政府投资项目管理中存在的问题

政府投资项目管理中存在的问题（共8篇）

政府投资项目管理中存在的问题 篇1

一．政府投资项目是指政府为履行其政治管理职能和社会管理职能, 利用财政性资金进行的固定资产投资项目。

二．政府投资项目目前所存在的问题：

1.政府投资方向不合理、重复投资，规划不合理，政绩工程多。

2.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力，一次性业主较多，业主本身缺乏必备的专业知识（如文化体育、卫生机构等机构），及大量政府投资项目是由使用单位投资负责，造成“投资、招标、建设、监管、使用”五位一体，会致使政府投资项目监控不力。

3.项目招投标程序不规范，不够透明，大多流于形式。

4.工程实施的过程中各个管理环节还比较粗放，如对工程项目的勘察、设计不够充分重视，工程监理不能及时、完整到位，作用发挥还不够。工程实施过程中工程变更较多，有些是由于前期勘测、设计不到位，尤其是有些是由于领导的个人喜好而随意变更在政府投资项目中尤为严重。还有作为建设工程的质量责任主体，业主、勘察、设计、监理、施工五方在对工程质量的控制时常有错位和缺位现象发生。

5.不计投入，“三超”现象严重。

三．政府投资项目管理的对策：

1.健全、完善政府投资决策机制。我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的外力影响, 主要原因是政府投资项目的决策机制不完善, 决策过程受行政干预较多, 也就容易存在前期工作不充分, 立项依据不足, 失误严重等现象。

2.完善代建制，交由专业的机构代理。

3.完善政府项目投标制度，招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。

4.完善工程监理制度，充分发挥工程监理的作用，完善变更制度。

政府投资项目管理中存在的问题 篇2

1 政府投资项目管理中存在的主要问题

1) 前期工作不重视, 论证不充分。一个建设项目从计划建设到建成投产, 一般要经过决策阶段、设计阶段、实施阶段和交付使用阶段。据分析, 决策阶段和设计阶段对项目投资费用所造成的影响比例达到90%以上, 项目投资控制的关键和重心在于项目的前期准备阶段。但在实际工作中, 建设单位经常不会重视这个环节, 项目前期工作太粗, 深度不够。很多工程属于“三边”工程, 即边审批、边设计、边施工的现象突出, 前期工作粗糙, 论证不充分, 导致施工过程设计变更频繁, 项目投资完全不能掌控。2) 工程设计保守或设计不周导致浪费现象严重。设计工作是建设项目工程造价控制的重要环节, 对工程造价的影响巨大。目前对设计院主要从设计产品质量及安全性方面进行考核, 对是否节约投资没有指标考核, 对设计产品功能过剩造成成本增加没有对应的惩罚条款, 并且设计收费是以投资额为计算依据。3) 不重视工程招投标阶段工作。个别建设单位法律意识淡薄, 应招标的工程没有经过招投标, 中标后调整中标价等, 这些情况都与国家的法律法规相违背。4) 政府投资项目管理缺乏专业性。目前政府投资项目管理主体很多是临时性机构或常设基建处室的管理。根据项目的需要临时设立项目管理班子, 管理者大都不是专业人才。工程建设的管理具有很强的专业性、技术性, 特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程, 对工程的质量、工期、造价控制要求都很高, 由临时组建的项目班子进行工程管理, 其人员素质参差不齐, 有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范, 不熟悉法定建设程序, 甚至缺乏起码的工程建设知识。

2 政府投资项目管理中存在问题的分析

1) 政府投资项目的管理主体较多, 呈多元化现状。国家计划与改革部门负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批;财政部门负责资金拨付、工程进度款支付、竣工结算、竣工财务决算审核;建设行政主管部门负责监督实施;审计机关负责建设资金审计。项目的管理需要各部门共同协调配合。但目前, 项目立项、概算审批、预算编制、资金拨付等各环节基本都是各自为政, 缺乏统一的沟通协调, 各部门自行出台的管理措施之间缺乏配合, 既增加了管理成本, 也在一定程度上留出了管理真空。2) 政府投资项目的管理制度不完善, 没有建立起适应政府投资项目特点的投资控制与风险约束机制、监督机制、考核惩罚机制等制度。政府投资项目管理责、权、利不清。目前大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子。在工程实施过程中尚没有形成有效的制约机制, 难以抑制管理单位追求自身利益的行为。3) 项目建设缺乏计划统筹。政府投资是公共财政解决市场失灵、提供公共产品和服务的重要手段。为了提高政府投资的效益, 综合考虑和统筹兼顾显得格外重要。4) 监督和制约机制不完善。由于政府投资项目涉及较大量的资金, 同时概预算、设计、评审等环节的专业性又较强, 往往会成为利益交织的焦点。作为参与其中的政府管理部门, 如果缺乏审计、纪检监察、检察等部门的监督, 将使项目管理出现松懈, 甚至容易使权力的行使偏离正常的轨道。同时, 政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清, 这无异于运动员与裁判二任于一身, 其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。

