新时代政府投资审计制度的发展与展望
【摘 要】 改革开放以来，各级政府部门对公共基础设施和社会公用事业等重大民生项目的投资力度不断加大，在政府投资审计法制规范的指导下，各级地方政府积极探索政府投资审计的创新路径，在审计目标、审计内容、审计方法和审计监管等方面实现了重要转变。随着中央审计委员会的成立和审计管理体制改革的深化，审计作为党和国家监督体系中的重要组成部分，审计部门应按照中央审计委员会第一次会议的主要精神，完善政府投资审计制度建设，发挥国家审计预防、揭示和抵御功能，推动政府投资项目阳光、高效、健康发展。
【关键词】 審计; 政府投资; 中央审计委员会
一、引言
审计监督是国家治理体系的重要组成部分，党的十九大从健全党和国家监督体系的高度，对“改革审计管理体制”做出重大决策部署，强调“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”[1]。党的十九届三中全会决定，组建中央审计委员会，中央审计委员会办公室设在审计署，同时优化审计署职责，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。以习近平同志为核心的党中央对审计监督做出深刻阐述，首次把审计监督提到如此重要的高度，充分体现了党中央对审计工作的高度重视和关心支持。
政府投资审计是审计机关依据国家法律、法规等规定，对使用财政资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。其作为中国审计监督体系的一个重要组成部分，是国家建设资金的守卫者。加强对政府投资的审计监督，是国家法律法规赋予审计机关的重要职责。对政府投资进行审计，不仅有利于提高政府财政资金使用效率、深化投融资体制改革、提高工程建设质量、整顿和规范建设市场秩序，并且对于维护财经法纪、惩治腐败、充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能具有积极意义。
二、政府投资审计的法制建设与发展
当前，我国已基本形成以《中华人民共和国宪法》为核心，以地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、各级人民代表大会常务委员会监督法、建筑法、预算法、土地法、环境保护法、监察法、审计法、招标投标法、政府采购法等法律为主干，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的政府投资审计监管法律体系[2]。
中央政府层面，早在2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，就提出“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。”2006年修订的《中华人民共和国审计法》第二十二条中明确了审计机关在基本建设项目中的职责范围为“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”国务院2010年颁布的《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条对政府投资审计的工作内容做出了进一步的规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督;对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。但是，随着投资主体、资金来源和融资渠道、项目投资方式等方面多样化差异化的出现，政府投资和以政府投资为主的建设项目在减少，更多的则是引入了新型投融资模式，从而引发了投资审计的合法性争议，考验着审计的法制建设进程。2011年审计署制定了《政府投资项目审计规定》，进一步明确了政府投资项目审计的内容、重点，对近年各级审计机关开展较多的跟踪审计、竣工决算审计和绩效审计提出了规范性意见，并对进一步提高投资审计质量，加强投资审计工作规范化、信息化建设和队伍廉政建设等提出了具体要求。2014年国务院《关于加强审计工作的意见》指出，审计机关对公共资金、国有资产、国有资源实现审计监督全覆盖;看好公共资金，确保公共资金安全;加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目的审计。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于全面实行审计全覆盖的实施意见》，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。同年，《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》要求审计部门“加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督，持续组织对贯彻落实国家重大政策措施，特别是重大项目落地、重点资金保障等情况进行跟踪审计”。2016年中共中央、国务院下发《关于深化投融资体制改革的意见》，提出“加强政府投资事中事后监管”“完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽查制度，完善竣工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度”。2017年审计署制定了《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，从坚持依法审计、认真履行审计监督职责，坚持突出重点、切实提高投资审计工作质量和效果，健全完善制度机制、有效运用投资审计结果，严格遵守审计纪律、加强廉政风险防控四个方面，对投资审计工作进行进一步规范。这些要求为审计机关开展政府投资审计提供了依据，赋予了政府投资审计新的内容，确保了投资审计的法治化、规范化和科学化。
