地市场建设的总体部署和未来趋势。要实现集体经营性建设用地入市流转，就需要修订和完善相关法律作为依据和支撑。集体经营性建设用地在相关法律尚不完备的条件下大范围入市，不但会冲击现有建设用地市场秩序，也会难以清晰界定和实现国家、集体经济组织和农民的权益，失去流转的土壤和动力。
因此，应通过调研、试点获取经验，尽快修改和调整同集体经营性建设用地流转制度设立相悖的法律条款，为进一步开展城乡一体化土地市场建设打下坚实基础。如《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等均亟待修订，乃至首先要对《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）进行修订。
1.关于《宪法》
《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”之规定应修改为“城市的土地属于国家所有或集体所有”两种所有制。否则，农村集体经营性建设用地即使在符合规划和用途管制的前提下也不能用于城市建设，由此也就不可能在全国建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。
2.关于《物权法》
建议将《物权法》第十二章“建设用地使用权”第一百三十五条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”修改为“建设用地使用权人依法对国家所有或者集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。并确定《物权法》第十二章“建设用地使用权”的相关条款同等适用于国有建设用地使用权和农村集体经营性建设用地使用权。
3.关于《土地管理法》
（1）比照前述对宪法的修订意见，建议将《土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有”修改为“城市市区的土地属于国家所有或集体所有”。
（2）建议删除《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之内容。
（3）建议删除《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”之内容。
按照中共中央十八届三中全会的要求进行修订，删除《土地管理法》中所谓任何单位和个人进行建设必须依法使用国有土地，农民集体土地除宅基地、公共设施、公益事业、乡镇企业等目的外不能用于非农业建设等项规定。
4.关于《城市房地产管理法》
建议删除第九条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”之内容，并按照党的十八届三中全会的要求进行修订。
对国务院、国务院办公厅、国土资源部等出台的行政法规、政策性文件进行彻底梳理，该修订的修订，该废止的废止。
对各地方关于集体经营性建设用地入市的地方性法规进行梳理，该修订的修订，该废止的废止，不得与国家层面的法律法规等有任何矛盾冲突之处。
笔者认为，只有对上述法律法规及政策等进行修订，才能彻底排除集体经营性建设用地入市的法律障碍，维护法律的权威。首先从国家大法层面实现国有建设用地使用权和集体经营性建设用地使用权“同等入市”和“同权同价”。在依法治国的旗帜下，系统构建我国集体经营性建设用地入市的制度，从而真正保障集体经营性建设用地能依法入市。
李求军/责任编辑
作者：汪东 蔡屏
5月12日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步规范经营性房地产用地出让工作的意见》，对我省进一步规范商品住宅用地以及捆绑商品住宅用地在内的其他经营性用地出让工作，提出了健全土地出让决策机制、建立土地出让公告审查制度、强化土地出让信息公开、杜绝随意变更土地用途和规划条件、规范土地出让金收支管理、加大监督检查力度等6个方面16条具体措施。
健全土地出让决策机制
●加强土地出让计划管理
●完善土地出让决策程序
各市、县(区)政府要按照“城乡统筹、节约集约、结构合理、供需平衡”的原则，科学制订建设用地供应计划，特别是经营性房地产用地出让要规模适度、有序释放，防止出现土地闲置和房地产市场大起大落。出让经营性房地产用地，应由市、县(区)国土资源部门会同规划等部门编制土地出让方案，并按供地权限报政府审批;市、县成立的土地管理委员会等土地出让议事协调机构，其负责人由政府主要领导或分管领导担任;涉及国有土地资产处置和土地出让重大事项的，应向本级党委报告;各级政府要按照“专业评估、集体研究、结果公示”的要求，依法履行土地出让管理职责，决策过程应公开透明、有案可查、永久追溯。
建立土地出让公告审查制度
●实施土地出让公告动态监测预警
●禁止违规设定前置条件
●限制挂牌出让和“毛地”出让
建立健全土地出让违规预警体系，对土地出让公告中的出让条件实施网络审核过滤和违规预警;上级国土资源部门应加强对各类土地出让公告的动态监测监管，发现违规设定前置条件的，应责令暂停出让活动，限期纠正，并追究有关责任人责任，已成交的，其土地出让合同无效。各市、县(区)在出让经营性房地产用地时，不得违规在土地出让公告及相关出
让文件中为特定竞买人设定以下前置条件：要求竞买人必须具备已建成项目达到一定数量的营业额、纳税额、产值等经营业绩，要求竞买人必须具备已建成项目达到特定规模或标准的营业规模(面积)、建筑规模、建筑高度等建筑业绩，要求竞买人必须在某行业协会、著名媒体公布的行业排名中位居前列，或者提交相关证明文件，要求竞买人必须具有某特定品牌，或者提供某品牌企业愿意入驻的意向书(承诺书)等相关证明文件，要求竞买人必须是上市公司、国有企业或本地企业，上述情形以外的其他具有排他性的前置条件;土地出让公告应当使用统一编制的规范文本，公告发布后，不得在竞买须知或其他相关文件中加设排他性条件。经营性房地产用地应主要采取招标或拍卖方式出让，确需采取挂牌方式出让的，其土地出让公告方案及相关出让文件应当报送上一级国土资源部门审查;严格执行净地出让规定，凡拟“毛地”出让的，在批准土地使用权出让方案之前，应按权限将土地使用权出让方案、土地出让公告方案报送上一级国土资源部门审查;土地使用权出让方案、土地出让公告方案及相关出让文件未经审查通过的，不得向社会公开发布并实施出让活动。
强化土地出让信息公开
●实行统一平台集中交易
●定期更新公布基准地价
●改进出让信息公开方式
在试点完善的基础上，逐步将全省经营性用地挂牌、拍卖出让纳入土地使用权出让网上交易系统，实现在统一平台上进行集中交易。各市、县(区)政府要对不同用途、不同等级土地的基准地价及时进行更新并予以公布;基准地价原则上每二年更新一次，并根据市场变化适时进行调整;基准地价的基本内容、调整系数须在省国土资源厅门户网站、土地使用权出让网上交易系统等媒体上向社会公布。土地出让公告和出让结果应通过土地使用权出让网上交易系统、中国土地市场网等媒体向社会公开;要建立经营性房地产用地数据库，编制地价查询图，公布各类经营性房地产用地的成交地价(楼面地价)、土地用途、规划条件、出让年限等信息，接受公众查询和社会监督。
杜绝随意变更土地用途和规划条件
●严格规划条件变更审批
●规范地价评估和收取
●禁止擅自改变保障性住房用途
土地出让后，不得随意改变批准的土地用途和容积率等规划条件;符合规定需变更土地用途和容积率等规划条件的，应根据相关规定，严格履行专家论证、公示(或听证)等规划修改程序，不得以政府会议纪要等形式替代规定的调整变更程序;国土资源、建设、规划部门需加强土地出让后合同约定、规划条件执行情况的监督检查。对经批准改变规划条件的，必须补交土地出让价款，补交价款必须按规定进行专业地价评估后按程序集体研究确定;各市、县(区)政府要制定补交价款的统一标准，不得采取“一事一议”、“一案一策”的做法随意确定土地出让价款的补交数额，不得未经评估直接确定土地出让价格、依据错误或失效的评估报告确定土地出让价格、先议定土地出让价格再委托评估;各级国土资源部门要加强对土地估价中介机构的监管，会同土地估价行业协会严肃查处土地估价过程中恶意串通、出具虚假失实评估报告的违规执业机构和人员。严禁以建设保障性住房名义取得用地审批后变相进行经营性房地产开发和销售;承担保障性住房开发建设的单位擅自增加建筑规模的，其增加部分不得进入市场销售，市、县(区)政府及国土资源、规划、房产主管部门不得采取补办土地出让手续、补收土地出让价款的办法，准许其按商品住宅进行销售，也不得予以办理土地、房屋产权登记手续;对历史上已建成并剩余的保障性住房，应由政府按规定收回并统一进行公开处置。