3 完善政府投资项目造价管理的主要思路

1) 建立健全项目储备库制度。为提高政府投资效益, 减少盲目决策现象的发生, 建立健全项目储备库迫在眉睫。项目的实施以项目储备为前置条件, 对每个列入储备的项目进行科学的评估。建设单位根据建设总体规划对项目进行可行性研究论证后, 向主管部门申报, 主管部门召集有关专家对其进行科学论证和完善, 公示后列入建设项目储备库。项目的具体实施则根据项目轻重缓急和财力可能, 从项目库中选取项目进行实施, 尽可能杜绝“先安排资金, 后论证项目”的现象。2) 以立法及规章明确各级政府和各部门参与政府投资项目的职责分工, 明确权利和义务。各级政府和各部门按各自职能积极参与项目各阶段管理工作, 并充分利用社会专业资源。对拟建工程项目在技术上是否可行, 在经济上是否合理有效, 在社会上是否创造效益, 在环境上是否允许等方面进行系统的分析、论证, 方案选优, 合理地确定建设规模标准。一经批准, 不得任意突破, 使其真正起到决策和控制的作用。3) 加强工程设计阶段投资控制。在政府投资工程项目管理中, 我们应转变传统的“重结算轻概算”的管理模式, 切实加强工程设计阶段的投资控制, 建立设计技术与工程经济密切结合的理念, 提高设计方案的技术可行性和投资总额的合理性。积极推行设计技术方案与经济方案相结合的设计招标方法, 尽量将主体工程及配套设施等一起招标。建立严格的设计图审查制度, 加强对设计文件经济合理性的审核。推行限额设计, 有效控制投资。建立健全相应的约束机制, 严格委托设计合同条款。4) 不断扩大代建制范围。代建制一般是指通过招标等方式, 选择专业化项目建设管理单位, 负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式, 严格控制项目投资、质量和工期, 项目建成后交付使用单位。5) 加强对项目建设单位的监督管理。项目建设单位是项目的直接管理者, 对项目实施起非常重大的作用。对于项目建设单位, 相关管理部门要对其行为进行必要的管理, 同时为其工作的开展提供良好的环境, 与之建立起相互协调、相互配合的合作机制。可以采取的措施如在项目概 (预) 算批复之后, 与其签订建设项目责任书, 明确应承担的责任、任务、目标, 并对项目任务目标完成情况进行考核。6) 全面开展项目绩效评价, 加强监督力度。政府投资项目绩效评价是指运用统一指标体系和科学的方法, 根据经济性、效率性、有效性原则, 对政府投资项目使用全过程及其产生的经济效益、社会效益进行全面、系统、科学地评估、分析和综合判断。针对目前建设项目投资失控, 损失浪费的普遍现象, 政府应运用专业评审手段, 适时开展绩效评价, 能使政府监督贴近项目实际, 挖掘和总结改进项目管理的有效措施。严肃追究建设违法行为, 对有违法行为单位的直接负责主管人员和其他直接责任人员依法给予惩处, 减少和杜绝建设违法行为的发生。7) 拓宽社会监督的参与面。在对项目实施人大监督、审计监督的基础上, 对主要项目实施社会监督, 邀请社会各界代表对项目资金的使用情况进行监督。通过网络等媒体渠道定期向社会公布项目建设情况, 努力实现政府投资项目建设在公开透明、有效监督的层面上运行。

4 结语

在保证政府投资工程项目质量、工期的同时, 还要节约政府资金, 提高投资的合理性和投资效益。为此, 政府投资的决策过程应当更加科学化、民主化、规范化, 以保证政府投资工程项目能有一个正确的社会目标;政府投资工程项目的管理应实现相对集中的专业化管理, 以提高政府投资的使用效率;政府投资工程项目的管理应体现一定的分权与制衡原则, 以有效地控制舞弊。

