与政府签订投资合同（共8篇）
---------兼论行政合同的性质归属
安徽明泉律师事务所 桂林
内 容 提 要
本文着眼于社会现实纠纷，从两起案例的阅读出发，提出当前司法实务界和法学理论界对政府与投资商签订的“项目投资合同”这一行政合同的性质归属及纠纷处理机制这一命题。
接着，作者从法学探讨的角度层层分析了行政合同的法律属性。有国外法律的规定，我国法律的相关规定，及作者对我国行政合同所做的分类以及有关行政合同纠纷的分类。最后得出“项目投资合同”应属于具有民事性质的行政合同这一观点。同时，作者重点阐述了该类行政合同产生纠纷应援用民事法律规范，适用民事诉讼程序的法理依据和现实依据。
最后，作者又分析了“项目投资合同”的相关前置程序问题和规范“项目投资合同”的签订问题。
本文既有理论探讨内容，又有解决现实问题的目的，理论探讨是为了解决现实问题。关键词：项目投资合同 行政合同 法律属性 民事性质 引言
随着社会主义市场经济的逐步确立，改革开放的进一步推进，各地方人民政府吸引外来投资热潮的兴起，政府的行政命令、行政指导、行政计划的管理模式向部分行政合同管理模式的转变，政府以优惠政策为诱饵为吸引外资而与投资商签订“项目投资合同”亦日趋平凡，由其是欠发达地区的政府更是乐此不彼。然而，政府行为的官本位思想不可能在短时间消除殆尽，依法行政也不可能完全落到实处，同时，投资商唯利是图的本性与依法诚实经营市场经济的要求在现阶段的不调和，以及我国法律关于行政程序、行政合同、立法的不健全，使得政府与投资商签订的“项目投资合同”的内容五花八门，性质难以认定，纠纷也是层出不穷。
本文试图对签订“项目投资合同”这一现象予以考察、分析，辨别“项目投资合同”的本质属性，以期找出履行“项目投资合同”容易产生纠纷的现实原因，进而提出如何规范“项目投资合同”的签订和产生纠纷后的处理机制。另外本文从研究实际问题着手，也对我国行政合同的法律定性及纠纷处理机制做了法律探讨。
一、“项目投资合同”的性质及纠纷处理机制的争议
要理性的辨别政府与投资商签订的“项目投资合同”的本质属性，不能仅仅着重于看合同的名称和签订合同的主体，更要考察“项目投资合同”签订的目的、价值取向和合同的内容。
下面先阅读一下两份“项目投资合同”的主要内容： 案例
一、合同名称：《项目投资合同》
签订主体：甲方：――开发区管委会，乙方：――公司 合同内容：
1、签订合同的目的、依据：经甲乙双方友好协商，乙方决定在甲方投资建设―――项目，本着平等诚信的原则，签订如下投资协议。
2、甲方权利义务：根据乙方投资规模和项目需要，甲方以――价格提供乙方土地――亩；甲方为乙方项目近区在报批、规划选址、土地征用等方面实行一站式服务；乙方项目建设可享受――政府优惠政策。
3、乙方权利义务：项目总投资 万元，项目投资强度不低于每亩 万元；乙方在建设进度达到投资计划20%即可申领土地证，领证前付清土地出让金。
4、违约责任：任何一方不履行本合同义务，应当承担违约责任，承担违约责任的方式本合同有约定的按约定执行，无约定的，按照合同法和相关法律规定办理。
5、纠纷解决机制：本合同履行中如有争议，应协商解决，协调不成的，可诉请合同履行地法院裁决。
案例
二、合同名称：《――区域综合开发建设项目协议书》 签订主体：甲方：――人民政府，乙方：――公司 合同内容：
1、签订合同的目的、依据：为加快――城市基础设施建设，改善城市面貌，甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商，达成如下协议。
2、甲方权利义务：负责完成项目计划、土地及开放建设所涉及到的有关手续和文件；负责乙方在开发建设中享受的相关优惠政策的兑现和落实（以政府发布的优惠政策为准）；
3、乙方权利义务：享有通过拆迁及征用获得的土地使用权，并不再支付土地出让金和有关费用；负责完成开放建设范围内的拆迁、补偿、安置和房屋开发及配套建设；
4、违约责任：甲乙双方对本协议中的条款保证履行和兑现，否则甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任。
5、纠纷解决机制：未作约定。
以上两份投资合同内容迥异，他们的性质属于行政合同还是民事合同，一时也难以辨别。我们先分析一下两份投资合同的异同点。
两份投资合同具有的相同属性：
1、签订主体类同，一方是政府，一方是投资商。
2、签订合同的目的类同，政府都是是为了加快当地经济的发展，更好的实现其管理职能；投资商是为了获取利益。
3、签订合同的当事人地位，案例一表述为：本着平等诚信的原则；案例二表述为：甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商。两份投资合同在签订时合同双方的地位都具有平等性。
4、合同的内容，作为投资商的权利义务主要表现的是民事权利义务关系；而作为政府的权利义务主要表现为政府权限范围内的优惠政策的兑现和提供项目计划和项目用地。
5、违约责任，两份合同都规定有违约责任，只是案例一规定了优先适用合同法；而案例二未规定优先适用的法律。
两份投资合同的不同点：
两份投资合同虽然是不同的政府就不同项目与投资商签订了名称、内容不同的合同，但实际从该两份合同的属性来看，并没有什么差别。就两份合同的纠纷解决机制而言，案例一约定了纠纷解决机制“诉请合同履行地法院裁决”但如何诉请，以行政诉讼诉请还是以民事诉讼诉请也未明确。而案例二虽然没有约定如何解决纠纷，但约定了“甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任”。因而从本质属性来看，两份投资合同没有什么不同。
在阅读了上述两份投资合同后，应得出比较一致的结论，就是两份投资合同的法律属性基本一致。
我们再考察一下两份投资合同产生纠纷后的实际的处理方式。
案例一，合同签订后由于投资商投资不到位，投资商违约，政府要求追究投资商的违约责任。此后政府以民事诉讼主张权利，法院虽然受理了该案，但是就该合同的性质属于民事合同还是行政合同，政府应当提起民事诉讼还是提起行政诉讼，法院法官的理解不能达成一致，最后该案以双方和解政府撤诉结束。案例二，合同签订后由于政府改变规划，单方终止了双方的投资合同，政府违约，投资商要求追究政府的责任。纠纷发生后，投资商不敢轻易的起诉政府，向政府提交了十几份要求解决终止投资合同相关问题的报告，但在长达四年多的时间一直未能得到解决。最近，投资商准备起诉，并确定选择行政诉讼。但此时该政府换了领导又主动与投资商进行接触谈判，期望通过协商解决，该案仍在协商之中。
从以上两起案例可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”的法律属性基本一致。但该“项目投资合同”到底属于民事合同还是行政合同？发生纠纷后适用民事诉讼程序还是适用行政诉讼程序？对此问题，专家学者、司法实务界及合同当事人自己作出的理解却是大相径庭。为什么出现上述情况呢？笔者认为主要是因为没有确定“项目投资合同”其本身具有的法律属性。
二、“项目投资合同”的法律属性分析
（一）国外的法律规定
在西方发达国家，政府与投资商签订的“项目投资合同”也属于法理学上的行政合同，但各国的表述不一，有的称之为政府合同如美国、英国，有的称之为行政合同如法国、德国。
行政合同在西方发达国家已发展成为一项较为成熟的制度。统观世界各国的行政合同制度，大致可分为三种类型：第一种是英美法系国家以普通法为本位的政府合同；第二种 是法国以行政为本位的行政合同；第三种是德国以合同为本位的行政合同。
具体的来说，英美作为典型的普通法系国家，素有公私法不分的法律传统，在这两个国家的行政法中，并没有出现过行政合同的概念，行政合同表现为以普通法为本位的政府合同。同私人合同一并适用普通法规则。英美等普通法系国家的政府合同制度，以普通法为本位，合同双方当事人地位平等，公共利益和私人利益受司法平等保护，行政主体往往不享有单方特权但却受到较为严格的程序规制，在法律特别授权情况下方可享有某种特权；政府签订合同受到自身法定权限范围的严格限制，越权签约通常无效，无效后相对方当事人自负其责；因政府合同发生争议时，通常由普通法院依民事诉讼程序予以解决，在法律有明文规定时亦可选择行政法上的救济途径。