地方政府层面，近年来各级地方审计机关也相继出台或修改当地关于规范政府投资审计的制度办法，以规范当地政府投资审计，包括《政府投资项目审计监督办法》《政府投资审计实施办法》《进一步加强政府投资审计工作的意见》等。如早在2016年10月，湖北省就出台《湖北省政府投资审计实施办法》，继审计署于2017年9月6日发布《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，更多地方政府开始愈加重视政府投资审计。省级层面，如《北京市审计条例》于2017年9月22日将第二十三条修改为“政府投资和以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的，建设单位可以与承接项目的单位或者个人在合同中约定，双方配合接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据;依法进行招标的，招标人可以在招标文件中载明上述内容”;江西省审计厅制定《关于进一步完善和规范投资审计工作实施意见》，江苏省审计厅于2018年7月出台《关于进一步完善和规范投资审计工作的实施意见》和《投资审计操作指引（试行）》等;市级层面，如为加强杭州亚运会、地铁、千岛湖配水工程等重大政府投资项目跟踪审计监督，提高投资效益，2017年杭州市审计局制定出台《杭州市重大政府投资项目跟踪审计实施办法（试行）》，对重大政府投资项目自立项批准至竣工投产过程中的重点环节、重要节点，根据项目建设周期、审计目标、审计资源等因素，选择项目中全部或部分重点环节、重要节点进行跟踪审计监督。区县级等基层政府在投资审计制度建构方面表现更为积极，如湖北省大悟县审计局于2017年先后向县政府提出《关于做好政府投资审计工作的建议》和《关于调整招标控制价审计职能的报告》，“一建议、一报告”推动规范该县政府投资审计向合法性、规范性发展;山东省青岛市城阳区审计局为推动“阳光审计”，2017年制定出台了《城阳区审计局委托社会中介机构参与政府投资审计项目分配暂行办法》，从制度规范、流程程序、成果开发等方面全面加强投资审计阳光管理;陕西省永寿县也出台了《关于印发〈永寿县委托社会中介机构参与国家建设项目审计管理办法（试行）〉的通知》，对受托社会中介机构实施动态管理;湖南省南县审计局则出台《关于强化南县重点工程建设项目跟踪审计的实施意见》，将传统的结果审计转变为全过程、全方位的跟踪审计，从而最大限度降低廉政风险，促使重点工程项目在阳光下操作运行[3]。
在中央法制规范的指导下，地方各级政府愈加重视投资审计。可以发现，上级政府出台的主要是纲领性文件，旨在规范下级政府投资审计合法、合理、有效展开，而市、县级基层政府则根据上级指引，主要针对政府投资审计中具体项目或具体事项出台相应意见或办法，包括对政府投资跟踪审计及社会中介机构参与政府投资审计的管理规定等。法制规范指导实践，各种制度文件的发布和出台推动政府投资审计实践向更加合理、高效的方向发展。
三、政府投资审计的实践发展与创新
随着政府投资审计相关法律法规等制度的完善和健全，我国政府投资项目审计经历了从财务审计到工程造价审计，再到工程管理审计，最后发展到项目效益审计的发展过程。当前，面对新形势新要求新任务，我国政府投资审计实践正积极从审计目标、审计内容、审计方法和审计监管四个方面探索转变和推进创新。
（一）审计目标：从数量规模审计向质量效益审计转变
加强对政府投资项目的绩效审计是政府绩效管理的要求，通过开展政府投资项目工程结算审计、重大投资项目跟踪审计等，政府投资审计逐步由数量规模审计向质量效益审计转变，促进加强政府投资管理、优化财政支出结构、避免或减少损失浪费和重复建设。例如，湖北省随州市审计局采取多项举措，为重点建设项目和民生工程提供“保姆式”服务。一是成立重点项目造价把关小组，针对每项工程的特点制定不同的方案，并将方案发给项目主管人员、监理人员以及项目经理，征求意见后形成共识以控制造价;二是聘请专家组建咨询团，设立并公布咨询电话，为重点项目建设及时提供咨询服务以解决项目难点问题;三是制定重点项目跟踪考核措施，将项目跟踪的绩效分年度进行考核，并与项目建设单位、监理单位及施工单位捆绑式考核，以作为年终奖惩的依据。山东省高密市在涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程上，积极推进政府投资项目绩效审计，重点关注资金是否节约、有无损失浪费等经济性问题，关注项目预期目标是否实现等效率效果问题[3]。
（二）审计内容：从工程造价审计向全覆盖投资审计转变
传统的政府投资审计以造价审计为主，进行事后竣工决算审计，2015年国务院对审计提出实施全覆盖审计的意见，就政府投资审计而言，即从事前审计开始介入，按照规定程序，对包括建设项目决策、设计、招投标、施工与竣工结算等投资管理活动全过程进行连续、全面、系统的审计、监督、分析和评价工作，以实现对建设项目全过程的监督与控制，从而保证政府投资项目资金的正常、合规和高效使用。例如，国家层面，长江三峡工程、京沪高铁、西电东送等重大项目中，采用跟踪审计发现了诸多重大问题，通过审计整改，规范了重大项目资金的使用[4];地方层面，武汉市审计局对部分重点政府投资项目实行全过程跟踪审计是使审计人员分阶段参与工程建设重点环节，在项目开始之初审核工程设计造价和规范招投标行为，项目施工过程中经常性前往施工现场了解隐蔽工程施工方法，做好取证，同时对工程变更进行审核把关，项目完工后对工程项目开展竣工决算审计，并在审计过程中运用云计算审计技术进行事前事中事后融汇分析、现场与非现场贯通审计等提高审计效率。湖北省大悟县则结合政府投资项目实际，选取部分项目作为年度计划项目，由审计机关直接按照法定程序组织审计，其他项目则由建设单位内部审计部门或自行聘请社会中介机构进行审计，审计机关视情况进行抽查，将以往投资审计内容以造价为主，转变为对建设项目实施中的法律法规、政策落实、履行基本建设程序、招投标和物资采购、项目建设管理和工程造价情况等全方位审计监督[3]。跟踪审计已逐步成为国家建设项目审计中最为主要的审计方式[5]。