规范土地出让金收支管理
●严格“收支两条线”管理
●不得违规减免土地出让价款
土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全额纳入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理;不得直接委托企业出资对出让前的经营性房地产用地进行一级开发，约定出让后返还投资，并对土地
出让收益或溢价进行分成，不得违规通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由受让方作为征地和拆迁补偿费直接支付给农村集体经济组织或农民。土地出让成交后，土地出让价款必须全部缴清方可发放土地使用权证，不得按土地出让价款缴纳比例办理土地使用权分期分割登记手续;未按出让合同约定履行各项义务，未缴清土地出让价款、未取得土地使用权证、未完成开发投资总额的25%以上(不含土地出让价款)等法定条件，以及出现土地闲置的，不得办理土地转让手续。
加大监督检查力度
●强化对土地出让行为的全程监督
●严禁违规干预土地出让
●落实共同责任机制
建立健全土地出让网上监管机制，实现对土地出让权力运行链条进行在线监控;经营性房地产用地出让计划、基准地价(或最低出让价格)、宗地出让公告、出让方案、出让底价评估确定、批准变更土地用途和规划条件等基本信息，必须在政务信息系统上接受全程电子监察。各级党政领导不得滥用手中权力，以打招呼、批条子、私下授意等各种形式干预土地出让工作;经营性房地产用地在公开出让之前，不得通过会议议定、投资协议等形式事先确定开发业主、约定或承诺优惠地价，或者以承诺返还土地出让金等形式变相低价出让土地;土地出让行为被认定违法违规的，应追究相关单位责任人员的责任。各级党委要切实负起党风廉政建设的主体责任，把预防和治理土地出让领域腐败工作作为落实党风廉政建设责任制的重要内容来抓;各级纪检监察机关要切实负起党风廉政建设的监督责任，督促各地各有关部门在土地出让中认真履职;省委巡视组要把土地出让领域是否存在违法违纪问题作为巡视的重要内容，强化巡视监督;审计部门要把土地出让专项审计作为经济责任审计和领导干部离任审计的主要内容，不断强化审计监督工作力度;各级国土资源、建设、规划部门要加大执法力度，省国土资源厅要组织开展对土地出让领域违法违规行为的专项整治，及时依法处理到位，并建立健全与任免机关、监察机关的案件移送机制。
什么称经营性项目用地，动迁房是否是属于经营性项目用地?
所谓经营性项目用地就是指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类用地。目前，重大项目配套商品房是属于经营性项目用地，也要通过项目招标方式供地。工业用地如何转商业用地?
1、改变为商业用途的，必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准。
2、如符合城市规划可以改变为商业用途的，按照现行土地出让办法的规定，其出让应当通过招标、拍卖或挂牌等方式公开进行，工业用地原使用人和买受人不得自行进行买卖。
3、通常的做法可由工业用地使用人与所在区县的土地管理部门联系，由土地的收购储备机构根据年度收购储备计划安排收储。
已取得土地使用权的未建项目，如何应对控详规划的用地性质调整?
取得土地使用权后，应按照土地出让合同约定的用途进行开发建设，如需进行调整的，需经规划房地等部门办理有关调整手续。
什么称经营性项目用地，动迁房是否是属于经营性项目用地?
所谓经营性项目用地就是指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类用地。目前，重大项目配套商品房是属于经营性项目用地，也要通过项目招标方式供地。
上海市土地管理局关于印发《上海市土地使用分类及编码》的通知
国土资源部关于印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》(试行)和《协议出让国有土地使用权规范》(试行)的通知
(国土资发〔2006〕114号)
中华人民共和国土地管理法(2004年)
上海市人民政府关于修改《上海市土地使用权出让办法》的决定
上海市人民政府令
第8号
盐城市经营性用地招标、拍卖、挂牌出让技术规程(试行)
第一章
总则
第一条 为了规范国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作，建立健康有序的土地供应机制，有效地遏制土地隐形市场，加强政府对土地市场的引导和宏观调控能力，实现国有土地资产价值最大化，促进地方国民经济与城市建设的可持续发展。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》等法律、法规，制定本技术规范。
第二条 盐城市范围内的房地产、商业、旅游、娱乐等经营性用地以及其他具有竞投(买)条件的项目用地适用本规范。
第二章
一般程序
第三条 房地产、商业、旅游、娱乐等经营性用地应制定出让计划。
市、县国土资源局每年年初会同规划、建设、房产、计划等部门共同拟定本经营性用地出让计划;
市、县国土资源局应以土地利用总体规划、城市总体规划为依据，以产业政策为导向，以土地利用计划和土地市场需求为基础，严格控制新增建设用地总量、盘活存量土地、消化闲置土地，根据经济社会发展的需要，按有所保有所控的原则，编制经营性用地出让计划，也可以将房地产项目和其它经营性项目分别编制出让计划，确保经营性用地土地市场健康、有序地发展。 编制经营性土地出让计划前，应对房地产市场供求关系和开发商开发意向进行调查分析;要兼顾旧城改造、企业“退二进三”的实际需要，统筹安排。
严格实行总量控制,经营性用地计划下达后原则上不得突破,确需调整供应计划的,应由县级以上人民政府统一安排。
经营性项目用地计划报经县级以上人民政府批准后，应及时向社会公布。 第四条 对经营性项目用地可根据实际需要，采取相应的竞价出让方式。
一、对属于下列情况之一的,可公开招标出让：
㈠ 除获取较高出让金外,还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件; ㈡ 土地用途受严格限制,仅少数单位或个人可能有受让意向的;
㈢ 对土地使用者有资格限制或特别要求的,可对符合条件的用地单位进行邀请招标。
二、对属于下列情况之一的,可公开拍卖出让：
㈠ 以获取最高出让金为主要目标,以出价最高为条件确定受让人的;
㈡ 对土地使用者资格没有特别限制,一般单位或个人均可能有受让意向的; ㈢ 土地用途无特别限制及要求的。
三、对属于下列情况之一的,可公开挂牌出让： ㈠ 土地出让计划公布后,市场需求不旺的地块; ㈡ 出让地块位置偏僻,拟受让人较少的。
因招标、拍卖方式出让国有土地使用权有一定的局限性，投标人(竞买人)不足三人的，则应取消招标(拍卖)活动，而挂牌出让既避免了拍卖中的盲目叫价，又避免了招标中因投标单位少于三家而流标的现象。因此，一般情况宜采用挂牌出让方式。
第五条 经营性项目供地计划应尽可能落实到宗地。选择竞价出让地块应符合下列要求：
一、符合经营性用地出让计划;
二、符合土地利用总体规划和城市总体规划;
三、以净地出让为主，原则上不搞毛地出让。确需实行毛地出让的，应明确受让人必须按拆迁政策的规定，对原土地使用者进行补偿、安置后，方可发放用地批文、《国有土地使用证》。
第六条 对竞价出让地块应严格审查出让材料。
一、出让地块的规划红线图及规划设计要点审查。规划用地红线范围即为出让范围，实际出让面积以土地勘测定界面积为准。规划部门在出具规划许可证之前，常常根据实际需要，发放选址红线、拆迁红线、征地红线等文件，在审核时要注意区别(详见《国有土地使用权协议出让技术规范》有关条款)。设计要点明确的容积率、绿地率以及一些限制性条件，必须在出让公告和出让合同中予以明确。
