政府执行力影响分析论文

摘要：监管影响分析制度，意在帮助政府评估监管产生的影响，从而提高监管质量。监管影响分析制度建立与完善，为各国政府进行监管改革提供了基础。截至2008年，OECD所有成员国家都已建立并贯彻了监管影响分析。OECD的国际经验，对于中国立法评估具有现实的指导意义。我们应该在充分学习与借鉴基础上，建立一套符合中国实际国情的立法评估制度。下面是小编为大家整理的《政府执行力影响分析论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

政府执行力影响分析论文 篇1：

县级政府执行力研究：现状与前瞻

【摘要】提升县级政府执行力是一项重要而紧迫的课题，具有重大的理论和现实意义。目前学术界从多个视角出发，对县级政府执行力的研究取得了一定的进展。但仍存在一些问题。推进县级政府执行力研究要更加重视加强县级政府执行力的细化研究、新时期县级政府职能的研究、省直管县背景下县级政府执行力研究、县级政府“道德人”的研究和县级政府执行力的评价研究。

【关键词】县级政府;执行力;提升

【作者简介】闫建，重庆行政学院公共管理学教研部副教授，重庆400041

党的十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求;要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。这为行政体制改革指明了方向。有效执行政策是政府的重要职能之一，县级政府尤为如此，“其工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务。”

近年来。各地县级政府通过积极的行政管理体制改革，执行力有了较大幅度的提升，但在一些地方仍存在着执行偏向、执行不力、执行低效，甚至“阳奉阴违”的现象。提升县级政府执行力是当前一项重要而紧迫的课题，具有重大的理论和现实意义。本文试图从研究视角和研究内容两方面着手，对当前研究现状作一系统梳理，并对今后的研究发展作一前瞻，以期对县级政府执行力的提升有一定的指导作用。

一、县级政府执行力的研究现状

目前。学术界关于我国县级政府执行力的研究成果较少。笔者在中国知网、维普资讯网、万方数据等数据库中仅检索到了17篇相关研究文献(其中学术论文7篇，优秀硕士学位论文8篇，学术会议论文2篇)。研究成果最早见于《领导科学》杂志2006年第18期上刊载的《县级政府提高执行力的四个着力点》。文章提出提升县级政府执行力重点应从振奋精神、协调沟通、创新方法和严明纪律四个方面着力。由于该文具有较强的工作总结性质，笔者以为具有学术韵味的最早研究当推《我国县级政府执行力的博弈分析》一文;该文发表在2008年第2期的《吉林工程技术师范学院学报》上。

(一)研究的主要视角

对于同一个问题，可以从多个视角进行研究，而研究视角不同。对问题的解析便不同。综观县级政府执行力研究文献。可以发现主要有以下几个视角。

1.系统论的研究视角

系统论强调把所研究和处理的对象当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素与环境三者的相互关系和变动的规律性，并优化系统观点看问题，其不仅为现代科学的发展提供了理论和方法，而且也为解决现代社会中的政治、经济、文化等方面的各种复杂问题提供了方法论的基础。一些学者将系统论引入到县级政府执行力的研究当中。如都天隽认为，“应该将县级政府执行力的各个构成要素即执行主体、执行资源、执行机制和执行环境作为一个有机的整体进行研究。而不能将各个要素孤立起来，采用简单的线性方法进行研究。同时，系统理论为揭示县级政府执行力存在问题的根源提供了理论依据，为县级政府执行力提升提供了参照模板。”杨振华认为，“在社会转型期，要想提高县级政府执行力就必须深究根源性原因，从主观和客观的方面去全面研究，才能从根本上解决执行力低下问题。”他们对县级政府执行力进行了系统研究，从各个角度去剖析执行力低下的成因，进而提出了解决对策。

2.集体行动理论的研究视角

建立在“经济人”和“理性个人”两个假设前提基础上的集体行动理论认为，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”现如今，集体行动理论已被广泛运用到社团治理、社会运动、政府改革和国际合作等研究领域，为人们认识和处理政治实践中的合作问题提供了重要的思维视角。在县级政府执行力研究中，陶盛阳认为，县级政府执行“属于典型的集体行动，在这一集体行动中，执行主体特别是执行人员的个人理性实际上是难以保证政策的有效执行的。过分强调执行人员的自觉性、缺乏制度约束和利益激励机制是导致出现种种执行力问题的重要原因。加强制度建设和制度创新，进一步规范政策执行中政府执行主体的执行行为，是提升我国政府执行力的重要途径。”都天隽认为，集体行动理论的两个基本假设对于县级政府执行力的研究同样适用。“在我国的县级政府执行过程中，制度还存在许多漏洞，强制执行还存在许多不足，只有加强制度建设，规范执行主体的执行行为才能有效地提升县级政府的执行力。”

3.博弈论的研究视角

作为经济学的主流研究方法之一——博弈论，自20世纪80、90年代以来正受到前所未有的重视。并被越来越多地引入到其他诸如政治学、行政学等社会科学研究中来。当前有越来越多的学者从博弈论的视角来研究县级政府执行力。李院力认为市场经济体制下存在着上级政府(政策制定者)与县级政府之间(政策执行者)的博弈，还存在着县级政府与社会公众的博弈。因此需要明确界定中央与地方政府的权与事，实现博弈双赢，体现社会公共权利优势，改变博弈均衡点。闫建认为，从宏观来看，县级政府执行力取决于执行主体、执行对象和执行环境的相互契合，“执行主体”在三者中起着主要作用。从微观来看，县级政府执行力取决于权责利三者的有机统一，三者有机结合方能提升执行力。“利”(利益)在三者中起着主要作用。因此，执行主体的“利”是影响县级政府执行力的关键因素。要提升县级政府执行力，就必须引导县级政府正确处理执行中的利益关系。

此外。一些学者还从新公共管理理论、新公共服务理论和街头官僚理论等视角对县级政府执行力作了剖析。

(二)研究的主要内容

概括起来，有关县级政府执行力的研究内容主要集中在对县级政府执行力的内涵界定、研究的理论和实践价值、执行力的现状分析、执行力不足的原因探究和执行力提升的路径分析等几个方面。

1.县级政府执行力的内涵界定

在县级政府执行力的概念上。学术界趋于认同一致，并逐步深化。内涵界定包括什么是县级政府执行力，以及县级政府执行力的构成两个方面的认识。李院力认为，“县级政府的执行力就是指县级政府以实现社会公共利益为根本目标，运用其行政资源，为完成一定的行政任务所表现出的能力。”刘洋认为，“县级政府执行力是县级政府为了实现既定目标，通过对各种组织资源进行使用、调度和控制，并结合当地实际情况有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的内在的能力和力量。”其重要构成要素包括执行主体、执行资源、执行制度、执行环境。曹智忠认为，县级政府执行力“是指县级人民政府为了贯彻落实法律法规、上级党和政府的战略规划、工作任务，实现县域内共同目标和公共利益。进行决策、执行决策、监督决策所表现出来的行动、操作和实现能力及效力。包括县级政府的领会力、决策力、组织力、创新力、评估力、调整力、问责力等。”许才明认为，“县级政府执行力是指县级政府为了贯彻执行以中央和省市级政府及同级政权组织为主体所制定的公共政策，通过对自身所拥有的各项资源进行有效整合和利用，制定并实施政策方案，从而实现公共行政目标的一种综合能力。这种综合能力至少包括以下三个方面：一是对公共政策的全面科学理解、实施、评估、反馈和完善的能力;二是对自身资源及其他社会资源的有效汲取’、整合和利用的能力;三是充分发挥政府基本职能，实现行政组织目标的能力。”

2.县级政府执行力研究的理论和实践价值

学者们普遍认识到执行，特别是高效执行对县级政府的重要性。刘洋、都天隽认为。县级政府与市级政府，市级政府与省级政府，省级政府与中央政府之间都存在着较大的差异。因此，把县级政府单列出来。进行分级研究能弥补一些理论的不适应性，具有重大的理论价值。陈中、周斌、闫建认为，县级政府承上启下、沟通城乡，在我国经济社会发展中具有基础性地位，“郡县治、天下安”的古训在今天仍然很有道理。官晓慧认为，“县级政府作为农村地方政权在中国发挥着重要的作用。中国大规模的农村行政区域和农村人口使农村政治问题在中国政治生活中具有特别重要的意义。”杨振华认为。由于县级政府的特殊地位使然，提升县级政府执行力就成为国家政府完善治理过程中的必然要求，有着极其深刻的意义，其有利于贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会，同时也是实现群众切身利益的根本保障。

