政策执行案例分析

政策执行案例分析

政策执行案例分析 篇1

［案例1］

“定心丸”何以变成“闹心丸”

第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。

据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40％，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷：

1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”

去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。

不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。

河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。

中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。

在第二轮土地承包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。

1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党委、政府下通知：“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。

在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。

山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。

人口变化引发人地矛盾：

1998年底，第二轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998年，没有根据人口增减变化调整过土地。

据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和此后才出生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占人口总数近30％，导致“一个人种多人地、多个人种一人地”的情况十分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加之没有地的村民又不足三分之二，不符合“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在第二轮土地承包中，这批人仍没有分到地，结果引发了大量矛盾。

在第二轮土地承包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要是用以下四种方法：一是使第二轮承

包的起点尽量公平，不让以前出现的问题延续下去；二是利用好5％的机动地，解决人口较多、生计较少的农户对土地的需求；三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外转移劳动力。

思考：

1．第二轮土地承包政策是要给广大农民吃上一颗“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心九”。其原因是什么?请从案例中找出某些地方干部在政策执行中，违反政策或政策走样的表现。

2．应如何理解行政执行的原则性与强制性特点?某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫命令”，是否由行政执行的原则性与强制性特点所决定，为什么? 3．要有效地执行政策，要求政策执行者必须具有哪些素质和能力?试结合这案例事实，分析“较高的思想政治觉悟和强烈的政策法律意识”，对保证政策有效执行的必要性。

4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的问题。

［案例2］

“面子工程”为何栽了面子

巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，很难让人相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。

领导脸上要贴金，牛不喝水强按头

一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。

别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？出乎意料的是，这些房产的主人衣衫破旧，面容愁苦。他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债累累甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”。

像该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把眼光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户。即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。

农民积极性不高，房子盖不起来，一些地方就采取行政命令逼着老百姓“挖掘潜力”。“中华果都”的领导们使用的手段颇为强硬，“不盖新房，就扒你老屋”，万般无奈之下，许多职工不得不拆掉自己本来不错的住房，举债盖楼。果园一分场职工年介田家里本来就穷，为了盖楼借高利贷2.5万元，共投资3.7万元才完成了土木工程，最后因还不起借款，刚盖好的新房又被抵押了出去。

在安徽省砀山县周寨镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉28间瓦房，未获分文补偿，仅被批准花9000元购买了相当于原来5间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上统一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付。全家因此损失4万多元，至今仍背着近3万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。

一位农民诗人目睹此情此景，忍不住写下了《山坡羊》的诗句：“为筑洋房，抠破钱囊，忍看农民拉饥荒。层楼起，债台长，束紧裤带奔小康。旧郭新城凭臆构，朝建煌煌，暮拆光光。”

急功近利建新城 短期行为搞规划

作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年、发展滞后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数象“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚至还定出了时间表，提出5年再造一个新城。小城镇建设基本处于无序的、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。

安徽省阜阳市的一个县为了促进小城镇的繁荣，不仅强迫农民进城盖房，而且还把吸引农民进城的指标分解到机

关干部的头上，要求每个干部帮助1—5户农民进小城镇盖房，并且一律要盖楼房，迫于无奈，县直机关只好四处筹资建房，有的机关干部甚至自己掏出上万元来完成任务。

这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去，可以写进某些领导的“政绩薄”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会资源的极大浪费，对农村经济发展有百害而无一利。

农民唱起“空城计” “面子工程”栽面子

兴业才能强镇。在小城镇建设中，一些地方只重视小城镇的基础设施硬件建设，却忽视了相关产业的发展。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，使巨额投入并没有带来相应的回报，有的地方甚至唱起了“空城计”。苏北有一个乡曾经作过一次调查，全乡不算在建和准备建的房屋，光现有的房屋就有80%以上闲置。由于把有限的资金都投入到了基础设施建设上，许多拿不出钱来发展生产，不少人因为背负沉重债务，刚盖上新房有沦为新的贫困户。

强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、教师及干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。

在小城镇建设中，为什么“领导热、群众冷”？“领导要政绩，群众要小康”是一个重要原因。诚然，地方上要人们进小城镇盖房也是出于好意，可以有效地节约耕地，方便人们购物、就医、上学。当时当“好意”一旦被某些人当作捞取政绩的筹码时，就会变成百姓的灾难。有识之士呼吁，小城镇建设要真正做到量力而行、实事求是，领导干部必须树立正确的政绩观，多做前人栽树、后人乘凉的实事，少做表面好看、热闹一时的文章。

［案例3］

“川气东送”之时回顾当年“川气出川”的教训

中石化“一号工程”的“川气东送”项目原定2009年10月气就可抵达上海，但因管道需要升压和做各种调试，现在，具体的供气时间还没定。但阻碍“川气东送”的，并不仅仅是技术因素。

这条总投资600多亿元，始于四川达州普光气田，由西向东途经四川、重庆、湖北、安徽、江苏、浙江、上海五省二市，全长2203公里的天然气大动脉，规划输气量120亿立方米/年，供应量与中国陆上第一条天然气长输管道——西气东输一线，大致相当。

反面案例：“川气出川”工程不了了之

20世纪70年代中期，我国曾实施了一项引起全国震动的“川气出川工程”。即经过5年努力，实现四川省年产天然气300亿立方米的计划。然后铺设长达2940公里的管道，使年产一半的天然气沿长江而下，穿巴蜀，过鄂中，经江苏，直抵上海。到时，中国的能源结构将发生巨大变化，并将带动中国经济的发展。然而到了1980年，这项引人注目的“川气出川”工程便偃旗息鼓。已铺设的管道全部作废，大口径专用钢管厂只好停产，从国外定购来的天然气脱硫装置，其中13套锁在了仓库里，向国内100多个单位定购的专用设备也都压在库里，到1980年底统计，有4亿多元的物资压在四川石油管理局仓库。计委估算为“川气出川”工程修公路铺管道等共耗资3．7亿元。由于改变经济格局而造成的损失则更大。那么，这项错误的决策是怎样出台的呢？