参考文献

政府投资项目管理中存在的问题 篇3

1.一些部门和地方违反《招投标法》，实行行业垄断、地区封锁，部分建设项目未按照招标投标法的规定进行工程招、投标

从多年的审计情况看，部分政府投资的建设项目未经过法定招、投标程序，而直接指定施工单位，搞行业垄断、排斥竞争，或者搞“明招暗定、黑白合同”，指定材料供应商和分包单位；有的投标人串通投标，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标，在中标后擅自转包和违法分包；有的投标人出卖资质，违规挂靠，扰乱建筑市场秩序。具体表现为低资质等级的施工企业为了承揽到工程项目，往往挂靠到高资质的施工企业名下，并以高资质的施工企业名义参与市场竞争。其结果是低资质的施工企业争取到了建设项目，提高了各项收费，高资质的企业也坐享其成，毫不费力地收取了一笔所谓的管理费用，而工程质量却大打折扣，达不到验收标准，埋下了质量隐患。

2.建设项目工程监督管理不到位，监管部门未能履行职责

有的政府投资的建设项目应实行工程监理却没有实行。有的尽管实行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却并没有通过招、投标的方式。由于缺乏有效的监督制约机制，建设单位对监理单位监督不到位，造成监理单位不认真履行职责，对工程质量和施工进度缺乏有力的监督，发挥不了工程监理应有的作用。同时，由于监理单位是接受建设单位的委托，其独立性很难保证，实施监理达不到应有的力度。

3.擅自委托中介机构进行工程结算审计

部分建设单位擅自委托中介机构对政府投融资建设项目进行审计。由于中介机构是有偿服务，有其自身的经济利益，工程结算主要是接受建设单位的委托，监督施工单位，要向建设单位索取审计费，很难实现对建设单位的有效监督。在特定条件下，个别建设单位与施工单位有可能串通一气，对工程结算进行某种私下交易，建设单位有可能通过中介机构来左右工程审减率，共同出卖国家利益。

4.工程施工中由于缺乏严格的管理，高估冒算现象严重

部分施工企业受利益的驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际，有的施工合同的签订不规范。对合同中必须签订的条款、材料价格、人工单价调整等问题，故意不签或少签，给以后的市场价格定价留出了余地。

为了规范政府投资行为，强化政府投资项目管理，完善政府投资机制的监督，充分发挥审计“免疫”功能，对政府投资项目管理建议如下：

（1）建立政府投资建设项目资金由财政集中支付机制

对政府投融资的建设项目，采取由财政部门集中支付的方式，在政府建设项目完工后或建设过程中，由建设单位提出资金拨付申请，财政部门根据项目的进度、合同、结算结果及资金情况，与施工单位直接结算，将款项支付给施工单位。

（2）进一步完善政府投资建设项目招投标工作

着重理顺招投标管理职能，规定凡政府投资的建设项目，且达到规定数额标准的，原则上都要纳入建设工程招、投标管理统一管理，招投标管理部门要严格按照招标投标法的规定进行招标、投标、评标，实施“阳光招标”，避免“暗箱操作”、虚假招标。同时加大对招投标工作的监督检查力度。对应纳入招投标而未纳入的建设单位，严格按照招标投标法的规定进行处理处罚。

（3）规范统一建设项目委托审计程序、加强审计监督力度

凡属政府投融资的建设项目都应按照规定，全部纳入审计机关的监督范围。充分发挥审计防护性职能，对政府投资建设项目的决策、立项、审批、招标、施工、验收等进行全过程跟踪审计，对政府投资建设项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货、代建、咨询服务等单位的财务收支进行延伸审计监督。确保政府投资建设项目工程质量，提高财政资金使用效益，充分发挥审计对经济社会发展的“免疫”功能，促进经济持续、稳定、健康发展。

（4）完善规范政府投资建设项目的工程监督管理制度

政府投资项目管理中存在的问题 篇4

近年来，随着我市经济建设的快速发展，市、镇二级政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大，从根本上改善了我市的基础设施、投资环境，提高了城市的综合实力，促进了我市经济的全面发展和社会进步。但是，我们通过对一些政府投资的项目审计发现，在工程热火朝天的背后，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视问题，主要表现在以下几个方面：

