河南档案执法现状调研与思考
为了全面掌握河南档案行政执法现状，特别是《档案管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《规定》）颁布以后的档案行政执法情况，进一步提高档案行政执法的针对性、有效性和威慑力，实现依法治档目的，促进档案事业发展，2014年8月～11月，河南省档案局组织得力人员，采取多种形式，对全省档案执法现状进行了比较全面、深入、系统的调研。通过此次调研，了解了现状，摸清了家底，发现了问题，理清了思路。同时，针对一些问题，引发了一些深度思考。
1 基本情况
1.1 调研方法。此次调研，讲究“点面结合”，意在科学、客观地了解真实情况。“点”就是选准实地调研点。调研中，经过综合考虑，认真筛选，豫南选取了信阳市、驻马店市，豫北选取了焦作市、新乡市，省直管县（市）选取了汝州、新蔡共12个市、县（市、区）作为实地调研点。实地调研时，每到一地，市、县（市、区）两地都要走到，采取“听、看、查、谈”（听汇报、看现场、查记录、搞座谈）的方式进行，意在了解实际情况。
“面”就是全面发放调查表调研。此次调研针对全省18个省辖市、159个县级区划单位的档案行政管理部门，是一次档案行政执法现状的全面普查。此次调研历时四个月，共发放调研表177张，收回有效表165张，占发放表数的98.3%。其间，关于调研表中相关内容如何界定、怎么填写等问题，调研人员与全省各地档案部门往来电话沟通多达上百次。
1.2 主要数据。此次调研，主要了解最近一年有关档案行政执法情况，特别是《规定》颁布实施以后的情况，目的是掌握数据，摸清家底。制定的调研表涵盖29项内容，比较全面、详细地显示了全省档案行政执法的状况。全省档案执法情况最后汇总主要数据如下表所示：
2 现状剖析
2.1 持证执法情况。从数字显示看，全省共有档案行政执法证421个、档案行政监督证77个，而全省县以上档案行政管理部门共有178个，平均每个档案行政管理部门有2.9个档案行政执法证。档案行政监督证主要分布在省辖市档案局和省档案局。从实地调研情况可知，执法人员法的意识逐渐增强，执法过程中绝大多数能够持证上岗，无证执法的情况逐渐减少。但从基层各县（市、区）反馈的调查表中可以明显看出，档案行政执法证分布不均。据统计，由于各种原因，全省仍有19个县（市、区）没有档案行政执法证，约占全省档案行政管理部门总数的10.67%。这个数字意味着什么呢？那就是说，平均每个省辖市有1.05个县（市、区）的档案行政管理部门没有档案行政执法证，而没有执法证就不能进行档案行政执法，自然就无法更好地发现和制止档案违法违纪行为。
2.2 职能发挥分析。调查数字显示，全省有68个档案行政管理部门专门设置有法规科（股），约占总数的38.1%。其中，18个省辖市中只有3个没有法规科；档案行政执法职能设在办公室的有31个单位，约占总数的17.4%；档案行政执法职能设在业务科的有47个单位，约占总数的26.3%；档案行政执法职能设在其他科室的约占总数的18.2%。从实地调研可知，档案行政执法职能不管设在哪个科室，基本上不影响职能的正常发挥。职能设置不统一主要出现在基层县（市、区）级档案行政管理部门，不统一的主要原因，则是受单位编制职数限制造成的。一方面是没有编制，无法设置法规科（股）；另一方面又必须履行档案行政执法职能，这是《档案法》赋予档案行政管理部门的职责。于是，不少单位只好把几个职能合并放在一个科室里。这就出现了在许多县（市、区）档案局，同一个人既负责业务指导，又负责档案执法，身兼数职的现象非常普遍。
2.3 文化知识水平。数字显示，全省档案行政执法人员中具有本科以上文凭的314人（硕士11人，本科303人），占总数的63%；具有大专文凭的176人，占35.3%；中专以下文凭的12人（中专9人，高中3人），占1.7%。可以说，绝大多数人受过正规的高等教育，具备较高的文化素质和知识水平。较高的文化知识基础，加上工作经验的积累，奠定了认识问题、分析问题和解决问题的能力，尤其是有助于提高档案行政执法过程中处理特殊问题的能力。
2.4 专业素养比对。从数字上看，全省档案行政执法人员中，大学法律专业毕业的77人，约占15.4%；大学档案专业毕业的95人，约占19%；大学管理专业毕业的103人，约占20.6%；其他专业毕业的约占45%。尽管专业素养高低与所学专业未必完全一致，但所学专业是专业素养的基础，从调研数字可以看出，大多数档案行政执法人员具备法律、档案或管理等专业知识，加之长期实践历练，特别是每年都要进行专业培训——单就培训这一点讲，有数字显示，每年上级档案部门、本级政府部门、本身内部三个层次培训都有具体次数，档案行政执法人员平均每年每人至少能参加一次培训，可以肯定，档案行政执法人员的专业素养是能够胜任工作需要的。在档案行政执法工作上，从掌握的实际情况看，全省涌现出不少典型单位和典型个人，典型单位如新乡辉县市档案局、平顶山市档案局、三门峡市档案局、郑州新密市档案局等，典型个人如刘子芳（许昌县档案局）、秦玉学（辉县市档案局）、贾兆全（新乡市档案局）、贾江涛（平顶山市档案局）等。刘子芳结合工作实践编写出版的《档案行政执法工作手册》，注重实践、可操作性强，广受基层档案工作者的青睐；秦玉学在依法治档上大刀阔斧，大胆尝试，取得了可喜的成绩，《档案管理》2014年第2期发表了他写的《高扬起依法治档的风帆乘势向前——档案行政执法刍议》，全面介绍了档案行政执法的经验体会；贾兆全作为新乡市档案局法规科长，多年来想方设法，档案执法规范科学，工作开展卓有成效，从《新乡市（县）档案行政执法监督工作调研报告》（《档案管理》2014年第2期）中可以比较全面地了解其档案行政执法的好做法、好经验；贾江涛是平顶山市档案局主管档案行政执法工作的副局长，在档案行政执法工作上有思路、有方法、有创新，提出的规范执法、柔性执法、文明执法理念在具体工作中产生了较好效果。当然，专业素养高低分布不均，总体看，省辖市档案局普遍好于县（市、区）档案局；单就基层县（市、区）比较，省直管县（市）好于普通县（市），经济发达县（市、区）好于经济落后县（市、区）。
2.5 执法队伍现状。数字显示，全省档案法制机构近一年中，调入17人、调出13人、提升13人，其中提升人员绝大多数没有离开档案部门。总体考量，档案行政执法队伍相对稳定，没有出现大进大出的现象。队伍相对稳定，有利于工作开展的连续性和有效性。当然，随着依法治档力度的逐步加大，档案行政执法队伍人员不足、力量偏弱的问题暴露无遗，特别是一些基层县（市、区）档案局，由于受到体制、编制、机制的多重限制，单位进人，难上加难，有的县（市、区）档案局多年没进过一个新人，即使偶尔来一个人也未必是单位急需的。比如，汝州市档案局，近10年没进过一个新人，在编人员逐年减少、老化，而档案数量却在逐年增加，工作又不能不干，没办法只好聘用临时工。类似汝州这种现象，在基层档案行政管理部门并不少见。实事求是讲，基层档案行政管理部门档案行政执法队伍力量薄弱的问题非常严重，加之其他因素，导致有的单位一年也很难开展一次真正意义上的档案行政执法，即使开展了，也说不清是业务指导，还是档案执法。因为，很多人都是身兼数职，往往是业务指导与档案执法交叉进行，“你中有我，我中有你”，说不清也就不奇怪了。
2.6 档案执法方式频率。调查显示，全省档案行政执法的方式，档案行政管理部门单独执法的占53%，档案行政管理部门联合其他部门执法的占47%。过去一年中，全省全年各级档案行政管理部门共执法313批次，平均每个档案行政管理部门进行1.75批次档案行政执法。至于一批次档案行政执法要对多少个单位进行档案行政执法，这个没有统一标准，故无法统计。但据实地调研掌握情况，每批次一般不少于15个单位，多则达40～50个单位，甚至更多。按最低概率推算，平均每个档案行政管理部门每年至少对26个单位开展了档案行政执法。这个数字是什么概念呢？那就是说，相对于一个县（市、区）的县委、县政府所属部门加起来将近200个单位来说，档案行政管理部门每年大约只对其八分之一的单位进行了档案行政执法。显然，这个执法力度，是很不够的。从实地调研和平时掌握的情况看，全省县（市、区）级档案行政管理部门的档案行政执法确实是个软肋，个别县（市、区）档案行政管理部门有时一年连一次档案行政执法都没有。有意思的是，通过调研比对，凡是档案行政执法工作搞得不好的县（市、区）档案局，这个单位的工作业绩和事业发展也不好，反之亦然。由此可见，“依法治档”不仅可以规范档案工作，而且能够促进档案事业的全面发展。至于联合执法，据调查显示，档案行政管理部门与之联合的单位，出现概率前三位的依次是：人大、法制办、政协。至于“联合执法”的是与非，将在“思考”部分阐述。
2.7 涉案情况探究。数字显示，近一年中，全省发现的有关档案的案源14个，涉案1个，结案1个。其中，14个案源有10个是通过档案行政执法发现的，另外4个则是通过举报或投诉获知；那1个涉案——河南省三门峡市卢氏县《关于对狮子坪乡政府林业部门丢失全乡所有林业档案的举报》案，系一个叫郭安超的实名举报，最后在上级档案行政管理部门的督办下结案的。单从数字上看，案例很少，这似乎可以说明，档案违法违纪的现象不多，依法治档的效果不错。事实果真如此吗？非也！从调查和平时了解掌握的情况看，档案违法违纪的情况远比数字显示的严重得多。之所以案件少，原因有以下几个方面：一是档案行政执法的广度、力度不够，不能及时发现存在的违法违纪问题，这是主要原因。二是即使发现了，也很少硬起手腕进行查处，不敢执法的问题比较严重，大多是口头批评，再不就下发“整改通知书”。当然，绝大多数单位在接到“整改通知书”后，都能积极整改，自然就免于处罚，这只能是“案源”，而形不成“案件”了。三是《档案法》的“刚性”不够，具体运用过程中，操作性不够强，难以“对号入座”，这是不争的事实。《规定》颁布实施以后，从一定意义上讲，是对《档案法》操作性不强的较好补充。当然，档案部门在贯彻落实《规定》上还远未到位。四是执法人员自身的问题，在“情”与“法”的关系处理上，多有不妥之处。发现违法违纪问题了，但当事人一说情便不了了之的现象，时有发生。