3.县级政府执行力的现状分析

学术界从县级政府执行力的成效和不足两个方面进行了深刻的分析，侧重于不足。陈中认为，伴随着县级政府执行意识总体上增强、执行规范化建设逐步加强、执行者素质得以提升、执行条件有所改善，从县级政府的执行效果、执行评价与执行实践等方面看，县级政府执行力水平在总体上表现为提升的趋势，但也存在着一些亟待解决的问题，如执行人员不作为，执行不力;执行缺乏科学性和规范性;行政成本居高不下;有法不依，自由裁量权滥用。郭小林认为，县级政府执行力存在着执行主体与权责配置的分化、执行情况与流程设计的背离、执行取向与结果反馈的脱轨三个困境。陶盛阳、刘洋认为，县级政府执行力存在着执行手段单一、执行程序复杂;政策质量不高等问题。华正歧、杨振华、闯建认为。县级政府执行力低主要表现在执行缺位、执行越位和执行错位。许才明认为，县级政府在执行公共政策上常常出现执行无力、执行不力、执行费力和执行过力等四个方面的偏差。

4.县级政府执行力不足的原因探究

对县级政府执行力不足的原因探究，主要有以下几种代表性的观点：陶盛阳认为权利责任关系对政府执行力的影响、政府的人事制度与组织结构对政府执行力的影响、地方保护主义与监督机制的影响、公共政策的连续性、可行性、可操作性的影响、行政文化对政府执行力的影响等造成了县级政府执行力不足。郭小林、刘洋认为行政体制不完善、政府部门利益化严重导致了县级政府执行力不足。陈中认为。县级政府执行力依赖于行政主体因素、行政执行制度因素、行政执行资源因素、行政执行环境因素等四个方面因素的齐全、优异和相互协调。县级政府执行力不足正是由于一些因素不完善或性能不高，或者各种因素未能优化组合。曹智忠、杨振华、都天隽、孙蔚将县级政府执行力不足归咎于因为职能定位不当、公共政策本身质量偏低、执行主体素质不高且因利益追求行为失范、执行客体行为失当、执行监督机制不健全且乏力。

5.县级政府执行力提升的路径分析

对于县级政府执行力提升的路径，学者们仁者见仁、智者见智。提出了一些较高质量的对策和建议。贺毅峰认为，提升县级政府执行力需要建立健全信息沟通机制、理顺纵向政府各层级之间的事权关系、规范政府各职能部门之间的职权分配、健全政府各层级间关系的法律法规。陶盛阳、杨振华认为，通过建立健全包括利益引导、利益共享、利益调节和利益补偿的利益均衡机制可以提升县级政府的执行力。闫建认为，“提升县级政府执行力，必须正确引导县级政府处理执行与自身利益的关系，努力满足县级政府执行的‘参与约束’和‘激励约束’两大条件。”另外，他还认为加强县级政府与其上级政府、县级政府与其辖区民众之间的信任合作将十分有益于提升县级政府执行力。郭小林、刘洋、都天隽、周斌强调了从制度层面、精神层面和领导层面努力。积极培育县级政府的执行力文化。推进服务型县级政府建设和执行力型县级政府建设。此外，大多数学者还都论述了提升县级政府执行主体的素质、加强对县级政府执行的监督监控和行政问责。

(三)研究的简要评价

总的来说，目前学术界从多维视角对县级政府执行力作了研究剖析。研究内容涵盖了县级政府执行力的内涵界定、研究价值、现状分析、原因探究和提升路径等方面;研究成果既在一定程度上指导了县级政府执行力提升的实践，也对县级政府执行力的进一步深入研究提供了重要的参考价值。

同时，仍存在一些问题。1.研究的针对性不明显。县级政府执行力研究，研究的对象是“县级政府”，但从研究成果中不难看出，一些研究由于缺乏深入的实际调研，尚不能准确把握县级政府的特点、全面分析县级政府的执行困境，导致所提出的县级政府执行力提升的对策放在其他层级政府也基本适用。2.研究的实效性不够强。由于对不同层级政府的职能定位研究欠缺。就执行力而谈执行力，头痛医头脚痛医脚，在这种对县级政府职能定位不明确，特别是省直管县新的语境下的县级政府职能定位不明确的情况下，研究无疑不能准确把握县级政府执行不力的病症，实现药到病除。3.研究的视野不开阔。学者们在注意到了利益的多元化影响了县级政府执行的有效性，县级政府是“理性人”、“经济人”的同时却忽略了县级政府的公共性、县级政府作为“道德人”的一面，以至于无法解释县级政府的一些执行现象和提出执行力提升的对策。4.研究的方法不全面。大部分学者对县级政府执行力的研究重定性分析和规范研究。而对定量分析和实证研究没有予以应有的重视，定量分析比定性分析更加精确与精细，县级政府执行力也应有质与量两个方面的规定性，对县级政府执行力的定量分析与定性分析缺一不可。5.研究的深度不够。把县级政府作为一个系统进行微观研究的多。对其与政府运作大系统及社会其他系统的研究少。而探究县级政府执行力系统的良性运作所需要的条件和环境，以及这个执行系统与有效政府大系统之间的互动状态。更有利于真正掌握县级政府执行力系统的运作规律，从而避免提供的具体对策和条框性建议操作性不强。因此。下一步推进县级政府执行力的研究仍有着较大空间。

二、县级政府执行力研究前瞻

费斯勒(James W.Fesler)和凯特尔(Donald F.Ketfl)曾说：“政策的执行并不能看作是理所当然的。它的软弱无能和非回应性会削弱政治系统本身。例如，在许多发展中国家，主要问题并不在于政府在政治上的不稳定，而在于他们没有能力将政府的决策和项目加以执行。”县级政府处于整个政府层级的较底层，执行政策经常需要直接面对人民群众;其执行力的提升对我国政策执行目标的最终实现和政府公信力的提升都有不可估量的作用。因此，需要通过一系列改革措施来实现县级政府执行力的提升。笔者认为，下一步推进县级政府执行力的深入研究可以重点考虑以下几个方面。

(一)加强县级政府执行力的细化研究

“县级政府执行力”的提出，较之笼统地研究“政府执行力”、“地方政府执行力”已有较大进步，代表着政府执行力的分级研究已经确立，但细化研究需要在今后不断推进。目前县级政府执行力研究中，研究县的多，研究区的少，研究中常常“以县概区”，与其说是县级政府执行力研究，倒不如说是县政府执行力研究。实际上，县级政府包括区、县和县级市，三者虽统称为县级政府，但之间又有较大不同。例如，由于直辖市没有地级市一级行政区划设置，与其他一般省份相比，直辖市辖的区、县政府的行政级别要高一些，所拥有的行政管理权限要大一些;即使在直辖市内部，区、县的行政级别、行政管理权限也不完全一样。此外，在同一省份中，区、县和县级市的管理侧重点也有较大不同：县更多的侧重农村和农民，区和县级市则侧重于城市和市民。因此，县级政府执行力研究不能以点概面，今后可细化为直辖市区县政府执行力研究、区政府执行力研究、县政府执行力研究。以及几者之间的比较研究。以期能够更加深入地发现问题、剖析问题和解决问题。

(二)加强新时期县级政府职能的研究

县级政府的职能决定着县级政府的结构和运行，是县级政府执行力提升改革的“牛鼻子”。如果不能对县级政府的职能作出清晰准确的界定。县级政府履行职能过程中事无巨细。管了一些不该管、管不好、管不了的事，必将导致县级政府执行力不高。近年来，中央先后提出了新农村建设、统筹城乡发展、省直管县和政府社会管理创新等一系列改革思路。与此同时，伴随着经济社会的快速发展，就业、社会保障、社会救助等社会服务不断向基层延伸，这些都对县级政府的职能转变和管理水平提出了新的更高的要求。不同层级的政府，其职能定位不同，因此我们不能简单地用“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”来统一描述各级政府的职能。县级政府是直接面向基层、功能齐全的政权组织;国家的方针、政策到了县政府这一级就进入了实际操作层面，其大量的工作是管理和执行。因此，如何对县级政府的执行职能进行细化和科学定位、如何通过快速的职能转变和有效的职能履行来提升县级政府的执行力值得深入研究。