在法国，行政合同适用公法规则，受行政法院管辖。在行政合同缔结方面，对于允许适用行政合同的行政事项，大多数由行政机关根据实际情况，例如供应合同、运输合同、雇佣合同既可以是行政合同又可以是民事合同；但法律强制性规定使用行政合同的事项，如公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等，必须缔结行政合同，行政机关对此无自由裁量的权力。与英美国家相比，价值取向上注重公共利益保护的法国行政合同，视行政性为行政合同的第一内在属性，先有行政，后有合同，行政合同中的合同性相对于行政性而言永远是从属性的。表现在法律上，就是行政机关享有法定的单方特权，这种特权的行使无须向行政法院申请判决，更无须同相对方协商，只需建立在行政机关对于“公共利益需要 ”的主观判断上，而对政府的“公益判断权”所可能产生的危害性，只靠经济利益平衡原则下损失补偿及事后的司法审查来加以防范。
同为大陆法系的德国和法国一样，受传统上公私法划分理论的影响，强调行政合同中的公法因素，因行政合同引起的争议也由行政法院管辖。但与法国相比，德国的行政合同制度对法国有借鉴，更有发展，以合同而不是以行政为本位，强调双方当事人地位的平等，对公共利益和个人利益实行同等法律保护，强调行政主体享有有限的单方特权，并要受到严格的行政程序规制，以及援用民事法规则适用行政合同案件的规定，既符合合同的本质，同时也符合现代契约行政的民主精神。
从以上主要发达国家的法律规定可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”多数采取以合同为本位，而不是以行政为本位，强调对公共利益和个人利益实行同等法律保护，解决行政合同的纠纷也趋向优先适用民事法律规范。
（二）我国现行的法律规定 1、1990年10月1日《行政诉讼法》实施以前，我国的行政合同法理研究及行政诉讼制度几乎是一片空白。
2、《行政诉讼法》实施后至1999年11月24日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“98条”）施行，我国行政合同诉讼制度更多地停留在理论研究上。《行政诉讼法》颁布实施后，全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭。但由于理论上没有一个占主导地位的并为大多数人接受和赞同的“行政合同”的界定，而强大的民法理论界对行政合同是否具有独立地位尚持否定的态度，因此行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序。
3、“98条”实施后至2004年1月14日最高人民法院印发《关于规范行政案件案由的通知》，“98条”取代了原先最高院下发的《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》，“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，把行政诉讼的受案范围从单方行为扩展为双方行为。把行政行为定义为“单方行为”，行政合同等双方行为就不属于可诉的行政行为，而“98条”的规定实际上为将行政合同纳入行政诉讼，有的学者认为这表明我国司法实务界已经将我国的行政合同司法救济制度纳入了自己的视野。4、2004年1月14日，最高人民法院印发了《关于规范行政案件案由的通知》，行政合同被明确确认为是我国行政诉讼的案由之一。虽然此前全国各地的行政审判庭审理过少量的行政合同案件，但最高人民法院将行政合同作为正式案由予以公布却是第一次。最高人民法院的这份文件，让国内的多数学者认为是我国法律终于构筑了我国行政合同司法救济制度。
此后，大多数学者均著书立说，主张应以行政性作为中国行政合同制度的价值本位，并依此提出建立和完善我国行政合同司法救济制度的良医良药。大多数观点认为
1、行政合同中，政府具有优越地位；
2、行政合同纠纷属于行政案件，应由法院行政审判庭管辖；
3、行政合同的司法审查适用合法性审查与合约性审查并举的原则，可以适当引入调解机制等等。也有少数学者主张应以合同性作为中国行政合同制度的价值本位。因行政合同的基础是行政关系，签订行政合同时，行政主体又占主导地位，故主张应以行政性为价值本位的观点占上风。
笔者认为，以行政性作为中国行政合同制度的价值本位的观点很值得商榷。
其一、我国现行的立法机关颁布的《行政诉讼法》没有修改，其二，我国还没有出台《行政合同法》，其三，2003年3月以应松年教授主持完成的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》，虽然专章规定了行政合同，但该（试拟稿）没有讨论通过，也没有颁布实施，而且争议较大。其四，“98条”和《关于规范行政案件案由的通知》只是审判机关的司法解释和一个规范性文件，并不是立法。而学者却把以上的司法解释和文件当作法律依据并以此为基础予以研究，是否有画地为牢的嫌疑。
笔者认为，行政行为的单方性，在我国的行政立法中至今没有突破，虽然“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，但也没有明确行政行为具有双方性，且“98条”充其量只是一个司法解释，而不是立法。《关于规范行政案件案由的通知》虽然例举了行政合同的案由，也并不是说所有的关于行政合同的纠纷就属于行政纠纷，就应当适用行政诉讼程序。且行政诉讼的一个基本原则是“民告官”，行政主体不能作为原告，而行政合同是双方行为，如果行政主体的对方违约，行政主体能否作为原告起诉呢？很显然，不行。那是不是又要修订《行政诉讼法》明确行政主体可以作为原告呢？显然可能性不大。
那么对于行政合同，到底如何确认其属性，如何设立纠纷解决机制呢？笔者认为首先应对行政合同的类别和行政合同纠纷的类别予以分析。
（三）行政合同的类别和行政合同纠纷的类别
1、行政合同的类别
我国的行政合同主要有以下几种： 国有土地使用权出让合同、全民所有制工业企业承包合同、行政赔偿合同、行政补偿合同、国家科研合同、农村土地承包合同、国家订购合同、公共工程建设合同、计划生育合同、转让财产合同、行政委托合同、治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议、政府特许经营合同、政策信贷合同及其他行政合同
行政合同虽然种类繁多，但归纳起来，但归纳起来可以分为两种。一种是政府机关之间或政府机关与其所属人员之间的签订的行政合同，如治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议，笔者将其称之为不具有民事性质的行政合同。另外一种是政府机关与平等当事人之间订立的合同，如国家订购合同、国家科研合同、国有土地使用权出让合同、公共工程建设合同、行政补偿合同等，笔者将其称之为具有民事性质的行政合同。其中政府与投资商签订的“项目投资合同”应属于第二种。
2、行政合同纠纷的类别(本文只讨论具有民事性质的行政合同)。①关于签订行政合同本身而引起的诉讼。
由于行政合同的签订虽然是一种双方行为，但作为政府一方，仍然可以视为一个具体行政行为，对于是否签订行政合同，选择谁作为合同的对象具有单方决定权。对这一个签订合同的具体行政行为，当然具有可诉性。但这一具体行政行为的相对人不仅仅指合同的相对方，比如 “项目投资合同”和国有土地使用权出让合同中除了合同相对方以外，还包括利害关系人和其他国家机关。比如更有条件取得该项目的投资商，国家监察机关或检察院等。假设一个案例，A政府将一块土地出让给甲公司，国家土地监察机关认为该土地出让合同违法，侵害了国家利益，虽然对这一情况，在我国有很多行政手段可以解决，但毕竟不是法律程序，如果A政府坚决不自行纠正，国家土地监察机就可以以原告身份提起行政诉讼，请求法院确认A政府签订的土地出让合同无效。在我国检察院也可以作为代表国家原告提起行政诉讼。如果是同时竞标的乙公司认为A政府将土地以低价出让给甲公司，违反了我国的招投标法，侵害了乙公司的权益，乙公司也可以作为原告提起行政诉讼。同时，合同签订后，如果甲公司发现A政府没有签订合同的权限，或者该地块属于集体土地，不符合出让条件，甲公司也可以作为原告提起行政诉讼，请求法院确认合同无效并要求赔偿损失。