2.8 《规定》贯彻情况。2013年2月，监察部、人力资源和社会保障部和国家档案局以三部门令的形式联合发布的《规定》，在一定程度上弥补了《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规对档案工作中出现的一些违法违纪行为处分时操作性、针对性不够的问题。《规定》发布以后，全省各地立即进行了深入认真的学习，大家普遍认为，《规定》的出台，对于预防和惩处档案管理违法违纪行为、确保档案资源完整和安全有重要意义和积极作用，尤其是为进一步开展档案行政执法工作提供了操作性、针对性更强的法律依据。综合调研中反馈的信息，在《规定》的贯彻落实上，全省各地结合实际，采取有效方法，收到理想效果。具体讲：
一是多形式学习。各地结合实际，对《规定》进行了卓有成效的学习。平顶山市档案局采取研讨会形式学习《规定》；新乡市档案局采取干部素质考试形式学习《规定》；许昌市档案局采取知识竞赛形式学习《规定》；三门峡市档案局采取培训班形式学习《规定》。各地形式多样，不一而足。通过学习，领会了实质，把握了重点，增强了档案行政执法的针对性。
二是多渠道宣传。《规定》出台后，省档案局立即联合省监察厅、省人力资源和社会保障厅对《规定》进行了转发，各市、县（市、区）档案局也相继转发了《规定》，从上到下，纵深宣传；各地利用“法制宣传日”“国际档案日”等不同时机，通过举办展览、开展咨询、专场演出、征文比赛、网络专栏、拍摄专题片等多种方式，广泛传播，铺开宣传。尤其是汝州市档案局，他们开展的“国际档案日”广场宣传周活动，时间长、看点多、可互动，吸引上万人到场参观、参与，宣传效果甚佳。
三是多执法检验。把《规定》作为档案行政执法的法律依据，在档案行政执法的具体实践中进行检验。调研中了解到不少好的做法：驻马店市档案局逐条对照《规定》中的20种违法违纪行为进行行政执法；三门峡市档案局专门把《规定》印成小册子在行政执法过程中发放给被执法单位人员；济源市档案局严格按照《规定》开展档案行政执法，仅2014年就给6个单位下发了“限期整改通知书”；濮阳市档案局把《规定》落实在“系统抓、抓系统”的立体行政执法模式中，尤其对限期整改单位进行严格的跟踪督查，确保执法取得实际效果。
但是，自《规定》下发至今，在全省范围内，还没有一个责任人因档案违法违纪受到处分的。难道真的没有一起违法违纪行为吗？事实肯定不是这样。这只能说明，或者是执法不严，或者是《规定》不好落实，抑或二者兼而有之。
调研中获知，通过执法实践检验，基层人员对《规定》提出了一些具体的意见和建议。一是《规定》中对违纪违法情节轻重的界定不具体，实际工作中不好把握。比如，《规定》中多次出现的“情节严重”之说，作为法律条文，无可厚非。可是，究竟怎么算“情节严重”，没有个具体标准，实际工作中难以考量。二是非公有制企业人员违法违纪如何处置没有涉及。《规定》第二条明确界定了依法给予处分的四类责任人——“行政机关公务员；法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员；行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员；企业、社会团体中由行政机关任命的人员”。显然，非公有制企业人员档案违法违纪不在处分之列。也就是说，非国有档案管理中出现违法违纪行为难以查处。三是对有关责任人的惩处难以执行。《规定》对有关责任人的六种处分都属于行政处分，而根据《行政机关公务员处分条例》之规定，公职人员的行政处分应由任免机关或监察机关按照管理权限做出，档案部门没有处分权，致使档案执法大打折扣，在一些重大问题查处上难以伤筋动骨。
3 问题与对策
3.1 突出问题
3.1.1 执法不规范的问题依然存在。集中表现在，不少单位，特别是一些县（市、区）级档案行政管理部门，档案行政执法时有时无，有的无证执法。
3.1.2 不愿执法、不敢执法的现象依然存在。“法”的意识依然不强，执法人员不自信的劣根性比较明显，最直接的表现是发现和处理档案违法违纪问题太少，与“依法治档”的要求距离较大。
3.1.3 档案执法队伍现状不容乐观。集中表现在重视不够、人员配备不整，不少县（市、区）级档案行政管理部门根本没有法规股，执法队伍力量严重不足。
3.2 主要对策
3.2.1 进一步拓展档案法制宣传。为提高档案“法”的意识，档案法制宣传要克服仅在“法制宣传日”“国际档案日”时才宣传的做法，做到经常宣传；要克服内部宣传多、向社会宣传少的做法，扩大宣传的社会受众面，向普通百姓倾斜；要克服发挥当地报纸、电视等宣传媒体不够的问题，利用多种载体进行宣传。
3.2.2 进一步强化档案行政执法。要适当加大档案行政执法在目标考核中的分值，用行政手段监督档案行政执法；建议出台能够量化档案行政执法绩效的标准，比如，一年必须开展多少次档案行政执法、必须发现或处理多少个档案违法违纪问题等，以便“对号入座”，更好地考量档案行政执法；适当增加上级对下级档案行政执法工作开展情况的检查督促，每年进行一次档案行政执法工作专项评比。
3.2.3 进一步壮大档案执法队伍。在编制上，要逐步做到每个档案行政管理部门都设有法规科（股），实现归口管理；在数量上，要配齐人员，法规科（股）至少两人以上；在素质上，通过培训等多种手段，尽快使执法人员会执法、敢执法、善执法，特别是增强处理违法违纪问题的能力。
4 几点思考
通过调研，围绕档案行政执法引发了一些深度思考。
4.1 “联合执法”的是与非。从调查数字和实地调研可以看出，不少档案行政管理部门对“联合执法”情有独钟，尤其是基层档案行政管理部门。这种情况，不仅河南如此，全国其他省市也都大同小异。之所以青睐“联合执法”，是因为档案部门比较弱势，影响力小，“联合执法”意在借助强势部门的影响力，达到档案行政执法之目的。这是典型的“拉大旗作虎皮”。实际上，“联合执法”时“法”的真正作用已经淡化，执法靠的不是“法”的约束力，而是强势部门的影响力。所以，更确切地说，这种方式应该叫“联合检查”，而非“联合执法”，因为更能发生作用的不是“法”。这也正好印证了《档案法》约束力差的事实！倒是另一种现象似乎更能说明问题：犯罪分子看见公安人员就害怕。为何？公安人员和档案行政执法者一样，都是执法者，不同的是一个执的是以《刑法》为主的“法”、一个执的是以《档案法》为主的“法”而已，从根本上讲，震慑犯罪分子的不是表面的“人”，而是背后的“法”，公安人员执法就很少联合其他部门。从另一个角度讲，既然是档案行政执法，那就必须按“法”的规范进行，不能“执法犯法”，执法者必须持有法制部门统一制发的“档案行政执法证”方可进行执法，正如开车要有驾驶证一样。而“联合执法”中，不管是人大的，还是法制办的，抑或是其他部门的，他们有“档案行政执法证”吗？肯定没有，因为他们不是档案行政管理部门的。既然没有，又怎么能执法呢？所以，“联合执法”是不“合法”的。可是，实际工作中不少档案行政管理部门一直都是这么做的，而且看起来还比较有效，这可能就是我们常说的“约定俗成”吧！也有人对“联合执法”持“白猫黑猫”的观点，言称，不管什么方法，只要有效就是好法！
4.2 “执法创新”的喜与忧。通过本次调研，结合日常工作实践，深感档案行政执法创新非常必要，这也是基层档案工作者的迫切要求。“执法创新”主要指方法手段上的创新，综合基层人员的意见，我们觉得应该在以下三个方面多尝试。一是加大上对下的档案行政执法监督检查力度。就是说，要多增加一些上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门管辖范围之内单位的档案行政执法监督检查，上级对下级的执法监督检查，比如，国家对各省、省（市）对县（市、区），远比属地同级执法效果好。前不久，河南省档案局对新蔡县档案局进行了档案行政执法，对存在的违法问题下发了“限期整改通知书”，引起了当地县委县政府的高度重视，仅仅过了一周时间，原来多年没有解决的档案馆安全隐患问题有了着落。这就是上对下执法的效果。二是进行异地执法。异地执法在公安系统早就实行，意在排除干扰，公正执法。档案部门应仿效此法，形成本地执法和异地执法相结合的档案行政执法机制。异地执法可由省档案局统一协调，执法人员由省档案局从全省档案执法人员中抽调，临时组成执法小组，然后对某一市县单位进行档案行政执法。三是尝试观摩执法。有基层人员提出，在进行具体的档案行政执法的时候，每次可以邀请几名其他单位的档案员随行观摩，意在让他们亲身体验档案违法违纪被查处的感性认识，增强档案工作者“法”的意识。创新肯定有可喜的一面，但也往往伴随着一些棘手问题。比如，异地执法与属地管理是否矛盾的问题，人员往来车辆费用的问题等。这些问题如何解决，可能是“执法创新”必须面对的问题。
4.3 “行政执法”和“业务指导”的彼与此。关于“行政执法”和“业务指导”之间的关系如何处理，调研中很多基层单位都有涉及，也确实难以处理，引人深思。单从“法”的角度看，“行政执法”是强制性的，是在执行“法”的规定、条款，而“法”是铁律，没有商量余地，触犯了就要惩处；“业务指导”是商榷性的，因为指导的依据是业务“规范”或“标准”，而“规范”或“标准”不具备“法”的性质，可协商、能选择，也就是说，可以遵守，也可以看情况遵守，或者不遵守。调研中发现，档案行政执法中，特别是基层县（市、区）级档案行政管理部门，不少人本身既负责“行政执法”，又负责“业务指导”，故此，把业务“规范”或“标准”当做执法依据者，大有人在。把“法”与“规则”或“标准”混淆，这是一个原则问题，轻则谓不懂法，重则谓知法犯法。那么，是不是二者就那么泾渭分明呢？事实绝非如此，实际工作中，档案行政执法者又必须熟悉档案业务规范，很多时候判断是否违法违纪，必须以业务规范或标准为支撑。比如，档案行政执法中，《档案法》明确规定，如果发现“档案保管条件差，危及档案安全的”，那就是违法行为，必须进行查处。可是“保管条件差”具体体现在哪里呢？有的可能是档案馆建筑面积不够，导致档案进馆无处存放或该进馆而未进馆危及档案安全；有的可能是档案馆周边环境不好存在安全隐患；有的可能是档案馆建筑承重不达标成了危房危及档案等。这些都在“保管条件差”之列，而这些“保管条件差”的衡量依据正是出自《档案馆建设标准》和《档案馆建筑设计规范》中，作为执法者，不熟悉这些标准、规范行吗？反过来讲，有时候业务指导解决不了的问题，那就要进行档案行政执法，靠“法”来规范，用“法”去治理。由此可见，“行政执法”和“业务指导”彼此之间，既有本质不同，差别明显，不可混淆，又互相依存，互为补充，不可分割。
（作者单位：河南省档案局 来稿日期：2014-12-19）