1973年燃化部主要领导人提出，国家要改变能源构成，四川应找天然气，搞到年产300～500亿立方米。四川石油管理局按照燃化部领导人的指示，组织30多名技术人员到北京汇报四川天然气资源初步勘测的情况。汇报会上，燃化部有关领导听了四川的汇报之后，批评四川局的技术人员“思想不解放，右倾”，于是汇报会改为务虚会。大谈全国大好形势，不务出年产500亿立方米天然气的储量依据就不能过关。在这种情景下，四川石油管理局的技术人员就违心地算出1万亿、10万亿两个神仙数字。他们还在汇报书上把这些数字分成了三级，就是可采储量、尚待验证储量、没经钻探储量；但这不符合燃化部领导人的胃口，结果开始升级——把三级改为二级，把二级提为一级。1975年1月国家计委、建委根据燃化部的汇报，向国务院作报告。就这样，把专家技术人员们用压降法计算出来的一级可采储量1千亿立方米扩大为1万亿立方米。后来四川石油管理局地质处在每年呈报天然气储量的报告中，如实汇报，并分别呈

报燃化部和计委。燃化部一副部长见后严厉批评四川局搞翻案，说这是“政治事故”，四川局只好将报告重新修改上报。这样一个务虚出来的数字使“川气出川”工程的决策出台了。

为实施这一“宏伟”工程，国家确定预算40多亿元。决定从国外引进一批天然气化工厂的设备并决定铺设川气出川的管道长2940公里。为此将耗钢材150万吨、水泥12万吨及数千个大型机电设备。1975年工程全面展开，从重庆到上海专用公路破土了，附属设施的建设动工了，几百个研究课题飞向四机部、邮电部、一机部等等。为了专用公路的修建，动用全国150多个单位，900多个工厂，在沙市和资阳工地投资1．2亿元建设专门生产大口径的钢管厂。给国家造成极坏的政治影响和重大经济损失。

案例评析：

“川气出川”工程决策尽管是特殊年代的产物，已经成为历史。但是其决策过程中所反映出来的一些问题却是很典型的，对今天的领导者仍有警示作用。

1．决策者掌握的信息不真实、不准确。信息是决策的物质基础和重要资源，是决策者认识决策对象的中介和桥梁，是控制决策实施的依据，也是检验决策是否科学合理的尺度。信息的生命力在于它的真实性和准确性，只有真实、准确的信息，才能作为领导决策的依据。而川气工程的决策层恰恰在这个最基础的问题上出现错误。四川省地质结构复杂，对天然气的勘探比较困难。据四川石油管理局的技术人员所掌握的材料来看，四川天然气可采储量并不多。而川气能否出川，决定因素是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家有关部门掌握的四川1万亿立方米及远景为10万亿立方米的天然气的数字是在“务虚会”上务出来的，是没有客观根据的。事实证明，在通常的情况下，决策的科学性、准确性，与决策所需要的信息的质量成正比。信息越真实、越准确、越及时，决策的基础就越坚实，决策过程中思维的广度和深度就越大，决策科学化程度就越高；如果信息失真，就会对决策者产生错误的导向，导致决策者判断错误，造成决策失误，酿成严重后果。“川气出川”决策的依据恰恰是失真的信息资料。

2．有关部门领导的主观主义，严重脱离实际。决策的对象是客观的，是不依人们的意志为转移的。天然气实际储量到底多少要靠事实说话，它不会因人们的主观臆断或增多或减少。作为上级主管部门的燃化部领导者，在向专业技术人员了解情况过程中，不是以实事求是的态度对待客观实际，做到主观与客观实际相符合，而是企图使客观实际服从主观意愿，随心所欲、主观臆造，按照个人意愿划定框框和范围要求专业技术人员的进行有倾向性的论证，甚至不惜采用高压手段迫使其就范——这是导致虚拟数字出台的主要原因。这也是造成“川气出川”工程决策失误的关键所在。实际上，影响决策质量的因素是多方面的，但带有根本性的问题是世界观的问题，从实际出发，实事求是是领导决策总的指导思想，以现实情况作为分析问题、制定决策的基础，有的放矢，排除违反客观规律的主观主义和唯心主义，是科学决策的根本要求。任何决策如果脱离实际，违反客观规律，就是主观主义的蛮干、瞎干，必然会使决策发生重大失误。“川气工程”决策就是很好的实证。

3．从根本上违背了决策民主化科学化的原则。决策者进行决策所需要的信息，除了通过深入实际、调查研究直接获取外，还要靠畅通的民主渠道，使基层的意见、群众的呼声及时畅通的反馈给决策机关和决策者。因此，必须造成一种宽松和谐的民主氛围，形成“上不塞耳，下不箍口”的言论环境。而燃化部的某些领导却独断专行，压制不同声音。确切地说，“川气工程”实际上就是某些领导者“拍脑袋”的产物，根本谈不上科学的程序、科学的方法和科学的论证，其失误也就在所难免。

［案例4］

“集体抵制”医药政策引人深思

自今年4月份以来，医药行业便迎来了一个密集的“政策期”，与往常不同的是，几乎每一项政策的出台都在行业内引发了强烈的争议，“集体抵制”现象高涨，并导致这些政策不得不推缓执行。

这种“自下而上”的抵制不能不引起人们的思考。至少，在一定程度上说明了这个产业内部存在一些矛盾。

4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的《医疗器械翻新规定》也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于的OTC定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。

由此引发的另一个独特现象则是医药行业的“囤货、断货现象”。

来自生产企业的消息是，由于抗生素降价令迟迟未下，商业企业已开始减少一些传闻中降价幅度较大的抗生素品种进货量和库存量。而过去一年对医院购入药品金额的绝对值统计表明，对那些降价品种，医院极可能选择了价格更高的替代品。没有了医院的“宠幸”，一些降价品种在医院消失了。

由于生产企业、商业公司以及医院大量囤积使用天然胶塞的输液产品，山东地区的基础输液生产企业已经出现产品断货现象。这对于长年处于供大于求的大输液行业来说非常少见。据业内人士介绍，由于7月1日更换丁基胶塞已成事实，因此，医院和商业企业都在大量地囤积采用天然胶塞的基础类输液产品，企业意图提高大输液玻璃瓶的价格。

2004年制药行业的平均毛利率为34%，为近年来的最低水平。能源和原材料涨价、出口退税、GMP改造成本、连年的药品降价，是造成利润下滑的主要原因。

根据相关的统计，近年经过13次的政策降价，降价金额已接近200亿元。在这中间，医药不分家现状下药品价格形成的畸形和有关部门对价格成本审核的信息不对称已经给行业造成了损伤。

难怪在医药行业，“政策的不确定性因素”都被列为医药企业和研究专家对行业分析的重要因素，每一次政策的出台都使医药工业进入了一个绵长的消化期，而企业似乎已习惯了“上有政策，下有对策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策现象”也暴露了这个产业的硬伤：小、散、乱。虽然经过了一轮GMP的淘汰，全国仍有5000多家生产企业，10000多家商业企业和高达90%以上化学仿制药。