（三）审计方法：从传统方式审计向多重创新方式审计转变
政府投资项目涉及范围广、运转周期长，需要借助多重创新方式来提高审计的效率和质量，主要体现在模式和技术两个方面。审计模式创新主要表现为分层审计，如武汉市审计局针对政府投资项目审计人少事多的情况，除对政府投资10亿元以上的重点工程必须派出政府审计人员开展审计外，其他项目依据其资金规模大小采取分层审计：1亿元以下政府投资建设项目，由中介服务机构进行审计，审计局进行抽查复核考评;1亿元至10亿元之间的项目，进行“三位一体”审计，即以政府审计为主导、内部审计为基础、社会审计为辅助的审计模式;10亿元以上的项目，派出审计组进行审计，人手不够时，购买中介审计服务。审计技术创新主要体现在线上专业技术的广泛应用。如审计署固定资产投资审计司在某建筑造型复杂的公共工程审计中，借助结构分析软件开展辅助审计，检查梁、柱、板等各种构建的截面、长度和位置等相关信息，利用模版编辑器制作报告模版并创建报告，最终统计出审计所需的构建报表、表面积报表等数据资料，在此基础上，与被审计单位提供的工程结算书比对。2015年以来，安徽省滁州市定远县开始使用手持GPS测量设备进行市政、园林绿化、安全饮水、农田水利建设等的工程计量，在将工作效率提高了两三倍的同时，使工程量的计量误差控制在千分级的范围内。大数据时代，多重审计模式和计算机技术的结合，对审计效率的提高和审计结果的准确性具有重要意义[3]。
（四）审计监管：从管理型审计向监督型审计转变
政府投资审計涉及的委托代理关系复杂，管理环节多、工程资金量巨大、审计期间长、审计整改力度大，相应滋生出围标串标、隐蔽工程弄虚作假、挤占挪用套取骗取工程资金等违规问题，因此各级政府在投资审计中不断强化监督职责，加大问责、追责力度，关注公共投资项目立项审批、征地拆迁、工程招投标、设备材料采购、资金管理使用和工程质量管理等重点环节的监督，揭露重大损失浪费、重大质量安全和重大违纪违法问题，推进工程领域反腐倡廉建设。如北京市朝阳区审计局在重大项目的招投标审计中，重点审查招投标范围，所有投标人的投标文件，投标保证金缴纳情况，开、评标过程资料和工程实际实施单位五个细节。湖南省常德市汉寿县审计局采取多重措施严查借用资质承揽工程乱象，一是通过调查走访被审计单位干部职工及相关知情人员，询问项目实际施工单位是否为中标单位，并实地查看工程项目建设情况;二是核对投标文件中载明的项目负责人与实际承建人是否一致及其资质等级证书;三是查看中标单位所有人员的工资关系及养老保险、医疗保险花名册，调查实际承建人与中标单位是否存在合法的人事及社会保险关系。多地政府审计机关创新投资审计新思路，通过“以审代审”，结合经济责任审计等其他方面审计，抽查政府投资审计实施项目，审查社会中介机构审计的真实性、合法性，查处违法违规行为，规范财政资金的使用，使政府资金的投入恰到好处[3]。
各级审计机关在政府投资审计方面积极进行创新，有力地维护了国家建设资金安全，对全面提高政府投资的经济效益和社会效益具有积极意义。
四、新时代政府投资审计的发展展望
2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上发表重要讲话，深刻阐述了审计工作的一系列根本性、方向性、全局性问题，赋予了新时代审计工作新的职责、新的任务，为推进新时代审计事业发展指明了前进方向。根据中央审计委员会第一次会议的主要精神，结合当前我国政府投资审计存在的问题，展望今后一段时期我国政府投资的审计制度的发展完善，有以下六个方面：
（一）提高审计监督意识，重新定位审计角色
中央审计委员会的成立和审计管理体制改革的深化，意味着党和政府对审计前所未有的重视和支持以及审计在党和国家监督体系中前所未有的重要地位和职责[4]，审计机关在新形势下任重道远。长期以来，被审计单位的“屡审屡犯”现象不仅削弱审计效果、浪费审计资源，而且直接影响到审计的权威性，同时，由于审计机关隶属于行政部门，独立性难以得到保障，此次改革设立中央审计委员会，有利于提高我国审计机关的权威性和独立性，其作为“根治屡审屡犯顽疾”“长效机制”的“指挥部”，将加强党对审计监督的指导，促进审计制度的完善。一方面有利于加强全国审计工作统筹、优化审计资源配置，另一方面也促进提高审计人员政治、社会和经济地位，激励审计人员敢于坚持独立性，强化“应审尽审、凡审必严、严肃问责”的审计监督意识。在政府投资审计中，由于跟踪审计参与建设项目全过程，对涉及投资的事项进行全面监督，往往产生“审”与“管”的矛盾，形成审计越位，使审计人员兼任了管理者的角色，独立性受到牵制。为解决这一问题，各级地方政府应当尽快明确跟踪审计的范围、内容和流程，划清“管”和“审”的界限，在审计建议、审计结论、审计处理的表现方式上要比法定的审计规定更加具体详细，对跟踪审计各环节审计人员的监督范围和职责做出明确的划定，从而指导政府投资审计工作的有序开展，减少独立性风险。
（二）加强全面跟踪审计，关注政府投资绩效
中央审计委员会第一次会议强调“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度”[5]。对于政府投资审计，拓展审计监督广度即推进审计全覆盖，加强投资项目事前、事中、事后审计。从审计对象来说，基于现有审计机关人少事多的矛盾，要求对所有政府投资项目开展跟踪审计以实现全覆盖是不现实的，对此，政府投资审计机关应注意突出重点、量力而行，提高政府投资项目跟踪审计的实效性。一方面是科学确立跟踪项目，政府投资项目数量多、时间跨度大且建设周期长，不同的建设项目在当地的影响力和代表性也不同，因此必须科学确立跟踪审计项目，选择有代表性和社会关注度较高的重点建设项目作为跟踪审计的首选对象;另一方面是“因项制宜”，即针对不同类型或性质的项目分别制定跟踪审计实施方案，突出重点审计内容，以精准发现问题，防范项目风险。