作者：刘道英 杨宝章
人民银行职能调整以后，在人民银行中心支行和县支行都分设了专职的调研信息部，这标志着调研工作已成为基层央行一项重要的工作任务。“调研立行”更是明确了调研工作在基层央行的重要地位。就目前来看，调研信息工作已成为基层央行的一大难题。笔者从以下几个方面，做些浮浅的探讨。
一、制约调研信息工作的不利因素
第一、基层央行在调研信息工作方面，找不到突破口，让调研信息工作是个老大难，这也是客观因素所制。一是基层央行在职人员老龄化突出。二是人员文化素质普遍较低。三是文字组合方面的人才缺乏。
第二、调研选题难是调研质量不利因素。对基层央行来讲，由于立足点不同，掌握的材料不同，基层央行在选题上，存在一定的局限性。
第三、信息采集难度较大，影响了调研的广度和深度。一是基层央行监管职能分离后，在辖区金融机构监管职能弱化，调研更需要的是经济金融运行的实际情况，而不是现成的报表，需要辖区金融积极主动配合，在实际调研工作中，对报送随机性调查表的行为没有相关的细则，有部分金融机构处于应付状态，提供失真的信息资料。二是辖区金融机构缺乏调研信息共享机制。基层央行开展调研分析的信息来源除了金融机构外，还有部分信息来源于地方政府有关部门和各企事业单位，由于信息封锁割据，信息渠道不畅通，到这些地方获取有价值的信息往往是事倍功半。
第四、监测指标采集难制约了调研深度。从调研实际工作来看，大多数调研分析仅限于金融机构存贷款，造成监测面窄，无法准确把握辖区经济金融运行的全部，缺乏中小企业贷款、地方产业发展、民间借贷、利率等信息资源。
二、对搞好调研工作的建议
第一、积极引导辖区金融机构大力开展调研活动。基层央行要积极引导辖区金融机构开展调查研究，定期召开金融联席会，银企联席会等，培养辖区金融机构开展调研的意识，提高基层央行调研工作的成效和质量。
第二、建立多层次覆盖面广且稳定的经济金融信息机制。一是加强与地方政府部门的联系，建立信息共享机制。基层央行要在保密的范围内将金融信息社会化，与信息共享的部门实现互通有无，对等互惠。二是建立基层央行内部信息资源集中和共享机制，建议在基层央行内设立金融系统信息中心。对采集的各类信息进行分类加工处理，并通过内部网络进行共享。
第三、调研信息岗位人员要提高自身素质，掌握撰写调研信息的技巧。首先要抓好三个环节。一要站在决策机关的高度，去发现信息。也就是要求信息工作者要站在领导机关的高度和领导者的位置，从全局的角度观察思考问题，起点要高，眼界要宽。这样才能发现高层，有价值的信息。二要从贯彻决策的角度捕捉 信息。紧密配合决策机关的中心工作，根据上级不同时期的工作重点，研究可能出现的新情况、新问题，定期信息反馈计划、要点、有针对性地采写高层次、高质量的信息。三要认真分析。将零散的信息进行分析和深加工，力求找出事物的内涵和本质，从局部情况中找出带有全局性的问题，通过探究目前情况来预测其将来发展，以小见大，紧跟中心工作，突出重点反馈，强化信息的“灵度”，准确掌握新情况、新经验、新问题及时总结反馈，强化信息的“鲜度”，加强综合反馈，强化信息的“广度”。因此，信息服务工作必须坚持追踪反馈，特别要注意好信息的收集和传递，帮助领导发现问题，及时对策进行控制和调整。一是要事实求是地反映问题，敢于揭短，确保信息要为领导分忧，提出解决问题的建议。二是坚持跟踪反馈，连续反映问题、分析原因，提出對策。三是不同时期都有不同时期工作重点，信息工作只有紧紧围绕金融中心工作，才能把握运行方向。金融决策所需要的信息具有全面性的特点，科学决策需要的信息是全面的、完整的、是多角度、多层次、全口径的。要加强对信息宏观度的拓展，使信息能够反映宏观情况，有助于领导掌握全局，要着力拓展信息反映的范围，加强定量分析。
第四、建立完善调研分析支持机制。一是加强调研分析工作队伍建设。不断树立“以人为本、以学为源、以用为练、以效为先”的调研理念，通过“以人为本”强调人力资源，加强培训、整合力量、杨长避短；“以学为源”强调加强学习、不断提升调研能力和工作水平；“以用为练”学以致用，把学到的知识运用到调研工作之中，在实践中得到锻炼；“以效为先’把调研成果转化运用，逐步提高调研队伍素质。要进一步贯彻“调研立行”思想，大力在全行范围内调研氛围，在资源调配上适当倾斜，配备高素质人才提升调研队伍素质，为基层央行调研分析工作提供强有力的人力资源保证。
作者：张如宝 隋春明 祝春联
【摘要】 从监管补偿运营三方矛盾进行深入分析及探讨,提出多种制度相结合、商业银行参与等新颖模式,对于新农合制度的可持续发展和在深度及广度地推行都有一定的现实意义。
【关键词】 新农合;农村医疗保障;保险监管;制度对接
一、调研基本情况分析
晓南村隶属于安徽省合肥市大圩乡,位于合肥市东南郊。截至2009年,晓南村占地1.9平方公里,可耕地面积达1750亩,全村人口达到了1728人,人均年收入达到了5320元,略高于全国农民人均4761元的收入。
晓南村卫生所1993年开设,占地60平米,卫生所中中专以上文凭仅有一人,且无执业医师资格。具有药品种类165种,西药占据151种。2008年晓南村卫生所总计收入4100元,其中主要以药品收入为主,得到政府补助1200元,药品支出2800元。全村患高血压、糖尿病、冠心病者37人。
二、调研分析
1.案例分析
(1)慢性病病人——需要关爱的特殊群体。在这次农村医疗卫生保障调研中,走访了一个慢性病病人的家庭。该家庭男户主在外打工,维持着家庭基本生活和这个病人每月近千块的药费,因为住院太贵现在只能在家靠药物维持。通过走访这家慢性病的农户家庭深切地感受到,农村医疗保障制度还存在很多不足:
首先,政府办事效率低下,缺少为农民服务的思想。
其次,政府的宣传力度低下,没有积极宣传国家推出的相应政策,更没有把相关对农民的好处落到实处。
再次,村里诊所的服务质量差,药价高,特别对于这些慢性病患者缺少相应的保障措施,没有建立慢性病诊疗档案以及定期体检。
(2)医保制度——落到实处才是关键。在这次调研中,还碰到了一个疾病缠身的农妇,当时正是夏天最热的时候,农妇长袖长裤在家里,关节处还塞了很多棉花。这位农妇说到她多种疾病缠身,还有风湿性关节炎,丈夫在外打工但身体也不好,每个月都要回来歇息很多天,共同维持着艰难的生活。在采访中令我们吃惊的是:在这种疾病缠身经济条件又差的家庭,老两口都没最低生活保障。
在深入的采访后发现了原因:因为老两口没文化,不知道申请最低生活保障的方法,且跟村里的领导又不熟,村里的政府领导对此又不管不问,没有足够申请材料和证明就是批不下来,这位农妇没有医保也是因为她不是本地人,户口在外地,她也向村里多次反应过此事,最后都不了了之。在不断的出台新的利国利民的政策时,应该关注一下如何把这些好处真正落到实处,不光要不断改善我们的医疗保障制度,更要抓紧我们的政府工作,要让政府做到真真切切的为人民服务。
2.调研数据分析
(1)家庭社会经济状况。晓南村是个较小的村,农户居住相对集中,家庭社会经济及卫生状况较为相近。在调研的10户家庭中,有2户家的亲朋好友中有村干部,8家没有。家中的成年男子一般在外打工,家中承包的土地为4～6亩不等,饮水的形式采取井水的形式,离乡卫生所比较近,大概0.2公里左右。晓南村的经济条件较为落后,村民居住相对集中,离村卫生所近,步行15分钟即可到。
(2)健康与新农合状况。调查的10户农户中有8户没参加了新农合,参加的人全部是自愿参加。由于晓南村刚刚上马新农合,调研的农户中尚未有获得新农合报销,村民们对新农合报销范围内的药品和诊疗项目的满意度较高。
(3)村卫生室的评价。村民们对村卫生室的评价普遍较差,普遍认为村卫生室的服务不能满足他们的需求。村民们对村卫生院诊治一般常见病的评价较差的占到了70%,对村卫生院的服务态度的评价较差的占到了50%,有20%认为很差。在统计中10个农户均是不经常去村卫生院,更倾向于市里的医院,选择去市里医院看病的原因主要有:价格低,质量好,服务态度好。村里卫生院的医疗水平差和服务态度差是导致这种现象的原因。
(4)个人健康状况和农户资金供求调查。在采访的10户农户中,有两户的身体状况比较严重,已经影响到从事日常工作,其他均是有些不适,总体健康状况不容乐观,发现大部分农户考虑到费用问题,小病基本上都不去医院。
3.调查中发现的问题
新农合在中国开展多年,在我们调研的小南村过程中统计大部门村民离乡村卫生所仅为1公里内,步行不足15分钟,却惊奇的发现居民都不去乡村卫生所,去私人诊所看病。分析主要存在以下原因:
(1)药价虚高。各级医疗机构已经成为新农合基金的超级吸纳器,其能量远远大于筹资力度和农民的可支配收入的增长速度。村新农合定点医院的药价往往比药房贵出许多。乡县医疗院是新农合的主要收益者,农民只是名义上的受益者。
(2)村卫生院服务态度差。整个村卫生院的医务人员中专以上学历的仅一人。学历低,医务人员的素质不高是导致村卫生院服务态度差的最根本原因。
(3)医疗设施不完备。村医务所没有足够的住院床位,一些基本的医疗设施如生物显微镜,担架等村医务室并没有配备。
(4)村政府工作效率低下,村领导工作不负责,上级监管不力。政府对国家政策的宣传不到位,工作不负责,没有使新农合落到实处,再加上上级监管不严,没有成立专门的新农合管理机构,县级以下卫生院缺少从事管理工作的人员,乡镇一级没有建立起严格的财政保障,这影响到了新农合的可持续运行。工作效率低下还表现在报销手续繁琐方式落后,需要等待的时间长。
(5)新农合制度本身有缺陷。新农合的对象是全体农民,由于参合费用、起付线、报销比例以及封顶线等限制,特别是逆向选择的影响使得新农合关注覆盖面而不能倾斜支持困难的农民群体。在的这次调研中就出现了这样的案例,农户家参加了新农合,且享有最低生活保障,依然无法满足正常的生活,想仅仅靠新农合来解决农民所有的医疗问题是不可能,也是不现实的,需要多种制度的结合。
三、思考与建议
1.多种医疗模式并行
新型农村合作医疗制度遵循的是大数法则,我们以参与人数为分母,住院人数为分子来分析,当参与人数多时,住院率就会下降,参合率高,新农合的救助能力也就增加,当参与人数少时则住院率反而上升了,备用的资金也将缺乏,这就使得新农合的性质更适合于普遍化的全体农民,造成新农合对于困难农民的支持度不够。