二、出让地块勘测定界报告审查。应将规划设计要点明确的用途与新的土地分类相衔接，规划用途不明、不清的，应与规划部门协调一致;对土地勘测机构调查的拟出让地块的土地权属、面积、界址、地上建筑物及附着物的所有者及土地登记和发证情况，须经地籍部门审核后方可作为出让地块实际出让面积。
宗地图的标注要详细。涉及农村集体所有土地的要标明村组名称，在市区或集镇要标明到街道、居委会和巷道，周边有固定建筑物的，标明地块与该建筑物的条件距离。
㈠ 拟出让地块为国有存量建设用地的，应依法收回(收购)原土地使用者的国有土地使用权，并注销原土地使用证。同时还应审查有无法院查封、扣押、抵押等情况，如有上述情况，应先依法进行处置; ㈡ 拟出让地块为集体土地的，应先行办理土地征收手续，并确保征地补偿到位。 ㈢ 拟出让地块为国有农用地的,应先行办理农用地转用手续。
三、确定交易底价和交易起始价(起叫价)。拟出让宗地应由有资质的中介机构进行评估，按照经审核备案的土地评估结果，由县以上国土资源局集体确定交易底价和交易起始价(起叫价)，出让地块的交易底价应区别毛地和净地，并明确其构成。地价一般由以下几部分构成： ㈠ 土地取得成本;
㈡ 土地开发拆迁费用; ㈢ 政府土地收益
㈣ 土地出让审批规费;
㈤ 政府其它部门收取的规费(税)。
交易底价必须保密，毛地出让的应明确地价的内涵，防止发生争议。
四、确定土地用途及使用年限 出让地块的土地用途按国土资源部新的《土地分类》确定，并应与规划部门确定的用途相衔接。同一宗地有两个及两个以上用途的，一般应要求规划部门明确各个不同用途建筑物的建设量或占建设总量的比例。土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
㈠、居住用地70年; ㈡、工业用地50年;
㈢、教育、科技、文化、卫生、体育用地50年; ㈣、商业、旅游、娱乐用地40年; ㈤、综合或者其他用地50年。
同一地块由多种用途且各用途之间无法分割的，应按新的《土地分类》确定为城镇混合住宅用地、其它商服业综合用地等。但为了维护购买商品住宅人的合法利益，对住宅用地一般应按最高年限出让。
同一地块由多种用途且能分割的，应确定为多个宗地并明确各个宗地的土地用途。
五、确定竞买人条件和资格
明确竞买人的条件，对地块没有特别限制和要求的，一般应放宽竞买条件。对需要加以限制的，限制的条件必须公开、公正，不得以不公正的条件，规避竞争。 实行市场准入制，对有下列情形之一的，取消竞买(投)人的竞买(投)资格: ㈠ 近二年有违纪违规行为的;
㈡ 不履行国有土地使用权出让文件的规定和国有土地使用权出让合同约定的; ㈢ 有拖欠土地出让金行为的;
㈣ 有违法建设和违法用地行为并正在查处之中的; ㈤ 工程建设质量差，有开发劣迹的;
㈥ 有故意哄抬地价或恶意串通压低地价等行为的; ㈦ 法律、法规规定的其他情形。
六、确定提供土地时间和付款期限。出让地块需进行拆迁的，提供土地的时间应充分考虑拆迁时间，并与付款期限相衔接，避免出现违约问题。
七、时间安排及其它相关事项
招标拍卖挂牌的发布时间应相对固定，一般情况一个季度进行一次竞价出让土地的活动。挂牌时间尽量要避开节假日，特别是报名截止期和现场竞价时间不宜安排在双休日。
八、编制出让文件
招标拍卖挂牌出让文件应包括招标拍卖挂牌出让公告、投标或者竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本(样本)。
出让文件拟定后报请局领导签发，重大地块出让应报同级政府批准后予以公布实施。
第七条 经批准的出让方案，应进行公告。
出让人应在本地土地有形市场和至少一家设区的市级以上新闻媒体或网站上发布出让公告。出让人应在投标、拍卖或挂牌开始日前20日发布公告，公告时间不得少于20日;同时，挂牌交易期限不得少于10个工作日。 出让方式不同，其公告的内容也各不相同。
一、招标公告的内容：
㈠、土地的位置、现状、面积、用途、使用年限，提供土地时间、规划设计条件; ㈡、投标人范围、资格;
㈢、投标人索取招标文件、标书的时间、地点及工本费; ㈣、投标地点和截止时间;
㈤、投标履约保证金的给付方式、数额、帐号; ㈥、开标地点和时间;
㈦、给付中标价的方式及要求; ㈧、评标方法;
㈨、招标人、代理单位名称; ㈩、其它需要公告的事项。
二、拍卖公告的内容：
㈠、土地的位置、地块现状、面积、使用年限、用途、提供土地时间、规划设计要求;
㈡、竞买人的资格要求; ㈢、拍卖的时间和地点;
㈣、给付成交价的方式和保证金数额;
㈤、竞买人索取竞买文件的时间、地点、方式及工本费; ㈥、参加竞买的申请方法和申请截止时间; ㈦、查询竞买资格的时间和地点; ㈧、其它需要公告的事项。
三、挂牌公告的内容：
㈠、土地的位置、地块现状、面积、使用年限、用途、规划设计要求; ㈡、出让地块交易起始价及其构成; ㈢、出让地块的保证金及加价幅度; ㈣、提供土地时间和付款期限; ㈤、竞买人范围和资格;
㈥、竞买人索取挂牌文件的时间、地点、方式及工本费 ㈦、挂牌工作的日程安排; ㈧、其它需要公告的事项。
第八条 在竞价出让中，出让人应根据国家有关法律和出让公告的约定，确定出让地块的受让人或中止竞价活动。
一、招标：
㈠、投标人少于三人的，应终止招标活动;
㈡、由招标评标小组依照事先规定的条件推荐中标候选人。 ㈢、招标人根据评标结束，确定中标人。
二、拍卖：
㈠、竞买人少于三人的，应终止拍卖活动; ㈡、由主持人宣布最高应价者为竞得人。
三、挂牌：
㈠、若在规定期限内只有一个竞买人，且报价等于或高于底价，并符合公告交易条件的，则此项交易生效;
㈡、在规定期限内有二个以上竞买人的，允许多次报价，土地使用权由出价最高者获得;报价相同的，由先报价者获得，但报价底于底价者除外。
㈢、在挂牌期限截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的，出让人对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。 ㈣、若在公开挂牌交易期限内没有竞买人报价，或所有竞买人的报价均低于交易底价的，则取消该地块的挂牌交易。 第九条 签订《出让合同》
出让合同应当包括出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、出让土地的交付及出让价款的缴纳、供地时间、规划设计条件等。 土地用途要按规范填写，注意规划用途要与土地分类相衔接。 合同中应载明违约责任。
双方对土地出让合同内容没有异议的，应由合同当事人双方法定代表人签字盖章。如不是法定代表人签字的应出具授权委托书，同时，宗地图为合同附件，由合同当事人双方加盖印章确认。
第十条 出让人应根据土地出让合同约定的时间及时交付土地。
出让人与受让人依据出让宗地界址图所标示坐标实地验明各界址点界桩，并按照国有土地使用权出让合同规定的时间,向受让人交付土地。
受让人在按土地出让合同约定支付完全部土地使用权出让金及土地契税之日起30日内,持出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请办理土地登记,领取国有土地使用证,取得出让土地使用权。
第三章
具体程序
第十一条 招标程序
一、发布《招标公告》;
二、有意向的投标人购买招标文件;
三、现场踏勘、答疑和标前会议;
四、成立评标委员会;
五、投标人交纳投标保证金;
六、投标、开标、评标 ㈠、投标
1、投标意向人应当在投标公告或邀请投标书规定的投标申请截止日前，向招标人提出书面申请，并提交下列资料： ①营业执照副本; ②法定代表人证明;
③法定代表人的身份证复印件(个人投标的为身份证复印件); ④资信证明;
⑤招标人认为应提交的其他文件。
投标人应当按照招标文件的要求填写编制标书。投标人为单位的，由法定代表人书面签字并加盖公章;投标人为个人的，由投票人签名并盖手指印。 投标人应当在投标截止日前将标书密封投入指定的标箱。
按公告规定可以邮寄标书的，投标人应当挂号邮寄，并且以投标截止日前招标人收到为有效。
2、标书一经发出，招标人一般不得更改招标内容，确需更改的，必须在公告或邀请书发出后十五日内公告更改内容或通知更改内容，并应当对更改内容承担责任。
㈡、开标
1、招标人应当按照招标公告或招标邀请书规定的时间、地点开标。开标时应召集投标人举行开标会议。开标会议由招标人主持或代理机构公开主持，评标由评标小组进行，必要时邀请公证机关鉴证。
2、开标程序如下：
①由主持人公布评标、定标原则和方法及标底;