从审计内容来说，我国政府投资项目跟踪审计应突破传统的建设项目准备期审计、施工期审计、竣工决算审计的“三阶段”模式，构建更加全面完善的跟踪审计体系，加大对于项目前期决策和后期效益的审计力度，可以进一步分为投资项目立项审计、建设项目前期审计、预算执行审计、竣工决算审计和项目执行效果的后续审计五个阶段细化审计内容，并对每一阶段审计相应制定审计目标、持续评估审计风险、合理分配审计资源、确立审计重点内容、规划时间安排等。拓展审计监督深度即加强审计监督力度，追踪审计根本问题。从审计介入时间来说，在建设项目正式立项时，即将其纳入审计视野，跟踪项目建设各项前期准备工作进展，可以与被审计单位建立定期业务通报例会制度，及时了解项目建设相关情况;从审计介入方式来说，审计人员应当及时主动深入施工现场，掌握工程进展、变更、监理等方面的一手资料，尤其对于事后无法审计取证的，应当把施工过程确定为审计重点，推动边审边改制度，做好跟踪审计记录，同时由于建设项目周期较长，可以实行分阶段跟踪审计方式，一个跟踪周期结束进行一次系统性分析，出具阶段性审计报告，整个项目跟踪审计结束后汇总审计结果，并适时向相关决策机关提交审计报告，从而提升跟踪审计实效。
政府投资项目审计还应当重点关注项目绩效。当前，我国政府投资绩效审计的主要问题是缺乏法律制度層面的规范指导。《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》是仅有的两部与投资项目审计相关的法律法规，但是这两部法律法规并未对政府投资绩效审计相关内容做出明确规定，因此我国政府投资项目绩效审计主体的选择标准、评估原则与指标体系、审计流程等尚缺乏规范性指导，应当借鉴国外政府的公共投资项目绩效审计实践，尽快出台《绩效审计指南》等相关文件界定政府投资项目绩效审计的详细内容，形成较为科学、全面、合理的绩效审计基本体系，作为具体投资项目绩效审计的指导依据。在新时代，政府投资项目绩效审计评估内容应当从经济性、效率性、效果性拓宽至对环境和生态的影响。在环境生态方面，增加设定环境效益指标、关注环境保护资金的投入、环保工程的设计和使用情况等，从预防环境污染、改善环境质量、保持生态平衡等方面进行投资项目绩效评价。
（三）加强审计机关建设，提高人员专业素质
中央审计委员会第一次会议指出“要加强审计机关自身建设”“努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍”[5]。新时代背景下，审计机关主要应从思想政治意识和专业素质能力两方面加强队伍建设。首先，中央审计委员会的建立奠定了审计在党和国家监督体系中的重要地位，全体审计人员应当不断提高政治意识，增强政治责任感和使命感，以政治眼光看待审计工作的高度，提升审计工作为党和国家重大政策措施服务的自觉性和使命感，督查好重大投资项目和重大政策措施落实情况，促进国家治理现代化[6]。其次，政府投资审计质量依赖于审计人员的专业素质能力，对于审计机关内部，当前我国各级审计机关已经开始注重引进复合型审计人才，构建从审计、工程管理、经济金融、法律到计算机等专业多元化人才队伍。从整体来看，队伍构成能够覆盖政府投资审计所需专业知识技能，但是从个体来看，综合专业素质还有待加强，懂审计的人可能不懂工程建设，懂工程建设的人可能不懂审计，这种知识技能上的空白需要通过定期开展业务培训来完善，如开展线上课程教学或者通过线下聘请相关业务领域审计专家进行授课等形式，将审计领域的最新理念、最新方法与工具传授给审计人员，内部实现审计人员专业素质能力的提升;对于审计机关外部，主要是高校人才培养上，相比于会计专业，审计专业的招生数量相对匮乏，一方面可以适当增加审计专业招生数量，另一方面从培养方案和教学内容上，要紧密联系审计实践，培养固定资产投资审计、财政审计、绩效审计、大数据审计等不同领域审计人才，构建审计人才储备库。“双管齐下”推动审计人才建设，提高审计质量，更好地发挥审计对政府投资项目的监督作用。
（四）明确社会审计权责，增强审计监督合力
中央审计委员会第一次会议指出“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”[5]。基于审计工作人少事多的矛盾，我国各级政府审计机关已不同形式、不同程度引入社会中介机构参与政府投资审计，从审计效果来看，尽管仍存在中介机构人员素质参差不齐、审计质量亟待加强等问题，但是一定程度上缓解了政府审计力量的不足，保障了审计项目的按时完成。引入社会审计力量的主要目的是为了提高政府审计效率和质量，新时代下构建“机关+中介”的政府投资审计模式，需要进一步规范社会中介机构投资审计行为。第一，应当明确审计机关和社会中介机构在项目审计中的权责划分，以“内审为主，社会审计为辅”为基本原则，在委托审计协议中，明确约定审计目标、审计内容、双方职责范围、审计纪律、廉洁要求、法律责任、审计费用及支付方式等内容，确保审计机关与社会中介机构责任边界清晰，避免事后扯皮现象。第二，在中介机构选聘方面，多数审计机关以公开招标为主要方式，采用政府购买服务形式引入社会审计力量，其中中介机构资质的审核至关重要，为避免寻租行为，应当在评标过程中引入社会监督力量，并进行实地考察，实现招标到评标过程的透明化;同时构建中介机构储备库，设定入库机构和人员有效期，实行动态管理，确保社会审计力量优质化。对同一政府投资项目的审计，可引入多家中介机构力量，一方面形成审计力量相互制约，保证审计质量;另一方面，可根据不同机构人员专业优势，科学分配审计任务，提高审计效率。第三，强化监督考核机制，审计机关与社会中介机构既是合作关系也是监督与被监督关系，应当定期开展审计项目日常考核、中介机构年度考核工作，对中介机构完成的审计项目进行复查，建立考核结果与审计分配、中介费用“双挂钩”的考核机制，优胜劣汰，建立社会中介机构的信用档案，作为未来政府投资项目社会审计招标参审标准之一。通过规范社会中介机构审计行为，有助于提升内部审计和社会审计质量，增强监督合力。
（五）加强信息技术应用，保障审计信息安全