多种医疗模式的并行发展可以说是一种必然的趋势,新型农村合作医疗制度应该和农村医疗救助制度等相结合。农村医疗救助制度主要的受众群体是比较困难的农民,但是因其覆盖面的缺陷导致管理和运行成本过高,如果能够将类似的多种医疗救助制度结合,取长补短,不仅解决了农村人的“看病难、看病贵”,也能为政府节省一笔不菲的财政支出。
2.加强管理部门思想建设 完善管理监督体制
在调研中我们不止一次的得到村民对于乡村医疗干部不信任的信息,甚至有村民对于其不作为、违规操作等的指责。在当今,新型农村合作医疗制度尚且处于起步阶段,必然有很多监管手段、体制、力度方面的缺陷。
(1)治标先治本,我们首先应该加强的是领导干部的思想转变工作。(2)要提高他们的业务水平。(3)要完善监管制度,防止工作人员利用职责之便为自己、亲人谋利。建立医患管三方制约机制,做到“管账的不管钱,管钱的不用钱,用钱的不见钱”。
3.解决村医疗机构基本硬件
村卫生所仅仅提供了一些妇女医疗设备,这间接使得大部分村民只能转投一些无资质的私人诊所,这就造成了很多的潜在隐患。政府应为这些乡村在财政支出中预留一定的资金来改善当地卫生所的医疗硬件条件,使得农村医疗从类似新农合的“补偿机制”转化为“预防机制”。
4.取缔非法诊所 提高新农合普及率
无资质的私人诊所的存在引起了潜在的医疗风险,同时也是新农合普及道路的一道障碍。非法私人诊所大多没有合格的资质,也没有合规的医疗器械,在医疗水平和操作规范都存在很大的隐患,给当地的治安和卫生状况带来极大的不安定因素。且农民可能因为其低廉的价格而拒绝前往正规医疗机构救治,从而不参与新型农村合作医疗制度,不利于新农合的普及、发展。职管部门应对其投入相当的重视,对于不符合要求、无资质的非法诊所予以取缔,追究相应的罪责。
5.利益导向转化为服务导向
农村的医疗机构人员普遍工资比较低,而且服务意识不强,这主要与受教育程度和培训机制不利有关。晓南村卫生所中受过中专及以上教育程度的仅一人,且无执业医师资格。农村卫生所应将医护人员从个人利益导向向服务导向方向引导。
(1)可以从城市中派一些资深的医疗人员到农村中去,在农村中培养自己的年轻医护人员,带动他们思想转变,提升服务意识和相关的医疗水平。(2)政府也可以采用大学生下乡等措施,鼓励有志于服务贫苦偏远地区的大学生到基层去锻炼。
6.价格明示
在调研过程中,村民集中反映的一个问题是在乡镇卫生所看病感觉比城里医院看病贵,对于自己所用的药物价格并不明确,并未真正给参与新农合的群众带来福利和优惠。政府应将新农合的药物纳入价格管理范围内,为农村医疗机构的药物定价提出一定的指导价格,使就医的群众做到心中有数,减轻农民医药费用负担。
7.避免过度医疗
在农村医疗过程中,有些人可能仅仅是患了一些感冒伤风,乡镇医疗所却可能给予吊盐水,多次注射药物等医疗,这对于一些城市中的人来说可能合理,对于收入普遍偏低、追求实用治疗的农民来说却是过度医疗,更有甚者夸大病情、不合理检查、处方高价药以达到个人的利益最大化,这对于农民来说显然不能接受。应该采取上级医疗机构的直接监管和村民监督的结合方式。
8.简化报销手续
报销费用的及时下发是直接关乎农民生计的。农民本身自身积蓄就不多,如果患了大病、重病那么必将掏尽其毕生的积蓄,一旦报销费用不能及时领取到,那么将影响他们的生活和劳作问题,断了他们的“再生产”能力对此相应医疗机构可以改善如下几点:(1)提升专员业务能力,熟练掌握报销手续;(2)运用信息技术手段,使各联系机构联网;(3)对于经济困难的患者村卫生机构应该予以垫付。
9.商业保险参与新农合
在新农合的试验推行中,与商业保险的结合无疑是比较具有发展前景的。保险凭借其专业的风险管理和理赔业务确保了新农合基金的运营正常、减少了跨机构操作的不便和差错,减轻了原来职管部门专业能力不够的压力。
作者：周 洋
“代表和维护妇女权益，促进男女平等”是妇联组织的基本职能，是妇联组织的血脉之源、立身之本。为了进一步搞好新时期维权工作，更好地推动我县和谐社会建设，进行调研。
一、基本情况
江华瑶族自治县位于湖南最南端，处于湘粤桂三省交界之出。全县面积3324平方公里，总人口47.7万，其中瑶族人口28.6万，占总人口的60%，女性人口22.3万，占总人口的46.8%，是地域最广、聚居最集中、自治县成立较早，湖南省唯一的瑶族自治县，被誉为“神州瑶都”。几年来，我县维权机构不断建立健全，挂牌成立了 “妇女儿童法律援助中心”、“妇女维权工作站”等机构，通过对妇女儿童法律法规的宣传普及，我县妇女,自我维权意识和能力有了进一步的提高;从决策层面上维护妇女的合法权益;通过整合社会资源，构筑社会化维权工作格局;通过夯实信访窗口建设，开通12338服务热线,推动热点难点问题的解决;通过深入调查研究，反映了社情民意;通过加强骨干培训，建立强有力的维权工作队伍。在全县农村妇女中开展妇科病普查普治活动，进一步健全了贫困孕产妇救助体系。加大了培养选拔女干部力度，妇联干部年龄和文化程度进一步优化等。我县妇联在“—手抓发展，一手抓维权”工作方针的指导下，
把维权工作作为妇联主导工作，对新时期维权工作的定位、内容、机制和载体进行思考和尝试，维权工作的社会环境不断优化，社会化的工作格局初步形成，专兼职结合的维权干部队伍不断壮大，维权工作取得—定的成效。
二、当前妇女权益保护中存在的主要问题
由于受经济、社会和历史等诸多因素的制约和影响，妇女在政治、劳动、教育，婚姻家庭权益等方面不同程度地存在一些问题：
1、妇女参政状况不容乐观。女性参与国家和社会事务管理与决策的程度仍然偏低，与妇女占总人口的比例以及参与经济发展的程度不相适应;女干部在主干线上仍存在三多三少的问题，即副职多，正职少，低层次的多，高层次的少，一般部门配备多，综合和重要部门配备少。在女干部人才库的建设方面也存在着“存”而不用的问题。
2、妇女劳动问题突出。女性就业难，易下岗，再就业难的问题日益突出;男女收入差距明显拉大;在一些企业、个体私营女性的劳动保护状况令人堪忧;生育保险得不到全面落实。
3、妇女受教育水平普遍偏低。尽管妇女总体受教育水平有所提高，但女性相对受教育水平仍然偏低，贫困家庭的女童辍学问题仍比较严重;下岗女工中，初中文化程度以下的占大多数;
女性文盲仍然占文盲中的绝大多数。
4、婚姻家庭领域女性面临新的危机，家庭暴力呈上升趋势，而且程度加剧，恶性事件时有发生;家庭暴力案件举证十分困难;单亲家庭逐年增多，离异后妇女、儿童的住房权、抚养费、探望权问题得不到必要的保护
5、弱势妇女群体权益保护工作较为薄弱。因病因灾而致贫致残的妇女儿童，缺乏必要的社会救助;老年妇女存在无人赡养、受虐待、遗弃等情况屡有出现;流动人口中妇女权益保障成为维权工作中的新难点。
三、当前妇联维权工作中存在的主要问题具体表现
1、妇联维权工作缺乏前瞻性，视野不够开阔。妇联在维权工作中，更多注重具体事件和传统维权领域问题的解决，存在重事实轻理论的倾向，指导性不强;而且对新形势下出现的新情况、新问题缺乏敏感和参与，往往以对妇女工作的调研取代对妇女当前所面临的突出问题的调研。
2、妇联维权“源头参与”力度不够。妇联在立法、政策、计划、规划制定和修改环节，参与被动。并且，一些有关妇女权益保障的法律法规体系仍不健全，有待进一步完善。
3、基层妇联组织力量削弱，经费严重缺乏，工作难度大。由于部门合并，各级妇联组织人员大量减少，但妇联干部多数是身兼数职，无论其精力还是工作量都是超负荷的;同时由于维权
经费严重不足，出现法律援助中心建立容易，但缺乏资金支持，运作困难;加之组织性质，职能所限以及传统观念的制约，妇联协调各部门开展维权工作存在一定的障碍。
四、妇联维权工作的建议
作为以“代表和维护妇女权益，促进男女平等”为基本职能的妇联组织，如何开展好新时期的妇女维权工作，应加强以下四方面的工作：
1、加强对妇女权益问题和妇联维权工作的调查研究和理论研究，提高工作水平。妇联组织尤其是领导机构要坚持开展深入的专题调研和对策研究，提出有价值、有质量、操作性强的意见和建议，推动党委政府及各方面积极采取措施，解决突出问题;同时应加强对维权工作的理论研究，将多年的工作实践总结提升到理论层面，更好地指导今后的工作。
2、加强源头参与。妇联组织要进一步加强源头参与，积极代表广大妇女群众参与法律、法规，政策，计划的制定和修改，推进立法，出台政策。同时应加强对决策层性别意识宣传，强化决策者的性别平等意识，使其在决策时自觉考虑广大妇女权益，将性别平等意识纳入决策主流。
3、整治社会资源，推动建立更加完善，有效的社会化维权机制。妇联组织一方面应发挥社团的社会监督作用，督促有关部门严
格执法，公正司法：另一方面应积极与立法机关、司法机关以及政府职能部门合作，建立健全和完善维权联席会议等社会化维权机制，共同有效维护妇女权益;同时通过多种渠道，为维权工作提供经费保障。
4、重视妇联干部队伍整体素质的提高，努力建设一支专兼职结合的维权工作者队伍。积极创造条件，组织妇联干部培训和交流，特别是法律专业，心理及相关知识的培训，以适应市场经济条件下对维权工作的需求。同时加强与社会相关援助组织的联系，建立起以法律工作者、社会工作者为主的维权队伍志愿队，发挥社会各界人士的优势，形成维权工作合力。
失地农民社会保障问题调研与思考
摘 要： 失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，是涉及贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要问题。当前失地农民面临的两大难题是社会就业的出路问题和养老保障的退路问题。根据政府关于失地农民的一系列政策，在实践中必须积极探索切实可行的途径和方法，要确保“以土地换保障”政策的落实到位;要确立失地农民就业优先的理念，逐步实现城乡统筹就业;要充分体现惠及全体农民的“低水平、有弹性、广覆盖”的农村基本养老保障制度的精神，实事求是地制定、完善和落实相关的配套政策。
关键词：失地农民;就业和社会保障政策;社会保障制度
二元经济结构是由农业社会向工业社会转变的必然结果。随着我国工业化城市化进程的加快，城市周边地区的农民失去了赖以生存、发展和保障的土地。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但是目前失地农民的补偿安置制度和地方政府在解决失地农民出路上的作为不得力和不到位，显然影响到这一群体的民生问题，影响到社会稳定和经济发展的大局。笔者通过在陕西省咸阳市大量调查研究，对失地农民的社会保障问题作了一些思考。