②由投标人或推选的代表、招标主持人检查标箱的密封情况; ③当众开启标箱，点算标书;
④开启标书，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容;
⑤对标书和标书附件进行审查，对不符合规定的标书由评标小组认定宣布无效。
3、有下列情况之一的为无效标书：
①超过投标时间所投的标书或截止日后所收到的邮寄标书; ②标书或附件不齐全或不符合招标文件规定的; ③标书或附件字迹不清，无法辨认的;
④委托他人代理，委托文件不齐全或不符合规定的; ⑤重复投标的;
⑥投标人未参加开标会议的;
对被认定为无效标书的，招标人无须对投标人进行解释。 ㈢、评标
1、评标小组由出让人代表和有关专家组成，人数为五人以或五人以上单数。一般应以县(市)为单位，建立专家库，评标前随机抽取。
2、评标原则
①在有效的投标价内，以出价最高者确定中标人，或以综合评分最高者确定中标人;
②对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，确定中标人。
3、评标
评标委员会对投标文件进行评价审议，并推荐中标候选人; 评标小组对所有有效的投标书进行评审，评标小组可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明内容不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容;
七、确定中标人。招标人根据评标结果，确定中标人，由招标主持人对中标人当场宣布，并签发《中标通知书》。中标人应当在签收《中标通知书》的同时按规定交足履约保证金;
八、退还未中标人的投标保证金;
九、签订合同。中标人按照《中标通知书》规定的时间和地点签订《国有土地使用权出让合同》及有关协议;
十、公布出让结果。 第十二条 拍卖程序
一、发布《拍卖公告》;
二、有意向的竞买人购买拍卖文件;
三、现场踏勘、答疑;
四、竞买人提出竞买申请，并提交下列文件和竞买履约保证金： ㈠、竞买申请书; ㈡、营业执照副本; ㈢、法定代表人证明书; ㈣、企业编码;
㈤、法定代表人身份证(竞买人为个人的提供身份证复印件); ㈥、资信证明;
㈦、按公告约定的数额缴付竞买履约保证金; ㈧、委托竞买，应当提供授权委托书; ㈨、拍卖人认为应提供的其他证明文件;
五、出让人对竞买人进行资格审查，并在五日内向合格者发出竞买通知书、竞买编号及相关材料;
六、举行拍卖会，拍卖会的程序如下 ㈠、主持人点算竞买人;
㈡、主持人介绍拍卖宗地的位置、面积、用途、使用年限、规划要求和其他有关事项;
㈢、主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度。没有底价的，应当明确提示; ㈣、主持人报出起叫价;
㈤、竞买人举牌应价或者报价; ㈥、主持人确认应价后继续竞价;
㈦、主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示拍卖成交; ㈧、主持人宣布最高应价者为竞得人。
七、签署《拍卖成交确认书》，同时约定签订《出让合同》的时间;
八、退还未竞得人的竞买保证金;
九、签订合同。竞得人按照《拍卖成交确认书》规定的时间和地点签订《国有土地使用权出让合同》及有关协议;
十、公布出让结果。 第十三条 挂牌程序
一、发布《挂牌公告》，开始挂牌，挂牌公告期限不少于20天;
二、有意向的竞买人到土地市场或指点地点购买挂牌文件;
三、国土资源部门可组织有意向的竞买者对挂牌出让地块进行现场踏勘、答疑，有意向的竞买人也可自行踏勘现场;
四、在挂牌公告规定时间内竞买人提出竞买申请，逾期不予受理;
五、竞买人提出的竞买申请经初审符合竞买条件的，应在规定期限内缴纳竞买保证金;
六、竞买人凭财务部门出具的交纳保证金的票据(证明)到土地市场或指定地点办理报名手续，取得竞买资格;
七、挂牌公告结束后，进入挂牌交易期，挂牌交易期不少于10个工作日，竞买人在规定时间内填写竞买报价书，参与竞买;
竞买报价书由国土资源部门统一制作，报价书经现场审查确认有效后予以公示，公示内容：报价金额，报价受理时间。报价书应经法定代表人或委托代理人签署并加盖单位印章。
有下列情形之一的为无效报价书：
1、报价低于交易底价的;
2、报价低于或等于前一轮报价的;
3、报价书未经法定代表人签署，或虽经委托代理人签署，但委托文件不齐全或不符合规定的;
4、报价书内容未填写齐全或未按规定的格式填写清楚的;
5、竞买人一份报价书中有两个或两个以上报价的;
6、实际竞买地块与报名申请竞买地块不一致的;
7、其他按规定应属无效的。
八、更新挂牌显示，接受新的竞价。每个竞买人均可在规定时间内满足高于前一轮报价的条件下多次报价;
九、现场竞价;
1、在挂牌期限截止前1小时停止更新挂牌价格(停止接受书面报价)，在期间依然有两个或两个以上竞买人要求竞买的，举行现场竞价。由竞买人分别填写《现场竞价申请书》，如竞买人同时参与多个地块现场竞价的，则应按不同地块分别填写《申请书》，《现场竞价申请书》由国土资源部门统一制作，并明确现场竞价的地点、时间。申请书应经竞买方法定代表人或委托代理人签署并加盖单位印章后有效。
2、成立现场竞价工作组，由主持人、记录人、公证、纪检、监察等相关人员组成。记录人员一般不少于两人，专职负责现场报价记录工作。
3、可预先根据各地块的报名、报价情况，制作竞价记录表，将竞价地块的一些单价、总额等相关要素制作成表格，有利于记录，也有利于主持人控制现场气氛和报价。
4、现场竞价会的程序同拍卖会程序。
十、确定竞得人，报价最高者为竞得人; 十
一、发出《挂牌成交确认书》;
《确认书》一式两份，经领导签发盖章后生效，竞得人在领取《确认书》的同时也应签字确认。
十二、退还未竞得人的竞买保证金;
十三、签订合同。竞得人按照《挂牌成交确认书》规定的时间、地点签订《国有土地使用权出让合同》及有关协议; 十
四、公布出让结果。
出让人应在土地招标、拍卖、挂牌出让结束后应将成交结果在土地有形市场和发布土地招标、拍卖、挂牌出让公告的新闻媒体及网站上公示。
中标人、竞得人有提供虚假文件隐瞒事实，采取行贿、恶意串通等非法手段行为的，中标、竞得结果无效。
第四章
批后管理
第十四条 受让人在正式施工前须向出让人报送土地利用设计方案、建筑设计方案与图纸一套。
受让人进行商品房预售，须将预售合同送出让人备案登记。 第十五条 受让人项目建成后的验收
受让人应当按照土地出让合同的约定依法利用土地，并在项目建成后报请出让人及相关部门验收。受让人确需改变出让合同约定的土地用途、容积率或者其他土地使用条件的，应当依法报请规划部门批准后，报请出让人批准同意，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，并应按相应标准补交不同用途和容积率的土地差价后方可建设。未经出让人批准同意改变出让合同约定的土地用途、容积率等土地使用条件的，应依法收回，重新组织出让。
摘要：推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全，抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。成都市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列，推进集体经营性建设用地入市需借鉴成都市经验，从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。
关键词：集体经营性建设用地;农地改革;土地政策;成都市
中图分类号：f321.1文献标识码：a
文章编号：1003-0751(2016)02-0043-05
一、问题的提出