原料药产业的产能盲目扩张，导致成本高企、下游抗生素产品的恶性竞争；国产医疗器械企业的弱小导致国内低端市场一放开即面临“生死存亡的危机”；大输液行业的产能过剩，无序竞争，使得“一瓶输液比不上一瓶矿泉水”。

医药行业频频出现的“政策抵制现象”告诉我们，医药产业升级还有很长的一段路要走。（第一财经日报 邢少文）思考：

1.请评价抵制政策执行行为，并分析原因。2.试分析医药行业管理政策执行的影响因素。

政策执行案例分析 篇2

公共政策是政府依据特定时期的目标, 在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。公共政策执行就是政策方案合法化后, 政府执行者通过建立一定的组织机构和组织形式, 运用各种政策资源, 采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等行为方式, 将政策从观念形态转化为实际效果, 从而实现既定政策目标的活动过程。

二、公共政策执行的阻力因素

(一) 来自政策主体方面的因素

1、成本-收益预期。

公共选择学派认为, 在市场经济中人都是以追求个人经济利益为动机的, 公共政策执行过程也就是公共政策执行主体与目标群体在互动中的利益选择、综合、分配和落实, 政府是经济人, 会进行成本-收益预期, 这将影响公共政策执行主体的思想和行为。尤金·巴达克以博弈论来分析公共政策执行过程, 他把政策执行过程视为一种赛局, 在冲突和竞争的情况下, 每一参加者都寻求得到最大的收获, 并且将损失减少到最低。而每一项政策的成功与失败, 往往取决于各方参加者的“战略选择”。

2、政策执行主体的自身利益需求。

公共政策执行主体是人, 有自身利益的追求和行为倾向, 难以做到绝对的价值中立;一项政策威胁到自身利益, 执行主体就有可能抵制这一政策, 甚至恶意对某项政策进行歪曲、篡改。凡是对本地区、本部门有用有利的政策则传达、贯彻;凡是对本地区、本部门无用无利的政策内容则不贯彻、不传达。

3、执行人员的素质欠缺。

由于政策执行者政治素质不高, 对政策认识不够, 无法正确了解政策本质, 难以全面正确地执行政策, 导致执行失误, 使政策走样变形;政策执行主体业务素质欠缺, 消极被动或低效地执行政策, 影响和阻挠了公共政策的有效实施。

(二) 政策本身的因素

1、政策缺乏明晰性, 政策方案模糊不清。

导致政策执行主体判断不准确, 在实际执行中得不到有效的执行, 相反会导致政策界限不清以及对政策的随意变通。导致政策执行过程中出现一些不必要的漏洞, 给政策执行带来不必要的麻烦。给接受政策的目标群体带来认识上的偏差与分歧以至影响社会稳定, 间接地给政策执行造成极为不利的环境和影响, 阻碍政策执行的顺利进行。

2、政策缺乏稳定性与配套性。

政策朝令夕改常常会导致政策互相撞车的现象, 导致政策缺乏稳定性, 使政策体系结构紊乱, 影响政策目标群体的法定权利, 导致政策目标群体对政府产生不信任感和抵触情绪, 使政策执行无法达到预期效果。政策朝令夕改还会使政策产生不协调性。

(三) 资源与环境因素

1、政策资源包括财政、人力、信息和权威等。

目前, 我国许多政策难以执行的重要原因就在于经费的缺乏。人是公共政策执行的决定因素, 人力资源的开发利用是保证, 但现实中, 对人力资源的开发和利用还远没有达到所需要的水平。政策执行者的信息渠道不畅通, 使得政策制定者不能制定出符合实际的政策, 使政策的执行缺乏必要的沟通和控制。权威资源是政策执行的保障。没有权威, 就不可能政令畅通、相互配合, 就无法实现政策目标。

2、政策环境包括目标团体的态度和执行机构之间的整合程度。

一项公共政策的出台必然涉及到多元利益群体的利益, 表现为对一部分人的利益进行调整, 公共政策对象对这项公共政策就会有不同的反应。从政策中获益的群体就会赞成这项政策;既无获益也无好处的群体对此项政策的态度则不十分明朗;而利益受损的群体对这项政策进行消极抵制, 甚至会采取反对政策的行为。

(四) 体制因素

1、信息沟通机制。

从控制论的角度来分析公共政策执行, 公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息是公共政策执行的重要资源, 是防止执行偏差的重要条件, 政策信息的不对称或沟通渠道受阻, 都将严重影响公共政策执行。

2、监督机制。

奥斯特罗姆指出:“在每一个群体中, 都有不顾道德规范, 一有可能便采取机会主义行为的人;也存在这样的情况, 其潜在收益是如此之高, 以至于极守信用的人也会违反规范, 有了行为规范也不可能完全消除机会注意行为。”政策监控是政策运行中不可缺少的环节和手段, 政策监控机制不健全, 表现在政策执行过程中缺乏政策的监督, 政策执行效果缺乏明确的考核以及政策执行结果缺乏必要的赏罚措施。

三、克服公共政策执行阻力因素对策

(一) 加强政治社会化功能, 扩大政策宣传。

其一, 提高公共政策主体的执行水平和执政能力。这些基本技能决定了政策执行主体对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率, 也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理和传递能力以及对政策信息的敏感程度。政策执行主体应该通过学习和培训, 熟悉政策执行的活动规则, 提高准确理解和把握政策规定的能力, 从而为有效地政策执行奠定基础;其二, 提高公共政策执行对象的政策认同感。政策执行主体应将政策执行对象群体行为所需要调适量降到最小, 以减少人为造成的抵制, 从而有利于政策的有效执行。加强政策宣传, 提高政策对象群体的政策认同感, 可以使政策执行者和对象群体认真领会和理解政策目标的具体内容, 为有效的执行政策奠定坚实的思想基础和良好的政策环境。深入目标对象进行研究, 结合其具体情况设计政策和政策执行策略, 避免由于政策本身缺陷导致目标对象的不顺从或不配合。

(二) 有效利用政策资源, 创造良好的公共政策环境。

公共政策制定部门要设立一定的程序、制度, 甚至专门的机构来进行信息沟通和协调。不仅执行者、执行机构之间需要沟通协调, 执行者、执行机构与目标群体之间也需要不断地沟通和协调。在政策执行过程中, 为了确保政策资源的有效获得, 应该注意在对政策执行资源的投入过程中坚持成本效益原则, 否则也会因为资源不足导致政策执行目标执行没有结果或者是效果差。