(三)加强省直管县背景下执行力研究

省直管县是今后我国行政管理体制改革方面的一个重要议题。省直管县将赋予县级政府更大的管理权限，加快县域经济的发展、改进公共产品的基层供给状况，其在给县级政府执行提供一些有利条件保证的时候也提出了新的挑战。省直管县背景下，由于管理幅度的增大和地区之间的差异。省级政府对县级政府的执行要求与市级政府对县级政府的执行要求相比更具模糊性。县级政府在执行中具有更大的自主权，而这种自主权除了可能带来县级政府的创新执行。也可能带来县级政府的歪曲执行。同时，省级政府没有精力也不太可能比市级政府掌握更多的关于县级政府的执行信息。省级政府与县级政府之间的信息不对称只会有增无减，加之两者之间的利益不完全一致，在监管不到位的情况下。县级政府更容易倾向于去执行那些可能违背上级而对自己有利的政策，更容易出现“道德风险”和“逆向选择”。加强省直管县背景下的县级政府执行力研究，需要关注新背景下省级政府如何科学地设计弹性政策框架，使相对模糊的政策也有所界限。如何有效地对县级政府执行信息进行全面的收集与甄别，以及如何有效地对县级政府的执行进行科学的监督控制、绩效考评和奖优罚劣。

(四)加强县级政府“道德人”的研究

在县级政府执行力研究中。一些学者将县级政府看作理性的“经济人”，认为“经济人”对利益的不当追求导致了执行力不高;县级政府是否参与、是否积极参与上级政府和辖区民众的委托、如何对县级政府的执行进行有效监控、考评和奖惩等都是基于县级政府“经济人”假设基础之上的。“经济人”理念在目前的研究中独占鳌头。但往往忽略了“公共精神”的研究;而作为公共行政体系深层结构和灵魂要件的公共精神从深层次上决定了公共行政的宗旨、目标和运行模式。公共精神的缺失从根本上弱化了县级政府的执行力。县级政府(其他层级政府也是如此)不仅仅是“经济人”，它还是“道德人”——“他关心别人的命运，把别人的幸福看成自己的事情，虽然他除了看到别人的幸福感到高兴外，一无所得。”因此，仅仅从“经济人”的角度进行利益规避设计(如利益引导、利益共享、利益调节、利益补偿)来提升县级政府的执行力是不够的。今后需要加强从“道德人”的角度进行研究，强化县级政府“道德人”理念，大力弘扬公共精神，使政府的行为真正以公平正义为宗旨，以公共利益为取向，以公共责任为依托，以公民参与为支撑，能够更好地服务当地民众。

(五)加强县级政府执行力的评价研究

政府绩效评估是当代公共管理改革和发展的热点之一。它贯穿于政府管理全过程。代表着公共行政创新变革的发展方向。从20世纪90年代初开始，我国一些地方政府和部门借鉴西方政府绩效评估的成功经验，引入现代绩效评估的理念、方法和技术，并结合实际开展了政府绩效评估实践，取得了明显的成效。县级政府执行力评价是县级政府绩效评估的一个重要内容，也是县级政府执行力提升的一个重要手段。当前，县级政府执行力评价研究还停留在起步阶段，所见基本上都是定性评价，鲜有定量评价。定量评价比定性评价更加精确与精细，也更具有说服力。今后可以探索制定县级政府执行力的评价体系，合理设计评价指标。如可设计县级政府执行主体、执行客体、执行环境三个一级指标;在每个一级指标下又细化出诸个二、三级指标;合理编制指标权重和评价标准;然后对采集到的每个指标数据按照指标体系设立的运算方法和分析方法进行计分;最后得出较为符合实际的评价结果。这种通过科学的统计方式和可细化的数字运算可以大大增强县级政府执行力评价的科学性和客观性，使县级政府执行力高低有一个可衡量的标准，进而有利于县级政府执行的改进和执行力的提升。

作者：闫建

政府执行力影响分析论文 篇2：

OECD监管影响分析:国际经验与中国借鉴

摘要：监管影响分析制度，意在帮助政府评估监管产生的影响，从而提高监管质量。监管影响分析制度建立与完善，为各国政府进行监管改革提供了基础。截至2008年，OECD所有成员国家都已建立并贯彻了监管影响分析。OECD的国际经验，对于中国立法评估具有现实的指导意义。我们应该在充分学习与借鉴基础上，建立一套符合中国实际国情的立法评估制度。

关键词：监管影响分析;成本收益分析;立法评估

一、监管影响分析的内容与发展

(一)基本内容

政府主要依靠各种各样的监管法规来实现他们的目标，因此，这些监管法规成为了政策工具的主要部分，必然会对社会不同群体产生不同影响。其中，有些影响是可以直接观察到的，但是，也有很多影响是“隐藏的”，不易在短期内察觉的，或者至少是在考虑监管法规时很难被识别出的。监管影响分析运用具有一致性的分析方法(如成本收益分析)，系统地识别和评估新的监管提案或现存的监管制度，对社会造成的潜在成本、收益和影响，可以帮助监管者认识会受影响的群体以及影响的程度。

监管影响分析是一个比较的过程，主要体现在对各种可供选择监管方案的比较之中，(当然，这些可比较的方案必须是可测量的，而且需要基于同一种评估方法)，通过比较，监管影响分析可以为监管者提供有关各种选择的成本收益信息，以便他们最终选择最为有效率和有效果的方案。此外，监管影响分析中涵盖公众咨询过程，可以为公众的广泛参与提供渠道与保障，通过广泛的征求意见，获得更好的信息，以便为分析提供坚实的基础。

监管影响分析意在成为一种工具和决策过程，为监管决策制定者提供信息，决定是否和怎样监管实现公共政策的目标。作为一种工具，监管影响分析通过成本收益分析与比较各个可供选择的方案，系统地审查政府行为的潜在影响;作为决策过程，监管影响分析将整合咨询，政策开发与规则制定为一体，以便在事前就监管法规在某一阶段的预期影响，与公众广泛沟通，并在事后辅助政府评估已颁布的现行监管法规。

监管影响分析可以尽可能地帮助监管者选择并制定出既有效果的又有效率的监管法规。有效果是指监管法规能够实现监管目标，有效率是指监管法规可以用最小的总成本实现监管目标。有效果和有效率都是很重要的，因为监管资源是有限的。监管不仅有收益，更有成本，不恰当的监管会给经济增长造成阻碍。因此，监管法规的设计与选择好坏至关重要。通过运用监管影响分析，监管者可以改进决策制定过程，促进监管决策更为系统性，连贯性与一致性。可以说，监管影响分析制度建立与完善，意在改进监管质量，提高政府监管的效率，为各国政府进行监管改革提供了基础。

OECD(1995)通过列出了监管者在进行监管决策时，需要考虑的十个问题，基本给出了进行监管影响分析的逻辑。这十个问题包括：一是需要解决的问题是否被清晰的界定，特别是要弄清楚问题产生的原因与本质;二是政府监管行为是否合理正当的;三是要考虑多种可选择的监管方案，并运用成本收益分析进行比较，指出主要确定的监管方案是否是最好的;四是要说明监管的内容和程序是否具有合法性;五是政府监管适当的水平是什么;六是监管法规的收益是否能证明成本的合理性;七是监管对社会各个群体的影响是否透明;八是监管法规是否清晰、连贯、可理解;九是是否所有的利益相关者都有机会表达自己的意见;十是如何实施。这些问题很重要，反映了OECD国家良好决策制定的主要原则，通过提高监管法规的法律和事实基础，有利于促进政府监管更为有效果和有效率，有利于辅助监管者制定更好的政策，有利于建立更有序的且可预测的决策制定过程，有利于识别出那些已经过时的或者不必要的现存监管法规，有利于促使政府行为更为透明化

从形式上来看，监管影响分析可以表现为一份用来辅助监管者进行决策的报告。而一份完整的监管影响分析报告应该包括以下几个部分：议案主题;监管政策的目标与影响;对监管问题的评估;考虑不同的替代方案;对所有方案进行评估;公众参与;执行策略，以及监控和评估的过程。一般来说，监管影响评估的有效使用依赖于准备分析报告的过程。

(二)发展

监管影响分析在OECD国家的发展脉络，可以从两个层面来从描述：一是监管影响分析的实践发展，即在各个成员国的适用情况;二是监管影响分析的理论成果，主要体现在OECD颁布系列重要文件中。

(三)实践发展

1974年开始，OECD部分成员国首先开始采纳监管影响分析，系统地提高监管质量。随着越来越多的成员国对监管影响分析的青睐，截至2008年，几乎所有的OECD成员国都建立了相应的监管体系和制度，对新颁布的监管法规在制定之前都要进行某种类型的监管影响分析。以下将援引OECD于2009年发布的文件《REGULATORY IMPACT ANALYSIS： A TOOL FOR POLICY COHERENCE REGULATORY IMPACT》中的图表，以说明监管影响分析的发展趋势。

