招投标管理工作是一项复杂、系统性很强的工作, 涉及多个部门和多个学科, 具有很强的社会性、综合性和交叉性。我国的公路工程招投标工作起步比较晚, 管理体制还处于一个探索阶段, 推行工程招标投标制度, 对开展公路工程建设市场公平竞争, 提高工程质量, 降低工程造价, 缩短建设周期起着重要作用。
我国公路工程建设项目绝大部分已实施了招标投标管理制度。招标投标管理制度的实施, 在公路工程建设方面起到了积极的作用。但由于我国招标投标制度施行不久, 以及市场经济体制运行在我国还不完善、个别人法制观念不强、政府管理和监督体制的相对滞后, 导致我国公路工程招标投标制度仍然存在诸多问题。不完善的公路工程招标投标管理体制成为腐败分子谋私的工具, 他们利用体制上的漏洞和手中的权利直接干预了招标投标的过程和结果。因而, 笔者认为从事工程建设招投标管理行业的人员, 必须认真学习, 仔细分析, 切实贯彻这些相关法律, 更深入探讨和研究其理论, 推动我国招标投标市场健康而有序地发展。
我国从20世纪80年代初期开始实行工程建设招标投标制度, 它是公路交通行业管理体制的经营方式的一项重大改革, 它运用市场竞争机制, 树立公平、公开、公正的实施原则, 由发包单位择优选定承包商。实践证明招标投标制度是比较成熟、科学合理的工程承包发包方式, 也是保证建设工程质量标准, 加快工程建设进度, 取得理想经济效益的最佳办法。但是, 由于公路工程市场发育尚不健全, 行为尚不规范, 管理体制的束缚以及经验不足等原因, 建设工程招标投标在具体操作中还存在不少问题。
招标投标作为我国公路交通行业管理体制改革的突破口和建设产品交易方式的改革, 是在政府的强制下建立起来的。从1981年开始, 经历试点、推行和逐步完善三个阶段, 走过了20多年的风风雨雨, 已经成为公路工程市场的主要交易方式。但由于旧体制的功能与惯性还未消失, 新体制的功能尚不完善, 致使公路工程市场交易成本过高, 交易秩序出现混乱, 影响了招标投标制度的效率。
(1) 不合理的行政干预。招标投标原本是一种商品交易行为, 却带有太多的行政干预色彩。对于国家投资项目, 政府作为国有资产管理者, 需要行使一定的监督管理。但如果既当裁判员, 又当运动员, 直接干预招标投标活动, 则可能破坏招标投标的公平、公正性, 导致存在寻租现象和腐败案件的发生。
(2) 片面追求低价中标。招标方通过竞争性招标, 往往选择报价最低者中标, 以达到减少成本的目的。但标价不是越低越好, 如果价格低于成本, 破坏了市场均衡, 就可能影响工程质量, 不但损害承包商利益, 最终还会损害业主利益。招标的根本目的是择优, 而不是压价。
(3) 过度竞争。在一些地区, 一个小小的工程就有几十家公司去投标。每个投标人 (承包商) 都要支出投标费用, 包括正常投标费用和隐形开支, 但中标的却只有一家。如果几十家承包商的开支之和大于投资节省费用, 则提高了社会总成本, 造成社会资源的浪费, 此种制度设计就不够合理。有的企业每年参与上百个项目投标, 却中不了几个标, 这样的企业又有什么效益可言。
(4) 不合理的交易成本。实施工程总承包, 一次合约, 一次交易。如果肢解发包, 将土建与安装分开, 主体与土方工程分开, 则无疑增加了交易次数, 增大了交易成本, 也是不经济的。
(5) 评标方法的局限性
我国现在大部分工程评标是将报价、质量、工期、施工组织设计、企业信誉等赋予不同的权重。根据以上指标对投标单位进行打分, 再乘以各指标权重后累计得分, 以总分最高的单位中标, 其中报价以标底-15%~+5%为范围。且不说-15%~+5%范围的合理性, 就各项指标权重的确定, 也完全是人为方式所为。并且有很大的局限性, 如某承包商在某一方面具有明显优势, 但由于百分制评标办法限制了该项得分的最高值, 因此在整个评标过程中也就不能充分体现其优势。