土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。长期以来，政府主导的“征地―卖地”土地利用模式支撑着我国城镇化、工业化快速发展，但城乡市场分割、要素流动不畅导致土地价格扭曲，诱发政府征地冲动、寻租行为猖獗，引致城市增长失控、耕地面积减少，农民财产权益受损、社会矛盾激发等，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。为此，党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为我国土地制度改革指明了方向。2008年以来，成都市开展了新一轮以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，实施农村土地确权颁证，建立农村产权交易市场，完善城乡社会配套改革，探索集体经营性建设用地公开流转，改革进程走在全国前列，并形成了“成都模式”。系统探究成都市集体经营性建设用地入市问题，不仅有助于规范成都市集体经营性建设用地入市实践操作，而且可为全国性规范集体经营性建设用地入市法律政策制定储备经验。
近年来，学界研究集体建设用地入市的主要观点认为，制度环境变化引致的外部利润、社会经济发展对资源配置效率的客观要求、城市化推进对土地发展权保障等都对集体建设用地制度改革有着理论和现实需求，直接入市将面临农民失地、收益分配不公、耕地非农化等风险;各地探索实践中主要形成了“就地流转”“异地流转”“就地+异地流转”等不同模式，不同模式绩效大小取决于流转系统外部环境、内部治理结构和土地产权结构;通过重构产权体系，完善法律制度、权益分配制度、配套制度，优化外部环境等能有效推进集体建设用地入市。从既有研究来看，学界对集体建设用地入市研究成果颇丰，但具体到集体经营性建设用地研究较少，研究内容偏理论化、可操作性不强，地方实践经验不足且零碎化，难以上升到政策层面，无法满足我国全面深化改革的需要。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极探索集体经营性建设用地入市并积累了一定的实践经验。本文将以成都市为例，剖析我国集体建设用地入市的制度限制等问题，创造性地提出推进我国集体经营性建设用地入市的政策体系。
二、成都市集体经营性建设用地入市现状
成都市积极稳妥、规范有序推进集体经营性建设用地入市，逐步形成了以确权颁证为基础、土地综合整治为载体、农村产权交易所为平台的流转体系，在实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价方面进行了有益探索，并取得初步成效。
1.呈现出流转数量增长且主体多元化态势
截至2014年年底，成都市通过农村产权交易所及其分所成交的集体经营性建设用地共96宗，成交面积2166.66亩。其中，2008―2014年，每年成交的宗地数量分别为3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，总体呈现增长趋势。从流转主体来看，集体经营性建设用地流出主体除传统村委会外，集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐步成为市场主体;流入主体由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等，多元化趋势明显。
2.流转方式以出让为主且多为商业用途
成都农村产权交易所数据显示，成交集体经营性建设用地中，出让流转的宗地占比98%，其中，挂牌出让的宗地占比83.4%，协议出让的宗地占比14.6%;出租或入股流转的宗地占比2%，流转方式以出让为主。同时，集体经营性建设用地流转后多为商业用途，成交宗地86.4%为商业用地，主要用于发展休闲观光旅游、乡村酒店、养老等产业，4.2%为工业用地，9.4%为公共管理和公共服务等其他用途。
3.流转价格区域间差距较大
整体来看，成都市集体经营性建设用地平均成交价格为35.86万元/亩。单宗地块中，崇州市崇阳镇罗墩村一块宗地成交单价188万元/亩，为成都市最高价格;金堂县官仓镇柿子树村乡村酒店项目成交价18万元/亩，为成都市最低价格。从各圈层来看，一圈层的宗地平均成交价格85万元/亩，为各圈层最高;二圈层的宗地平均成交价格37.22万元/亩，为一圈层的43.8%;三圈层的宗地平均成交价格25.96万元/亩，为一圈层的31%，流转价格区域间差距较大。
4.流转收益大部分归集体经济组织所有
成都市相关政策规定，集体经营性建设用地初次流转，土地收益大部分归集体经济组织所有，流转价款之外，由集体经营性建设用地使用权受让人以成交价为依据向县级政府缴纳10%的公共基础设施和公用事业配套费与2%的耕地保护金，集体内部收益分配由集体经济组织成员共同讨论决定。集体经营性建设用地使用权再次流转收益，若受让人与集体经济组织有约定的，从其约定;若没有约定，由受让人所有，政府不参与再次流转收益分配。
三、集体经营性建设用地入市存在问题及原因分析
随着改革的全面深入，地方政府难以突破的制度限制和政策不规范、缺乏系统性等非制度约束，将阻碍集体经营性建设用地顺畅入市。
1.宏观法律制度制约
第一，集体经营性建设用地入市受国家法律法规限制。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分别指出，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。而《物权法》第151条、《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条等规定，农村集体建设用地使用权只能在乡镇企业兼并、破产等情形下可依法流转，城市规划区内集体土地须征为国有后才能有偿出让。可见，集体经营性建设用地政策规定与国家法律冲突。但鉴于国家政策性文件效力有限，集体经营性建设用地入市流转依然受到国家法律限制。
第二，集体经营性建设用地产权主体虚位且权能残缺。长期以来，我国农村集体的法律内涵、构成要素、运行程序不明确，集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。不仅如此，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系也界定不清。主体虚位和权能残缺导致集体经营性建设用地入市中农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现。尽管成都市相关政策允许集体经营性建设用地直接入市，但实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”。
2.内部运行机制不健全
第一，集体经营性建设用地入市决策机制运行效率低。根据规定，集体经营性建设用地入市需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意并形成决议后，方可实施。在实际工作中，入市前基层政府工作人员和村干部需要花费大量时间和精力反复去做村民工作，才能达到通过决议的人数要求，这严重影响集体经营性建设用地入市进程。究其原因，主要是村内人数多、利益诉求不同，村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复，短时间内形成统一意见难度大，集体决策效率低。
第二，集体经营性建设用地价格机制不完善。成都市集体经营性建设用地入市，多由流转双方参照土地整理和拆迁安置成本、政府流转指导价、相邻地块成交案例中的流转价格来协商确定交易价格;部分边远农村地区集体经济组织直接以政府最低保护价作为成交价格。显然，这一定价机制既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况，更不能体现土地使用权真实价格，最终必然会损害交易双方中一方的利益。从调研情况看，各地基准地价普遍缺失，交易双方缺少科学的参考价格，成交价格事前协商确定，挂牌出让程序多流于形式，市场竞争程度不够。这些是土地价格机制不完善的主要原因。
第三，集体经营性建设用地收益分配机制不健全。一直以来，集体经营性建设用地流转收益分配缺乏理论标准和客观依据，各级政府也未出台相关指导性政策，集体经济组织制定收益分配方案难度大。收益分配机制的不健全导致集体经营性建设用地入市中国家、集体和农民个人利益无法公平实现。例如，由于缺乏上位法的支撑，各基层政府对收取成都市政府规定的基础设施配套费存在担忧;集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”;集体成员土地收益分配方式过于单一，宅基地安置方式会加重有进城意愿农民的进城顾虑，一次性货币补偿无法保障农民持久增收等，农民潜在利益受损。