由图1可以很直观地观察到监管影响分析在OECD成员国间的发展趋势。从1980年的仅有两三个国家适用监管影响分析;到2004年，当时28个成员中有14个国家采纳了监管影响分析;直到2008年，几乎所有的OECD成员国家对监管影响分析进行要求与规定。

以下分别就监管影响分析在美国、加拿大、英国的发展进行简要概括：

1、美国

监管影响评估制度最初产生于美国。自1969年美国制定《国家环境政策法》以来，经过近40年的理论研究与实践探索，监管影响评估制度在美国已经形成了较为成熟的理论分析体系，并在实践中得到了广泛的应用。1975-2000年间美国监管改革与监管影响分析制度的成功建立与发展得益于自福特以来六位总统的不断努力，尤其是在里根总统时期形成了以强调效率、责任和透明度为主要目标的监管影响评估分析制度框架。此外，他认为有效的监管改革离不开监管影响评估的应用，因为其有利于提高监管的经济效率，使监管具有高度的责任性，保证监管对公众的透明度和开放度。Litan，Robert E.和Hahn，Robert W.(2005)回顾了美国监督影响评估制度在总统层面的建立与发展历史，即从尼克松的“生活品质”评价程序(the Quality of Life)、福特的“监管对通货膨胀的影响报告”、卡特的“监管分析审核小组”，到里根总统12291号行政命令、乔治·H.W.布什设立的竞争委员会(Council on Competitiveness)，再到克林顿总统的12866号行政命令以及小布什时期的12344号行政命令。

2、加拿大

自从1978年，要求对重要监管法规进行专业化的社会-经济影响分析，加拿大的监管影响分析系统就一直在不断发展。在20世纪80年代初期，监管改革集中于特殊的取消监管方案，以及通过年度监管规划方案的公开改进公民获得信息的程序。直到80年代中期，特殊规划改变的过程体现了监管影响分析的进一步的发展。例如，从1986年开始，要求对所有监管提案进行监管影响分析。通过引入新的操作指引，培训课程以及商业影响测试等工具，对议案的监管影响分析在实践中，一直在不断地发展和演进。监管影响分析，监管改革的重要组成部分，辅助政府促进经济增长和就业的总体经济议程，增强了加拿大监管的更为有效果和有效率。

3、英国

由英国政府部门针对新的或者修订的监管法规对商业影响进行的量化分析，在监管过程中扮演着越来越重要的角色。在20世纪80年代，开始尝试对企业由于遵循监管而产生的成本进行评估(遵循成本评估)，但是这些评估并不总是具有一致性和综合性。因此，从1992年开始，作为加强监管改革的一部分，英国政府采取了行动意在提高对遵循成本评估的质量。遵循成本评估是对企业、慈善机构或者自愿组织由于遵循监管法规而产生的成本，进行地系统化和定量化的评估，它的目的是要告诉监管者、议会成员、企业和其他利益群体有关可能发生成本的信息，以便于进行评估，减少不必要的负担。为了更好地加强对监管议案的系统性评估，1996年5月，英国引入了监管评估制度，要求对可能会影响企业的监管议案进行成本收益的量化分析，运用风险评估技术识别监管及其选择方案的收益，意在量化和评估这些收益，以便与对企业、消费者和政府带来的成本进行比较。

监管影响分析也是一个不断积累和学习的过程。目前，美国、加拿大、英国等国家也在对监管影响分析进行不断的重要修正与扩大，包括风险评估、对竞争影响的评估、对数据收集方法的改进。

(四)理论成果

OECD一直以来致力于总结和改进监管影响分析的研究中，这点清晰地体现在OECD颁布的有关监管影响分析的系列报告与指引中。

经济合作与发展组织(OECD)早在1995年就建议各国政府在制定监管决策时需要考虑一些问题，基本形成了监管影响评估的分析框架。OECD(1997)介绍了监管影响评估在加拿大、英国、美国和澳大利亚等发达国家的应用与发展历史，并在此基础上提出了十条有益的建议，其中包括使用一贯而灵活的分析方法，与政策制定者有效沟通，公众的广泛参与等。OECD(2002)全面调查了美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本等成员国监管影响评估的具体实施情况;OECD(2006)指出监管影响评估没有单一的模式可循，其设计必须考虑国家的政治、社会、文化和法律背景。OECD(2008)针对监管影响分析制度框架的设计经验与教训进行了总结，对发展中国家如何理解和借鉴监管影响分析制度提供了指引。OECD(2009)强调了监管影响分析，作为促使监管政策连贯性与一致性工具的重要作用，指出了影响监管影响分析质量的决定因素，特别提到了监管影响分析的方法论体系的构建，包括估值、风险评估和成本收益分析，谈到了监管影响分析在公司治理领域中的应用。

此外，一些著名学者也对监管影响分析问题进行了梳理与研究。例如，Scott H.Jacobs(1997)指出监管影响分析具有重要的分析和交流功能，从本质上来说，监管影响分析意在扩大和厘清监管决策的相关要素。此外，他还指出了政府进行监管影响分析的四点主要目标，并通过列表的形式总结了监管影响分析的重要组成部分。Scott H.Jacobs(2006)通过总结先进国家，在监管影响分析过程与方法中的经验与教训，指出了监管影响分析质量呈现U型曲线问题，并针对问题提出建立高质量监管影响分析的四个主要步骤及四种分析方法。

二、国际经验

OECD(1997)根据监管影响分析在各成员国家的发展，总结了十点成功经验，其中包括：一是对监管影响分析给予了最高的政治重视程度;二是审慎地分配监管影响分析的责任;三是培训监管者;四是使用前后一致的，且具有灵活性的分析方法;五是开发和实施数据收集策略;六是监管影响分析的集中;七是将监管影响分析整合到决策制定过程中，而且越早越好;八是披露结果;九是与各方进行广泛沟通;十是将监管影响分析适用于现存的和新的监管法规中。鉴于篇幅和论述重点的有限，这里会将以上十点经验概括总结为五个方面。

(一)制度保障

监管影响分析在OECD国家的成功，首先得益于各国政府对监管影响分析给予了很高的政治重视，比如说通过法律或行政命令的形式予以确认和支持。OECD的经验表明，政治重视程度越高，监管影响分析进行地越好。当然，政治重视程度主要体现在制度保障上，即通过一系列配套的法律制度予以确认和支持，明确要求法规的制定者们接受、掌握，并在实践中如何认真地贯彻监管影响分析。

OECD国家对监管影响分析的制度保障来源主要有以下具体表现形式：法律、总统命令、行政命令、内阁指令、首相指导方针等等。根据各国历史背景，行政文化等不同，可以将监管影响分析的制度保障大体划分为以下四大类：一是基于法律，代表国家有捷克、韩国和墨西哥;二是基于总统命令，代表国家是美国;三是基于首相命令或指引，代表国家有澳大利亚、奥地利、法国、意大利和荷兰;四是基于内阁指令或决定，政府决议，政策指令等，代表国家有加拿大、丹麦、芬兰、爱尔兰、日本、新西兰、挪威、波兰、德国、葡萄牙、瑞典和英国。

到2005年，OECD国家大部分国家通过法律的形式确认了监管影响分析的实施，这点主要体现在各国纷纷通过立法要求在制定监管法规是要确认成本和收益。OECD(2006)通过1998年和2005年各国对成本收益分析的法律要求的明显对比，反映了监管影响分析的发展趋势。例如，在1998年时，OECD成员国中只有10个国家对成本收益分析有明确的法律正式要求，但到了2005年，则发展到了20个国家。

当然，正是由于政治重视和一系列法律制度的保障，才能确保了监管影响分析被有效地纳入到整个监管决策制定的过程中，并且，尽可能更早地为决策制定提供有价值的信息，更好地辅助监管决策者进行选择与判断。

(二)分工明确

监管影响分析的实施依赖于在行政机构内，监管影响分析团队构建和分工。根据监管影响分析内容与所处环节的不同，政府的不同机构一般都会各有分工，各司其职。

根据OECD的经验，监管影响分析的分工主要体现在各个监管部门和独立的质量控制部门之间的差异方面。各个监管部门作为监管法规和监管影响分析的发起者，具有获得相关信息和技术的信息与人力优势。作为独立于监管机构的质量控制与审查机构，主要运用相关资源和技术对监管机构提交的影响分析报告进行审核。当然，为了更好地进行监管影响分析，在监管部门和独立审核部门都会邀请一些专家学者参加。