在招标投标管理工作的实践中, 我们常常会遇到一些地方或部门的招标投标工作细则或做法, 其中有许多与《招标投标法》相悖, 影响了招标投标工作的严肃性和权威性, 同时也不利于招标投标工作的顺利开展和规范化管理。
(1) 招标投标法法规建设仍不够健全, 改革措施滞后。建设工程招标投标是一个相互制约、相互配套的系统工程, 目前招标投标本身法律、法规体系尚不健全, 市场监督和制约机制力度不够, 配套的改革措施还不完善。
(2) 在市场经济条件下, 影响公路工程造价的人工、材料、机械等价格变化频繁, 控制工程造价的难度增大。
(3) 行政干预严重。在招标投标的实际操作中, 人情工程、关系工程时有出现, 行政力量对市场的过分渗透, 难以实现公平竞争, 许多工程项目招标投标表面上看好像是招标投标双方在平等互利的基础上进行交易, 制定的各项交易规则也符合或基本符合国家和地方的各项规定, 但实际上许多工程项目的拍板定案, 建设单位不能独立自主地进行, 都要受来自各方面的行政干预。
(4) 标底缺乏合理性, 漏标底现象时有发生。有些建设单位在发包工程时有自己的主观倾向性, 或因收受贿赂, 或因碍于关系、情面, 总是希望自己想用的施工队伍中标, 所以标底泄漏现象时有发生, 保密性差。
(5) 评标定标缺乏科学性。评标定标是招标工作中最关键的环节, 要体现招标投标的公平合理, 必须要有一个公正合理、科学先进、操作准确的评标方法。目前国内还缺乏这样一套评标方法。
(6) 投标方的违规行为, 投标报价缺乏规范性。一些施工单位为了获取项目, 常常报低价“钓鱼”, 再采取偷工减料, 或采取非正常的变更、索赔等手段增加工作量;以他人名义投标或弄虚作假骗取中标, 串标;转手倒卖合同, 转包、分包之后的再分包;标后不订立合同, 订立合同后不履行合同等等违规行为时有发生。
(1) 投标人的条件限制
《招标投标法》第十八条规定, 招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人, 不得对潜在投标人实行歧视待遇。但目前该条在实际执行中存在的突出问题有两种:一是招标人要求投标人以高资质承包低类别工程;二是有些地方和部门为了保护自身的利益, 在招标活动中搞政策倾斜, 或在招标投标过程中限定投标人范围, 或在评标过程中加入不公正条件倾向本地投标企业, 客观上造成了歧视其他潜在投标人的行为。
(2) 中标人的履约保证金。
《招标投标法》第四十六条中规定, 招标文件要求中标人提交履约保证金的, 中标人应当提交。应当说这与国际惯例是一致的。但该条例在执行中遇到了一个数额问题, 因没有明确规定具体数额, 致使操作中随意性很大, 往往有侧重于向招标人的倾向并且还有其他巧立名目的保证金, 如信誉保证金等等, 对承包人无疑是雪上加霜。
公路工程招标投标制度是在社会主义计划经济向市场经济过渡、公路交通行业迅速发展及工程建设管理体制改革后开始实行的, 能够充分体现公路工程承发包交易行为公平、公正、公开, 对提高工程质量、发挥投资效益、防止腐败和不正当竞争等方面均起到了很好的促进作用, 同时也为公路工程施工企业深化改革、挖掘内部潜力、参与市场竞争提供了良好契机, 尤其是在政府对公路交通行业发展的宏观调控上发挥着极其重要的作用。