一、 失地农民面临的两大难题
由于政府在城市化进程中对失地农民的相关政策配套的不完善，可以说相当一部分失地农民目前处于“进无出路、退无保障”的两难境地。
(一)出路问题
被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本出路在于就业。从调查情况看，失地农民的就业状况不容乐观，以咸阳市秦都区陈杨寨街道办事处为例，截止到2006年7月底，8个村10 233名失地农民中，劳动年龄段内(男16-60岁，女16-50岁)的有9 001人，其中目前暂无业和处于失业状态的有8 309人，失业率高达84%。
失地农民就业难，既有自身条件的原因，也是现行征地安置政策不够健全的结果。首先，农民的土地被征用，意味着他们失去了原本所拥有的生产资料，不得不抛弃世代相传的生产方式，而在竞争激烈的就业市场中，他们则明显处于劣势，这集中表现为年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。调查显示，陈杨办劳动年龄段内的9 001位失地农民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技术缺乏或无技术专长的占88.2%，35-45岁年龄段的占45.6%。上述三大就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向
二、三产业转移。即使已实现了就业转移的失地农民，一旦合同期满或精减人员，他们往往首当其中被裁减。其次，随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置的方式(对失地农民的征地、拆迁、就业等进行的一次性货币补偿)解决失地农民的就业问题,货币安置引发的突出问题是，在大量的失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”[1]的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。
(二)退路问题
养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先，货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则没有充分考虑;其次，现行征地价格满足不了失地农民养老保障制度的需要。据咸阳市劳动和社会保障部门测算，仅养老保险一项的费用，若按低标准(全年社会平均工资的17%)缴费、低标准享受的“双低”标准一次性交费方案，每个失地农民的养老保险需要5.18万元,而现行的安置补助费每人只有3万元，缺额2.18万元。再次，一次性货币的补偿金直接发到农民手中，则可能因为他们只注重眼前利益或使用不当,反倒成为对解决养老保障问题的一个不利因素。事实上，调查显示，咸阳市秦都区陈杨办2006年7月20日前，10 233名失地农民中，几乎没有人参加基本养老保险。
短期看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不致于明显下降。但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。
二、对失地农民的保障政策
2004年以来，咸阳市政府根据国务院28号文件及《关于进一步完善土地补偿制度的指导意见》等文件的有关精神，为解决失地农民的生产生活问题，制定了一系列的政策，其精神是:
(一)促进就业
第一,把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。市政府有关文件规定：凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇人员、就业困难人员同等政策待遇等。
第二,重点加强失地农民的就业技能培训，提高他们的就业竞争能力。秦都区陈杨办的经验是：以市场的需求和农民的需求来确定培训项目(对失地农民实行菜单式和订单式培训)，以竞争选择培训机构(对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制)，以补贴促进参与(对参加就业技能培训的失地农民按照每人1 000元额度予以补助)。据不完全统计，陈杨办通过培训的农民就业率达到了60%以上。
(二)改变货币补偿方式,建立基本养老保障制度
第一是分年龄、多层次、全覆盖的基本养老保障。咸阳市政府规定：对征地时年龄在16周岁以下的失地农民，实行一次性货币安置;对征地时在劳动年龄段内的失地农民，参加城镇职工养老保险缴费能满15年的，给予参加者城镇职工基本养老保险;不能满15年的，参加市政府规定的“低标准缴费、低标准享受”(简称“双低”)基本养老保险金;对征地时年龄在50-60周岁的妇女、又不符合参加城镇职工城镇基本养老保险或“双低”基本养老保险的，参加农村养老保险;对征地时年龄在60周岁以上的失地农民建立基本生活补助制度。第二是资金筹集主要源于失地农民的土地征用款，个人无需额外缴费。无论是市政府的“两大部分”(70%在征地安置补偿费和征地补偿费中列支，30%在政府土地出让金收益或社会保险后备金中列支)，还是秦都区的“四个渠道”(安置补助费、土地补偿费的60%、从级差地租总额中提取20%和从招标拍卖增值收益中提取部分资金)，养老保障资金的融资均直接或间接来自土地收益。
第三是留地安置。咸阳市政府2004年6号文件规定，对失去土地的8个村实行留地安置，即每人35平方米的开发用地，用以解决失地农民的长远生计。
咸阳市的这几项很有针对性的新政策既为为失地农民打开就业出路，又为失地农民提供养老保障，体现出解决失地农民问题的一条求真务实、讲究实效的新思路。
三、对失地农民保障的现行政策中需解决的问题
自20世纪80年代以来，失地农民的安置工作大体经历了四个阶段：第一阶段的做法是招工，第二阶段是定期定额地发放生活费，第三阶段是一次性货币补偿，第四阶段才把养老保险提上议事日程。第一阶段招工安排的失地农民，由于已经转变了身份，是按城镇职工养老保险政策解决问题的。现在的问题集中在第二类和第三类。第二类失地农民每月领取85元或100元生活费，有无工作，政府的生活费必须照发。如果没有工作，这样的待遇又确实太低了。第三类在把一次性货币补偿用完以后，一旦生活发生困难，政府就“难辞其咎”，所以实际上成了一个难以摆脱的包袱。目前主要存在着以下问题：
(一)新老政策的衔接问题
新老政策衔接涉及两个层面：一是养老制度本身的衔接问题，二是失地农民安置政策的衔接问题。
在咸阳这样的经济欠发达地区，目前同时运行着四套养老保障制度，即社会养老保障制度、“双低”基本养老保障制度、农村基本养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度。咸阳市目前的做法是根据失地农民的不同情况，让他们分别参加不同的养老保险制度。自新政策实施之日，农民的养老保障关系基本理顺。
(二)失地农民养老保障制度的可持续问题
失地农民养老保障制度的可持续问题，实际上是养老保险基金的支付能力问题。按咸阳市的现行办法，一个失地农民一次性缴纳24 128元，达到法定退休年龄就可每月享受263元。按这两个数据测算，预计基金可支持约92个月，亦即7年半。如果按人均预期寿命70岁计算，还差2年半。秦都区按目前的情况测算还有很大缺口，填补这个缺口只有靠政府的财政托底。这一点必须引起必要的重视。
(三)保障失地农民利益与优化投资环境的关系问题
据秦都区有关人士介绍，该区失地农民养老保障制度的方案几易其稿成型后，区五套班子历时一年，先后几次召集镇(街道)领导会议统一思想，才得以公布实施。一个重要的因素就是，即将实施的新办法会提高征地价格，增加企业用地成本，对企业投资产生不利影响，降低区域经济的竞争力。如何既保障农民的切身利益，又能优化投资环境，是地方政府较为头痛的问题。事实上，秦都区把失地农民享受的最低生活保障金额确定在只相当于当地城镇居民最低生活保障标准上，是平衡各方利益的结果。
(四)就业观念转变问题
目前失地农民邻近城区，陈杨寨村是城中村，出租私房收入可观，经济较为宽裕。据陈杨办干部介绍，这里有相当一部分人对苦、脏、累工作不屑一顾，对工资不到800元以上或不坐办公室以外的工作免谈，对政府组织的劳动技能培训抱有无所谓的态度，甚至有相当一部分人存有对政府“等、靠、要”的消极态度。如何帮助失地农民转变就业观念，不能就培训抓培训，而要引导他们增强市场就业意识。
(五)让农民分享城市发展成果的问题
就失地农民这一特定群体而言，咸阳市现行养老保障制度基本实现了全覆盖，在城市化
进程中，城市近郊农民无疑也是受益者。然而就长远和全局看，如何使这一制度也涵盖全体农民，如何使失地农民和全体农民能够分享城市化的发展成果，还有很长的路要走。尤其是连片土地被国家征用储备的城市近郊农村，无论是集体还是个人，都是城市化进程的参与者，也理应是受益者。[2]57
四、解决失地农民就业和社会保障问题的几点对策
解决这个问题的指导思想就是要稳步推进农村社会保障体系建设。农村社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。外地一些城市通过建立覆盖全体农业劳动者的新型农村基本养老保险并为老年农民建立社会养老补贴制度，不仅从根本上解决了广大农民的基本生活，而且减少了征用土地中许多矛盾。因此要适应农村城市化、户籍制度改革的发展需要，必须积极创造条件，加快建立以国家、集体和个人共同负担的新型农村基本农民养老保障体系，加快原有的各种养老保险向城镇保险、新型农村养老保险的接轨，形成城乡相对完善的社会保障制度。
(一)确保实行“以土地换保障”政策，建立失地农民基本养老保障制度
“以地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。咸阳市的实践表明，只要政府坚持科学发展观，注重城乡的统筹发展，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题就能够切实可行。这是因为，土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的唯一资本，政府在这种时候积极引导农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。[3]