为了加强监管部门间以及与独立机构间的沟通与协调，OECD国家通常会有两种制度构建。一种是集中的制度框架，即在政府核心建立一个审核组织用来推进监管改革。它的权力支撑来源于首相办公行政或者预算决策制定制度，如美国设在政府管理预算局OMB下的信息与管制事务办公室OECD。另一种是非集中的制度框架，并不依靠特殊的审核部门，而是通过在监管部门之间建立协作机制来达到政策目标。

此外，一些国家依靠咨询外部的专家来推动监管影响分析，但是，根据OECD的总体经验来看，建立一个具有交叉功能的核心机构，对推动监管影响分析来说是很重要。

(三)专业培训

大部分的监管者并不具备执行监管影响分析所需要的专业技术能力，因此，若想让监管者进行高质量的监管影响分析，就必须对监管者进行培训和专业能力的建构，这对于成功地系统实施监管影响分析至关重要。

根据经验，OECD国家在专业培训这点上达成了以下共识：

首先，必须建立监管影响分析的培训体系，通过培训，促使监管者清楚地理解监管影响分析方法和数据搜集过程，以及监管影响分析在确保监管质量方面的重要作用。

其次，要尽早地进行培训，即在进行监管影响分析的初期，就应该充分重视对相关人员的专业培训，如可以将监管影响分析的培训纳入到对行政人员的职业培训中去。当然，培训也需要进行长期的投资，以应对人员调换和组织环境的变化。例如，自从2001年开始，意大利政府每年都会组织政府人员系统学习监管影响分析的课程;2003年和2004年，澳大利亚分别对四百多名监管工作人员进行了培训。此外，OECD国家在培训方面还有一点很值得借鉴的经验，就是在监管影响分析方面会系统地发布手册和相关指引文件，来辅助培训。一份好的手册和指引，不仅会系统梳理经验教训，还会及时更新以反映现实中特殊的要求与变化，可以通过案例很具体地展现监管影响分析的流程和方法，提供搜集数据的具体指导意见，确保人员更为精准地进行监管影响分析。

再次，培训不能仅限于实施监管影响分析的行政人员，民众和企业都会从类似咨询过程的培训中收益，如通过充分认识监管影响分析的重要作用和流程，企业可以在监管中更为有效地表达自身的利益诉求。

最后，培训需要一个长期过程，需要定期性、持续性与连贯性，其中需要各方的配合与努力。

(四)方法科学

监管影响分析设计和实施的核心是应该采取何种方法来进行分析。目前，OECD国家常用的分析方法包括：成本收益分析、成本有效性分析、成本/产出分析、财政预算分析、社会-经济分析、风险分析、结果分析、遵循成本分析以及企业影响测试等。在监管影响分析的早期，大部分的研究注意力都在关注成本问题，但是，随着研究的不断深入，收益问题也应该被纳入评估之中。因此，成本收益分析成为了主流方法。OECD(1997)报告中明确要求监管法规应该“产生收益，并能证明成本的合理性”，考虑对全社会分配的影响，这条规定以收益-成本测试的形式在各国得到了具体适用，并得到普遍欢迎，因为经过收益-成本测试的监管法规符合社会福利最大化的原理。

OECD国家的经验实践表明了监管影响分析制度应该对所有的监管决策适用收益-成本原则，但是，分析的形式应该建立在对可行性和成本的经验判断的基础上。其实，上面提到的一些具体分析方法，从本质上来说都是成本收益分析。而且，我们可以发现，越是主张对监管影响分析进行改进的国家，越是会支持采纳成本收益分析。当然，成本收益分析也有适用上的局限性，特别是对于一些难以量化或货币化的收益和成本来说，比如社会公平。因此，可以运用其他方法辅助成本收益分析。

监管者应该在选择可适用分析方法时，可以保持一定灵活性，但也要注意方法之间的适用前提假设，以及侧重点的不同。从而，最大可能地保持分析方法的前后一致性和严格性。

(五)广泛沟通

OECD国家在监管影响分析的广泛沟通经验主要体现在两个层面上，第一个层面是政府部门之间的内部沟通，以确保监管法规政策之间的一致性与协调性;第二个层面是就监管影响分析的结果征求政府部门之外的所有相关群体的意见，以确保结果的公开性与透明性。

为了确保监管影响分析的一致性与协调性，政府部门之间必须建立有效的沟通渠道与机制。根据OECD国家的相关经验，为了扩大信息沟通渠道，通常会成立一个信息沟通的协调小组和机构，收集整合监管影响分析中所有监管者的信息和活动，然后定期地召开协调会议，比如茶话会形式。这种协调机制可以很好地帮助各个监管机构找到解决不一致性或是矛盾性的问题。

当然，监管影响分析的主要成效取决于它提出多种可供选择方案的能力。监管影响分析的结果应该与公众、企业、以及其他利益相关者进行广泛沟通。与对外的广泛沟通可以帮助监管影响分析吸取教训，纠正错误。因此，对外的广泛沟通就不仅可以将监管影响分析的内容和程序进行披露，还可以将以往通过监管影响分析识别出的无效率监管议案的案例进行汇总。这些对提高信息与监管质量都是有意义的。总体上来说，OECD国家在进行对外披露时，主要有三种选择形式：一是通过咨询形式披露监管影响分析，如加拿大、丹麦、欧盟、芬兰、意大利、墨西哥、新西兰、挪威、波兰、瑞典、瑞士、英国、美国、日本和葡萄牙;二是只有进过专家咨询后才能对监管影响分析的结果进行披露，如澳大利亚、法国、冰岛和荷兰;三是选择不披露，包括奥地利、爱尔兰、韩国、西班牙和土耳其。

当然，沟通必须与监管的政策目标相一致。负责监管影响分析的机构应该明确识别出会被监管法规影响到的主体，从而更有针对性地锁定沟通利益相关者。此外，也要研究如何将信息更有效地传达给目标群众。

三、中国借鉴

从OECD监管影响分析的发展历史来看，设计和实施一个综合全面的监管影响分析并不是很容易的，是一个长期努力，循序渐进的过程。监管影响分析可以帮助监管者制定出更为成本有效的决策，减少低质量和不必要监管法规的数量。通过鼓励咨询和受影响群体的参与，可以促使决策过程和结果更加透明，增强管理的一致性与互动性。但是，也存在一些问题，如说监管影响分析的范围、数据搜集的方法等等。

中国目前已在中央和部门省市开展了立法后评估的试点工作，立法后评估从本质上来看，应该是监管影响分析的一种，侧重的是对现有监管法规的影响评估。从目前试点的运行来看主要暴露出了四点问题：一是制度不健全;二是理论研究不足;三是专业人员缺乏;四是过程不透明。正是由于缺少法律法规、理论研究、专业技术的保障，导致了立法评估执行难，不规范的问题，几乎各个试点都有自己的一套评估模式，从评估内容、形式到过程都很不同;鉴于我们暴露出的这些问题，我们应该充分学习和借鉴OECD的国际成熟经验，结合中国具体实际，进行相应调整和必要修正。

(一)建立和完善配套的法律法规

立法评估可以就现行法律的实施效果给监管者提供有价值的信息，以便进一步修正或者废止，提高立法质量和立法效率。《全面推进依法行政实施纲要》中首次提出了要积极探索对政府立法项目，尤其是经济立法项目的成本收益分析制度。各个地方也相继出台文件要求对重大影响的监管法规进行成本收益分析。但就目前来看，中央和地方有关立法评估的要求主要采取的是以政府文件或意见的形式进行规定，而且要求多为原则性和指示性，缺少具体性和操作性。从OECD国家监管影响分析的成功经验，我们知道，对立法评估的要求所设定的法律层级越高，实施和贯彻的效果越好。仅靠政府文件或指示精神，对立法评估，成本收益分析进行概括性的要求，很难保证其在实践中的有效落实与强制执行力。而且，由于缺乏具体执行和监督措施，立法评估也容易流于形式。因此，待时机成熟，我们应该尽快建立和完善配套的具体的法律法规，对立法评估予以制度保障。

在建立和完善配套的法律法规方面，我们可以首先对现存的法律法规进行清理和修改，可以对相关法律法规中有关提出议案和修改议案部分进行梳理和完善，进而从法律上，明确要求监管机构进行立法评估，确定立法评估的法律地位，完善立法评估的基本原则和程序和成本收益分析方法，并逐步构建对立法的事前和事后监管影响分析制度，促使立法评估有法可依。