以上关于行政合同签订本身的纠纷当然应适用行政诉讼程序，这大概也是最高院《关于规范行政案件案由的通知》确定的行政合同的案由范围。
②关于合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的诉讼。
政府机关与平等当事人之间行政合同签订后，在合同履行过程产生纠纷，纠纷形成的原因比较多，比如政府违约、对方违约、双方同时违约、政府解除合同、对方解除合同等等。
分析了以上行政合同的类别和行政合同纠纷的类别后，我们不难识别政府与投资商签订的“项目投资合同”应该属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷应该属于具有民事性质的行政合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的纠纷。
三、政府与投资商签订的“项目投资合同”的纠纷处理机制
既然政府与投资商签订的“项目投资合同”属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷属于合同当事人之间发生的纠纷。对此类纠纷，笔者认为应按照民事纠纷处理，适用民事诉讼程序。理由如下：
（一）政府的行政行为与合同行为的具有相对独立性。
不能否认，政府与投资商签订行政合同（仅仅指具有民事性质的行政合同）的基础源于政府的行政权力。政府是否有权签订行政合同，如何签订行政合同，怎样选择合同相对方属于行政法律关系。比如《政府采购法》、《政府招投标法》就是规范上述政府行为的。也就是说政府签订行政合同的签订行为属于行政行为，因签订合同本身而发生的违法、纠纷归属于行政法律关系，可以适用行政诉讼程序。
但是，一旦政府与投资商签订了行政合同，则政府的签订行为与后来的合同行为就相对独立。比如，A政府准备新建一个项目，经过一系列的行政程序（内部审批、招投标），决定该项目由甲公司承建，最后A政府与甲公司签订了《项目投资合同》。此后该《项目投资合同》的履行就与以前的合同签订行为和前置行政程序相对独立。这就类同于票据法的票据关系和票据的原因关系，票据关系和票据原因关系分别成立，票据关系一经产生，就与票据原因关系脱离。行政合同也是如此，行政合同一旦签订，就与签订合同的行为以及签订合同的前置程序分离。行政合同的履行就是合同当事人之间如何实现权利义务的问题。此时，政府行政管理权力和利益的实现的外在表现就是行政合同的权利的实现。而该行政合同又具有民事性质，即政府公权力的实现转化为民事权利的实现。换句话说，政府在行政合同实现了民事权利，也就实现了其公权力。而如果双方就履行行政合同发生纠纷，应该行政合同具有民事性质，就应该依据民事法律规范，适用民事诉讼程序。
（二）行政合同内容本身具有调整民事权利义务关系的属性。
1、行政合同签订时，政府与相对方的地位是平等的，合同的内容是双方协商的结果。
2、双方的权利义务也大多表现为民事权利义务。这一点对于投资商当然毋庸置疑，但对于政府在行政合同中的权利义务是否能视为民事权利义务，很多人难以理解。比如，政府应当给予投资商一定的优惠政策待遇，难道可以说是民事义务吗？笔者认为，优惠政策的制定是一个行政行为，如果该优惠政策针对不特定的主体，属于一个抽象行政行为，如果该优惠政策针对的主体就是合同相对方，可以看作是一个具体行政行为。对于优惠政策的制定当然属于行政法律关系，但是一旦该优惠政策写进行政合同，约定政府要给予兑现相对方优惠政策，政府的兑现义务就是一种民事义务。
3、双方违约责任的约定，也大多按照民事法律规范设置的。因为在行政法律关系中，只有法定权力和法定义务，没有违约的概念。
（三）国外先进的法律经验可以予以借鉴。
由其是普通法系国家的立法、司法经验。在普通法系国家，行政合同与私人合同不做区分，因行政合同发生纠纷后，通常是普通法院依据民事诉讼程序处理，只有在法律有明文规定时才可选择行政法上的救济。即使是大陆法系的德国，也主张援用民事法规处理行政合同的纠纷。他山之石亦可攻玉。
（四）我国的法律框架并没有禁止行政合同的纠纷适用民事诉讼程序。
1、《行政诉讼法》颁布实施后，虽然全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭，但行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序是大家众所周知的事实。
2、我国的《合同法》也没有必然排除行政合同的适用。《合同法》规定：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。具有民事性质的行政合同依次规定也就可以适用《合同法》。
3、具有民事性质的行政合同发生纠纷后适用民事诉讼程序与最高院的《关于规范行政案件案由的通知》并不矛盾。如前所属，部分就签订行政合同本身而引起的纠纷仍然适用行政诉讼程序。
（五）能解决许多实际问题
1、我国的行政程序法、行政合同法尚未出台，行政法院也未建立，但由于行政合同发生的纠纷却与日俱增，尤其是政府与投资商之间就履行“项目投资合同”的纠纷更是大量出现。如果不能确定此类纠纷的解决机制，将容易导致纠纷的激化，还会出现法院民事审判庭和行政审判庭之间的相互推诿，不利于纠纷的迅速处理，对建立和谐社会产生不利的影响，也不利于打造诚信、法制政府形象。案例一纠纷长达四年多未得到解决就是一个明显的例证。
2、如果将行政合同纠纷全部纳入行政诉讼程序，那么作为政府将永远没有作为原告起诉的资格，应为在行政诉讼中政府恒定为被告。如果由于投资商违约，确实给政府带来巨大的经济损失，政府如何解决，虽然政府可以动用公权力打压、制裁投资商，但这些手段是否可取不说，这些手段肯定不能解决《项目投资合同》中的所有问题。如果将此类纠纷纳入民事诉讼程序，以上问题均可迎刃而解。案例二就表现了政府在投资商违约时只能选择民事诉讼程序。
四、政府与投资商签订的“项目投资合同”的相关问题
（一）签订“项目投资合同”的前置程序问题
前面说过，签订“项目投资合同”应当有其前置程序，也就是与“项目投资合同”中当事人的权利义务关系相互独立的前置行政法律关系。这一部分前置的行政法律关系如果涉及到纠纷应当依据行政法律关系受到司法审查。不同的行政合同的签订有不同的前置程序。有的属于内部行政行为，有的属于外部行政行为；有的属于具体行政行为，有的属于抽象行政行为；有的属于附属的行政行为。“项目投资合同”的前置程序一般主要有一下内容：
1、政府的行政规划行为，主要是政府对一定区域内、一段时期的城市建设规划或道路规划等等，政府的规划行为应当依据我国的规划法合理的实施。
2、政府相关优惠政策的颁布，为了加快当地城市建设和经济的发展，政府可以颁布一些投资优惠政策，比如税收的减免，对土地出让金的支付方式和地价的优惠措施等等。但政府在制定优惠政策时，必须是在该政府的权限范围内，必须是当地政府能够依法兑现的内容，并明确界定优惠政策适用的范围和幅度。否则即使将优惠政策写进合同，政府也无法兑现，容易产生纠纷，影响政府诚信形象。
3、政府的行政立项行为，包括计划立项和项目的立项。所有的立项必须依法进行，履行法定的程序。
4、政府的内部审批行为，具体项目的确定，应当按照政府内部的行政规程逐级报批。而不是某一个领导的签字，需要经过集体研究决定的必须走集体决定的程序。
5、政府的授权或委托行为，具体事务政府可以授权和委托相关部门予以实施，比如授权或委托开发区管委会、城建委、国投公司等具体负责某一个项目的招投标。但授权或委托必须合法，必须办理具体授权或委托手续。
6、政府的招投标行为，必须严格按照招投标法进行，有的还必须按照国有资产管理的相关法律法规履行必要的手续。