一、项目前期工作缺乏深度。

建设项目前期工作是建设程序中一个非常重要的阶段。但是在实际工作中，许多政府投资项目没有进行深入细致的前期准备工作，有些项目已经竣工，前期建设手续却尚未完成，造成项目决策走了过场、流于形式，使投资概算对造价的控制失去意义。许多项目设计深度不足，造成工程造价失控。

二、项目组织管理薄弱。

工程建设管理具有很强的专业性。现在很多政府投资项目的项目管理班子，其人员素质参差不齐，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。如有些项目缺乏科学决策，随意变更设计内容，致使投资的项目达不到预期的效果；有些建

设单位在工程项目组织管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走，对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；有些项目履行合同不严格，在工程施工中与施工单位签订与招投标文件、原合同存在严重背离的补充协议。

三、项目招投标不规范。

部分应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替；有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接进行议标发包；部分标底编制比较粗糙，项目内容不完整，存在虚高、多算现象；有的招标时对一些关键数据不敲死，暂定价项目较多，留有活口；有些建设单位签订违背招标文件实质性内容的施工合同。

四、工程监理履行职责不到位。

多数建设项目在工程监理机构的确定上，并没有通过招标的方式。工程监理中，有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更联系单签证不规范、签证内容不全，无法计量，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机；有的只对工程量进行签证，不提供计量依据，且未对价格进行确认；普遍存在签证不及时，没有现场签证，而是事后补签，这样在很大程度上影响了变更联系单的真

实性和有效性。由于缺乏有效的监督制约机制，造成监理单位不认真履行职责，发挥不了工程监理应有的作用。

五、竣工结算高估冒算现象严重。

部分施工企业受利益的驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高送审结算造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。有的施工合同签订不规范，对合同中必须签订的条款如：材料价格、人工单价调整问题，故意不签、少签，给以后的市场价格定价留出了余地。基建审计中心八年多来对政府投资的个建设工程竣工决算审计结果表明：审核工程结算亿元，审定金额亿元，核减施工单位高估冒算金额达亿元，平均核减率达%。高估冒算主要表现有重复计算、变更调减部分不扣除、不按招标规定下浮，高套定额或建设单位高价签证等。

六、工程概算先天不足，超投资现象突出。

政府主管部门审定的投资额确定后，按常规，工程建设单位应该精心准备、科学合理地组织实施，严格地监控，把工程建设实施中各阶段的工程造价实际发生额度控制在限额以内。可目前的情况是，很多项目实地勘测不细、设计深度不够，投资概算过于粗糙，在没有做好必要准备的情况下急于开工，造成边设计、边施工、边变更。由于对项目更改的必要性和合理性没有监督，对更改造成的损失没有相应的责任制约，工程建设单位对施工中的工程想改就改，有的项目一改再改，造成实际施工与计划脱节，人为的出现大量的计划外工程项目，结果导致项目投资失控。以年至年审结工程为例，个项目计划投资（合同额）万元，实际完工投资万元，造成超计划投资万元、占计划投资额的%。

今后的工作思路

自我市成立“基建审计中心”、全面开展政府投资项目的基建审计工作以来，通过项目审计的监督和示范作用，促进了政府投资项目管理逐步走向规范化和法制化，但政府投资项目管理中还存在诸多问题，尚未得到根本解决。

下阶段，我局次将紧紧围绕“全面审计、突出重点、围绕中心、服务大局、求真务实”的方针，从加强管理、建章立制、加强自身建设、提高审计质量入手，加强政府投资项目的工程造价决算审计工作。

一、加大竣工决算审计力度、加强政府投资项目的管理。要解决好上述政府投资项目中存在的问题，建议对政府投资项目的管理模式及投资控制办法进行改革，建立监督制衡机制。纪检、监察、计划、财政、审计、建设和工程项目的使用部门，应当在各自的职责范围内加强对政府投资工程运作过程的监督。

特别是对于工程项目超概算的问题，要求相关责任单位建立变更签证会审制度，严格控制施工现场签证，要按变更项目的投资额确定项目变更审批程序。对超过额度的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生；确需进行的设计修改、引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。我局将加大对政府投资项目的跟踪审计力度，及时制止超计划、超规模的建设项目，不等“木已成舟”后再去查纠此类问题。

二、完善工程建设项目竣工决算审计制度。

认真贯彻执行市领导对审计工作的要求，总结开展基建审计工作以来的经验教训、虚心听取各相关单位的意见和建议，建立和完善一套符合我市实际的、切实可行的操作办法，通过立章建制，促使全体审计人员切实履行职责、认真做好审计工作、严守审计纪律、确保审计结果真实客观。