(二)重视理论研究

从2000开始，中国就已经开始了立法后评估的试点工作，但相比实践的发展，有关立法评估的理论研究工作则相对滞后。在理论研究方面，我们应该多向国外学习，国外的研究很丰富，也很具有体系性，从监管影响分析制度，到具体的成本收益分析方法都有很多的学者进行研究，并积累了丰厚的研究经验和成果。

当然，立法评估的理论研究来源于实践，也应该最终用来指导和服务实践。我们一方面可以通过系统学习国外的先进理论，丰厚理论储备，开拓研究视野;另一方面，也要针对中国立法评估实践中的经验教训进行及时总结与梳理，针对中国的特殊问题，特殊情况，形成自己的理论研究体系。

较好的理论研究需要研究者具备综合的知识体系，不仅要有法学背景，对中国立法体系和法律制度有系统地了解和把握、还需要有经济学、数学、统计学等能进行量化分析的学科知识。

(三)加强培训

想要进行质量高的立法评估和成本收益分析都需要专业的知识和技术方法，针对中国目前立法评估试点中暴露的评估人员缺乏专业知识背景和技能的问题，中国应该建立起立法评估的培训体系，相关部门应该定期地进行专业培训，邀请国内外的专家学者授课，系统介绍和详细学习立法评估和成本收益分析的理论和方法。当然，培训要具有连贯行与长期性，从而更好地促进评估人员适应现实的发展与需要。

当然，培训也不能局限在政府部门的工作人员，也要对通过向公民披露信息与征求意见的过程，向群众进行相关常识的宣传与教育。在这方面，我们可以向香港学习，香港政府为了使公众更好地了解税收财政的常识，进而监督财政支出，定期会通过宣传漫画手册的形式向公众免费派发。这些好的形式，我们应该进行借鉴，如为了让民众知道立法评估的基本内容和过程，让公众更好地知晓、监督并提议，我们也可以在网站、报纸或手册上，通过浅显易懂的语言或图画进行宣传。

(四)评估过程透明化

立法评估的宗旨是要通过议案或者现存法律的预期或现实效果进行评估，评估过程不仅需要专业工作人员、专家学者，更需要公众的广泛参与。为了促进立法评估的透明化，立法评估的内容、程序和结果，都应该向公众、企业及其他利益相关者披露。

就目前来说，我们的立法评估多是内部评估，即便有邀请外部的专家学者，也缺少公众的广泛参与。而且，披露的多是最终评估结果，缺少对评估过程和具体方法的披露。例如，在上海市立法后评估报告中，评估都会最后给每部监管法规进行打分，但是，在报告中却没有披露评分体系和打分的标准和依据。

为了使评估过程更具透明性，关键在于充分披露与广泛沟通，可以通过相关法规建立和完善评估报告的统一要素，明确规定必须要进行披露的部分，预留足够的期限进行沟通与讨论，每年定期以文件或报告的形式对评估情况进行梳理和总结。

监管影响分析制度，意在帮助政府评估监管产生的影响，从而提高监管质量。监管影响分析制度建立与完善，为各国政府进行监管改革提供了基础。OECD的国际经验，对于中国立法评估具有现实的指导意义。我们应该在充分学习与借鉴基础上，建立和完善配套的法律制度、重视理论研究、加强专业培训、注意评估过程的透明化问题，建立一套符合中国实际国情的立法评估制度。

参考文献：

1、Robert W.Hahn & Robert E. Litan.Counting Regulatory Benefits and Costs: Lessons for the US and Europe[J].Journal of International Economic Law,2005(8).

2、Jacobs,Scott.Current Trends in Regulatory Impact Analysis:The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making[Z].Jacobs and Associates Inc,2006.

3、Kirkpatrick,C.,Y. Zhang.Regulatory Impact Assessment in Developing and Transition Economies: A Survey of Current Practice,Working Paper Series,No.83,Centre on Regulation and Competition,Institute for Development Policy and Management[Z].University of Manchester,UK,2004(6).

4、Organization for Economic Cooperation and Development.Recommendation of the council of the OECD on improving the quality of government regulation[Z].Paris,1995.

5、Organization for Economic Cooperation and Development.Regulatory Impact Analysis, Best Practice in OECD Countries[Z].Paris,1997.

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8、Organization for Economic Cooperation and Development.Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis[Z].Paris,2008.

9、Organization for Economic Cooperation and Development.Regulatory Impact Analysis,a tool for policy coherence[Z].Paris,2009.

10、Scott H.Jacobs.An overview of regulatory impact analysis in OECD countries，Regulatory Impact Analysis,Best Practice in OECD Countries[Z].Paris,1997.

11、Scott H.Jacobs.Current Trends in Regulatory Impact Analysis:The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making[Z].Jacobs and Associates Inc,2006.

12、席涛.政府监管影响评估分析:国际比较与中国改革[J].中国人民大学学报,2007(4).

*本文系笔者独立承担的“我国立法评估：制度、模型与方法的构建”课题成果;此课题被评为“中国政法大学2010年度博士研究生创新基金项目”。

(作者单位：中国政法大学)

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文

作者：赵晓琦

政府执行力影响分析论文 篇3：

行政体制与政府执行力：逻辑、难题与求解

摘 要:政府执行力“整合力”的特性决定了行政体制在政府执行力形成过程中的重要作用。当前我国行政体制存在的种种弊端制约着政府执行力的提升。因而要提高政府执行力，就必须进一步推进政府行政体制改革，重塑政府，建立结构优化、权责一致、协调效能的政府行政体制。

关键词：行政体制;政府执行力;政府职能;政府监控机制;政府利益整合机制;政府文化

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收稿日期：2008-06-16

基金项目：国家社科基金项目《加强地方政府执行力建设的理论思路及现实路径研究》(08CZZX026)。

作者简介：

莫勇波(1969-)，男，广西岑溪人，广东商学院公共管理学院副研究员，管理学博士。

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一、内在机理：行政体制与政府执行力的逻辑

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当前学界对于何为行政体制有着诸多不同的定义，最主要的观点有两种：其一是认为行政体制是由政府集合职能结构、权力结构、组织结构、人事制度和运行机制等多种要素构成的一个有机整体;其二是认为行政体制主要是行政权力的结构形式，即只是涉及政府系统内权力的配置[1]。无论哪一种观点，行政体制都是指“管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称，它是上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分。”[2] 毋庸置疑，行政体制是国家行政机关、即政府的核心要素，对政府的方方面面都起着至关重要的作用。

众所周知，政府执行力是政府在执行公共事务过程中各种“力”，包括理解力、计划力、决断力、协调力、操作力、领导力等综合而成的“总体力”，然而政府执行力又不仅仅是这些“力”的简单相加，它是政府内部的各种“力”以及执行人员、资源、工具等种种要素经过行政体制的整合作用而产生的一种综合效应力，即“整合力”。同所有的机械力一样，一切整合力的产生及其大小，都与产生这种力的相关要素及运作机制相关。以汽车发动机为例，一个发动机产生的力的大小，固然与汽车及发动机的单个零件的性能优劣相关，更与发动机的运转机制乃至汽车的运转机制密切相关。与此同理，政府执行力的产生及其大小，除了与政府的人、财、物及工具的性能优劣密切相关外，还与政府组织的运作机制、即行政体制相关。换言之，政府人员、财物、工具及政府行政体制都是影响政府执行力的要素。

在影响政府执行力的诸要素中，政府行政体制无疑是最重要的要素。如上所述，政府执行力是一种“整合力”，这种“整合力”是由各种“力”整合相加而成的，用公式表示，即：政府执行力

C=∑i=2nci +M，其中，∑i=2nci 是各构成要素的力量、能力之和，“M”是政府行政体制、机制作用下的整合力。从理论上说，整合力有大于零、等于零和小于零这三种情况。如果政府行政体制科学合理，执行机制协调，执行力要件之间的整合和运作高效合理，不仅可以使得各种执行力量得以畅通无阻的传递，而且由于机制的整合、加速及惯性作用而倍增执行力的强度，从而出现体制整合力“M”大于零、甚至大于∑i=2nci的情况。反之，如果政府体制不合理，如政府部门的分权不科学、职责不清、政出多门，导致拖拉扯皮、相互掣肘，就会损耗政府组织的内在功能和整体执行效应，使得各种力量相互抵消，就有可能出现整合力“M”等于零甚至小于零的情况，造成对 的负相加，就会严重削弱整体的执行力。如此看来，行政体制与政府执行力之间存在着极强的逻辑联系，而行政体制对于政府执行力的形成和生长起着极其重要的影响作用。