应根据执行反馈和实际情况不断追踪决策, 对执行决策不断调适, 最终取得一个满意的结果。根据系统论的观点, 公共政策执行本身是一个系统, 而这个系统又处在一个更大的系统中, 即公共政策执行的外部环境因素。公共政策执行的环境构成了公共政策执行的基础, 也影响着执行的整个过程。公共政策执行也要遵守可持续发展原则, 重视对自然资源的节约。

(三) 推进行政管理体制改革, 构建完善的公共政策执行机制

其一, 信息沟通机制。建立健全政策执行的信息网络和政府上网工程。公共政策执行要求各级执行机构建立信息中枢系统, 强化政策信息网络的运行机制, 加强行政领导;加强信息网络的兼容与沟通, 尽快实现政策信息工程手段的现代化。加强政府上网工程建设, 加快电子政务进程。政府上网增加了群众了解政策信息的渠道, 增强了公共政策执行的透明度, 增加了目标群体与政策执行主体的沟通和反馈机会, 从而便于社会大众、新闻媒体监督政府施政, 实现政务分开, 促进廉政建设, 提高公共政策执行效率。

其二, 民主参与机制。公民参与执行计划。通过公民参与执行计划的制定, 有利于提高公民对公共政策执行的关切度, 完善政策执行计划的听证制度、电视电话会议和电子行政制度, 有助于公民意愿和实际情况的充分表达, 可以大大降低公共政策执行的盲目性和随意性, 使公共政策执行计划更具可操作性或可行性;公民参与执行监督。我国公民参与政策执行监督的主要保障机制是行政契约制。行政契约制是在市场经济条件下规范公共政策执行机关与目标群体的权利和义务, 可以改变政府既当运动员又当裁判员的双重混合角色, 提高公共政策执行效率。公共政策执行的行政契约主要体现在政府和部门签订的各种目标责任书、政府与社会团体和企业法人签订的行政合同、公务员制度等;公民参与执行评估。有利于公共政策评估的公开化和有效性, 也有利于加强公共政策执行的责任追究力度和行为监控力度, 有利于对公共政策执行主体的重大责任问题和执行偏差问题及时披露, 提高政策和法律的权威性。公民参与执行评估主要体现在公民直接或间接参与公共政策执行结果的考核制和执行人员的业绩评价的民主投票制。

其三, 监督控制机制。监督机构必须强化政策执行的监督意识, 认识政策执行监督的必要性和重要性。要增强政策执行的透明度, 使各种政策执行活动广泛置于公众的关注和监督下;要强化国家权力机关的监督职能, 制定国家权力机关对政府政策执行监督的具体形式、程序、手段以及咨询、调查、弹劾、罢免等实施方法, 使权力机关的监督落到实处;要完善社会监督制度。不仅要积极开拓社会监督的渠道和方式, 更要加强社会监督方面的立法, 使社会监督权威化、法制化;要完善责任追究制度, 促进政策执行者提高政策素质和政策水平, 控制政策执行方向, 提高执行效率。

摘要：公共政策的效果要受到公共政策执行过程相关因素的影响。在公共政策执行中, 政策主体方面的因素、政策本身的因素、资源和环境方面的因素以及体制因素是关键的阻碍因素。应加强政治社会化功能, 扩大政策宣传;有效利用政策资源, 创造良好的公共政策环境;推进行政管理体制改革, 构建完善的公共政策执行机制, 保证公共政策有效实施。

关键词：公共政策,主体,环境,体制

参考文献

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[8]张为波, 王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报 (人文社会科学版) , 2005.3.

政策执行案例分析 篇3

一、马萨模型的运用

马萨模型是典型的“自上而下”政策分析模型。在我国，城市生活垃圾分类政策具有中国政策执行上的共性——“高位推动”。[1]这与马萨模型整体上是一致的。马萨模型能够与我国城市生活垃圾分类政策执行体系相契合，可以借助马萨模型的分析结构，结合具体的政策实践，进行深入的研究与探讨。

二、南京市生活垃圾分类政策执行现状

（一）基于法规因素的南京市生活垃圾分类政策执行现状

根据国家相关法律法规，南京因地制宜，于2013年颁布执行了《南京市生活垃圾分類管理办法》。办法总体上沿袭了《城市生活垃圾分类管理办法》，对生活垃圾收集、转运、处置设施都进行了政策上的保护。此外，办法建立了价格激励制度和生活垃圾分类责任人制度。除《南京市生活垃圾分类管理办法》外，南京市还实行了《南京市城市生活垃圾处理费征收管理办法》等规定。

这些法律法规的实现，需要相应监管体制的配合。从纵向上看，我国城市生活垃圾分类政策执行的进一步推进，明确了政府在生活垃圾分类这一方面的重视程度。政府最高领导者均开始将一定的注意力投诸城市生活垃圾分类上来。地方则根据中央要求，对城市生活垃圾分类政策的执行进行进一步的探索。从横向上看，组织结构可分为监督体系和管理体系两部分。南京市正努力实现政府职能转变，通过购买服务，实现城市生活垃圾的分类回收处理。南京市生活垃圾分类回收政策监督体系，主要由生活垃圾分类管理工作的综合考核制度等制度组成。

（二）基于非法规因素的南京市生活垃圾分类政策执行现状

2015年起，南京市生活垃圾的运输，逐步向密封运输发展，技术有所进步。同时，在浦口、雨花台、江宁、栖霞规划四大垃圾转运中心，而不符合标准的现有的转运站进行取缔，逐步升级改造得以保留的站点。南京生活垃圾主要的处理方式还是焚烧与填埋。南京市垃圾填埋处理场采用复合防渗系统，采用高标准整体防渗技术尽可能的降低对周边环境的影响。随着南京江南江北静脉产业园区的建立，南京市生活垃圾的处理也有了新的处理方式。同时，南京市餐厨垃圾处理厂于2014年开始试运行。此外，绿色之友所推行的环保酵素，也是对城市生活垃圾分类处理技术的探索。

南京市不仅在技术上进行了探索，更是着手利用多种方式引起多方媒体的关注。南京市主要采用的方式是，以街道社区为单位进行生活垃圾分类知识的普及与宣传。同时，政府与电视台合作制作了城市生活垃圾分类的公益宣传片，以此提高媒体与其他参与者的关注度。