中央审计委员会第一次会议提出“要坚持科技强审，加强审计信息化建设”[5]。审计信息化技术的引入，推动政府投资审计全面、准确和高效进行。当前，我国在财政预算及财务收支审计方面的信息化技术较为成熟，但是政府投资项目尚未实现全过程信息化审计，各级审计机关正在积极推进政府投资项目审计信息化管理平台的建设。为强化对政府投资项目的审计监督，一是应当全面消除各地政府投资审计信息化相对独立的“信息孤岛”现象，积极推进审计机关与各职能部门、上下级审计机关之间的信息共享，实现审计与发改、住建、财政等与政府投资项目管理有关的职能部门业务系统的互联互通;二是构建各行各业多维数据库，横向上在管理平台中纳入勘查、检测、监理、施工等参建单位数据信息，细化建设项目的过程数据，如项目施工过程中的材料出入库记录、抽样检测、使用记录，监理单位的现场监督情况等，纵向上，以建设项目各程序环节为主线，实现从项目立项、可行性研究、初步设计批复、施工、中期检查、结项等全过程数据信息动态更新，推动全过程审计信息化;三是在保障信息安全的前提下，实现审计流程、成果文件、操作记录的可视化和透明化。信息化审计提高了审计效率和效果，但也增加了审计安全风险，尤其是政府投资审计涉及的项目时间长、流程复杂，应注意审计权限设置，避免人为干预审计结果。
（六）结合经济责任审计，强化审计结果利用
党的十八届四中全会提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”经济责任审计的内容包含政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况，当前我国一些地方审计机关为进一步落实投资审计转型，正在积极探索政府投资审计与经济责任审计相结合的模式。推进政府投资审计与经济责任审计相结合可以从以下两个方面展开，一是整合审计资源，根据投资审计项目与经济责任审计中交叉重合的现象，将投资审计人员编入经济责任项目组成员，以投资审计视角带动经济责任审计开展，将两者进行有机结合;二是共享审计成果，在进行政府投资审计抽查复审工作时，将经济责任审计中领导履职情况纳入审计范围，提前谋划，将下一阶段需开展经济责任审计项目的被审计单位纳入本阶段抽查复审的重点监督对象，实现一次审计结果多方利用，提高审计成效。
五、结语
在党和国家高度重视国家审计的新时代，政府投资审计应进一步建立健全相关法律法规，加强审计队伍人才培养，在审计过程中适时调用社会中介审计力量和其他审计资源，借助信息化手段，实现对政府投资项目全面、准确和高效的监督，以更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。
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作者：许光建 马瑞晨
关于政府投资审计全覆盖的难点分析与对策探讨
摘要：随着社会发展以及技术领域方面的进步发展，国民的生活水平得到了质的飞跃。为了更好的推进社会发展，政府对不同领域的项目加大了投资力度。与此同时，投资项目的推进离不开投资审计，在实施覆盖推进时也遇到了一些困难与阻碍。审计工作的顺利推进可以保障政府工作的顺利实施，并进一步的促进各部门高效完成工作。审计工作覆盖的程度也意味着政府工作的效率，只有及时处理审计工作推进时遇到的问题，才能更全面发展政府投资审计工作。
关键词：政府投资审計;全覆盖;难点;对策
引言
政府推进投资项目的持续发展离不开审计工作的全面开展，同时也是促进社会发展的保证。只有根据我国社会发展趋势，政府大力推进投资审计工作，及时发现覆盖进程中的难点，加强政府投资设计保障工作，才能有效的完成审计覆盖工程，进而充分的发挥投资审计的长处，提升政府建设的效率。
1 政府投资审计方式及当前情况
现阶段，我国政府投资审计工作有两种方式，一种是竣工决算审计，它作为一种事后审计方式，这种方式主要是审计人员按照法律程序对竣工项目程序手续是否合规、结果是否准确、经济收益如何等方面进行评估与鉴定。还有一种是跟踪审计方式，它可以分为全阶段、分阶段、重点跟踪审计等模式，这是一种事中审计方式，是指审计人员在建设项目过程中对其进行跟进检查的方式[1]。
就整体审计模式来说，不管是事后审计还是事中审计，其中很重要的一步是审核工程造价，在实际审计过程中，不论是外聘中介机构人员还是由国家审计工作人员来进行第一次审核，由最终审计机构审核通过后，都要负起后面工程造价审计的责任。在政府大量投资的过程中，投资审计工作繁重复杂，而其中对工程造价审计就占据了全部审计工作的很大一部分。在实际审计过程中，如果采用竣工决算方式来进行审计，很多问题被检查出来后根本来不及去返工整改，假如整改成本较高，会非常浪费人力财力资源，许多工程也会不了了之，加上法律制度不完善，会非常影响审计效果。跟踪审计方式与事后审计方式相比，从开始建设起就全程进行审计检查投资项目，也意味着需要审计人员投入更多的时间与精力去完成审计审核，较之事后审计方式，虽然审计过程麻烦，但通过这种方式能够及时发现问题进行改进，也能够提升审计工作的效果。
2 政府投资审计全覆盖过程中的困难
2.1 目前审计资源不足以充分分配
审计工作离不开审计专业人员，审计工作中最宝贵的因素就是专业人员与审计工作时间。就资源分配而言，一个普通的地级市审计机关里专业投资审计工作者也就十几个到几十个不等，而一个普通的县区专业审计工作者也不过四、五个人。既要完成年度审计项目计划，又要面对全覆盖审计艰巨的审计任务，其实现难度不言而喻。然而，除却专业人员的分配及时间问题，还需要考虑到项目实施的实际情况，应该根据不同水平的审计工作者去划分不同的工作范围及进行工程结算，要考虑到项目的不同建设所需的项目资金能否保证工程项目的顺利实施。与此同时，投资审计还需要耗费大量资金投入。
2.2 审计工作者的技术水平不足以达到实现全覆盖的高度