7、政府的其他附属行为，比如对投资商的考察等等。这主要是考察政府行为的合理性。
（二）因公共利益需要而解除或终止合同问题
如果“项目投资合同”签订后，由于共利益的需要，政府认为必须改变规划，使得原先签订的“项目投资合同”无法继续履行或无法全部履行。如何处理这一问题，成为现实中经常遇到的难题。
我们先对这一问题进行法律分析，首先，政府与投资商签订的“项目投资合同”应视为合法有效的具有民事性质的行政合同。其次，政府因公共利益需要改变规划行使的是公共行政权力，属于行政行为，是政府的单方行为，也就是说政府改变规划无需征得投资商的认可。政府改变规划是否合法、合理应遵循行政法律规范，应当依照行政程序，履行行政手续。政府可以单方依照行政程序将改变规划的行政行为实施完毕，如通过行政命令，发布行政文件等等。再次，政府改变规划的行政行为实施完毕后，并不必然导致“项目投资合同”自然终止或解除。因为“项目投资合同”中政府履行的是合同的民事义务，政府如果要终止或解除“项目投资合同”就必须依照民事法律规范予以处理，比如依照合同法的规定向投资商书面送达解除合同通知书。该解除合同通知书到达投资商时才发生解除“项目投资合同”的法律效力。当然政府依法改变规划可以视为“项目投资合同”的履行发生了情势变更。
如果投资商认为政府改变规划的行政行为违法，侵犯了自身的合法权益，投资商可以就政府改变规划的行政行为提起行政诉讼。如果投资商认为政府改变规划合法，只是就解除“项目投资合同”的有关违约或赔偿问题发生纠纷，投资商可以就政府解除“项目投资合同”纠纷提起民事诉讼。为了依法合理的行使行政管理权，减少不必要的纠纷，打造诚信法制政府的形象，笔者认为政府在因公共利益需要改变规划而解除或终止合同时，应主动做到以下几点：
1、举行听证会，因政府改变规划首先要依据规划法，而我国规划法就规定有听证的程序。其次，政府改变规划必然涉及到群体的利益，也直接涉及到投资商的利益。如果政府改变规划只是个别领导的意图，或是完全的内部操作，没有民众的参与，将有损于政府行为公开、透明的原则，也不利于改变规划后的实施，可能还会造成投资商的反感，影响政府的投资形象。相反，如果政府改变规划举行了听证会，邀请有关民众参与，并专门邀请投资商参与，陈述改变规划的必要性和合理性。试想，这对于改变规划后的实施及政府接下来的解除“项目投资合同”问题的处理必然起到积极的效果。
2、与投资商协商解决解除“项目投资合同”的相关问题，政府改变规划虽然无需征得投资商同意，但政府解除合同毕竟是违约在先。如果解除合同后，政府总是以官本位思想自居，对投资商相关的赔偿问题避而不谈，势必会造成纠纷的激化。相反作为强势一方主动与投资商协商赔偿问题，是否问题就变得容易的多。
3、补偿或赔偿，首先政府应当意识到自己改变规划可能造成投资商的损失，依法依约都应该承担补偿或赔偿责任。如期被动的应诉，不如主动的赔偿。而中国的投资商谁也不愿意刻意的与强势的政府对簿公堂，一旦投资商被逼急了，依法维权时，政府将陷入被动。
（三）规范“项目投资合同”的签订
“项目投资合同”一旦被确认为具有民事性质的行政合同，政府和投资商就应当运用民事法律思维去签订“项目投资合同”，规范的“项目投资合同”应当具有以下条款：
1、合同目的，2、项目具体内容，包括用地面积、投资规模、强度
3、政府的权力与义务，包括监督权和优惠政策的兑现
4、投资商的权力义务，包括项目是否可以变更、转让
5、合同的生效、解除、终止的条件和解除、终止后的处理
6、违约责任，具体的计算方法或数额
7、约定适用的法律
8、约定纠纷处理方式，约定管辖法院
（四）聘请法律顾问
笔者作为一名律师，并不是依此推销自己和同行，只是考虑到政府机关在履行行政管理职能，尤其是在签订具有民事性质的行政合同时，理应重视法律规定和法律风险的防范。政府是有自己的法制局，但法制局大多处理行政法律事务，而民事法律事务的处理具有很强的专业性和现实的复杂性，不是专业人员很难全面理解其中的奥妙。
国家管理的高效率，不仅来自权力的作用，而且更重要的是来自公众的认同。行政合同的出现迎合了民主国家观念变化的社会思潮，它是民主理念下建立起来的一种替代高权行政的更加柔和并富有弹性的行政管理手段。行政合同作为行政权力与民事合同嫁接的产物，强调在行政权之下的协商与合意，更多地弱化了行政管理手段的强制性，这与前我国提倡的服务型政府的精神更为契合。笔者希望通过自己的一己管见，能够为建立我国的行政合行政同司法救济制度提供一些思路。
参考书目：
1、江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版。
2、应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1998年版。
关键词：经济合同,审核,规范管理
医院的经济合同主要是指医院以书面形式同其他单位或个人签订的各类合同,是医院进行对外经济交往、技术交流和科研协作的重要载体,包括医药、物资、设备、基建工程、劳务、租赁等合同。
一、Y医院目前经济合同审核及管理的现状
笔者主要从Y医院现行的相关管理制度及审批流程来展开阐述Y医院目前经济合同审核及管理的现状。
(一)医院相关制度
1.在合同审核方面,纪监审室于2012年拟定了“Y医院经济合同管理制度(试行)”,制度里规定了审核经济合同内容时的注意事项、合同履行、变更、解除,纠纷的处理,但没有约定各个部门的职责及权限。
2.在合同签署、归档管理方面,院办于2012年拟定了“Y医院规范办事程序”,制度里规定了医院所有协议、合同原件必须交院长办公室统一归档;凡属医院公务范围的各类合同协议必须由医院法定代表人或医院法定代表人书面委托副院长签字并盖章,否则一律视为无效合同。事实上,Y医院的合同散落在各经办部门,从没有进行统一归档处理。同时,有些科研类的合同科室主任未经院长的授权自己就与对方单位签署,其实这类合同是无效合同。
3.在物资采购方面,设备科于2013年拟定“Y医院进一步规范医疗设备采购及使用管理规定(暂行)”制度里规定了无预算、无计划原则上不予采购;逐级审批,10万元以上的设备需论证,合同签订金额大于10万元的预留质保金。Y医院在物资采购方面,除了有该项制度外,再无其他采购制度,比如自行采购的制度就比较欠缺,这样给合同审核带来一定的难度,因为没有制度可依。
(二)Y医院的采购合同审批流程(以设备采购为例)
Y医院的采购合同审批流程如下页图1所示,科室提出申请后,经过一系列的论证及审批,通过后经办组织招标采购,招标结束后中标方把合同送到经办部门,经办部门就把合同送到审计部门审核,审计部门审核通过后把合同反馈给经办部门,经办部门又把合同送到财务部门审核,财务部门审核通过后把合同反馈给经办部门,经办部门又把合同送给分管院长审核,分管院长审核通过后把合同反馈给经办部门,经办部门又把合同送给院长审核,院长审核通过后在合同上签字,最后,经办部门把合同拿到院办去盖章。
二、存在的问题
笔者在日常的合同审核中发现Y医院的合同审核及管理存在如下问题:
第一,规章制度较笼统,没有明确各部门的职责及权限,可操作性较差,比如合同管理制度,制度里没有明确经办部门、财务部门、审计部门的职责及权限,有制度跟没制度一样,实际工作中业务人员很难把控资金的职责及权限,所以推诿扯皮的事件时有发生。
第二,送审环节不严密,审核信息未共享。Y医院所有的合同都是经办人员拿着合同到各个部门签字,其实各个相关部门都不知道最终经办人员送给院长签字的合同是不是曾审核过的合同,这样的审批流程潜在很大的风险。同时,审计部门的审核信息财务不知道,财务部门的审核信息审计部门也不知道,这样就形成了信息孤岛,不利于多方的信息共享,风险控制。
第三,合同未归口管理。Y医院的合同分散在各个经办部门,事实上各经办部门也未对本部门所签订的合同进行统计管理,各经办部门也搞不清楚自己一年中到底签了多少分合同,更有甚者还会存在合同遗失的情况,由此可见Y医院的合同管理很混乱。