（三）基于可控因素的南京市生活垃圾分类政策执行现状

在综合分析模型中，影响公共政策的可控性因素主要由有效的技术理论和技术的可获得性、目标团体行为的多样性、所需行为变化的程度。[2]具化至南京市生活垃圾分类政策中，影响南京市生活垃圾分类的可控性因素主要是城市生活垃圾分类政策相关知识与技术的可获得性、生活垃圾的多样性以及城市生活垃圾分类政策执行行为的变化程度。

在南京市成为生活垃圾分类试点城市后，南京市就开始了城市生活垃圾分类政策的宣传。南京市政府与江苏广播电视台合作制作的公益广告，在各时间段多平台滚动播出。前期还进行了宣传材料的印制与分发，然而其效果并不显著。目前，南京市生活垃圾分类的宣传工作基本进入常态化阶段，不论新旧社区均张贴有城市生活垃圾分类宣传海报，尤其是城市生活垃圾分类试点社区，宣传手段丰富。就目前而言，南京市生活垃圾分类运输、中转、处理均由政府向相关企业购买相关服务。企业通过自行研发、高校合作等方式，对城市生活垃圾分类技术开发研究。随着技术的发展，各类生活垃圾分类收集与处理设备得以在市场上推广销售。

城市生活垃圾作为南京市生活垃圾分类政策的目标对象，其多样性也是重要影响因素。根据南京市2015年统计年鉴，南京市全年生活垃圾清运量从2010年至2014年逐年增加，2013年与上一年相比生活垃圾清运量增加了0.12%，2014年与上一年相比生活垃圾清运量增加了0.04%。生活垃圾清运量的数据显示，南京市生活垃圾逐年增长。此外，随着居民生活的丰富，城市生活垃圾的种类日益繁多，如餐厨垃圾、包装物（包括泡沫塑料、塑料袋、塑料容器等等）、废旧衣物、电池等等。南京市根据生活垃圾的不同类别，尤其是一些特殊垃圾，如餐厨垃圾、废旧衣物等都采用了不同收集方式。在南京市各个社区，包括各大高校，均设有旧衣物收集箱。收集到的衣物根据捐赠条件进行分类，不能捐赠的衣物则分为白色棉织物、有色织物、涤纶织物进行分别处理。南京市为解决餐厨垃圾问题，建立了餐厨垃圾处理厂，对南京市产生餐厨垃圾进行收集处理。

三、总结

从中不难看出，南京市生活垃圾分类政策执行依旧存在许多问题。城市生活垃圾分类政策并非一朝一夕就能落实到位，需要居民、政府、社会长期的共同努力。因此，南京市生活垃圾分类政策执行任重而道远。

参考文献：

[1]寇浩宁. 政策何以落实——政策执行研究的源起、演进及主要理论[J].广东行政学院学报，2014，26（4）：12-18.

政策执行案例分析 篇4

政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。改革开放以来，政府制定的许多公共政策都比较符合现实情况，在得到较好执行的地方，政策的效果比较明显。然而，在我国现实的公共政策执行过程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”的现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形，导致政策目标不能有效实现乃至与完全落空的情形，不利于我国现代化建设的顺利进行。其主要表现如下：

一是政策敷衍执行。主要是指在公共政策执行过程中，执行主体故意只做表面文章，只搞宣传而不研究实际情况，不采取可操作性的执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。政策执行主体或者被动等待上级的新政策，或观察上级是否要严肃执行，或旁观其他部门是否认真执行。在阳奉阴违敷衍塞责之后，政策执行容易错失最佳时机，从而直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，是严肃的公共政策最终成为一纸空文。例如现实生活中某些地方政府口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情；有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

二是政策选择性执行。一项公共政策往往是由相互依存、有着共同目标的若干本分组成的，一些地方政府、单位根据自己的利益需求对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行，不利的内容则有意弃之不用；更有甚者，当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

三是政策附加性执行。政策执行者在政策执行过程中附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上

级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。例如，我国实施素质教育的目标是提高中国学生的综合素质，改变应试教育的不良现状。但是这些年的实际政策执行过程中，人们对素质教育的理解莫衷一是，有的地方将改善教育工作的物质条件说成是实施素质教育，有的说实施素质教育的核心教育是提高文化素质等，导致素质教育的内容和外延被无限扩大，实质上偏离了素质教育的中心内容，反而加重了学生和家长的负担。

四是机械照搬执行。执行者在执行公共政策时不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。例如个别政策执行者执行能力不强，缺乏因地制宜的变通能力，不主动创造政策执行所需要的环境、条件、时机，而是盲目照搬照抄中央政策。这样不但不能解决具体问题，浪费了政策资源，还会把责任推给政策本身，是公众对政策本身的质量问题产生质疑，有损公共政策的权威和严肃性。

五是政策矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。

综合分析政策执行过程中存在的问题，公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，我个人认为，其形成的原因是多方面的，总结来说归为以下几点。

一是公共政策自身的缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。再者是是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。

政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从。

二是公共政策执行主体因素。公共政策执行主体的政策认知水平、政策之心更利益及其价值取向是公共政策有效执行及其效果实现的重要保障。而目前我国公共政策执行者素质参差不齐，执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。公共政策执行主体作为“经济人”在执行过程中也会追求自身利益最大化，导致政策执行的行为偏差。在政策执行约束机制尚不成熟的情况下，一旦公共政策威胁到执行者自身的利益时，执行者无论是出于公心或是私心都有可能抵制这一政策。这样就会造成国内该政策执行中政治资源的流失，产生大量的寻租和权力腐败的现象。

三是公共政策执行机制方面的原因。公共政策权力配置机制不合理，纵向权力划分不明晰，横向职能配置不合理。机构之间职能不清、责任不明使得政策执行过程中因利益纠纷而互相推诿从而导致政策执行问题的出现；执行监督机制不完善，我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。正是由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。

正确执行计划生育政策 篇5

尊重公民的知情选择权

河口乡政协联络组闫 冬

《中华人民共和国人口与计划生育法》第十九条规定： 实行计划生育，以避孕为主。国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。《山西省人口和计划生育条例》第二十三条： 计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构及其技术服务人员，应当指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕、节育措施，预防和减少非意愿妊娠。育龄夫妻应当接受计划生育技术服务指导，自觉落实避孕、节育措施。已有一个子女的，提倡一方采取长效节育措施；已有两个子女的，提倡一方采取绝育措施；不符合本条例规定怀孕的，应当采取补救措施。