(二)更新理念，制定合理的政策，促进失地农民充分就业
要确立就业优先的理念，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制失地农民的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，逐步实现城乡统筹就业，使失地农民真正享受市民待遇。
要以强化失地农民培训教育为重点，着力提高失地农民的素质和就业竞争能力;要按照 “政府促进就业，个人自主择业，市场调节就业”[4]79的原则，制定促进失地农民就业配套政策;大力鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给失地农民;要制定和完善关于鼓励支持个体私营经济发展的政策，鼓励失地农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的形式实现就业。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”[2]的良性循环。当然，建立失地农民基本养老保障制度虽然会增加城市用地成本，但与政府向社会高价出售的土地相比相距甚远。调查显示，秦都区陈杨办征地补偿安置费每亩只有6.55万元，而政府公开拍卖价格每亩在40万以上;有些村最高的征地补偿安置费每亩只有7.4万元，而政府公开拍卖价格最高的每亩达到50万元以上。不难看出，其间级差地租的空间很大。在一定程度上说，“以土地换保障”是对现行征地补偿标准偏低的修正，除了养老保险以外，实际上也可以一并考虑解决就业问题和医疗问题。这样才是切实保障“可持续生计”被中断的失地农民权益的良性补偿。
(三)抓住城市化进程的历史机遇，积极探索惠及全体农民基本养老保障制度的框架从土地被征用的角度看，农村居民大体可以被分成两类人群：已经失地的农民和可能面临失地的农民。虽然有研究表明，目前全国失地农民的总数估计在4 300万人左右，每年还要新增200多万人，如何抓住目前能够“以土地换保障”这一历史机遇期，从战略高度认识并开始着手探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度，是政府应尽早筹谋的大事。这需要处理好以下三大关系：
一是农村中两类不同群体养老保障制度的关系。对于失地农民和可能面临失地的农民，
咸阳市现行低门槛进入的基本养老保障制度具有一定的优越性。今后可能更需要解决的是农民的养老保障问题。事实上，相对于失地和可能面临失地的农民，纯粹的传统农民身份的经济实力和抵抗风险的能力最差，他们的土地又难以变现，为了真正促进粮食生产，逐渐地把他们的养老保障一并考虑进来最好。
二是城乡居民养老保障制度的关系。从咸阳市的情况看，城乡居民中目前并存的四种基本养老保障制度，即城镇职工基本养老保险、“双低”基本养老保险和农村养老保险以及社会基本养老保险制度并存。四种制度之间如何衔接和过渡，并融合为一个城乡一体的基本的养老保障制度是新制度设计中需要面对的问题。
三是建立农村居民基本养老保障制度与提升城市竞争力的关系。城市发展需要优化投资环境，而降低企业发展成本和城市建设成本是重要方面之一，也恰恰是建立农村居民基本养老保障制度所必须付出的代价。如何在两者之间取得平衡，是制度设计需要考虑的问题。我们在完成调研后的初步设想是：农村居民基本养老保障制度应本着“低水平、有弹性、广覆盖”的原则进行设计。
所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。实际缴费基数、缴费比例和缴费年限，以居民达到法定退休年龄，每月领取的养老金应以当地基本生活需求标准为宜，其数额至少不能低于当地城镇居民最低生活保障标准。这个问题属于政府的基本职责之一。
所谓有弹性，是指在基本保险的基础上配套设计一个市场化运作的补充保险部分。其缴费水平由用工单位和个人根据自身经济实力自主确定，可采用个人帐户的方式，多缴多得。所谓多覆盖，体现在农村中各类人员均可参保，尤其是纯粹的传统农民身份也能得到基本养老保障。显然，制度的低水平设计在兼顾提升城市竞争力和各种制度可相互折算转换的同时，也确保了所有农民有条件参与;制度的弹性化处理适应了不同经济水平人群的多元化养老保障的需求。
良好的制度设计需要辅之相应的资金保障。笔者的看法是：政府应及时抓住城市化进程中“以土地换保障”的历史机遇期，放眼长远和全局，着眼于全体农民，尽力筹措可以惠及全体农民的养老保障基金。资金来源可以由以下几部分组成：被征地单位的征地补偿费、政府土地出让金收益提成;政府财政每年专项列支。这笔基金主要用于两个方面：一是充实基本养老保障制度中基本保险部分，二是对农民职业技能培训费用进行补贴。
总之，失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，这就要求各级政府在工作中积极探索切实可行的途径和方法，以科学发展观为指导，制定相宜的系列配套政策。
参考文献：
[1]李绍光.政府在社会保障中的责任[J].经济社会体制比较,2002(5)：64-67.[2] 涂文明.城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构[J]. 理论导刊,2004
(12)：50-53.
[3] 赵国辉.失地农民养老堪忧[J].中国保险,2005(9)：88-90.
把学习当作一种坚守
前些日子，网络上的一句话引起网友热议：人活着，就得学习!初看过于绝对，细想确实如此。人从呱呱坠地，先学爬，再学走路、说话。随后上幼儿园到大学，甚至是博士都在学校度过。走上工作岗位，又开始钻技术、练文笔、学交际，哪怕是退休了，还得看看新闻报纸，为的是和孩子们有点共同语言，带带孙子，更能预防老年痴呆
。总之，如果人生是一顿五味俱全的大餐，学习就是一道必不可少的主菜。当然，学习是件难事，“十年寒窗苦读”、“学海无涯苦作舟”就是佐证。大家应该有注意到，“学习不够”成为各类反思、总结、民主生活会最热门的一句话。为什么呢?分析有这么几种心态：一是有些人越学越感到学习的博大精深，认为要学的东西太多，越觉得能力恐慌。二是有些人在故意表现谦虚。三是由于工作忙，应酬多，不爱学，确实学习不够。“学习不够是光荣的缺点”想必也是第三种人中广为流传的吧。学习不够是因为没有时间，没有时间说明工作忙，工作忙说明非常敬业。由此，学习不够成了光荣的缺点。究其原因，首先是对学习没有足够重视。第二是怕吃苦，有懒惰情绪。第三是没有发现学习的妙处，没能把学习当作乐趣。我认为读书学习是一种生活态度、一种工作责任、一种精神追求。我们每个人从出生就开始学，一直学到现在，每天不自觉地在反复学习中成长。但是大多数人对于学习是被动的，硬着头皮，甚至比较反感，还没有体会到那种爱不释手、欲罢不能的乐趣和妙处。这是缺陷，缺什么呢?缺的是主动学习、缺的是系统性的学习、缺的是业务技能学习、缺的是哲学方面的学习。尤其是学哲学，它会对我们看问题的角度，思考问题，解决问题有最直接的帮助，一旦学进去会感觉到乐趣无穷。可能有些人一听哲学就头大，其实很简单，就是搞清楚马克思主义的那几个观点：矛盾的观点、发展的观点、辩证的观点、联系的观点、历史的观点。把这几个观点弄通，无论做什么决策、分析什么问题，都将是手到擒来。还有些人老说别人点子多，这只有一个办法多看书多学习，没有捷径可走。最后有一句话与大家共勉，要用重视学习的精神、勤于学习的责任、善于学习的能力、乐于学习的境界、持久学习的恒心来武装我们自己，不断开拓人生新境界，不断开拓事业新局面。
把思考当作一种习惯
提到思考不得不说思想。正如种瓜得瓜，种豆得豆，只有播种思考，才能收获思想。窃以为，思考是思想的先导、思想解放的开关。我们一直在推进解放思想，思想要解放，思考就必须活跃，就必须习惯于思考。对于大多数人来说，有思想是不言而喻的，但是由于种种原因，有些人不愿思考，久而久之也就没有了自己的思想。比如：工作中，我们常被繁重的事务缠身;生活中，我们常被众多的娱乐方式诱惑，总是感觉自己没有时间去思考除正常的工作生活以外的事情，被一种力不从心的假象所蒙蔽，囚禁住我们那颗敏感睿智的灵魂，渐渐脑子成为一潭死水。如何培养思考的习惯，个人认为有三点：一是要乐于思考。可能不止一个人看到苹果从树上掉下来，但牛顿却因此发现了万有引力。可能不止一个人发现开会时，职工10分钟就容易瞌睡，但我们却总结出了研究人性特点。这些都验证了“心在哪里，收获就在哪里”。因此，创新创造是留给那些乐于思考的人。二是要善于思考。结合矿山实际，就是坚持反思常态化。谈到反思，有些同志肯定要说，又玩虚的，我们这么忙，烦不烦。这是因为我们没有认识到反思的益处，没有从总结经验教训、寻找差距问题的出发点看反思。反思一种进步，如果我们把它作为锻炼思维能力，提高管理水平，交流经验教训，这就是把它干实了。正确反思，定时回头看，可以帮助我们在工作中改进不足，发扬成绩，总结规律。三是要勤于思考。有则谚语：“一个匆匆赶路的人突然停下来，旁边人奇怪地问为什么不走了?停下来的人说：“走得太快，灵魂落在了后面，我要等等它”。不管再忙，都要留给自己思考的时间。一天工作结束后，想一想今天的工作、包括你的言行，是否对得起你的领导、工友、同事、朋友。想想第二天上班需要从哪里改进。
我们的思想是一片天，马克思理论不占有我们的思想，很可能被法轮功思想占领。因此，我们的思考必须是科学的，如果整天胡思乱想，除了浪费脑细胞之外，别无益处。再如每天想着消极的事，那么思想必然会暗淡无光。所以，我们必须要树立科学的思考方法或是科学思维模式。什么是科学的思考思维?个人以为，是马克思主义哲学指导下的思维模式。哲学可概括为五个观点：
1、辩证的观点，任何事情都有两面性，任何事物都是一把双刃剑，既要看到有利的方面，也要看到不利的方面。告诉我们在工作生活中要一分为二看问题，权衡利弊。
2、联系的观点。看清事物发展的因果关系，提高实践活动的预见性。搞清楚整体与部分的辩证关系，告诉我们要树立全局观念，办事情要从整体着眼，寻求最优目标;又要搞好局部，使整体功能得到最大发挥。
3、发展