政府实施投资审计工作涉及到许多不同的建设项目，随着社会科学技术的发展，我国的工程材料、建设技术都在持续高速推进。与此同时，审计技术涉及到的专业知识也越来越细节化，大部分的审计人员都无法随时处于一线的位置，他们的专业技术水平可能会不足以满足建设工程所需要的审计水平。尽管相关政府机构会对审计人员进行专业知识培训等大力培养，但也避免不了随着科学技术的发展，审计人员的专业知识技能无法跟上建筑工程所需要的审计水平。总之，审计工作者的专业技术知识能力很难与当今的工程建设所需要的审计水平相匹配，即使审计机关可以聘请更加专业的社会中介机构工作团队来进行相关的审计工作，但是国家审计部门仍然需要对建设项目进行合格的评判，防止出现偏差，进而导致项目建设失控的情况。倘若在这种情况下实施全覆盖审计，那么审计机关遇到技术问题，就很难合理的去处理，无法保证审计结果的满意程度，也无法承担建设项目过程中的相关责任，从而达到保证工程项目依法依规依程序顺利进行的目的。
2.3 现阶段审计方式不易于实现全覆盖
就当前的审计方式来说，不管是事后审计方式还是事中跟踪审计方式，两者都应对其工程造价负有法律意义上的责任。工程造价所需审计方式复杂，同时也需要大量的社会资源，进而导致审计工作人员的工作量加大。社会审计资源一般侧重于工程结算金额的审核，而非工程过程中的监督，故不足以填补工程审计全覆盖的需求。此外，因为社会审计资源的工作目标和方式区别于国家审计，也造成其无法更全面细致的完成国家审计的工作。
尽管现阶段已经有了一些较为成熟的社会中介审计机构，审计工作在工程造价中进行审核过程已经有了较完善的方式步骤，但是即便如此，如果想要在全社会实现全领域的工程项目投资审计全覆盖工作，就目前的情况来看，还无法全面达到这样的目标。对市场上的中介机构的监管不力也可能会造成审计秩序的紊乱，这种混乱的模式不利于我国投资审计的发展，同时也阻碍了审计机构的进一步完善，甚至可能会导致民众对政府工作的能力产生不信任感，导致矛盾激化，对社会产生不良的影响。
3 完善改良措施
3.1 合理分配审计资源
在进行审计工作时，相关部门要适当的分配审计资源，高效的利用审计资源，抓住审计过程中的重点。当前的社会审计资源不足，无法实现全体范围上的全覆盖，但这并不意味着我们无法实现全覆盖[2]。只要相关部门能够合理分配审计资源，将具体任务下达至各个具体环节，正确的安排审计工作者，在实际工作中切实确保合理分配资源，从而提高审计效率，将核心资源统筹安排到急需审计的领域，进行有针对性的安排，是有利于提升政府投资审计的工作效率，推动政府投资项目顺利完成的。
3.2 加强审计人员技能水平
审计工作复杂，对审计工作者进行专业素质的培养不能一蹴而就，审计过程中需要考虑的问题较多，但是作为专业的审计技术人员，必须要具备一定的专业理论知识。处于互联网信息时代，审计工作者需要掌握一定的互联网应用技术，并通过大数据等手段进行有效的审计工作数据处理，从而提升工作效率，帮助政府完善投资项目，帮助审计各部门完善资源共享平台，提升投资审计工作效率，进一步统筹安排工作进度，有效的进行投资审计工作[3]。
3.3 完善审计工作具体步骤，责任到个人
审计阶段工作步骤中所涉及的具体项目牵涉利益较大，对工程项目进行审核时，负责人需要严格把控其中的利害关系。与此同时，工程审计过程中要克服来自外界环境的阻碍，在推进投资审计全覆盖的过程中，单位应将工作具体环节责任到个人，从而提高审计工作的透明度，帮助其进一步完善审计工作流程，提高投资审计工作的覆盖程度。
4 结语
随着社会的不断发展，科学技术的逐步完善，我国的建设工程项目逐渐扩大，同时也说明只有政府投资审计的全覆盖，才可以更进一步帮助社会良好发展，推动国家基层建筑。进一步完善审计工作是社会发展的必然要求，审计工作者要做到提高自身专业素养，相关审计机构要做到细化责任机制，不断的强化部门工作能力，从而为国家发展提供动力，完成政府投资审计全覆盖工作。
参考文献：
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[3]王士红，顾远东.国家审计人员心理契约、工作满意度与知识共享行为[J].审计研究，2012（01）.
作者：纪玉程
政府投资审计中常见的问题及对策探讨
【摘要】：现阶段我国城市化以及现代化建设进程越来越快，在这样的背景之下，需要政府投资审计的工程以及相关项目也越来越多且规模越来越大，政府投资审计水平对城市发展和经济发展起到至关重要的作用，因此需要相关工作人员充分重视。随着我国经济的快速稳定发展，政府投资在经济总量中的额度和占比越来越高，已经成为经济可持续增长的重要保障。目前我国社会对于政府投资审计的重视程度越来越高，随着我国各行业的现代化转型，传统的政府投资审计方式已经逐渐无法满足市场需求，在实际进行过程当中面临着越来越多的问题。本文将基于此，结合实际情况全面分析现阶段我国政府投资审计中常见的主要问题，并提出针对性的解决措施，以期提高政府投资审计水平，充分发挥出政府投资审计的社会价值，提高公共资金的使用效率。
【关键词】政府投资审计;问题;对策
引言
随着改革开放的不断深入和国家经济的快速发展，政府投资持续增长，政府投资审计任务越来越重，要求越来越高。政府投资审计具有审计周期长、审计内容多、审计方法复杂、审计范围广及审计要求高等特征，决定了政府投资审计风险也较大。现阶段我国已进入大数据时代，各行各业在其实际发展过程当中都会顺应时代发展，行现代化转型，投资审计作为政府的重要组成部分，其必须与时俱进。相关工作人员以及管理阶层，必须在充分重视政府投资审计的基础之上，全面分析现阶段审计过程中存在的问题，然后在现有的基础之上，加强对于现代化技术以及信息化技术的应用，提高政府投资审计效率，完善投资审计结构并提高投资审计水平。为实现政府机关经济效益和各项工作顺利开展的目标，应强化政府投资审计力度，确保投资审计符合政府机关综合发展要求。
1.政府投资审计的作用