三、加强审计队伍的建设。

要加强审计人员的业务素质培训。工程项目审计需要不同专业的工程造价技术人员。要求技术人员不仅要熟练掌握本专业的知识，还要熟悉相关专业的知识，还要掌握相关的法律、法规、规范及标准等，不仅要有理论知识，还要具备一定的实践经验。

要搞好审计组智力资源的优化配臵，合理安排，充分发挥每个审计人员的特长。要重点选拔审计组长，建立主审制度。对于专业性较强、工作量较繁重、内部人员无法按期完成审计工作的项目，可采取委托信誉好、技术强的中介单位参与审计、最后由审计组把关的方式。

四、严把“六关”，提高工程决算审计的质量

政府投资项目管理中存在的问题 篇5

---------兼论行政合同的性质归属

安徽明泉律师事务所 桂林

内 容 提 要

本文着眼于社会现实纠纷，从两起案例的阅读出发，提出当前司法实务界和法学理论界对政府与投资商签订的“项目投资合同”这一行政合同的性质归属及纠纷处理机制这一命题。

接着，作者从法学探讨的角度层层分析了行政合同的法律属性。有国外法律的规定，我国法律的相关规定，及作者对我国行政合同所做的分类以及有关行政合同纠纷的分类。最后得出“项目投资合同”应属于具有民事性质的行政合同这一观点。同时，作者重点阐述了该类行政合同产生纠纷应援用民事法律规范，适用民事诉讼程序的法理依据和现实依据。

最后，作者又分析了“项目投资合同”的相关前置程序问题和规范“项目投资合同”的签订问题。

本文既有理论探讨内容，又有解决现实问题的目的，理论探讨是为了解决现实问题。关键词：项目投资合同 行政合同 法律属性 民事性质 引言

随着社会主义市场经济的逐步确立，改革开放的进一步推进，各地方人民政府吸引外来投资热潮的兴起，政府的行政命令、行政指导、行政计划的管理模式向部分行政合同管理模式的转变，政府以优惠政策为诱饵为吸引外资而与投资商签订“项目投资合同”亦日趋平凡，由其是欠发达地区的政府更是乐此不彼。然而，政府行为的官本位思想不可能在短时间消除殆尽，依法行政也不可能完全落到实处，同时，投资商唯利是图的本性与依法诚实经营市场经济的要求在现阶段的不调和，以及我国法律关于行政程序、行政合同、立法的不健全，使得政府与投资商签订的“项目投资合同”的内容五花八门，性质难以认定，纠纷也是层出不穷。

本文试图对签订“项目投资合同”这一现象予以考察、分析，辨别“项目投资合同”的本质属性，以期找出履行“项目投资合同”容易产生纠纷的现实原因，进而提出如何规范“项目投资合同”的签订和产生纠纷后的处理机制。另外本文从研究实际问题着手，也对我国行政合同的法律定性及纠纷处理机制做了法律探讨。

一、“项目投资合同”的性质及纠纷处理机制的争议

要理性的辨别政府与投资商签订的“项目投资合同”的本质属性，不能仅仅着重于看合同的名称和签订合同的主体，更要考察“项目投资合同”签订的目的、价值取向和合同的内容。

下面先阅读一下两份“项目投资合同”的主要内容： 案例

一、合同名称：《项目投资合同》

签订主体：甲方：――开发区管委会，乙方：――公司 合同内容：

1、签订合同的目的、依据：经甲乙双方友好协商，乙方决定在甲方投资建设―――项目，本着平等诚信的原则，签订如下投资协议。

2、甲方权利义务：根据乙方投资规模和项目需要，甲方以――价格提供乙方土地――亩；甲方为乙方项目近区在报批、规划选址、土地征用等方面实行一站式服务；乙方项目建设可享受――政府优惠政策。

3、乙方权利义务：项目总投资 万元，项目投资强度不低于每亩 万元；乙方在建设进度达到投资计划20%即可申领土地证，领证前付清土地出让金。

4、违约责任：任何一方不履行本合同义务，应当承担违约责任，承担违约责任的方式本合同有约定的按约定执行，无约定的，按照合同法和相关法律规定办理。

5、纠纷解决机制：本合同履行中如有争议，应协商解决，协调不成的，可诉请合同履行地法院裁决。

案例

二、合同名称：《――区域综合开发建设项目协议书》 签订主体：甲方：――人民政府，乙方：――公司 合同内容：

1、签订合同的目的、依据：为加快――城市基础设施建设，改善城市面貌，甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商，达成如下协议。