根据上述法条的规定：计生服务对象在接受避孕、节育等措施服务的时候，有知情选择权。提倡采取绝育措施。然而近年来个别市县在计划生育工作中，行政主管部门逐级向下级下达四术任务数。任务数的下达是通过科学的方法计算出来的，然而这个科学的方法算出的任务数在部分地方却不合理，不切合当地实际。四术中，绝育手术任务数作为硬性指标来考核行政部门，导致基层行政部门在计生工作中，强迫计生服务对象采取绝育手术，有的地方甚至因此而发生恶性事件，这与上述的公民的知情选择权是相违背的。

为此笔者建议：计划生育工作应以人为本，取消对绝育手术任务数的下达和考核，从技术上给予指导服务，通过倡导少生、优生，加大奖扶计策对象力度的办法来达到计划生育的目的。

政策执行过程中存在的问题 篇6

及其成因的分析

HHY

政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下：

一是“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

二是“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位臵国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。三是搞“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。

四是“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁臵，使政策成了一纸空文。

五是“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

六是“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。综合分析政策执行过程中存在的问题，我个人认为，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。择其要者，主要表现在如下几点：

一是利益驱使。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。如一些地方在我国构建社会主义市场经济的过程中，为了保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处封关设卡，争夺资源的大战此起彼伏，如出现了“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起，扰乱了市场秩序，也阻碍了相关公共政策的有序有效执行。

二是行为失范。目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。如湖南嘉禾事件中其政府执行理念——谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子——就是其中典型的反映。

三是素质不高。政策执行是由人来执行的。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。

四是政策缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布臵的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。

五是监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。政策执行在政策管理中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。在当前形势下，如何才能改善和消除政策执行中存在的一些问题呢？根据上述分析，我认为应从以下几个方面下功夫：

一是实现公共政策执行的公开化，应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。另一方面要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员政策执行过程中人力、物力、财力的配臵，执行目标实现的时间要求以及执行的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。

二是整顿执行机关，提高执行人员素质。政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、无效率的官僚主义的机关组织能够获取政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围，其次，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。一方面，要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对政策理解的程度的意向、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配臵不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。

三是增强理性与法律权威。在政策执行过程中，所存在的“上有政策、下有对策”这种有法不依现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。树立法律和政策的权威是整治的正确选择，为此，在政策执行领域，必须做到：第一，执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事；第二，政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权，任何人都不能违背政策和法律的规定；第三，一切违背法律政策的行为，都是违法行为，都要承担法律的责任。

四是加强政策执行的协调。一项公共政策的执行及其目标的实现，需要诸多机关、部门和人员之间的相互配合，密切合作，从科学管理的角度来看，政策执行的协调要注意如下方面：第一，政策本身自当明确，不可含糊不清；第二，执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预则废，依计划而分工，避免发生事权的冲突；第三，建立统一有效的领导，才能集中各方面执行政策的力量，共同实现政策目标；第四，健全监督。

政策执行失控的表现及其原因分析 篇7

政策执行的有效与否关系到政策的成败。美国政策学者艾利森曾指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效执行。”这形象地说明了政策执行的重要性。正因为如此,许多专家学者都致力于政策执行失控问题的研究。例如,戴艳军、吴菲曾指出政策执行失控的主要呈现政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制这五种表现形式,并将政策执行失控的原因归结为政策目标错位、政策执行机制不健全和政策执行者素质缺陷这四个方面的原因,建议采用加强理性与法律权威、推进行政体制改革和完善政策执行机制等方面的措施防治政策执行失控问题。吕志奎则重点从制度层面分析了政策执行失控的原因,他认为制度不完善是政策失控问题的根源,需要从正式制度和非正式制度两个层面防治政策执行失控问题。本文将在借鉴以往研究成果的基础上,归纳政策执行失控问题的具体表现,分析政策执行中失控问题原因,探讨防治政策失控问题的对策。

1 政策执行中失控的主要表现

1.1 敷衍执行

即象征性执行,主要是指在政策执行过程中,政策执行主体仅仅只是做表面文章。具体表现为在政策执行过程中,要么不制定可操作性的具体措施来贯彻执行该政策,而将政策束之高阁,导致政策成为一纸空文,要么执行时仅制定象征性的执行计划和措施,仅仅是宣传,并无实质可操作性,要么执行时虎头蛇尾,前紧后松,敷衍了事。例如,为保护消费者的合法权益,我国出台了《消费者权益保护法》和《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等一系列的政策措施,还专门成立了“打假办”,设定了3.15消费者权益保护日。但是,在政策执行过程中,许多执行主体对各种制假售假的犯罪行为不闻不问,对消费者权益保护的各项政策视而不见,最终导致假冒伪劣商品频繁出现,严重损害了消费者利益,给国家各个方面都到来了消极影响。

1.2 附加执行

即扩大化执行,主要是指在政策执行过程中,政策执行主体随意添加了不恰当的新内容,扩大政策外延。具体表现为政策调控对象、范围、目标、力度超越政策原定的要求,从而导致政策不能到位,政策扩大化。例如,近年来,为了减轻中低收入阶层买房的负担,真正对其购房起到补贴作用,建设部等四部委联合颁布的《经济适用住房管理办法》。但是,在政策执行过程中,执行主体在并未严格按照经济适用住房管理办法》进行户型设计、售价定位和销售过程管理,导致许多经济适用房户型面积偏大,房屋总价过高,销售过程管理不规范,导致中低收入阶层买不起经济适用房大量并不具备购买资格的人员购买了经济适用房,结果事与愿违。

1.3 损缺执行

即选择性执行,主要是指在政策执行过程中,政策执行主体按照其意愿选择性执行,造成政策执行的残缺。具体表现为政策执行主体不顾政策内容的完整性、系统性,对其有利的部分就贯彻落实,而对其不利的部分则弃之不顾,从而造成政策的残缺。例如,我国为了规范教育收费问题,专门制定教育收费的相关政策。但是,一些地方政府为了本单位、本部门的利益,对国家允许一些项目收费的教育政策认真贯彻落实,而对于不利于自身的制止教育乱收费的政策则不执行,结果导致教育乱收费的现象屡禁不止,严重损害了教育秩序。

1.4 异化执行

即替换性执行,主要是指在政策执行过程中,政策执行表面上看与原政策一致而实质上却背离原政策的精神。具体表现为在政策执行过程中,对政策的领悟、理解和把握出现偏差,曲解政策致使政策内容、目标、性质发生本质性的变化,直接导致政策执行的异化。