的观点。世界上一切事物都处于永不停息的运动变化之中，我们不可能踏入同一条河流。告诉我们要用发展的眼光看问题，任何真理、任何理论、任何法律制度都有的它的历史局限性，世界上没有放之四海而皆准的绝对真理。我们今天坚持的一些理论，坚持的一些做法，到明天或到后天就过时了，就很可能成为阻碍我们发展的一些禁锢。揭示了事物发展的前进行与曲折性，鼓
励我们团结一致向前看。这就是所说的与时俱进。
4、历史的观点。今天都是历史的重演，今天发生的事情在历史中都能找到，只是表现的形式不一样。告诉我们要以史为鉴，学历史，照镜子，我们可以找到很多路子。
5、矛盾的观点。世间万物皆矛盾。我们想问题办事情要善于抓住重点，集中力量解决主要矛盾;又要学会统筹兼顾，恰当处理好次要矛盾。结合到工作中就是具体问题具体分析，分清楚轻重缓急，急事缓办，缓事急办。我们思考和解决问题都可以拿这五个观点套一下。
我们矿党政已经在哲学的基础上总结出一整套科学思维方法来推进解放思想：干工作要坚持把让企业收获点什么、党员干部感悟点什么、职工群众得到点什么作为出发点和落脚点。这是解放思想的根本性;我们推行的“管理六步曲”：确定工作目标、找准出发点、研究工作对象、端正工作态度、创新工作方法、狠抓工作落实，这是解放思想的操作性;我们倡导的“八字方针”是解放思想的执行性;我们提出的“把工作当事业来干，当幸福追求”是解放思想的引领性。这些理念也好方法也好，对目前的工作有重要的指导意义。
把调研当作一种常态
当前，新闻战线开展的“走转改”活动引起社会良好反响，全国不少地方和行业纷纷开展了干部下基层、干部住村等活动。今年也是我们的三基强化年，我们必须把注意力更多地放在基层。但辩证地看，之所以倡导下基层，就说明之前存在不接地气的现象。结合我们实际，多多少少存在着不善于调查研究的现象。就拿自己来说，往往把眼睛只盯在具体的工作事务上、琐碎的杂事上，感觉没有时间去调研。于是就把了解情况、撰写材料的任务放到了看看基层汇报材料、上上网络、看看报纸上面。感觉信息时代到来了，可以足不出户便知天下大事、基层动态了。
对此，毛主席《反对本本主义》一文对这种现象作了严厉的批判和修正，使我受益匪浅，感悟有三：一是没有调查就没有发言权。各项工作规划的出台、各项政策措施的制定，都要事先到基层去征求意见、到基层去充分论证、到基层去实践检验。各种讲话、材料，必须到基层去了解情况，刨根问底，捞活鱼。唯有如此，出台的政策才能符合基层实际，才能顺应民意;讲话材料才能不闹笑话，对得起职工群众，对得起良心。二是调查就是解决问题。调查就像“十月怀胎”，解决问题就像“一朝分娩”。基层的情况最复杂、最具体，群众的诉求最真实、最细小，唯有把基层的情况摸透熟知，才能切中要害，“拨乱反正”，以真正推动工作。三是调查的技术。真正听出问题，还要注意下基层的方式方法。要有的放矢。定调研提纲，带着问题下去，不达目的不罢休。要注重方法。明察暗访，化有形为无形，坚持正常的督导，同时，在公车上、菜市场、吃饭闲谈等和职工交流的机会，有意识的收集问题。
“村官”是新农村建设最直接的组织者和实施者，他们直接面对千家万户，是党和政府联系百姓的桥梁和纽带，在农村绝大部分村官能够为百姓做实事、办好事，带领村民致富奔小康，但少数问题村官自私自利、蛮横独断，不为村民着想，反而贪污、挪用集体财物。河南省淅川县法院通过对2004年以来所办理的涉农案件调查发现，问题“村官”成为新农村建设的绊
脚石。
问题“村官”问题多多
挪用集体财物致使富村变穷村。个别“村官”把村集体财物作为自家的后花园，随意处置。自2004年以来，淅川县法院共查处村干部贪污、挪用公款9起，占贪利性职务犯罪的20%。如村支书梁某，2004年3月挪用村集体的土地补偿款25万元用于自己做生意，后生意亏本无力偿还，又因大吃大喝，使本来相对富裕的村变成了债台高筑的穷村。
截留、挪用专项资金致使该建的项目成为泡影。近年来国家加大了对山区农村的力度投资力度，修路、打井、危房改造、植树造林、小流域治理等等，上级都拨有专款，部分村干部就把目光瞄准了项目款，在偷工减料上做文章，修路不按标准的宽度和长度，打井不建配套设施，植树造林年年造林不见林，只见投资不见效益，这些款项60%被村干部挥霍，群众对此熟视无睹，认为没有花自己的钱，殊不知这种行为侵害的正是群众的切身利益。
自私自利、蛮横独断引发群体性上访。个别村干部不为群众着想，只打自己的小算盘。有些利用职权低价承包村集体的果园、鱼塘，有些违规在村集体土地上建厂开矿，引发群众不满而上访。
严查问题村官刻不容缓
社会主义新农村建设应当是经济发展、社会进步、邻里和睦、村容整洁、基础设施健全、各项事业协调发展的新农村，可是，个别问题“村官”的所作所为却阻碍着新农村建设的进程，解决这一问题，应从以下四个方面入手。
严格选拔品德好、思想正、能为群众干实事的人当村官。在新农村建设中，乡镇党委要强化对村“两委”班子的领导，一方面要加强农村党员队伍建设，提高政治思想素质，从文化程度高、政治素质好、年富力强的党员中选拔农村干部。另一方面要加强农村干部学习培训，教育村干部树立正确的人生观、世界观、价值观，提高拒腐防变的能力，使村干部真正成为联系党群关系的纽带，成为带领群众致富奔小康的领头人。
要强化监督管理，将监督机制落到实处。要强化乡镇对村干部的监督，要避免村干部直接管钱管物，实行村账镇管的办法，将村级财务集中到乡镇统一代管，定期对村级财务进行检查、审查，杜绝贪污、挪用及不合理开支。要实施农村政务、财务公开，定期将村里的重大事务、财务收支情况向村民公布，接受群众监督，提高农民法治和民主意识，推进依法治村的进程。要对村干部实行目标量化考核，根据岗位职责确定目标任务，对工作不负责而出现重大差错的，该处分的处分，该免职的免职，提高村干部履行职责的积极性。
将预防的“触角”延伸到农村，定期对村干部进行预防犯罪知识教育。村干部已成为职务犯罪的高发区，检察机关应将预防的“触角”延伸到农村。一方面对出现问题的村干部进行教育，让他们认识到自己存在问题的严重性，教育他们痛改前非。另一方面利用年度乡镇工作会议机会，对村干部进行预防职务犯罪教育，针对村干部职务犯罪的特点，提出切实可行的预防措施，堵塞村务管理上的漏洞。同时，将预防村干部职务犯罪纳入乡镇的目标考核中，加大乡镇对村干部的监管力度。
要坚持标本兼治，在严查农村职务犯罪案件的同时，努力化解农村矛盾纠纷。村干部职务犯罪大部分与矛盾纠纷相交织，查处村干部职务犯罪既保护了群众利益，又能化解矛盾纠纷。因此，一方面要对构成犯罪的村干部严厉打击，另一方面要对没有问题的村干部依法保护，还干部一个清白，给老百姓一个明白，加快新农村建设，促进农村稳定和社会发展。
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公交服务水平调研思考2010-06-29 18:51:26免费文秘网免费公文网公交服务水平调研思考公交服务水平调研思考(2)城市公交是城市文明的窗口，是映射一个城市文明程度的明镜。我市城区公交形形色色的不文明行为，不仅直接影响了市民的生活质量，而且在一定程度上还使我们的名城形象为之蒙尘。
一、 存在的问题
2007年，市人大常委会对城区公交现状广泛征求了市民意见，不满意率均达到90%以上。后来，经有关部门几次整顿，情况有所好转，但是仍不理想，赖站、霸站、抢客、 甩客 、拼客、宰客、
拒载、缓行、抢道、占线、脏乱、破烂、绕行闯红灯、飞速野蛮行驶等现象依然严重，引起交通安全事故频发、司乘人员与乘客矛盾纠纷不断，市民、游客怨声载道，经常在网上发帖表示不满。是什么原因造成公交行业患上种种顽症? 一是片面追求经济效益。城市公交是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是城市交通的主力军，是普通百姓的主要出行工具，是政府为群众提供的重要公共服务之一，是社会公益事业。城市公交作为社会公益事业，就不能片面追求经济效益而置社会效益于不顾。在国家有关部门颁布的《关于优先发展城市公共交通的意见》中，明确提出了要“坚持社会公益性的定位”,强调对公交事业，必须实行政府扶持，公共财政补贴，让百姓在“公交优先”中得到便利和实惠。而我市现有两家公交公司，一方面承担了公益性的社会责任，仅每年免除残疾人、军人和70岁以上老年人的乘车费就有几百万元;另一方面没有公共
财政补贴，企业生存全靠自己。因此，公交公司实行了司乘人员每月末位淘汰制，对经济效益无度的追求;司乘人员为了不被淘汰，只得想尽一切办法拼命多装乘客，求得经济效益最大化。这样就必然降低了服务质量，引发了市民和游客不满。同时，我市每辆的士车经营权从1994年的53700元，涨到2008年的548100万元，涨了近10倍;油价也不断上涨，以93号汽油为例，从2002年的每公升2元多，涨到如今的每公升5元多。而**中心城区的士车的运价还在“原地踏步”，为了节省成本，的士车不得以而“拒载”、“拼客”。 二是服务意识不强。个别司乘人员言谈举止不文明，对车票减免优待的乘客态度差、不友善，甚至与乘客发生争执。个别司机驾驶技能不高，行车速度时快时慢，急刹车、冲红灯、不准时、站外停的情况时有发生;有时到站也不停车，就凭售票员问一声，“有下没得，没得下就走了”。另外，没有建立公交gps智能
调度系统，早上首班车迟到，晚上末班车提前收车或缩短运行线路;没有安装语音报站提示器、电子报站显示器，到站就凭监票员吼几声;站牌线路标示不准确，比如3路车公布的站点有长征一厂，实际上没有在此停车。 三是监管不到位。近年来，市城管局采取切实措施，规范公交行业管理，查处各类城市客运交通违法违规行为，做了大量工作，但效果不佳。此外，投诉电话受理投诉，有时没有将处理结果反馈，群众颇有怨言。
二、两点建议
一是要坚持城市公交“公益当头”的原则。公交是社会公益事业，而公益就是直接有益于公众，这应该是毫不含糊、毫不动摇的理念和原则。公交改革引入市场机制，决不意味着政府可以甩包袱、撂挑子、卸责任。即使是完全市场化国家，政府也绝不会把公交完全推给市场，公交也绝不以盈利为目的。相反，政府为公交埋单，几乎是通行的法则。在十