第四，集体经营性建设用地供后监管机制缺失。集体经营性建设用地流转后，集体经济组织获得土地收益后便不再关心土地开发经营情况，基层国土部门负责监察用地项目建设是否违规占用农地，规划部门负责核查用地项目建设是否落实规划，而用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管。一旦用地企业闲置流入土地、开发低密度别墅式酒店变相出卖、改扩建原有建筑，将缺少相关部门及时管控。当前，集体经营性建设用地入市还处于探索阶段，基层政府各部门管理权责不清晰，加之用地企业经营行为较为隐蔽，监管难度大，集体经营性建设用地供后监管缺位。
3.外部配套改革滞后
第一，集体经营性建设用地抵押融资困难。一是提供抵押融资服务金融机构少，融资渠道单一。目前，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。二是抵押贷款额度小、利息高。成都农商银行规定集体经营性建设用地使用权抵押贷款率为60%，贷款利率为基准利率上浮30%，明显低于国有建设用地贷款率而高于其贷款利率。三是抵押贷款程序烦琐、周期长，以至于个别在建项目选择高利贷来弥补资金缺口。目前，我国《物权法》和《担保法》均未设定集体经营性建设用地抵押权能，金融机构受理土地抵押贷款业务除承担正常的信贷风险外还需要分担政策风险和市场风险，这是集体经营性建设用地抵押融资困难的直接原因。
第二，农村三大规划编制滞后且衔接度不高。目前，成都市土地利用总体规划编制到村组;城乡规划覆盖到重点镇，但一般乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，集体经营性建设用地规划条件缺失;除城郊镇、旅游特色镇等产业优势较突出乡镇外，产业布局规划普遍滞后，乡镇企业布局随意，功能分区不合理，三产联动难度大，区域整体效益低;各项规划融合度不高、衔接不紧密，制约社会资金投资开发集体经营性建设用地的积极性。究其原因，经济发展不足，基层政府规划意识淡薄，对规划重视不够，财政投入不足，规划人才缺失等，都直接影响了农村三大规划的编制进度和融合程度。
第三，农村征地制度改革进程缓慢。征地制度改革和推进集体经营性建设用地入市是一枚硬币的两个面，征地范围直接影响集体经营性建设用地入市范围。但由于公共利益尚未明确界定，缩小征地范围改革推行困难，政府征收土地除保障公共服务与管理、交通运输、保障性住房等公益性用地外，还需要满足商业、服务业、工矿仓储等经营性产业发展用地需求。征地制度改革进程缓慢导致集体经营性建设用地入市空间被压缩。
第四，土地综合整治节余指标落地使用不畅。土地综合整治是集体经营性建设用地入市前置环节，从立项到验收一般需要2―3年，时间周期长，资金需求量大。期间，整理出来的建设用地指标只能在拆旧区全部验收合格后落地使用，实施主体无法通过指标分期流转或使用回笼资金，项目后期资金缺口大。禁止分期使用指标虽然能够防止投资者违反合同中止土地综合整治项目，最大限度维护农民利益，但也间接提高了社会资金准入门槛。另外，农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法尚未出台，部分已经验收合格指标还无法正常落地。
四、推进集体经营性建设用地入市对策建议
推进集体经营性建设用地入市，不仅要注意土地流转系统自身的健全和完备，还要注重与其他改革的协调和配套，以提高改革的系统性和完整性。
1.优化法律制度环境 第一，构建与集体经营性建设用地入市相适宜的法制环境。一是及时评估郫县作为集体经营性建设用地入市改革试点成果，梳理现行法律制度与之相悖的规定并通过相关程序和有关部门提请全国人大及其常务委员会修正。例如，修正《土地管理法》第43条和第63条，允许集体经营性建设用地以出让、出租或入股等方式直接入市;修改《物权法》第184条和《担保法》第37条，设定集体经营性建设用地抵押权能;删除《城市房地产管理法》第9条相关规定等。二是完善集体经营性建设用地流转立法，建立完整的法律规范体系，让集体经营性建设用地入市流转在规范的法制轨道上运行。三是尽快出台全国性规范集体经营性建设用地入市管理办法，为入市提供政策依据。
第二，建立与集体经营性建设用地入市相适应的产权制度。一是推进集体经营性建设用地确权颁证。根据国家法律政策和地区实际，重新界定集体经营性建设用地概念内涵和入市范围，依据最新土地调查成果、土地利用总体规划、城乡规划，清理和实测集体经营性建设用地，严格确权到村组集体经济组织。二是股权量化。在确权基础上，引导村组集体经济组织对包括集体经营性建设用地在内的集体资产清产核资、股份量化，成立具有股份合作性质、法人实体地位的新型集体经济组织，行使集体经营性建设用地所有权和使用权。
2.健全内部运行机制
第一，规范集体经营性建设用地入市集体决策程序。根据市场经济运行和乡村治理结构改革要求，引导村组集体经济组织按照“宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督”的决策程序，组织集体经济组织成员参与集体经营性建设用地入市各项事务决策，严格实行经2/3以上成员或成员代表同意便可形成决议的决策制度，降低因部分成员不合理要求影响集体决议形成进程的风险。
第二，建立集体经营性建设用地价格体系。参照国有建设用地价格评估制度，制定省级统一的集体经营性建设用地价格评估规程，分别建立土地实物价格和指标价格评估体系;采取邀标形式，确定有资质的土地评估公司分别制定零星和集中地块不同用途宗地的基准地价，定期更新并予以公示;建立价格备案制度，集体经营性建设用地成交后，交易主体及时提交成交价格，确保地块成交价格不低于政府最低保护价。
第三，合理分配集体经营性建设用地入市收益。一是完善国家与集体收益分配机制。建议市级政府向省级、国家争取设立集体经营性建设用地入市相关税费的政策支持，使各基层政府收取基础配套设施费、土地增值收益调节金、土地使用税等税费有法可依。二是健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于扩大再生产和村庄维护建设支出;拓展集体成员收益分配方式，综合考虑农民居住、就业等情况，以现金分配、物业经营、产业支持等多渠道增加农民财产性收入。
第四，健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由国土、房管部门会同工商、税务、规划等部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度，核查出让合同约定条款落实情况。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法;规范用地企业申请更改土地用途管理，对违反土地用途管理行为采取罚款、责令整改或退还土地等处罚措施;设置集体经营性建设用地供后闲置认定标准，制定土地闲置费收取和闲置土地收回处理办法等。
3.完善外部配套改革
第一，创新集体经营性建设用地融资的支持方式。一是建立政府风险分担机制。由政府出资组建国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估结果，为土地使用者向银行申请贷款提供担保，分担金融机构的政策和市场风险。二是财政支持农村金融改革。采取财政补贴或财政性存款等方式引导和激励金融机构向农村地区延生营业网点，扩大金融服务范围。三是完善信用制度建设。对土地使用者开展信用评级，补充信用信息数据库，为土地抵押贷款提供信用支持。
第二，完善和优化农村三大规划。设立各级政府财政专项资金，统筹用于农村三大规划编制和实施，为实现规划“全覆盖”提供财力支撑;扩大乡村规划师制度推行范围，选拔和任命更多乡村规划师为镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持，保障农村三大规划的人才支撑;确立农村整体规划和各项规划目标，统筹制定农村各项规划编制技术标准，做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接，实现“三规合一”。