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二、现实难题：行政体制缺失对政府执行力的制约

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当前我国的行政管理体制仍然不完善，严重制约着经济社会的发展。温家宝总理在2006年就特别指出：“中国经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题没有得到有效解决，主要原因在于体制机制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。”[3] 当前我国行政体制的不完善，也形成了对政府执行力的制约。

1.政府纵向权力收放的难题：集权与分权的悖论。

关于集权与分权历来都是政治学家们争论的范畴。然而，无论如何，集权与分权都“各有自己存在的理由，亦有不易消除的缺陷。”[4](P233)从社会秩序及管理效率的角度看，为了更好地实现对社会的控制和提高社会管理效率，应该考虑集权优先的原则;而从经济及民主的角度看，为了发挥各个社会主体的能量，则应优先考虑分权优先的原则。恩格斯在《集权和自由》一文中指出：“集权的活动必须应当是有普遍意义的事情……而涉及这个或那个人的事情则不在内。”[5] 恩格斯在这里一方面指出了集权所具有的普遍性，另一方面也认为凡是涉及社会个体利益的事情不应当采取集权的形式，因而也间接指出了分权的必要性。一个政治制度衰弱、无力约束个体欲望泛滥的政治体制，必然会充满混乱和社会的无秩序化;而一个高度集权、中央主宰一切的政治体制，则会导致出现一个僵化的、缺乏灵活性创造性的社会。

我国长期以来形成了纵向上高度集权的行政管理体制，这种体制过分强调权力向中央和上级政府集中，上级决策下级执行，强调“有令必行，有禁必止”。这一方面导致了下级政府和人员缺乏灵活性和创造性，影响其执行工作的效果，另一方面还直接滋长了下级政府的依赖意识和惰性心理，其结果是“上级推一推，下级动一动”，而“上级不推，下级就不动”，甚至出现下级不作为的现象，政府执行力因而被大大削弱。为改革中央过分集权的弊端，我国自20世纪80年代以来推进了以简政放权为中心的行政改革，然而，中央的持续放权，又导致了“中央对宏观调控能力的下降，中央对地方政府的监控力削弱”[6]，其结果是地方保护主义及“上有政策、下有对策”现象时有发生，也使得地方政府对上级政策决策的执行力大打折扣。这就形成了政府纵向上集权与分权的悖论：集权过多，下级政府没有执行的主动性和积极性，执行力堪忧;而分权过多，上级政府又无力对下级政府的抗拒执行及执行偏差现象进行控制和纠正，也削弱了政府执行力。权力的上收下放始终是我国纠缠不清的政治命题，而如何在当前状态下实现所谓的集权与分权的“最佳均衡”状态，克服过分集权和过分分权所带来的负面效应，是我们目前迫切需要解决的问题。

2.政府横向职能设置的难题：“科层化溢出效应”日渐显现。

韦伯提出的科层化组织理论，强调组织体制的等级化、组织制度的规章化、工作分工的专业化、组织运作的非人格化等。在工业生产日益规模化和行政环境日益复杂化的情况下，韦伯的科层化理论具有极大的吸引力，这一理论对20世纪西方的行政组织改革产生了深远的影响，也使科层化组织成为20世纪以来西方国家的主要政府组织模式。然而，随着形势的发展，特别是在专业化分工日益分化的今天，科层化组织也日益显示出其负面效应来，特别是“科层化溢出效应”的日益显现，组织摩擦现象普遍，“组织成本(如协调成本、信息成本、摩擦成本、监督成本等)愈来愈高，创新受阻，使社会效益受到极大抑制[4](P72)。

尽管我国的政府组织尚未达到完全的科层组织化，然而“科层化溢出效应”已日渐显露，并制约着政府执行力的提升。在横向的组织结构方面，目前我国各级党政二元管理体制依然存在，党的各级组织与各级政府组织机构之间存在着职能交叉重叠现象，一些地方则更直接出现党政不分、以党代政的情况，其结果是造成了地方行政功能紊乱以及公文旅行、手续繁琐、相互掣肘现象的增多，使得政府办事效率及政府执行力呈低水平状态。同时，当前各级政府普遍存在的部门划分过多过细的弊端，又进一步制约着政府各部门的沟通和协调，比如在一些县市，负责经济工作的政府部门就有经济贸易局、发展和改革局、财政局、地方税务局、农业局、林业局、扶贫开发办，等等。政府机构设置的繁多及交叉重叠，往往容易使政府在执行相关政策时缺乏协调，出现工作步调不一的情况，从而影响政府执行效率。更有甚者，则是出现各部门之间的相互扯皮和相互拆台现象，对那些“有利可图”、能谋取本部门利益的任务，各个部门就会以各种借口积极承担，甚至超越职权，强行执行，出现多头执行的情况;而对那些“无利可图”甚至被认为“有损于”本部门利益的任务，各部门则是能推就推、能拖就拖、能逃就逃，不愿承担任务，出现无人执行或执行中断的情况，严重制约着政府执行力。

3.政府监控机制的难题：“汉密尔顿命题”果真成立?

美国著名政治家汉密尔顿有句名言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[7] 汉密尔顿的论述纯粹属于理论上的命题。这里的问题是：“汉密尔顿命题”果真成立吗?答案如果是肯定的话，那么就意味着无需建立政府的监控机制;但如果答案是否定的话，那么政府监控机制就显得十分重要。从相反的角度看，如果认为无需建立政府监控机制，那么“汉密尔顿命题”就果真成立;但如果认为必须建立政府监控机制，那么“汉密尔顿命题”就不成立。

实际上，“汉密尔顿命题”从反论的角度论证了政府存在的必要性及对政府进行监控的重要性。孟德斯鸠就说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[8] 如果没有任何的外来或内在的控制，那些拥有权力的政府官员必然会滥用权力，这就进一步说明了建立政府监控机制的重要性。当然，对政府实施监控存在着诸多理论上和现实上的难题，正如委托-代理理论所指出的那样，由于存在着信息不对称、管理事项复杂化和技术专业化日益深化的问题，公民及其代议机构对政府行政的监控实际上是非常困难的，这就容易形成所谓的“寡头铁律”现象，即被委托者(代理人)统治委托者，或者说是行政官“牵引”政务官和统治公民的现象，在这种情况下，政府执行力问题的出现就成为不可避免的了。

当前我国政府监控机制尚不太完善，其对政府执行力的制约十分明显。其一，缺乏强大的、能够有效实施监控政府的主体，特别是作为公民代议机构的人大的监督职能的弱化，以及作为“党的喉舌”的新闻媒体的监督能量的难以发挥，对政府的“虚监”、“失监”现象屡有出现。而作为委托人的公民，由于在获取政府政务信息方面存在障碍，所以对政府权力监控的程度和质量不高。监控主体的羸弱，使得政府的不作为、执行偏差、执行失误等情况得不到有力控制和纠正，直接降低了政府执行力。其二，当前政府的监控大多属于事后监督，缺乏对政府执行公务(比如执行政策决策)过程的监督，这使得政府在执行过程中产生的问题和偏差没有得到及时纠正，危及最终的执行效果。其三，当前我国在行政责任制上仍然不完善，特别是作为“刚性”制度的责任追究制度的缺失，使得对政府及其官员的过错及不作为现象的追究不足，未能对政府在执行活动中的不良倾向起到有效的阻止作用，使得一些政府官员在公务执行活动中我行我素、为所欲为，甚至采取“上有政策，下有对策”的行为无法得到有效纠正，对政府执行力产生了非常不利的影响。

4.政府利益整合机制的难题：“政府人”是“经济人”还是“公共人”?