1.5 照搬执行

即机械执行,主要是指在政策执行过程中,政策执行主体机械地照搬照抄,对具体问题不能具体分析,缺乏灵活性。具体表现为在政策执行过程中,政策执行主体对上级传达的政策机械照搬执行,不能发挥主观能动性,不结合本地实际,不能将政策执行的原则性和灵活性统一起来。例如,近年来,中央政府主张在公共服务领域大力推行公共服务市场化和社会化改革,许多地方政府响应中央号召,大力推行市政公用行业市场化和社会化改革。但是,在该改革过程中,许多地方政府缺乏对市政公用行业市场化和社会化的环境分析,照搬西方国家的做法,结果导致不少城市在公用事业市场化和社会化改革过程中出现了许多问题。

1.6 抵制执行

即拒不执行,主要是在政策执行过程中,政策执行主体采取不合作态度阻碍政策执行。具体表现为在政策执行过程中,政策执行主体对现有政策存在抵触情绪,采取不认同、不接受和不合作态度,导致政策不能执行到位,达不到预期效果或根本不起作用。例如,目前,我们国家正在大力推行大部门体制改革,地方政府正处于大部门体制改革的关键时期。但是,一些地方政府官员害怕损害自身利益,在这场改革运动中采取不认同、不接受和不合作态度,妨碍地方政府大部门体制改革重大障碍。

2 政策执行失控的原因分析

2.1 政策执行主体素质缺陷是导致政策执行失控的直接原因

一项政策制定出来后,要想实现其政策目标,转化成现实,必须依赖于政策执行者去执行和实施。执行主体作为政策执行过程中的一个重要因素,其综合素质直接影响和制约着政策执行的效果。归纳以往研究成果的观点,笔者认为,政策执行主体的综合素质主要包含政治素养、认知水平和业务能力三个方面的主要内容,这三个方面素质方面的缺陷是导致政策执行失控的直接原因。具体而言,在政治素养方面,部分政策执行主体政治素养不高,存在拜金主义、功利主义、本位主义思想;在认知水平方面,部分政策执行主体认知水平有限,不能准确理解和把握政策的内容和目标,领悟政策的精神实质;在业务能力方面,部分政策执行者业务水平低下,缺乏实践工作经验,不能适应政策环境变化。

2.2 政策执行机制缺失是导致政策执行失控的根本原因

任何政策执行都必须在特定的机制约束条件下进行,政策执行过程本身应该是一个连续的逻辑过程,在这个逻辑过程中,必须有相应的运行机制约束,否则就会失序。归纳以往研究成果,笔者认为,政策执行机制主要包括权力配置机制、信息沟通机制和监督控制机制这三个方面的主要内容,这三个方面机制的缺失是导致政策执行失控的根本原因。具体而言,在权力配置机制方面,在政策执行过程中,部分存在权力结构一元化现象,权责不清、权责不明现象不同程度存在,权力冲突和权力打架的现象一定程度存在;在信息沟通机制方面,在政策执行过程中,信息传递渠道单一、信息沟通传输不畅导致信息传输速度缓慢、信息传输效率低下、信息传递内容失真的现象大量存在;在监督控制机制方面,在政策执行过程中,监控机制的不健全和监督机制的缺位不同程度存在,监督主体缺乏独立性,监督主体单一,监督方式简单,使得政策监控软弱无力,不能有效监控政策执行过程。

2.3 政策执行资源缺乏是导致政策执行失控的间接原因

政策资源是政策执行的保障,任何政策执行必须有充足的政策资源保障才能顺利实施,在政策执行过程中,如果缺乏必要政策资源支持,必然导致政策执行失败。归纳以往的研究成果,笔者认为,政策执行的资源主要包含人力资源、物力资源和制度资源这三个方面的主要内容,这三个方面的资源缺乏是导致公共执行失控的间接原因。具体而言,在人力资源方面,高素质的政策执行人员严重匮乏,大多政策执行人员缺乏必要的政治素养、认知水平和业务能力,人浮于事的现象大量存在,不能有效承担政策执行任务;在物力资源方面,经费资源严重不足,组织资源配置不合理,政策执行工具老化,远远不能适应政策执行的客观要求;在制度资源方面,缺乏操作层面的政策执行规范,导致在现实政策执行过程中虽然有制度但是制度的效力不够,从而导致在政策执行过程中缺乏必要的制度约束,政策执行的随意性很大。

摘要：政策执行失控主要呈现为敷衍执行、附加执行、损缺执行、异化执行、照搬执行和拒不执行这六种表现形式。究其原因,政策执行主体素质的缺陷是导致政策执行失控的直接原因;政策执行机制的缺失是导致政策执行失控的根本原因;政策执行资源的缺乏是导致政策执行失控的间接原因。

政策执行案例分析 篇8

摘 要 当前，发展低碳经济已成为我国继循环经济之后从国家战略高度出发的又一重大决策，本文从我国特殊国情出发，分析低碳经济政策在我国现阶段执行中的各种障碍，从而帮助学界寻找中国低碳道路更加合理的政策支撑。

关键词 低碳经济 政策问题 阻力因素

近年来，随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，全球气候变暖对人类生存和发展提出了严峻挑战。在此背景下，“低碳经济”、“低碳社会”等一系列新概念、新政策应运而生。而在我国这样人均能源资源拥有量不高、工业生产水平还相对落后、传统经济增长方式缺乏创新、人们对环境保护、低碳生活方式的本质认识仍然模糊的特殊国情下，低碳经济政策作为刚进入中国不久的全新模式的经济发展政策，从很多方面来说，对其推进和发展都会产生有形或无形的阻力。

一、低碳经济政策自身因素

（一）政策问题的综合性

政策执行的有效与否，首先是和所要解决的政策问题的类型和性质紧密相关的，越复杂的问题，执行的难度越大。低碳经济政策是涉及领域众多的综合性政策，也是创造性较强的改革政策，有人甚至认为低碳经济将催生世界第四次经济革命。低碳经济是一项系统性工程，关系多方群体的利益，所以选择利于低碳发展的政策工具首先要清晰各群体的特定利益需求。在我国，低碳经济所倡导和规范的目标团体行为种类多种多样，碳排放源类型繁多并且琐碎，大到能源、汽车、钢铁、交通、化工、建材等高碳产业，小到居民长期习以为常的以高耗能源为代价的利己主义和享乐主义消费与生活方式所带来的高排放量，因此，政府很难制定正确、统一的规则和标准，作为监督检查碳排放量的依据，从而约束碳排放者的行为。