第三，协同推进农村土地征收制度改革。在综合考虑地区发展、人均收入、物价水平等情况基础上，参考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市规划区内外不同用途土地征收补偿标准，尝试采取留地、留物业等方式提高失地农民生活水平，解决好住房、社保、就业等问题，平衡征地与直接入市的利益补偿水平;明确界定公益性与非公益性的内涵，确定政府征地范围，严格实施城乡规划，逐步开放城市规划区内集体经营性建设用地直接入市，缩小征地范围。
第四，探索建设用地指标落地使用新办法。一是放宽城乡建设用地增减挂钩项目建设用地使用政策，在拆旧区整理项目分期验收合格后，允许实施主体使用一定比例的建新指标，指标流转或使用收益用于项目后期投资，以缓解实施主体资金压力。二是尽快研究出台农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法，允许指标交易或使用突破镇域范围，实现城乡土地资源在更大范围内统筹使用。
深化农村土地制度改革
17.完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。
18.引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。
19.完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。
20.加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。
上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局制订的《关于加强本市经营性用
地出让管理的若干规定》的通知
沪府办〔2017〕19号
各区人民政府，市政府有关委、办、局：
市规划国土资源局制订的《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
2017年3月31日
关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定
第一条(目的和依据)
为充分发挥土地资源市场配置作用，加强经营性用地出让全生命周期管理，提升城市功能和品质，提高土地利用质量和效益，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》《上海市土地使用权出让办法》和《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》(沪府发〔2014〕14号)，制定本规定。
第二条(定义)
本规定所指的经营性用地，是指商业、办公、商品住宅等用地，商业、办公用地涵盖金融、娱乐、旅游、会展和服务业等用途。
本规定所称的经营性用地出让全生命周期管理，是指以提高土地利用质量和效益为目标，以土地出让合同为平台，通过健全经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等机制，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。
第三条(适用范围)
本市新增的经营性用地，以及营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，按照本规定执行。历史违法用地处置、存量补地价项目、原划拨土地转出让、集体经营性用地入市试点等情形，参照本规定执行。
第四条(基本原则)
(一)坚持市场配置资源，公平、公正、公开出让土地;严格限定划拨用地范围，营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地实行有偿使用制度。
(二)坚持遵循经营性用地全要素管理，将经营性用地项目建设、功能业态、运营管理、节能环保等要素与其他出让条件纳入土地出让合同管理，注重经济效益向注重经济、社会、环境综合效益转变。
(三)坚持实施土地利用全过程管理，以土地出让合同为平台，实现建设用地开竣工、运营管理、公益性责任和建设用地使用权退出的全过程管理。
第五条(管理职责)
市和区规划土地部门是本市土地出让工作的主管部门，负责经营性用地出让管理，是经营性用地的出让人。
经营性用地出让前，出让人应征询相关职能部门意见，在对征询意见进行综合汇总的基础上，在出让文件中明确出让地块的各类建设管理要求。
本市规划土地、投资、产业、建设、房屋管理、环保、绿化市容、交通、民防、卫生防疫、水务、文物等相关职能部门按照“公平、公正、公开”的原则，提出经营性用地各项建设要求、管理要素、监管考核和违约处置等要求，作为土地出让条件纳入土地出让合同，并按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，对受让人的合同履约情况进行要素评定，依法实施监管。
第六条(规划管理要求)
出让人应根据控制性详细规划要求，确定出让地块的土地用途、混合用地建筑量比例、容积率、建筑限高、住宅套数等出让条件。通过土地出让前规划实施评估，进一步完善公共服务设施、公共空间等公共服务功能要求。
规划确定的城市重要特定地区(如城市公共活动中心、历史文化风貌保护区等)，应在控制性详细规划的基础上，开展城市设计，并结合开发机制，编制控制性详细规划附加图则，经批准后纳入土地出让合同。
第七条(土地出让研判)
加强土地出让前的研判工作。规划土地部门应结合相关部门征询意见，对拟入市出让地块进行研判。从地块符合本市土地利用总体规划和城乡总体规划情况、控制性详细规划批准情况、土地储备规划计划批准情况、涉及土地农转用征收手续办理情况、地块前期动拆迁实施情况等方面，分析土地出让合规性和合理性。进一步明确社会停车场、物业用房、社区公共服务设施等公建配套设施建设要求。
第八条(建设管理要求)
拟出让土地上的建设项目，应符合以下建设管理要求：
(一)加强项目开竣工时间管理要求。出让人应结合建设项目的建筑体量、规划建筑设计、管理要素等条件，合理约定开工、竣工时间，并可按照土地出让价款的一定比例，约定延期开工、竣工的违约金金额。
出让人应及时提示、督促受让人按照合同约定的开工、竣工时间进行开发建设。对逾期未开工满一年的项目，出让人应及时开展闲置土地调查和认定，合理界定土地闲置形成原因，依据国土资源部发布的《闲置土地处置办法》的相关规定进行处理。
(二)落实建筑绿色环保节能管理要求。建设、房屋管理部门应按照规定，对绿色建筑、装配式建筑和废弃混凝土资源化利用等配置提出建设要求。
(三)配建保障性住房管理要求。房屋管理部门应对商品住宅用地中配建的保障性住房比例提出意见，明确保障性住房的同步建设、同步配套、同步交付、建成后无偿移交等要求。
(四)落实全装修住宅管理要求。房屋管理部门可对住宅用地中应落实全装修住宅建设比例提出意见，明确全装修住宅建设程序应按照有关规定执行。
(五)公共服务功能要求。明确地块公共服务配套设施或公共空间的建设、使用要求以及产权归属。
(六)保护保留建筑要求。规划土地、文物、房屋管理等部门应对地块内保护保留建筑的使用、维护、修缮等提出要求。
(七)绿化管理要求。绿化部门应对地块内绿化面积、绿地率等提出相关要求。对于多层建筑物业，绿化部门可对屋顶绿化提出相关要求。
第九条(功能管理要求)
办公用地可由商业、投资等管理部门结合区域发展、区位环境、市场需求等情况，提出引入企业的行业类型等相关要求。出让合同中应明确办公用地不得建设公寓式办公。
商业用地可由商业、投资等管理部门结合区域功能、社会需求、土地用途等情况，提出休闲娱乐、大众零售、酒店旅馆等商业功能业态。出让合同中商业用地未经约定，不得建设公寓式酒店。
营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，应结合土地用途和项目情况，由相关主管部门对项目应达到的功能提出要求。
第十条(运营管理要求)
拟出让土地上的建设项目，应符合以下运营管理要求：
(一)商业运营要求。投资、商业、产业等部门可对商业用地提出统一招商、统一运营、商业业态布局等要求，旅游管理部门可对酒店功能的用地提出星级要求和管理标准。
(二)物业持有和销售要求。为进一步提升城市功能品质，抑制房地产投机炒作，确保市场平稳健康运行，在土地出让前，投资、商业、产业等部门应综合区域配套、房地产市场、项目功能定位等因素，对拟出让地块进行综合评估，出让人应按照相关文件规定明确商业、办公物业的持有比例和持有年限，并载入土地出让合同。