我国传统的观点认为，“政府人”是“公共人”，即政府人员从事的是公共事务，其谋求的是公共利益而非个体利益，因而会一心为公，专心致志从事公共物品的生产和公共服务的提供。“公共人”的理论假设具有一定的合理性，因为作为公共部门的政府执行人员，当然首先必须具有为大众服务和促进公共利益的愿望，这也是他们不可推卸的责任和义务。然而，就此否认“政府人”所具有的考虑自身利益的“经济人”特性，显然是过于简单的想法。西方许多理论学家很早就提出了“经济人”假设的思想，如约翰•穆勒就指出，人都是追求自身利益最大化的人，而美国经济学家约翰•伊特韦尔等人也指出：“经济行为者具有完全的充分有序的偏好、完备的信息和无懈可击的计算能力。在经过深思熟虑之后，他会选择那些能够比其他行为能更好地满足自己的偏好(或至少不会比现在更坏)的行为。”[9] “政府人”也是人，无可避免的也会存在着一种作为“经济人”的自利倾向，都会从自身条件和利益出发决定对政府公务执行的方式。对此，有论者指出，“政府也是‘经济人’，有其自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求政府利益与公共利益保持同一方向。承认政府合法权益，比追求法外权益，更符合实际，更利于社会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。”[10]提倡“政府人”是“公共人”，并不能也不应该否认他们所具有的自利的“经济人”特性。把“政府人”看成是纯粹一心为公和从不追求个人利益的想法，显然是过于理想化和不现实的。

必须看到，一方面，承认甚至鼓励地方政府对本地区、本身的适度的、恰当的利益追求有时可成为提升其执行力的动力;另一方面，地方政府及人员对利益的不恰当的、过分的追求，却有可能导致地方主义和个人利益主义思想泛滥，造成政府执行行为扭曲和政策决策执行的偏差走样,直接降低政府执行力。然而，在这个问题上，就正如亚当•斯密所说的那样，只要有良好的法律和制度作保障，个人追求利益的行为就有可能增进、至少不损害社会的整体利益，这也就凸显建立健全由法律和制度所组成的政府利益整合机制的重要性。

当前我国政府利益整合机制远未得到建立和完善，难以有效引导和约束政府组织及其人员的利益追求行为，进而严重损害政府执行力。其一，政府利益的表达渠道和沟通机制不畅通。特别是来自下级政府及人员的利益诉求信息往往无法为上级政府及领导所重视和吸纳，不同政府组织之间及人员之间的对话、沟通、斡旋、谈判等利益调节机制也没有建立完善起来，难以达到政府利益需求和利益矛盾的共识和融合。其二，政府利益的补偿机制不完善。一些地方政府在付出了巨大牺牲的同时却得不到及时的补偿，比如河流上游地区因退耕还林和关闭工厂而导致财税收入下降，却并没有得到财政补偿和经济援助，影响了地区之间及政府之间利益的均衡和和谐。其三，政府利益约束机制特别是法律约束机制不完善。对于各地政府及其人员的过分利益追求行为，包括屡屡出现的地方保护主义式的地区封锁、经济壁垒和诸侯经济现象，缺乏有力的制裁和约束手段。政府利益整合机制的不完善，对政府执行力的提升造成了极大的障碍。一些地方政府执行主体为了追求地方利益和集团利益，往往会想方设法钻空子，或者恶意对政策进行歪曲、肢解，故意偏离政策决策的预定轨道，导致出现政策决策执行行为的偏差和扭曲;而一些政府人员在政府公务的执行过程中，往往会采取一些不恰当的、不合理的非理性利益追求行动，由此导致对政策决策及任务的抵制、敷衍、拖延执行等，极大地降低和削弱了政府执行力。

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三、难题求解:旨在提高执行力的政府重塑

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 从上述分析出发，要提高政府执行力，其关键就是要推进政府行政体制改革。笔者认为，当前推进行政体制改革、提高政府执行力的路径选择如下：

1.组织架构重塑：建立无缝隙型政府。

美国哲学博士林登在其所著的《无缝隙政府》中指出，“无缝隙组织是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织。”[11] 无缝隙政府是一种理念，主要是基于对传统科层化政府组织的陈旧、分割、缓慢、高高在上等弊病所进行的批判而产生的，强调政府组织的整体性、协调性和连贯性，其目的在于提高政府的工作效率。笔者认为，参考无缝隙政府的理念，进行整体性综合性的政府行政架构重塑，是彻底改革当前我国各级政府中存在的部门交叉分割、协调不畅、相互掣肘问题的重要途径。首先是要改革政府层级建制，积极推进政府层级的缩减，特别需要减少省与基层政府之间的管理层级以及同级政府内部的管理层次。其次是要推进法制性分权模式的建立，建立健全从中央到地方各层政府之间权力、职能划分的法制性规定，依法界定中央与地方政府之间的权力边界，实现纵向上中央与地方政府职权关系制度化。再次，要理清和合理调整同级党政部门之间的职能关系。可采取党政合一的办法，将职能相同党政部门予以合并，“一套人马、两块牌子”，改变二元结构格局;也可将党组织建立在人大，“党主立宪”，党通过指导和行使人大的立法权、决策权、监督权来实现党的执政权。最后，不宜将部门的职能划分过细，要实行大部门制，整合政府部门，按照综合职能设置大部门，减少部门职能的交叉重叠和相互掣肘现象，提高工作效率。

2.监控体系重塑：完善行政问责制。

恩格斯指出，“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按一般法律向每一个民众负责。”[12] 美国行政学者邓恩也说过，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”[13]，邓恩同时也提出了对政府官员进行监控的四种方式：社会系统核算、社会实验、社会审计及综合实例研究。当前我国在强化对政府执行活动的监控上，笔者认为首先要改革和完善人大制度，要起草和颁布《人大监督法》，通过立法的形式提高人大代表的监督意识和监督能力，改善人大的监督方式，切实落实人大的监督权力，防止出现“虚监”、“漏监”现象。当前特别需要建立和完善行政问责制，通过建立明确的法规制度，对各级政府组织及官员问责的标准、内容、程序、范围及问责主体作出明确的规定，增强问责制的可操作性和实效，同时要建立政府各个岗位的绩效评估制度，为行政问责提供可依据的科学标准。要切实抓好责任追究制度的落实，通过行政监察、行政审计等手段，强化对政府主体执行活动的监控，以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应，对决策失误、违法行政、执行不力、效能低下、疏于管理的机构和人员实施问责和责任追究，做到有责必问、有错必究，切实解决权责脱节问题，确保政府及其人员依法办事。3.利益机制重塑：建立政府利益整合机制。

必须建立兼顾全局利益与地方利益、短期利益与长远利益、集体利益与个人利益的政府利益整合机制，加强各政府利益主体之间的协调、整合，尽可能实现利益的双赢、多赢和正和博弈。一是要建立政府利益的引导机制，有效引导各级政府主体树立正确的利益观念，特别是要树立合法、合理、公平、公正的利益获取观，正确处理各种利益关系。二是要建立健全利益的共享机制，让中央和地方、上级和下级、政府机关和政府执行人员都能够共享因为正确执行政策决策所带来的利益，促进利益的双赢、多赢，提高上下级政府、政府机关及政府人员的执行意愿和执行积极性。三是要建立利益的调节机制，建立政府利益主体之间的对话机制，同时综合运用政治、经济、法律、行政手段和教育、协商、调节等方法，有效调和中央与地方、政府与执行主体之间的利益关系。四是要建立利益的补偿机制，通过中央与地方、地方与地方、政府与个人之间利益的转移和合理再分配，实现各方利益的补偿，达致利益的共享共赢。五是要建立利益的法制约束机制，特别是要建立、完善法制约束体系，确保政府的各个利益主体通过合法途径获取利益，同时依法加大打击力度，严格追究那些通过非法手段获得利益的政府机构及人员的责任，做到政府组织和人员的利益追求行为有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

4.政府文化重塑：营造“马上就办”的机关氛围。

当前，我国各级政府组织内普遍存在着不利于提高执行力的组织文化——官僚文化。在官僚文化背景下，政府人员习惯于顺从和遵守规章制度，对政府公务往往缺乏必要的敏感度和紧迫感，凡事都要“请示汇报”、“研究研究”，往往直接导致办事拖延、效率低下，扼杀了政府组织的执行力。这种现象需要得到大力革新和重塑。要注意在政府组织里倡导积极向上的执行力观念，当前特别要注意培育“马上就办”的机关氛围，提倡用最经济、最科学、最合理、最迅速、最有效的手段，执行落实各项方针、政策和任务，圆满解决人民群众的问题和要求。各级政府领导人必须身体力行，以自己的模范执行行动率先垂范，带动下属。凡涉及重要的、紧急的、涉及群众切身利益的问题，政府领导应及时安排人力、物力、财力，为解决问题创造必要条件，同时应要求、指导和督促具体承办部门和承办人按规定时间、规定程序、规定要求尽快办理、落实和解决问题。承办人对于领导安排，不得推诿扯皮讲条件，如在办理过程中确有困难的，领导应主动出面协调解决。可考虑根据“马上就办”的理念确立具体的行为准则和行为规范，正确引导和规范组织内的政策行为和公务执行行为。要注意树立典范，加强宣传，弘扬先进，促进先进的执行观念和价值观的传播，营造出一种积极向上的、“马上就办”的机关文化氛围。

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参考文献：

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责任编辑：向波

作者：莫勇波