第四,合同审批环节多、耗时长,管理方式落后。Y医院的合同从开始审批到最终院长签字盖章最快需一个周,平均需两个周,而Y医院的合同都是手工签署,分管院长及院长经常不在医院,他们不在合同就签署不了,所以这种落后的管理方式也造成了Y医院合同审批耗时长。
第五,合同种类繁多,对专业性较强的合同审核人员无法进行全面深入的审核。Y医院目前的合同涉及到物资、设备、耗材、基建、科研、劳务、租赁、信息等方面的内容,而审计部门加领导就3人,而且都是学会计、审计专业出身,人少且专业单一,遇到专业性较强的合同审核人员无法进行全面深入的审核。比如基建类的合同,仅仅能把握商务条款,其他的专业条款审计人员确实也不懂,所以审核起来就比较困难。
三、管理合同的规范措施
鉴于以上存在的这些问题,笔者提出一些可行性的建议,希望对医院日后的合同审核及管理工作有所帮助。因合同管理信息化目前很多医院都没开展,因此笔者将重点介绍合同的信息化管理。
第一,建立健全经济合同管理制度。医院经济合同种类繁多,涉及领域广泛,管理部门较多,医院应建立具有可操作性的合同管理制度,明确相关管理部门职责、分工与权限,规范合同签订程序,加强合同签订归口管理工作。
第二,建立经济合同事前控制制度。医院所有对外签订的经济合同由经办部门拟定后,要经过相关业务部门的审核,重大经济合同要经法律顾问把关,医院应当设定一个范围,比如100万及以上的合同就算重大经济合同,这类合同的话要法律顾问把关,重大经济事项,应当经单位领导班子集体决定,比如重大的投资决策,就应该医院领导班子共同决定。
第三,审核经济合同的重点内容。制度里应明确规定审计人员在审核合同时应该重点关注哪些内容,比如资金保障是否符合法律法规规定;权利与义务是否合理、平等;经济合同标的的数量、质量、价款、履约方式、合同期限以及支付方式是否明确、恰当;违约责任、解决争议的方法是否明确等。
第四,加强经济合同执行过程的监管。对已签订的经济合同,应当开展定期或不定期的检查工作,检查有关部门是否按照合同约定执行,对合同执行中发现的问题,要及时提出解决办法。
第五,完善经济合同的归口管理。应当明确合同归口管理部门,由其负责对所有签订的合同统一编号,统一加盖印章,并进行归档管理。合同执行部门对已经签订的合同要及时向归口管理部门备案。
第六,建立责任追究制度。应当建立责任追究制度,对未按单位有关规定执行的、应当报送相关部门审核而未报送审核的、未经单位领导批准私自更改或签订经济合同的相关人员,应当追究责任。比如科研类的合同,要是科室主任擅自与外单位前协议的话就应该追究科室主任的责任。
第七,实行信息化管理。这是笔者认为医院目前最迫切应该解决的问题,让合同在如下图的这样一个闭环里循环,这样做的目的是保证传输数据同源、信息共享;借助信息系统,实现风险控制。这样,合同在每个环节的流通都有痕迹,我们各个相关没门也可以查询到最终签订的合同是否是我们审核过的合同,具体包含以下九个节点。
一是提供合同范本文本库。软件能提供各行业的合同范本供人员选择使用,起草人选择对应的合同范本来拟定合同。同时软件能根据各类合同来提示审计人员应关注的审核关键点,这样一方面可以提高审计人员的工作效率,另一方面也降低了审核风险。二是合同审批会签可电签。合同审批实行网上电签,各经办人员、审核人员、院领导可随时随地审核签署合同审批表,提高合同的审批进度。三是合同档案管理。经办部门负责期初的基础信息录入,扫描上传所有与该合同有关的文件资料,包括合同从立项、审批、采购、签订、执行、变更等,合同归口管理部门人员只要手指轻轻一触滑动一下就可以在网上完成合同的统一的编号、统一归档管理。四是合同进度查询。合同管理软件可以明确记录合同进度,相关的经办人员可以根据自己的权限来查询合同的进度,随时随地了解合同动态执行的情况,这样审核人员可以看到每份合同到底完成到何种程度,完成的百分比是多少等。五是合同变更。记录合同变更的原因、影响,并将变更依据作为附件导入系统,关联结果,这样的话我们可以查询每份合同的来龙去脉,即使变更也有据可查,权责明晰。六是预警系统。系统自动扫描并对所有快到期的结款、审批、收货、验收、付款等关键节点或事项进行预警,帮助医院提前做好财务规划和分析决策。七是统计分析从不同角度对系统数据进行统计分析,辅助经营决策,多样化的统计方式,自定义统计条件,并将统计结果输出图形。八是权限设定为工作人员赋予精确的相关业务权限,能够更加细化和明确每个员工的工作职责,加强管理层对实际业务、人员安排的合理性。九是与财务软件实现对接。经济业务发生后能自动生成凭证,这样可以减少财务人员的工作量,提高工作效率。
参考文献
[1]卫生部关于进一步加强经济合同管理工作的通知(卫规财发[2010]89号)[Z].2010.
关键词:政府投资项目;合同;审查机制;监管
近年来,随着公共财政体制改革的深入和预算管理制度的逐步完善,我国对政府投资项目的监管力度不断加大。据统计,仅2008年,全国各级财政投资评审机构共审查各类政府投资项目15万个,审查资金12600亿元,审减不合理支出1110亿元,平均审减率9%。郑州市自2005年开展财政投资评审工作以来,已累计审查各类政府投资项目1416个,审查资金124.98亿元,审减不合理支出19.72亿元,平均审减率达16.93%。通过对政府投资项目进行专业细致的评审,使财政支出管理的精细化、科学化程度以及财政资金的使用效益都得到了明显提高。随着财政投资评审工作的深入,财政部门对政府投资项目监管中也面临一些新难题。
一、政府投资项目监管面临的新问题
(一)签订合同合理性的审查问题
在工作实践中,我们常遇到部分项目建设单位和项目施工单位签订的合同价格明显高于市场正常价格,甚至高出正常价格数倍的问题。这导致在项目结算中,政府须额外支出少则几十万,多则几百万的资金。如在对郑州市某市政道路改造项目工程结算审查中,建设单位签订的合同约定,栏杆按固定价格每米单价560元,但审查中,根据其设计图纸核算每米只有200多元。
作为政府投资监管部门,为了提高政府资金使用效益,应该对这种问题进行监管。但是,在项目建设单位签订的合同中,没有明确约定监管部门是否可以对建设单位签订合同价格合理性进行事后审查的条款。在市场经济条件下,政府监管部门的行为也必须依法实施,针对项目建设单位签订的这种明显高于市场价格,严重损害委托人-政府利益的的合同,行为作为监管部门究竟应该如何依法处理呢?虽然,根据《合同法》第五十二条规定,“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的合同无效”。上例中,项目建设单位签订的合同价格明显高于市场正常价格,这种行为严重损害了政府的利益。从理论上说,应该认为此类合同属于当事人恶意串通,损害国家利益的合同,可以认定合同无效。但举证恶意串通是一个比较困难的问题,作为最终审查拨款的投资监管部门-财政,在审核项目工程结算的工作实践中,基本上不具备可操作性。
(二)工程变更、签证确认的审查问题
在对政府投资项目审核的实践中,我们还经常遇到,项目建设单位、承建单位与监理单位结成利益共同体。在利益的驱动下,某些建设单位对项目施工过程中变更、签证事项管理极不负责,默认施工单位随意变更,甚至弄虚作假,重复签证、违规签证,骗取政府资金。如在对某医院工程评审中,约定合同金额为40万元,结算方式为合同价加变更签证,但施工单位在报结算时按据实结算方式报送,送审金额为90万元,评审人员指出与合同约定不符后,施工单位按照所报结算将不符部分全部改为签证,建设单位没有认真核实全部签字确认。
对于这些有异议的变更、签证,投资监管部门在审核项目结算中究竟应该无条件认可,还是应该作进一步核实呢?从节约政府投资,提高政府资金使用效益的角度看,针对这种不负责任的项目建设单位,政府投资监管部门在项目具体实施过程中,就应该适时对建设单位确认的变更、签证事项的合理性、准确性、真实性进行审查。但从对众多政府投资项目审核的实践来看,现阶段大部分项目建设单位签订的合同条款中都没有明确约定政府投资监管部门是否要参与项目实施过程中发生变更、签证事项的确认。这导致政府投资监管部门在实施监督的过程中缺乏有效的着力点,难以对项目建设单位的代理行为实施强有力的约束。