出让合同中可约定由建设单位持有部分住宅物业，用于租赁(除按照相关规定和合同约定应移交政府及政府有关部门的保障房等物业外)。
出让合同约定办公、商业可售部分以层为单元进行销售。
出让合同约定社区配套商业物业、商品住宅用地配套商业物业应整体持有(除按照相关规定和合同约定应移交政府及政府有关部门的物业外)。
第十一条(建筑节能和环境保护要求)
拟出让土地上的建设项目，应符合以下建筑节能和环境保护要求：
(一)建筑节能管理要求。为降低建筑能耗，提高建筑能源利用效率，商业、办公、商品住宅等用地建筑应按照绿色建筑标准建设，并达到国家和本市有关绿色建筑管理规定要求。
(二)土壤环境(含地下水)保护要求。经营性用地出让前，相关单位应按照环保标准和规范要求完成土壤环境(含地下水)调查评估，确存在污染并需要治理修复的，应组织实施修复并达到环保要求。调查评估及修复等相关材料作为土地出让合同的附件。
经营性用地出让后，在使用过程中发生污染的，应按照“谁污染、谁治理”的原则，承担土壤环境(含地下水)调查评估及修复的责任及费用。经相关认定造成严重环境污染的，出让人可按照合同约定解除出让合同，无偿收回土地使用权，并有权追缴土壤环境(含地下水)修复的有关费用。
经检测符合环境要求的土壤耕作层，应按照合同约定运送到相关耕地整理复垦项目区域利用;地下空间利用产生的渣土，应按照合同约定运输到滩涂造地、景观营造等区域处置利用。
第十二条(土地出让方式)
商业、办公、商品住宅等经营性用地应采取公开招拍挂方式出让;对功能实现、运营管理、建设条件等方面有特别要求的出让地块，可通过拟供应计划公示、预申请、招商信息发布等形式，提前入市公开信息。
位于城市重要特定地区、具有重要功能性的商业、办公等经营性用地，可采用附带规划设计方案、基础设施要求、功能建设要求、运营管理要求的方式实施出让。
营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，可采取协议出让方式供地。供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，应采取公开招拍挂方式出让。
第十三条(土地出让价格)
出让人应根据土地评估价格、土地市场情况等，在市场评估的基础上，结合经营性用地全要素管理要求，经集体决策，综合确定拟出让地块出让起始价或底价。
协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域同类用地基准地价的70%。
第十四条(土地出让年限)
商业、办公、商品住宅等经营性用地出让年限不得高于法定最高出让年限。营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，可根据项目实际情况，实行弹性出让年限，出让年限不得高于法定最高出让年限。
第十五条(规划建筑方案管理要求)
建设、规划土地部门应严格按照经批准的控制性详细规划及土地出让合同规定的土地用途、建筑规模、规划建设条件以及经批准的规划设计方案、建筑要求、建(构)筑物保护保留要求、建设标准、基础设施及建筑物使用性质等进行管理。
第十六条(转让管理要求)
土地受让人应按照土地出让合同的约定进行开发建设，依法进行预销售、转让等行为，建设用地使用权转让后，受让人应履行原出让合同中约定的权利和义务。转让时应符合以下条件：
(一)属于房屋建设工程转让的，应付清土地出让价款并领取土地使用权证书，取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，并完成房屋建设开发投资总额的25%以上。
(二)未达到房屋建设工程转让条件的，土地使用权及地上建筑物等不得整体或分割转让，受让人的出资比例、股权结构、实际控制人等均不得改变。在满足土地出让合同约定的转让条件后，受让人的出资比例、股权结构、实际控制人发生改变的，应提前书面告知出让人。
(三)商业、办公、商品住宅等经营性物业在满足预售或销售条件后，受让人在提交预售或销售许可申请时，除应提交相关规定材料外，还应提交自持物业的具体位置、面积等相关材料，具体由市房屋管理部门另行制定。
(四)受让人在完成开发建设并领取房地产权证后，土地出让合同中约定持有的物业，在持有年限内不得转让。
对营利性教育科研、医疗卫生、社会福利、文化体育等基础设施、社会事业项目用地，应由受让人整体持有，不得分割转让;确需整体转让的，须经出让人同意，或由出让人按照出让合同约定的价格和方式优先回购。
对商业、办公、商品住宅等经营性物业，应按照出让合同约定持有相应面积的房地产，不得整体、分割转让。对因破产、重组、撤销等特殊情形确需转让约定持有房地产的，须经出让人或者相关管理部门同意，或按照约定由出让人或其指定部门优先回购。
商业地块规划为酒店用途的，应以规划确定具有完整功能、可独立使用的范围，作为房地产的基本单元。
第十七条(土地出让要素评定)
出让人作为要素评定的组织部门，应组织相关管理部门以法律、法规和土地出让合同为依据，在建设管理、综合验收、土地出让期限届满以及土地出让合同约定的其他监管环节，对各项管理要素进行评定。规划土地部门应加强规划土地执法监察，及时发现擅自改变土地用途、建设条件的情形。
建设项目竣工后，在土地核验环节中，由出让人依据出让合同约定的建设管理、功能管理、运营管理、建筑节能和环境保护等要求，组织征询相关部门的验收评定意见，经汇总后作为土地核验依据。
第十八条(违约责任)
受让人在履行合同中存在违反相关法律、法规规定行为的，有关职能部门应依法予以处罚或处理。受让人在接受处罚或按处理要求完成整改后，出让人可视情况履行出让合同或变更、解除出让合同。
受让人未按照合同约定开发建设，出现以下情形之一的，出让人有权解除合同，并按照合同的约定，收回土地使用权。对地上建筑物的补偿，可事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置，并在土地出让合同中予以约定：
(一)受让人因自身原因未按照合同约定时间开发建设，造成土地闲置，土地闲置满两年未动工开发的。
(二)擅自改变土地用途和建设条件，违法情节严重、拒不整改、拒不接受处罚的。
(三)违反相关法律法规规定或未能达到出让合同约定的建设、功能、运营、节能环保要求，拒不改正、拒不接受处罚的。
第十九条(登记管理)
规划土地、房屋登记部门应按照土地出让合同约定，在受让人申请办理登记时，将建设用地使用权人出资比例、股权结构等作为登记的附件材料，登记机构应将登记的附件材料一并归档。
受让人应按照《不动产登记暂行条例》及本市有关规定，申请办理房屋使用权初始登记，登记机构不得为土地出让合同约定的自持物业单独办理登记。
权利人在土地出让合同约定的物业持有期间内，签订不动产转让合同和办理转移登记，或变更不动产权证附记栏中注记的上述约定内容，需提供出让人审核同意的意见。
第二十条(抵押管理)
经营性用地使用权抵押时所担保的主债权，仅限于开发建设该出让地块的贷款，且不得超过合同约定的土地出让价款总额。以房屋在建工程、新建房屋连同土地抵押等情形，应按照《上海市房地产抵押办法》的有关规定办理。
按照土地出让合同约定的自持部分物业，应整体抵押，不得分割抵押。抵押权实现时，受让人应执行原出让合同中约定的权利和义务。
第二十一条(工作机制)
建立全市统一的土地全生命周期管理信息平台，将各类用地的建设、功能、运营、环境等指标以及土地使用条件、利用绩效等履约情况纳入信息平台，通过多部门信息共享、协同管理，建立动态实时的监督管理机制，实现全程一体化管理。
各管理部门按照职责，落实土地全生命周期管理要求，对出让合同约定的相关管理要素开展日常监管，并及时更新监管结果信息。市、区规划土地部门负责土地出让管理工作的协调和督办，按照土地合同约定的要素管理期，限期向各归口管理的职能部门发送监管清单，汇总监管结果。
第二十二条(诚信体系)
逐步推行企业诚信体系建设，建立企业信用档案。由区政府会同相关部门在项目审批、核准、备案以及融资抵押等方面加强企业信用监管，限制或禁止诚信异常企业参与土地交易。
第二十三条(实施日期)
本规定自2017年4月10日起施行，有效期至2022年3月31日。
上海市规划和国土资源管理局
2017年3月30日
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