我国现行的公路工程招投标管理体制受以前计划经济体制的影响, 依然存在政府行政干预严重, 统的多、管的死的问题。从国内公路工程招投标与国际惯例的比较中我们不难看出, 中国公路工程招投标管理体制与国外发达国家相比还存在很多弊病, 由此导致的后果就是招投标运行效率低下, 严重浪费社会资源。为了提高效率, 尽快与国际接轨, 必须对现行体制进行深层改革。
“公开、公平、公正、诚实信用”是招投标的原则, 而"择优"则是招投标的最终目的。就某一项公路工程招投标来说, 只要我们坚持了上述原则, 那么中标者必定是众多投标企业中最优秀的。因此, 推行招投标制度, 必将实现对公路工程施工企业的优胜劣汰。
公路工程招投标工作是一项科学性、规范性、政策性较强的工作, 每一个具体环节都直接关系到建设单位的切身利益, 特别是招投标单位的选择、评标的办法这两个环节, 只要政策稍有调整, 就可能影响到中标结果。因此, 在工作中必须坚持招投标原则, 尤其要把“择优”这一宗旨贯穿招投标过程的始终, 这样才能实现施工企业的优胜劣汰。
随着经济一体化进程的加快, 招投标的广泛性、重要性和优越性正日益显现出来, 建设市场也必将形成政府依法监督, 招标活动当事人在建设工程交易中心依据法定程序进行交易活动, 各中介组织全方位服务的市场运行新格局。因此, 对我国招投标管理体制改革提出以下建议。
(1) 进一步规范和完善建设市场规则。市场规则是有关机构制定的或沿袭下来的由法律、法规、制度所规定的市场行为准则。 (1) 市场准入规则:市场的进入需遵循一定的法规和具备相应的条件, 对不具备条件或采取挂靠、出借证书、制造假证书等欺诈行为的应采取清出制度, 逐步完善资质和资格管理, 特别应加强针对工程项目经理的动态管理; (2) 市场竞争规则:这是保证各种市场主体在平等的条件下开展竞争的行为准则, 为保证平等竞争的实现, 必须制定相应的保护公平竞争的规则。《招投标法》、《反不正当竞争法》等以及与之配套的法规和规章都制定了市场公平竞争的规则, 并通过不断地实施将更加具体和细化; (3) 市场交易规则:交易必须公开、公平、公正。
(2) 建设工程交易中心将办成“程序规范、功能齐全、手段多样、质量一流”的服务型有形招投标市场。除提供各种信息咨询服务外, 其主要职责是能保证招标全过程的公开、公平和公正, 确保进场交易各方主体的合法权益得到保护, 特别是要保障法律规定的必须进行招标项目的程序规范合法。
(3) 招标管理机构是法律赋予的对招标投标活动实施监督的部门, 应成为独立的行政管理和监督机构, 应将目前具体的实物性监督管理转为程序性监督。
(4) 大力支持招标代理机构的发展。
(5) 大力推行和支持工程担保制度的发展。根据国际工程管理的通行做法, 我国的工程保证担保制度将得到大力发展, 特别是投标保证、履约保证和支付保证在我国工程管理领域中的广泛运用, 它将是充分保障工程合同双方当事人的合法权益的有效途径, 同时必将推动我国的招投标体制逐步走向成熟。
工程建设招标投标制是改革开放后随着经济体制改革的不断深入逐步发展起来的, 是工程建设业管理体制改革的一项重要措施, 是加强工程建设市场管理核心环节之一。因而, 我们目前要做的就是要加快我国公路工程招标投标管理体制改革步伐, 以节约交易成本, 提高招标投标制度经济性为前提。
摘要：本文着重在分析我国公路工程招标投标管理、体制等方面存在问题及形成原因的基础上, 结合目前公路工程招投标管理情况, 并根据笔者自身的认知水平, 探讨解决当前招标投标存在的体制和管理问题。
关键词：公路,招投标管理,存在问题,建议
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