（二）政策缺乏明确性

一项政策要能够顺利执行，从操作上和技术上来说，都必须明确具体，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确。从目前情况来看，我国还没有系统的、专门的低碳经济政策，现有这些政策主要体现在国家“节能减排”措施之中，且以行政手段为主，与发达国家以市场为主的政策工具有较大的区别。我国需要彻底的从产业政策、能源政策、技术政策、贸易政策等方面进行一系列的重大调整。

（三）政策缺乏配套性

在我国低碳经济政策中，许多引导、限制、激励政策措施都没有收到预期的效果，这与我国目前环境无价、资源低价、资源要素价格扭曲等状况是分不开的。一直以来，我国的资源环境基本处于低价或无价状态，排污费征收标准过低，绝大多数资源开采企业缺乏资源节约和环境保护的意识与压力，忽视环境成本的存在，无视对环境的污染和破坏，肆无忌惮的对资源进行疯狂开采。因此，没有相应合理合适的政策与低碳经济政策相配套，再完美的孤立政策也只能施之无效。

（四）缺乏差异化的区域发展政策

当前我国低碳经济领域存在着一定程度的“一刀切”现象。如在低碳试点领域，全国各区域纷纷开展低碳经济“试验田”行动，积极探索低碳经济发展道路的同时，各地实施的低碳试点规划和政策雷同度较高，不利于调动各区域的有利因素。在节能减排指标分解方面，没有考虑到不同地区产业的不同特点，导致政策水土不服。

二、政策执行过程中的因素

（一）政策执行主体方面

公共选择学派认为，在市场经济中人都是以追求个人经济利益为动机的，公共政策执行过程也就是公共政策执行主体与目标群体在互动中的利益选择、综合、分配和落实，政府也是经济人，当它进行成本与收益预期时，就将影响公共政策执行主体的思想和行为。在推进节能减排、实现可持续发展的过程中，一些地方政府的税收压力和就业压力，导致地方政府处于地方利益的考虑，与中央政策常有偏离甚至背道而驰，不但相当一部分工艺和装备落后、资源利用率低、环境污染重的中小企业得到地方政府的保护而且地方政府还争先恐后的上项目，特别是利大税高见效快的重化工项目。在这种情况下，节能减排、调整结构在地方上阻力很大，很难有所作为。

（二）政策执行对象方面

1．对企业形成价格障碍

在成本价格的市场规律利益导向下，作为经济主体的企业行为在清洁生产尚没有全面推广和成为硬性要求的前提下，进行清洁生产需要投入大量的环保设备、采购清洁原材料、使用清洁能源，这就要比同行业没有采取清洁生产的企业背上更多的负担，其生产成本就会高于同类产品的社会平均成本，从而偏离“成本最低”的原则，导致“绿色产品”在竞争中处于劣势地位。另外，生活中各种废旧物的集中回收成本高，再利用和再生技术发展滞后，规模效益差，致使再生资源价格偏高。这样，再利用和再生利用原料的成本常常比购买新原料价格更高，由此构成的推进低碳经济的价格障碍。

2．公众对政策理念认知不够

公众对低碳经济的认知程度，决定了他们参与的积极性进而影响低碳经济的尽快落实和发展速度。由于人们长期在社会生活中已经养成一套行为定向模式，常习惯于保持持续的某种状态，并且缺乏有关科普知识的学习和认识，一切以便利为目的进行消费和生活的同时并不曾意识到自己无形中也是一名碳排放者，这早已形成的消费和生活模式与政府低碳政策的提倡产生撞击。

（三）政策执行体制方面

1．政策运行机制不完善

当前，我国虽然应对气候变化的法律法规已经建立，却没有形成低碳发展的长效机制，没有规范低碳经济发展行为的法律法规体系。另外，我国分部门的多头管理不仅使生态建设和环境保护的行动难以协调一致，而且容易出现政出多门、政策冲突或政策盲区。最后，我国环境法律、法规体系中还有一个重大缺陷，就是未能明确公民的环境权益，从而使得公民不能维护自身权益，导致政府在监管污染排放方面成本过大。由于环境资源具有弥散性与流动性的特点，不具有明确的排他性和可转让性，使得环境产权的界定非常困难，如江河、大气等自然环境就十分难以界定产权。

2．政策手段单一，制度建设不健全

我国节能减排的推行主要依靠行政指令，减排压力主要由各级政府承担，政府部门通过行政指令向地方政府和企业下达减排指标，依靠指标的层层分解来约束地方政府和企业，具有浓厚的行政色彩。很多的国有大型企业，特别是一些国有垄断企业凭借其行业垄断地位，获得超额利润，能源环境的约束作用被弱化，导致企业节能减排内在动力和外部压力的不足。

三、低碳经济政策环境因素

（一）国内环境

首先，中国目前正经历着工业化、城市化快速发展的阶段，人口增长、消费结构升级和城市基础设施建设使得对能源的需求和温室气体排放不断增长。其次，发长期以来，中国经济发展呈现粗放式的特点，对能源和资源依赖度較高，单位GDP能耗和主要产品能耗均高于主要能源消费国家的平均水平。再次，中国“富煤贫油少气”的能源资源结构，决定了中国以煤为主的能源生产和消费格局将长期存在。此外，在现阶段全球产业分工体系中，美、日、欧等已进入知识经济或服务经济时期，在全球产业分工体系中处于领先地位，而中国产业仍处于低端位置，在产业技术含量、附加值和竞争力等方面均与发达国家有较大落差。诸多的社会背景环境决定了我国面临发展低碳经济的巨大压力。

（二）国外环境

从国际政治的角度来看，随着中国的崛起，国际社会也要求中国承诺更多的温室气体减排义务。有专家预测，中国在2020年前后二氧化碳的排放量会超过美国成为世界上最大的温室气体排放国。此外，在全球环境变化的大背景下，一些发达国家用气候变暖来打压发展中国家在国际上的话语权，他们忽略自己近200年的工业革命所引起的碳排放大大超过了发展中国家短短几十年工业发展，认为发展中国家的工业排放出来的二氧化碳才是温室效应产生的主要原因，所以主要责任也应该是发展中国家承担，这是变向的阻碍发展中国家的发展速度。因此，中国在减排方面遇到的国际政治压力将会越来越大。

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