(三)加强对合同合理性和变更、签证真实性、准确性监管的必要性和重要性分析
从政府投资工程的性质看,投资监管部门必须参对合同合理性和变更、签证真实性、准确性的监管。政府投资与私人投资不同,政府投资项目的建设单位和政府之间本质上是一种委托-代理关系。项目建设单位仅仅是政府授权管理的代理人,根据委托-代理理论,在委托代理关系中,委托人与代理人之间存在着利益不相同,追求的目标不一致、责任不对等、信息不对称等问题。委托人追求的委托者利益最大化,而代理人追求的是代理人效用最大化。代理人掌握着资源的控制权,但不承担责任,没有风险,而委托人失去了控制权,但最终要承担责任。这往往会产生代理人的道德风险和逆向选择问题,即代理人在最大限度地增进自身效用时,可能做出不利于委托人的行为。在政府投资项目管理中,政府和建设单位的这种委托-代理关系,也存在代理人的道德风险和逆向选择问题。即项目建设单位为了自身利益可能和项目施工单位结成利益共同体。
为了确保项目建设单位的行为不至于偏离正轨,就必须对其代理行为实施有效的监管。正因为如此,对于政府投资工程,国家不仅制定了严格的建设管理程序,而且规定了发展改革、财政、审计等部门对其都有监督管理职责。政府投资项目合同的签订以及项目施工过程中变更、签证事项的确认等代理行为对委托人的利益都用重要影响,作为政府投资监管部门对项目建设单位的这些代理行为进行监督是其应尽之责。
从提高政府资金使用效益的角度看,投资监管部门加强对项目建设单位在签订项目合同和变更、签证事项确认的行为进行监管对合理控制政府投资项目成本十分必要。
项目合同是确定成本造价的重要因素,合同条款既对招标成果进行了的确认,也对今后可能发生变更、签证、材料价格调整等影响工程造价因素时双方权利、责任的做出了约定,是结算审查的重要依据。合同签订的合理与否直接影响后期结算的审查。
项目实施过程中发生的变更、签证事项是形成工程成本的重要组成部分,在项目管理中具有不可忽视的重要地位,是工程造价控制的重要环节。工程项目的施工阶段是建筑物实体形成阶段,是人力、物力、财力消耗的主要阶段。工程量大、涉及面广、影响因素多、施工周期长、材料设备价格以及市场供求波动大等特点确定了工程施工阶段发生变更、签证事项的多,对工程造价影响大。因此对工程施工过程中发生签证、变更事项的合理性、真实性、准确性直接决定了成本控制的效果。
二、政府投资项目监管面临的新问题的根源
从上面的分析可以看出,政府投资监管部门加强对合同合理性和变更、签证真实性、准确性监管是十分必要的。在工作实践中,投资监管部门难以实施有效监管的主要原因是政府投资项目合同约定没有明确约定相关投资监管部门参与项目管理的途径和方式。由于合同中没有约定投资监管部门在项目实施过程中通过什么方式监管,造成对政府投资项目事前、事中监督脱节。政府投资监管部门在事后监督中,只有被动的在项目建设单位签订的合同条款约束下进行,即使认为建设单位签订合同不合理,确认的变更事项以及核定的数量不准确,也无法更改。投资监管部门无法真正发挥对建设单位的监督作用。
造成项目建设单位签订的政府投资合同中长期不详细约定投资监管部门监督职责的根本原因是因为在政府投资项目管理环节中,没有形成一套对建设单位这个代理人签订合同的监督审查机制,只是理想的认为项目建设单位在不受约束的条件下会自觉维护委托人的权益。正是因为没有健全的合同审查机制,投资监管部门不能对项目建设单位的行为形成强有力的约束。作为政府授权代理人的建设单位在不受约束的条件下,随意扩大代理权限,从而导致政府投资工程失控。从披露的众多政府投资工程“三超”现象以及由此滋生腐败问题中无不说明了这一点。
三、对政府投资项目合同审查的重要性分析
政府投资项目的管理是一个系统工程,需要多个部门相互协调、相互监督。在市场经济条件下,政府的监督行为必须依法行使,对于政府投资项目的监管,通过合同约定,规范投资监管部门的监督行为是政府参与市场活动必须遵循的方式。从本质上说,对政府投资项目合同的监督审查是政府履行出资人权利的重要体现,是投资监管部门应有的权利和必须履行的义务。
项目合同是约定发包人和承包人权利义务关系的重要协议,它约定双方在项目实施过程中参与的方式和途径。项目参与各方都应该按照合同约定实施各自的行为。政府投资项目与一般私人投资不同,政府投资项目的真正投资主体——政府和实际行使投资主体权利的项目建设单位(业主)是代理关系,项目建设单位的目标和政府的利益不完全一致,因此,在政府投资项目中,涉及到投资监管部门、项目建设单位、工程施工单位三方面的关系。合同是各方在市场规则下维护自身利益的重要工具。所以,政府投资工程的合同条款不仅要体现项目建设单位、施工单位的正当权利,还应当体现投资监管部门的正当权利。而现阶段,政府投资项目管理中,项目建设单位与施工单位签订的合同,一般采用建设工程施工合(GF-1999-0201)通用示范文本,在合同通用条款中,它仅仅约定了发包方(政府投资工程中的建设单位)与承包商(工程施工单位)之间的权利、义务关系,项目建设单位在签订合同时又不愿意在合同专用条款中详细约定其他政府投资监管部门的监督职责,导致投资监管部门不能对政府投资项目实施有效监督,政府投资项目的真正投资主体--政府的正当权益得不到有效维护,政府资金的使用效益难以提高。
本质上,在签订政府投资项目合同时,项目建设单位仅仅是政府授权的代理人,政府相关投资监管部门应在合同签订之前,对建设单位行使代理权的合法性、签订合同价款合理性、约定事项的完备性等事项进行事前监督审查,履行出资人权利。但现阶段,对政府投资项目的管理中,既没有对建设单位授权限度做出明确约定,也没有对其签订合同的有效性、完整进行认可的程序,往往造成对政府投资项目监管无力。
在市场经济条件下,通过对政府投资项目合同进行审查管理是投资监管部门约束项目建设单位行为的必要手段。从政府投资项目管理的实践来看,对项目建设单位(业主)行为的监督始终是投资监管部门监督的重点。但由于目前在政府投资管理环节中,缺乏对项目建设单位签订项目合同的事前监督审查机制,同时项目建设单位管理人员也缺乏自我监督的动力,导致现行的监管机制对项目建设单位(业主)的监督失效。
四、加强对政府投资项目监管的建议
针对政府投资项目存在着投资主体“虚置”的问题,为了加强对于政府投资工项目的监管,避免在项目最终结算中发生纠纷,在政府投资项目的管理程序中,必须建立健全一套完善的对项目建设单位签订合同的监督审查机制,增强通过合同条款约束建设单位行为的能力,使政府投资项目合同条款中不仅要体现项目建设单位的职责,还应明确相关政府投资监管部门的监督管理责任、参与方式和途径,为其参与项目全过程管理提供法律依据,做到依法行政。
财政部门是政府管理公共资金的职能部门,加强政府投资项目成本控制,提高政府资金使用效益是财政部门不可推卸的责任。为了合理控制造价,提高政府资金使用效益,财政部门必须充分履行政府出资人的权利,加强对项目建设单位签订合同的事前监督审查的广度和深度。
首先,为了提高政府投资项目合同的质量,做到事前监督,防患于未然,财政部门应要求项目建设单位在项目招投标后,把拟签合同主要条款报财政部门审核。通过财政部门专业人员针对政府投资项目的特点对合同的过程管理、治理机制、计量与支付、工程变更、价格调整和费用索赔等内容的程序、规则、期限等条款进行详尽审查、专业设计,合理确定投资监管部门、项目建设单位、项目施工单位的权利义务关系,为投资监管部门实施有效监管提供依据。
其次,由于项目施工周期长,各种不确定因素较多,签订合同不可能将所有风险全部考虑周全,为了便于财政部门实施事中、事后监督,财政部门应要求政府投资工程的建设单位在合同专用条款中约定,合同执行过程中发生合同约定之外影响造价的因素时,项目建设单位有义务及时通知财政部门参与协商,共同确定,否则在项目最终结算审查时,财政部门将不予认可。同时,针对某些合同约定之外发生的有争议的项目,财政部门有权要求相关单位说明其合理性,如不能说明其合理性的,财政部门有权拒付。
参考文献:
[1]尹贻林.政府投资项目管理模式研究[M].天津:南开大学出版社,2002.