年前开始的公交市场化尝试全面受挫之后，北京公交又重新选择了公益性的发展模式，斥巨资修建公共交通设施，并降低公交车票价。因此，一方面我市政府要让利于民，每年适当补贴两家公交公司，把的士车经营权有偿使用费降低到合理水平;要加大监管力度，严肃查处各类城市客运交通违法违规行为。另一方面公交公司和的士车经营者，要加强对司乘人员的管理，不断改进服务质量、提升服务水平;要在公交车内设置电子显示器和语音提示器，使用文明用语提醒乘客，准确无误地报送上下车站;要在公交车身正面、后面标明车行线路，车身侧面标明车停站点;要科学合理调配公交运营车辆，满足沿线群众的乘车需要。
二是要制定并执行公交服务规范。例如，上海市今年3月就出台了《上海市公共汽车和电车客运服务规范(征求意见稿)》，对公交线路运营时间作出约束：市区线路首班车不晚于6点，末班车不
早于22点;市通郊线路首班车不晚于6点，末班车不早于21点;郊区区县之间线路首班车不晚于6点，末班车不早于18点。最长发车间隔：内环线内公交线路早夜高峰时间段发车间隔不超过8分钟，其它时段不超过15分钟;内环线外线路不超过20分钟;夜宵线不超过40分钟;市通郊线路和郊区区县间线路不超过25分钟;郊区夜宵线路不超过60分钟。最多载客人数：公交营运车辆应当按照行业核定的载客人数营运。一般线路车辆高峰小时高单向高断面平均满载程度不超过80%，非高峰小时高单向高断面平均满载程度不超过65%;无人售票线路车辆高峰小时高单向高断面平均满载程度不超过70%，非高峰小时高单向高断面的平均满载程度不超过60%。当公交营运车辆载客
内容摘要 在新的形势下，公安基层档案工作只有紧贴公安中心工作，转变传统观念，建立有效机制，不断提高档案工作人员业务素质，拓宽服务领域，延伸服务范围，最大限度地开发挖掘档案信息资源，才能充分发挥公安档案独特的服务实战的功能，使之真正成为增强公安工作发展后劲的公安基础业务工作。
关键词 公安基层档案 转变观念 健全机
制 培养人才 加大投入 提高利用功能
随着经济社会的发展，社会治安形势日趋复杂，公安工作对各类信息的需求越来越大。在新的形势下，公安基层档案工作只有紧贴公安中心工作，转变传统观念，建立有效机制，不断提高档案工作人员业务素质，拓宽服务领域，延伸服务范围，最大限度地开发挖掘档案信息资源，才能充分发挥公安档案独特的服务实战的功能，使之真正成为增强公安工作发展后劲的公安基础业务工作。加强基层档案工作无论是对现实斗争服务，还是对公安事业发展既有重要的现实意义，又有长远的历史意义。
一、当前公安基层档案工作存在的问题
(一)思想重视不够，档案意识淡薄。
长期以来，基层公安工作的着力点基本上都放到治安管理和打击罪犯上，加上受警力、精力的限制，基层派出所的民警平时忙于公安业务工作忽视了档案工作，根本认识不到档案的重要作用和价值，有的民警认为“只要工作好，档案材料可有可无”、“工作任务重，哪有时间搞档案”。由于档案意识薄弱，于是在档案材料的书写和形成中就存在不规范、不统一，如有的文字书写随意，不留装订线，给归档带来极大的困难;有的使用不耐久字迹材料，严重影响档案的保存寿命;有的使用规格不一的纸张，并出现残缺破损和内容不全等情况;有的材料形成和使用后乱堆乱放，不移交专人保管，常常被遗忘或沉入箱底。
(二)基层档案管理人员的业务素质偏低，档案队伍不稳定。
档案作用的发挥很大程度上受到档案工作人员管理水平的制约。当前许多基层派出所档案管理人员都由内勤兼任，外聘人员协助工作，且变动频繁(如2004年萍乡市56个派出所有12个档案员进行了调整，2005年上栗县公安局各派出所档案员全部被调整)，再加上学习和培训不到位，有的档案员只能“自学成才”，对文书、业务、户籍档案整理、管理只是从以前档案形式上进行揣摩，这样整理的档案很难保证档案的系统性和完整性。另外，多数基层档案管理人员不熟悉电脑知识，思想观念跟不上经济和社会迅速发展的形势，缺乏积极进取、开拓创新精神。因此，档案工作人员现状远远不能适应当前公安基层档案工作现代化管理之需要。
(三)库房设施简陋，库容能力有限。
近年来，各级公安机关都加大了对基层派出所的经费投入，改善了派出所的办公条件，但是仍有很多基层派出所办公条件简陋，有的只是将普通的办公室、住房或其它用房充当档案库房。这些库房往往都是面积小、阴暗潮湿，连最起码的去湿机、灭火器也没有配备，有的单位还将其它杂物堆积于档案库房，这都极不符合档案保管要求。随着公安工作自身的改革不断深入，使公安档案的形式和管理出现了许多新情况、新特点，反映在形成档案的领域和范围越来越广，档案的种类、数量越来越多，形式和内容越来越多，由于公安档案材料门类和数量的增多，导致立卷归档中现有库房及设施负荷过重。有的派出所现有的库房已无法增设箱柜，不能满足管理的需要，已到了非解决不可的地步。
(四)检索手段落后，提供利用效率低。
目前，公安基层档案工作的查找是按照传统的手工操作方法。这样的查找方法存在许多弊端：一是效率低，花费人力多，编制过程中易出现差错;二是查找速度慢，容易出现漏查现象;三是随着时间的推移，档案室内的档案数量与日俱增，每年都要制作新的检索工具，而现有人力难以应付。为此，仅依靠传统的查找方法和落后的检索工具，很难迅速、准确地查找出利用者所需要的档案。而且由于档案数量的增加，检索工具的落后，大量的档案资源得不到充分的开发和利用，传统的档案管理方式已经开始不太适应档案管理的现代化进程。
二、对公安基层档案工作的几点思考
要解决上述存在的问题，使派出所档案工作更好地为现实斗争服务，各级公安机关领导必须引起高度重视，务必从加强公安基层基础建设角度常抓不懈。
(一)加强组织领导，强化档案意识。
公安基层档案管理工作是公安机关的一项重要的基础工作，具有不可替代的重要地位和作用。同其他工作一样，领导的重视是做好基层档案工作的关键和前提条件。各级公安机关的领导，尤其是基层派出所的领导，要充分认识档案工作的重要性和紧迫性，切实加强领导，建立相应的档案管理组织机构，主要领导要负责亲自抓，把档案工作列入议事日程。要建立责任制，一级抓一级，层层抓落实，把基层档案工作作为派出所基础业务建设的重要
内容和建设群众满意派出所的重要条件来抓，做到认识到位，工作到位，保障到位。同时要积极组织民警认真学习和贯彻执行《档案法》，要多渠道、多层次，多形式开展《档案法》的宣传教育，不断增强民警的档案意识，使每个民警自觉做到从每份资料抓起，从每卷案卷抓起，一步一个脚印地把档案管理工作落到实处。
(二)健全档案管理制度，完善监督考
核机制。
各级公安机关的领导，尤其是基层派出所的领导要结合实际不断建立健全档案管理制度，尤其是日常管理制度和档案管理目标责任制，使主管部门和专兼职民警有章可循，明确各自的职责，能够牢牢把握档案工作的主动权。县(市)级公安机关应根据基层档案管理工作的专业职能、工作特点制定阶段性工作目标和总体工作策略，确定各职能单位的工作目标，将大目标细化成小目标，把责任落实到每一个民警身上，进行定期检查考核。从派出所档案形成过程的收集、分类排列、立卷验收、存档贮藏和管理利用的各个环节，定出目标和量化指标，进行量化考核，形成系统的工作考核制度。如2004年江西省公安机关推出了公安派出所档案等级管理与派出所等级评定挂钩的新举措，实行档案工作一票否决制，
一、二级派出所的档案管理必须达到档案等级一级标准，三级派出所的档案管理必须达到档案等级二级标准，四级派出所的档案管理必须达到档案等级三级标准。从具体实施情况来看，这一机制的实施对基层档案管理工作推动很大。以萍乡市为例，全市56个派出所，2004年以前档案等级达省一级标准的仅有8个，2004至2005年两年中，共有18个达省一级标准，15个达省二级标准，11个达省三级标准。
(三)加强公安档案人才的培养和激励。
当今时代，由电脑微处理技术发展引发的“数字化革命”和由信息通讯技术发展引发的“全球信息网络化革命”是未来信息社会发展的主要支柱，将对人类社会产生深远的影响。一是随着微处理器技术的突飞猛进，光盘和光盘库技术的问世及日趋成熟，再加上各类高速扫描仪、字符识别仪、语音识别仪等数据录入设备的广泛应用，从而为档案信息输入电脑载体大开方便之门。二是随着电脑硬件技术的飞速发展，各种功能强大的应用软件将使电脑变得能“听”会“看”，耳聪目明。三是电脑的智能化水平将进一步提高，档案的自动著录标引、自动摘要汇编以及全文检索，都将成为现实并得以普及。为此，要提高和发挥公安档案利用功能，就必须加强公安档案人才的培养和激励。未来的档案工作者不仅要有创新的意识和开拓的能力，还必须精通电脑和网络技术;档案系统不但要加强基础教育，更要强化继续教育，以不断更新档案干部的知识结构和技能，培养出一批真正具有远见卓识的管理人才。
(四)加大资金投入，完善档案管理设施。
各级公安机关在加大其他硬件设施资金投入的同时，要适当考虑加大对档案管理工作的资金投入，以完善档案管理的硬件设施。今年是全国公安基层基础建设年，不少派出所正在新建或改造所房，我们应抓住这一契机，在建造办公楼、改善办公条件时，立足长远地搞好档案库房的设计，预先考虑好库房面积、结构和承重能力等要素，配备好档案库房专用设施。暂时无法新建所房的派出所，对库房条件不符合要求的要设法进行改造，并结合实际在档案结构管理和权限上作一些适当的调整，如将基层派出所日常工作中不经常查阅利用的长期和永久保管的档案移交县(市)档案馆保管，这样既可以减轻派出所档案库房的负担，又便于集中专业管理。
(五)加快公安档案现代化管理步伐，提高公安档案利用功能。
为提高档案工作的服务水平和管理效能，档案部门应转变观念、更新理念，扩大职能，抓紧配备计算机，安装档案管理软件进行现代化管理，使档案工作逐步从手工操作转向计算机管理，以适应新形势下公安工作发展的需要。要依托公安信息网络，提高和发挥公安档案利用功能，实现档案资源共享。尤其是实现电子档案文件之后，将使档案部门由后台走向前台，成为电子文件、电子档案收集、存储、管理的基地，成为信息资源整合、配送、利用的基地，成为事实上的电子文件管理中心，从而真正实现信息资源的全区域、全时段的共享，真正发挥出档案的利用效能。要实现这一目的，必须在以下方面作出努力：一是构建功能齐全、资源丰富的数据库。二是做好网络平台及应用系统的建设。由于档案的公众、公开的社会特性与部分公安档案资料的内部保密性，公安档案部门的网络系统决不能仅仅局限于建设一个大而全的网络，而是要根据使用范围分别建设相应的网络以及平台。三是根据分级负责的原则，逐步在公安信息网上建设统一的电子档案馆，将电子档案按统一的标准入库管理，以实现公安信息网上形成的电子文件、电子档案在线管理，提供数字档案的在线服务。