我国作为社会主义民主大国，在多年的发展过程中，始终将群众的利益以及国家的发展作为党政府以及政府相关部门发展的主要目标。经济作为决定地区发展以及国家发展的重要指标，经济基础决定上层建筑，而政府投资审计能够对于区域内资金来源、资金使用以及整体经济发展起到至关重要的作用，做好政府投资审计工作，能够有效提高资金的使用率并充分发挥出其社会价值，在保证工程项目最终质量的基础之上最大程度节约投入成本。审计部门作为政府的重要组成部分，其运行效率以及整体审计水平能够直接决定地区经济发展方向以及政府建设的稳定性，同时能够维持地区市场秩序，促进社会和谐发展。随着近年来我国人口基数的不断膨胀以及现代化进程的不断加快，政府投资主体资金来源与投资以及融资的形式越来越多样化，在这样的背景之下，传统的单一的政府投资审计方式以及结构已经无法满足市场需求，实现其现代化转型以及效率的提高能够有效节约政府资金并杜绝资源浪费，最大程度的增加地区经济效益，有利于我国整体经济发展以及现代化建设。
2.政府投资审计中的常见问题
政府投资审计在其实际进行过程当中所涉及到的内容以及环节相对较多且周期较长，因此对最终审计结果造成影响的因素也相对较多，在这些年来，我国已进入现代化时代，各行业在其实际发展过程当中都进行了相应的现代化转型，因此政府在这实际运行过程中，需要投资审计的内容也就更多，因此传统的投资审计方式以及投资审计模式，已经无法适应市场需求。据相关工作人员调查，发现现阶段我国多数政府内部投资审计存在较多问题，无法充分发挥出其在政府实际发展过程中的作用，具体包括政府投资项目前期工作准备不充分、政府投资审计内容不全面且评价机制不完善、后续处理工作效率低、政府投资审计人才队伍不够完善，以及政府投资审计现代化建设不足等。
2.1政府投资项目前期工作准备不充分
政府投资审计在其实际应用过程当中所涉及到的内容相对较多，因此想要充分发挥出其在建设项目中的重要作用，在实际审计工作开始之前，需要做好相应的准备工作。前期准备工作是否充分以及准备工作的整体质量对于后期的投资审计工作能否顺利进行造成直接影响，因此政府相关部门以及相关工作人员必须加强对于政府投资项目前期准备工作的重视程度，在明确工程项目所涉及到的环节和内容的基础之上，做好前期准备工作。现阶段我国多数政府投资项目前期的工作准备的不够充分，导致后期工作实际进行过程当中会涉及到诸多问题，比如在建筑工程中相关人员不能够准确地对该地区的地质以及外在环境进行准确勘察、对于项目实际进行过程当中所涉及到的内容的了解不够充分、设计出的方案与实际情况不符且无法结合实际情况保证预算的准确性和全面性、对于招投标环节中所涉及到的各部门以及各方主体的协调工作不够重视导致招投标环节中出现粗糙的招标控制价编制以及不完整的项目等，部分项目甚至会出现漏算或多算等现象导致工程造价失控，导致后期项目完成后会出现经济纠纷。
2.2审计内容主要是查错防弊，评价机制不完善
现阶段我国多数政府内的审计内容相对来说不够全面，其主要是针对投资项目中存在的错误以及不合理之处进行检查并纠正，对于重要性较低的环节以及内容缺乏相应的重视。由于相关工作人员对于审计工作全面性的重视程度不足，导致现阶段多数政府内部缺乏完善的评价机制，评价机制对于审计工作的质量造成直接影响，相关工作人员应该加强对其重视程度，不断结合实际情况，提高审计内容的全面性并扩大其覆盖面积，对现有评价机制進行全面分析，找出其不合理之处并结合实际情况对其进行针对性解决，提高评价机制的整体完善度。
2.3后续处理工作效率低
现阶段我国多数政府投资审计在实际经营过程当中存在较为严重的“重查轻整”现象，主要表现为投资工程项目的后续处理工作相对较差，相关工作人员对于后期处理工作的重视程度不足。由于政府投资项目在实际进行过程当中所涉及到的内容相对较多，因此审计工作存在一定复杂性，容易对最终结果造成影响的因素也相对较多，想要充分发挥出投资审计的重要作用，相关人员不但需要采取相应措施避免错误的出现，更需要在发现错误时第一时间对其进行调整与纠正，但现阶段我国政府相关人员对于审计工作的后续处理工作重视程度不足，导致跟踪审计工作整体质量差。在审计结束后，不能第一时间采取相应措施对存在错误的环节进行整改。除此之外还存在部分不能按照相关资产办理手续办理工程交付等问题。
2.4政府投资审计人才队伍不完善
政府投资审计人才队伍不完善主要表现在以下几方面：（1）政府对投资审计人才培养重视程度不足，多数审计人员虽然接受过系统的相关培训，但是其在进入政府后，由于政府对于人才培养的重视程度不足，因此并未在后续工作过程中实现与时俱进，导致其审计理念相对较为落后;（2）投资审计人员创新意识低。现阶段我国时代发展速度飞快，各行业想要实现其可持续发展就必须不断结合实际情况更新其相关理念并提高相应水平，在这样的背景之下，传统的审计理念以及审计知识已经逐渐无法满足市场需求，需要相关工作人员具有创新意识，不断结合实际情况对其审计理念以及工作内容进行创新，但是多数相关工作人员存在较为固化的传统审计理念，不愿主动进行相应创新;（3）审计人员职业素养较低。我国政府在对审计人员进行招聘时，主要是对其专业能力进行观察，对相关工作人员的综合素质以及职业素养的重视程度较低，这导致现阶段政府内部存在较多职业素养低的审计人员，其在审计过程当中可能会以不当手段谋取私利，而政府内部又缺乏完善的监督体制以及相关措施，无法对其进行针对性解决。
2.5政府投资审计现代化建设不足
21世纪以来我国已进入大数据时代，各行业在其实际发展过程当中都不断在现有的基础之上加强对于现代化技术以及信息化技术的应用，从而提高其整体运行效率并实现其可持续发展，但是由于目前我国政府对于投资审计工作的重视程度不足，导致多数政府内部的审计工作模式相对较为落后，与现阶段我国飞速发展的时代背景不符。比如多数相关工作人员在进行审计工作时仍然采用传统的纸质材料，由于政府对于审计现代化建设的重视程度不足，因此相应的硬件设施也较为落后。从目前我国社会整体发展形势来看，现代化是各行业以及各领域发展的必然趋势传统且落后的审计手段是无法满足政府需求的，因此需要管理阶层以及相关工作人员加强对于审计现代化建设的重视程度，全面审视现阶段投资审计工作中存在的具体问题以及其落后环节，结合实际情况引进现代化技术以及电子技术，提高审计效率，实现政府审计的现代化转型。
3.政府投资审计问题的解决对策