[2]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社,1996.
[3]张维迎.企业的企业家-契约理论[M].上海:上海人民出版社,1995.
1、技术开发、技术转让合同可以免税，全免增值税（营业税），技术转让合同还可免500万以内的所得税；技术服务合同、技术咨询合同，不能免税；如果技术服务、技术咨询业务想免税，服务内容必须合并到技术开发合同中。
2、技术合同认定审核成功前，由于没有合同登记编号，开出发票的金额不能免税；审核成功并到税务局备案后再开发票可免税；
3、超出合同有效期限，开出发票的金额不能免税；因此，在签合同时，合同有效期限要比合同履行期限长一些，给开票留出时间；
4、开具的增值税普通发票可以免税；增值税专用发票不能免税；
5、免税金额并不是认定技术合同中填写的金额，而是在技术合同认定后，按实际开票额免税。并且开票金额类型、开票时间都在一定的条件之内。
二、技术合同认定
1、技术合同认定由乙方（研发方或收款方）申报；
2、研发费用加计扣除的研发合同也需要申报，到区级审核即可，无需市级审核；
3、技术合同最后一页盖章，说明区级审过，可以做加计扣除；如下图：
三、技术合同填报实务
1、技术开发合同、技术转让合同与技术服务合同、技术咨询合同的本质区别？
技术开发合同有新成果产生、技术转让合同有成果转让；是否有成果的产生与转让，是技术开发、转让合同与技术服务、咨询合同的本质区别。不在于技术含量的高低和合同金额的大小。
2、合同有效期限与合同履行期限说明 ① 合同有效期限：指合同的有效期，开发票的时间必须在合同有效期内才能免费；填写位置在合同首页，如下图所示： ② 合同履行期限：指乙方做项目研发、交付甲方进行验收需要的时间期限。如下图所示：
收后开票留出足够的时间。
3、技术开发合同的界定（怎么确定合同是研发合同）① 技术创新内容符合以下一项：新技术、新产品、新工艺、新材料、新品种及其系统的研究开发。
② 填报时，一定要突出研发，关于研发所处的阶段，如小试、中试等字眼一定要写上；没有关于研发的详细描述，不能确定为研发合同。关于研发的详细描述主要体现在合同的第一、二项中，如下图所示：
4、验收时样品、样机的数量
验收时乙方提供的样品、样机的数量必须是1-2套，不能大于2；大于2界定为销售合同，不能免税。
5、能在主合同中说清楚的，不要见附件
研发细节尽量在主合同中说清楚，使审核人员可以很方便的确认；如果在附件中，附件一定要上传。
6、经费免税，报酬不免税
在研发经费、报酬及其支付方式项中，填写的经费可以免税，报酬不能免税。如下图：
7、研发经费购置设备的归属
如果财产权归甲方，则这部分不能免税；归乙方则可以免税。
8、仲裁委员会的填写
全国所有仲裁委员会都不加“市”，如“上海仲裁委员会”，不是“上海市仲裁委员会”。原因仲裁委员会是民间机构，不能加市，比如企业也是民间机构，上海**信息科技有限公司，不能是“上海市**……”；政府机构必须加市，如“上海市民政局”。如下图：
9、条款增加
2003版技术合同，大项条款是固定的，如果需要添加，可以随时添加。
10、甲已双方签字
本文介绍月嫂服务合同，应当包括甲乙双方约定事项、甲乙双方的权利和义务、在合同期内，甲方有下列情况之一时，乙方有权立即终止合同，并要求甲方按工作天折算费用以及其他约定。
雇用(甲方)：____________
身份证号码：______________
月嫂(乙方)：____________
身份证号码：______________
由于____________(甲方)有雇用母婴护理员(简称月嫂)方面的需求，____________(乙方)愿意为甲方提供“月嫂”服务，并承诺为甲方提供专业、优质、安全的“月嫂”服务。为了明确双方权利和义务，经平等协商，特订立如下合同，双方共同遵守：
一、甲乙双方约定事项
1.服务期限：
(1)______年______月______日起至______年______月______日止，共计______天。
(2)由于乙方工作性质特殊，需24小时对母婴进行护理，为乙方健康，甲方应安排乙方休息______天。
2.服务费用：
甲方向乙方支付服务费，支付的时间为服务期终止日：______年______月______日，3.服务内容：
(1)产妇：
a.科学、合理安排产妇膳食，平衡营养，促进产后康复及乳汁分泌;
b.指导产妇实行母乳喂养、按需哺喂;
c.指导产妇进行************按摩与护理，防止************下垂、松驰;指导产妇产后运动;
d.协助产妇进行个人卫生清洁，做好会阴冲洗及伤口护理，防止细菌感染;
e.舒解产妇产后焦虑、烦躁等情绪，减轻产妇操劳，尽快恢复健康;
f.随时对产妇的身体状况观察、记录。
(2)婴儿：
a.科学、合理健康喂养婴儿，保证婴儿健康的营养需要;
b.安抚哭闹婴儿，呵护入眠等;
c.为婴儿洗澡、按摩、抚触，增加与bb的情感交流，促进婴儿健康发育，及时为婴儿更换衣物、尿布等;
d.做好脐部护理，臀部护理，保持干爽，防止感染;
e.随时对婴儿的身体状况(如食欲、食量、体温、大小便等)观察记录。
f.培养婴儿良好的生活习惯。
(3)其他：
洗衣、买菜、煮饭、打扫卫生等日常家务。
二、甲乙双方的权利和义务
1.甲方的权利
(1)甲方可在服务内容的工作范围内，安排乙方工作;
(2)甲方有权要求乙方体检，并提供有效的健康证明。
2.甲方的义务
(1)按时向乙方支付服务费;
(2)配合乙方做好月嫂工作，并提供合理的协助;
(3)为乙方提供与甲方基本相同的食宿条件。
3.乙方的权利
(1)甲方增加服务内容以外的工作，乙方有权要求增加适当的报酬;
(2)乙方有权拒绝甲方不合理的工作安排。
4.乙方的义务
(1)严格按服务内容为甲方提供服务;
(2)在工作时，乙方需爱护甲方的财物，如因乙方的原因，给甲方造成损失的，乙方给予赔偿。
三、在合同期内，乙方有下列情况之一时，甲方有权立即终止合同，并按工作天折算费用给乙方：
1.违反国家法律、法规;
2.不服从甲方合理工作安排的;
3.未经甲方同意，乙方擅自离岗;
4.被证明有偷盗行为的;
5.不能胜任相应工作的;
6.身体有病，不能继续从事月嫂工作的。
四、在合同期内，甲方有下列情况之一时，乙方有权立即终止合同，并要求甲方按工作天折算费用：
1.甲方的工作安排违反国家法律、法规;
2.甲方以任何理由对乙方实施搜身、扣押钱物、殴打谩骂、威逼等行为。
五、其他约定：
1.由于乙方的违法行为或其他责任造成甲方损失的，由乙方承担相关责任，赔偿甲方损失。
2.乙方在服务期间(包括路途中)，由于自身或第三方原因造成自身伤害的责任由乙方自行负责。
3.若乙方在服务期间表现良好，甲方愿无偿为乙方提供客源。
4.服务期结束后，如甲方在母婴护理方面有疑问向乙方咨询时，乙方应予以解答。
六、因履行本合同发生争议的解决办法
双方因履行本合同发生争议，应当先协商解决;协商不成的，可向所属行政区人民法院提出诉讼。