针对现阶段我国政府投资审计效率低下这个问题，需要相关工作人员加强重视程度，在明确政府投资审计存在的具体问题以及具体原因的基础之上，结合实际情况采取相应措施，对其进行合理解决，从而提高投资审计水平以及投资审计效率，充分发挥出投资审计在政府运行过程中的作用以及政府的社会价值。基于此本文提出了做好政府投资审计前期准备工作、完善政府投资审计评价机制、提高后续处理工作效率、完善政府投资审计人才队伍并加强政府投资审计，现代化建设几点措施。
3.1做好政府投资审计前期准备工作
投资审计后期工作能否顺利进行主要取决于前期准备工作是否足够完善，因此相关工作人员必须加强对于审计前期前期准备工作的重视程度，不断结合实际情况对于审计相关法律法规进行完善。从现阶段我国社会整体发展形势来看，项目审计的政策基础就是政府的投资审计相关法律法规，但现阶段我国审计法律法规的全面性不足且不够完善，导致审计人员在审计审计工作过程当中缺乏方向。需要政府相关部门以及相關工作人员加强对于这一问题的重视程度，结合实际情况对政府投资审计前期准备工作以及相关法律法规的控制部分进行填补，同时需要全面分析投资工程项目中所涉及到的所有内容，并做好针对性的准备工作，为后续工作的进行打好相应基础。
3.2完善政府投资审计评价机制
针对现阶段我国政府投资审计评价机制不完善这一问题，需要相关工作人员在做好现场管理的基础之上，对于签证变更工作进行强化。比如相关单位在项目审计进行过程当中，必须严格按照设计好的文件进行，在实际建设过程当中，非必要情况不得对相应文件进行擅自更改，如出现意外情况，则需要按照相应流程与程序做好报批工作。首先需要对于现场签订的管理制度以及具体操行办法进行完善，对工程项目所涉及到的相关单位的责任、权利以及义务进行明确划分落实责任制，当发生意外情况时，需要按照规定找出相应的责任单位以及相应责任人，相关制度以及措施需要有多方主体共同商议决策。同时还需要避免工程进行过程中出现随意签证的情况，严格追究虚假签证以及随意签证的相应责任。
3.3提高后续处理工作效率
对建设、施工等所有被审计单位都执行审计资料承诺制，尝试运用分析性复核和符合性测试等方法确定审计质量控制的重要性，并对审计对象进行全方位、多角度和多层次对比取证，查找可能存在的重大违法、违纪问题和经济案件线索;在审计证据确凿的基础上，减少证据冗余，对审计证据要素不齐全、法律法规依据不充分的审计事项，作出审慎的审计结论和处理意见;要建立和完善审计复核、审计质量检查和审计质量责任追究等规章制度，将三级复核制度落到实处，确保政府投资审计工作质量得到不断提高。同时在需要审计机关与中介机构签订《委托审计协议书》，明确双方的责任、权利和义务，要求受委托的中介机构严格按照国家审计规定的程序和要求进行审计，并对审计结果的真实性、完整性、合法性和有效性负责。
3.4完善政府投资审计人才队伍
完善政府投资审计人才队伍，主要可以从以下几方面进行：（1）管理阶层加强对于审计人才培养的重视程度，全面分析现阶段政府内部投资审计人才存在的不足之处以及其弱项，然后结合实际情况制定针对性的培训措施，同时需要完善相应考核制度，对培训结果进行考核以提高培训效率。培训内容包括，但不仅限于投资审计相关专业理论知识、投资审计实际操作水平、工作人员职业素养、责任意识以及综合素质等，同时需要充分重视投资审计的现代化建设，在对工作人员进行专业培训时，需要提高其现代化技术以及信息化技术应用水平;（2）根据政府以及工程实际运行情况制定相应的措施，加强审计人员专业能力以及其个人利益之间的联系，提高审计人才自主进行专业能力学习的积极性，结合实际情况，在政府内部落实优胜劣汰制，对于学习能力强且专业能力提升速度快的工作人员可以给予相应的实质性奖励，而对于学习能力过差，且无法顺应时代发展更新理念、工作态度消极的工作人员可以视情况予以辞退，同时需要落实责任制，在政府内部保证专人专事，一旦政府投资审计出现意外情况，可以根据相应的规章制度找到具体责任人，从而提升工作人员的责任意识;（3）在保证相关工作人员专业能力的基础之上提高其创新精神，对存在传统固化的审计理念的工作人员进行适当思想教育，营造全员自主进行创新的工作氛围。
3.5加强政府投资审计现代化建设
加强政府投资审计现代化建设，主要可以从以下几方面进行：（1）加强管理阶层对于政府投资审计现代化建设的重视程度，加大政府投资审计现代化建设资金投入;（2）全面分析政府现行投资审计理念以及模式，明确市场整体发展形势以及时代变化，综合考虑多方面因素制定相应措施，对政府内投资审计模式以及体制进行现代化调整;（3）在现有投资审计模式的基础之上，引入现代化技术以及信息化技术，同时对政府内老旧硬件设施进行定期更新，在保证最终工作效率以及整体质量的基础之上，将线下流程以及老旧流程转变为线上流程，将纸质材料以及纸质数据转为电子化材料。
4.结语
政府投资审计工作是政府投资决策的重要依据，其成败与否直接关系人民群众的基本利益。政府投资审计工作随着政府投资加大任重而道远，但受专业人才、审计体制机制和审计方式方法的制约，存在很多问题，这里提了几点意见建议，相信也会落实到现实工作中，但仍然无法完全避免在今后的政府投资审计工作中遇到其他的问题，还需要不断的发现与更正。在当前经济发展形势下，能够对政府投资效益做出合理地评价，不仅可以完善建设项目的全部开展，减少项目完成时间，保证项目完成质量，提高人民生活品质;还能促進财政资金高效利用，提升国家资产使用效益，推动当地经济发展。虽然发展的过程中存在或多或少的问题，我们要在发现问题的过程中寻找解决问题的答案，服务于社会经济的发展。
【参考文献】
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作者简介：王燕，1974.12月，女，山东省滨州市，山东省滨州市审计局，滨州市滨城区，256601，汉族，高级审计师，学位无，研究审计业务
作者：王燕
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