七、本合同自甲乙双方签字后生效。本合同一式二份，甲乙双方各执一份。
甲方：________________ 乙方：________________
常住地址：____________ 常住地址：____________
联系电话：____________ 联系电话：____________
一、销售合同相关规定：
1.销售合同签订流程：
2.签订的订单一式四份：客户、业务员、财务部、生产调度(彩板车间：边艳
飞;钢构车间：赵杰)各留存一份原件。
3.业务员在签订合同和订单时必须填写的基本资料包括：合同编号、业务经办
人、订货单位、单位地址(家庭住址)、订货人(联系人)、联系电话、订货日期、合同金额、产品名称、产品数量、产品单价、产品规格。
4.销售部、财务部相关负责人需填写“包头恒久公司销售订单、合同登记表”存档，登记内容：
业务部：序号、合同编号、业务经办人、订货单位、签订日期。
财务部：序号、合同编号、业务经办人、订货单位、单位地址(家庭住址)
、签订日期、订货人、联系电话、产品名称、合同金额。
5.对金额较大、货币不能及时两讫的及有风险的合同进行合同评审，对欠款发
货的客户进行信用等级评审之后才能决定是否发货。
6.对欠款人或单位应办理的手续：
执行“签订工程承包合同及销售合同应具备的资料”规定，同时办理欠款或抵押手续。
7.客户以支票或汇款等方式付帐的，在货款入帐后才能发货〔请示相关领导(工程请示工程部经理;销售请示销售部经理)可适度执行〕。
8.财务部每周五向总经理报送“包头恒久公司销售订单、合同登记表”。
二、工程合同相关规定：
1.工程合同签订流程：
2.签订的合同一式三份：客户、财务、工程部管理组各留存一份原件。
3.工程部业务在签订合同时，按合同范本规定内容严格填写。必须填写的基本资料包括合同编号、业务经办人、合同金额、签订单位、单位地址(家庭住址)、联系人、联系电话、工期、付款方式、工程结算方式、质保金留存金额及年限、甲方单位开户行、帐号、税号。
4.工程部、财务部相关负责人需填写“包头恒久公司工程合同登记表”存档，登记内容：
工程部：序号、合同编号、业务经办人、签订单位、签订日期、施工地点。 财务部：序号、合同编号、业务经办人、签订单位、单位地址(家庭住址)、签订日期、联系人、联系电话、合同金额、施工地点。
5.不按合同付款约定付款的，对客户进行信用等级评审。
6.对不按合同付款的，经评定可以继续施工的，应办理延期付款手续，需加盖甲方公章并由法人或授权人签字，如甲方是个人需由签订合同的人签字。
7.客户以支票或汇款等方式付帐的，在货款入帐后才能发货。
8.财务室每周五向总经理报送“包头恒久公司工程合同登记表”。注：客户信用等级评审人员由总经理、常务副总经理 副总经理、财务经理、相关业务经理、业务经办人组成。
下发于：
总经理：
常务副总经理：
副 总 经 理：
工程部：
销售部：
财 务 部经理：
综 合 办公室：
注：各部门负责人必须将文件传达到本部门相关员工。
包头恒久钢构有限公司/ 二零壹零 年九月二十三日
备注:销售业务流程的解释
一、订货单，销售合同的签订
1、订货单的签订:
订货单作为一种简易的销售文本合同或销售合同的补充附件，由销售人员在充分考虑公司生产能力，原材料供应，交货时间等条件满足的前提下，通过与客户洽谈、协商一致后签订。订货单内容应包含：订货单位名称、联系人电话和地址、订货时间、提货时间、货物名称、规格、尺寸、型号、数量、单价、金额、付款方式，交货地点、提货方式等。订货单一式四联。第一联，作为销售部门业务统计，销售员保存;第二联，作为下达生产通知单和开具出库单的依据，生产调度保存;第三联，作为收款结算及发货出库的依据，财务保存;第四联，作为提货的依据，由客户保存。
2、销售合同的签订：
销售合同是在合同额较大或执行周期较长而签订的一种规范双方责任和义务的文件。由销售人员在充分考虑公司生产能力，原材料供应，交货时间等条件满足的前提下，通过与客户对合同的各项条款洽谈，经公司相关部门组织评审认定后签定。销售合同一式四份，主本两份，副本两份，分别由甲乙方保存。合同签定后，原件(主本)交财务部门存档，复印件(副本)由销售公司保存，复 印后按使用人分发。销售合同执行时应有对方签字确认的定货单作为组织生产和发货的依据。
3、销售合同和定货单应统一按公司的要求进行编号。
二、收款的操作流程
销售合同或订货单签订后，由业务人员陪同客户持合同或订货单到财 务收款处交款。收款员根据合同或定货单规定的应交金额开具收入凭证(现 金、支票收入)，并收取款项。
未收全款的订货单，每次收款时收款人要在订货单上注明实收款项、收 款人、日期。业务人员应留存一联收入凭证，同时对订货单和销售合同的 正确性承担责任，收款人员应留存合同或定货单，同时对定货单和销售合 同的准确性承担复核责任，并做好开票记录。
三、生产的操作流程
生产调度根据业务人员转来的订货单登记业务记录，并下达生产通知 单。业务记录包含所有的与本单位相关的往来;用各种符号表示诸如：所 交款项多少，生产通知单是否下达，用何种材料、厂家、厚度，提货时间， 那种已发运等。
近日, 富滇银行与云南建工集团成功签订“2013年云南省公共租赁住房省级统贷建设项目银团贷款合同”。银团贷款总额67亿元, 6家银行参与银团贷款, 其中, 富滇银行承贷7.5亿元。2013年云南省公共租赁住房项目是云南省“十二五”期间重点民生工程, 项目覆盖玉溪、楚雄、保山、昭通、普洱、大理、临沧、昆明8个州市, 涉及28个保障房建设项目, 总投资92亿元。此次银团贷款创新使用“统贷项目统一授信、各子项目分次放款”的授信模式, 为富滇银行支持大型民生工程的项目融资积累了宝贵经验, 也与云南建工集团及各参团行建立了良好的合作关系。
周口银行于2011年9月在太康县设立分支机构，近两年来，太康支行始终坚持周口银行“服务地方经济、服务中小企业、服务城镇居民”的市场定位，以打造周口银行的品牌形象为目标，为太康县的经济建设和社会发展做出了积极贡献，并扶持了一批中小微企业和三农项目。
根据协议，周口银行将在未来五年为太康县安排20亿元的综合授信额度，用于支持太康县民生项目、基础设施项目、交通、教育等产业和中小企业等项目，将着力以太康产业集聚区为依托，重点支持纺织、锅炉等优势企业，加强与水务公司、天然气公司、移动通信公司、电力公司的合作，开办代收、代付业务，方便太康市民，加强与下岗失业担保中心合作，加大下岗失业再就业贷款投放，积极开办公务员贷款、汽车消费贷款，周口银行还将为太康县的各项建设提供配套的优质金融服务。
双方将加大合作力度，拓宽合作领域，推进政银共赢。太康县人民政府将积极支持周口银行在太康县拓展各项业务，通过此次签约仪式，旨在通过周口银行所拥有的地方性商业银行的灵活优势、产品优势、服务优势，以及众多功能完善、安全便捷的金融服务，加强银行与政府、企业间的紧密合作，用对接签约的方式规范双方的合作内容、工作职责和合作行为，推动双方以最大的努力、最大的诚意促进共赢发展。