2、甲方权利义务：负责完成项目计划、土地及开放建设所涉及到的有关手续和文件；负责乙方在开发建设中享受的相关优惠政策的兑现和落实（以政府发布的优惠政策为准）；

3、乙方权利义务：享有通过拆迁及征用获得的土地使用权，并不再支付土地出让金和有关费用；负责完成开放建设范围内的拆迁、补偿、安置和房屋开发及配套建设；

4、违约责任：甲乙双方对本协议中的条款保证履行和兑现，否则甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任。

5、纠纷解决机制：未作约定。

以上两份投资合同内容迥异，他们的性质属于行政合同还是民事合同，一时也难以辨别。我们先分析一下两份投资合同的异同点。

两份投资合同具有的相同属性：

1、签订主体类同，一方是政府，一方是投资商。

2、签订合同的目的类同，政府都是是为了加快当地经济的发展，更好的实现其管理职能；投资商是为了获取利益。

3、签订合同的当事人地位，案例一表述为：本着平等诚信的原则；案例二表述为：甲乙双方本着互惠互利原则进行友好协商。两份投资合同在签订时合同双方的地位都具有平等性。

4、合同的内容，作为投资商的权利义务主要表现的是民事权利义务关系；而作为政府的权利义务主要表现为政府权限范围内的优惠政策的兑现和提供项目计划和项目用地。

5、违约责任，两份合同都规定有违约责任，只是案例一规定了优先适用合同法；而案例二未规定优先适用的法律。

两份投资合同的不同点：

两份投资合同虽然是不同的政府就不同项目与投资商签订了名称、内容不同的合同，但实际从该两份合同的属性来看，并没有什么差别。就两份合同的纠纷解决机制而言，案例一约定了纠纷解决机制“诉请合同履行地法院裁决”但如何诉请，以行政诉讼诉请还是以民事诉讼诉请也未明确。而案例二虽然没有约定如何解决纠纷，但约定了“甲乙双方均要按照国家有关法律规定承担相应的违约责任”。因而从本质属性来看，两份投资合同没有什么不同。

在阅读了上述两份投资合同后，应得出比较一致的结论，就是两份投资合同的法律属性基本一致。

我们再考察一下两份投资合同产生纠纷后的实际的处理方式。

案例一，合同签订后由于投资商投资不到位，投资商违约，政府要求追究投资商的违约责任。此后政府以民事诉讼主张权利，法院虽然受理了该案，但是就该合同的性质属于民事合同还是行政合同，政府应当提起民事诉讼还是提起行政诉讼，法院法官的理解不能达成一致，最后该案以双方和解政府撤诉结束。案例二，合同签订后由于政府改变规划，单方终止了双方的投资合同，政府违约，投资商要求追究政府的责任。纠纷发生后，投资商不敢轻易的起诉政府，向政府提交了十几份要求解决终止投资合同相关问题的报告，但在长达四年多的时间一直未能得到解决。最近，投资商准备起诉，并确定选择行政诉讼。但此时该政府换了领导又主动与投资商进行接触谈判，期望通过协商解决，该案仍在协商之中。

从以上两起案例可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”的法律属性基本一致。但该“项目投资合同”到底属于民事合同还是行政合同？发生纠纷后适用民事诉讼程序还是适用行政诉讼程序？对此问题，专家学者、司法实务界及合同当事人自己作出的理解却是大相径庭。为什么出现上述情况呢？笔者认为主要是因为没有确定“项目投资合同”其本身具有的法律属性。

二、“项目投资合同”的法律属性分析

（一）国外的法律规定

在西方发达国家，政府与投资商签订的“项目投资合同”也属于法理学上的行政合同，但各国的表述不一，有的称之为政府合同如美国、英国，有的称之为行政合同如法国、德国。

行政合同在西方发达国家已发展成为一项较为成熟的制度。统观世界各国的行政合同制度，大致可分为三种类型：第一种是英美法系国家以普通法为本位的政府合同；第二种 是法国以行政为本位的行政合同；第三种是德国以合同为本位的行政合同。

具体的来说，英美作为典型的普通法系国家，素有公私法不分的法律传统，在这两个国家的行政法中，并没有出现过行政合同的概念，行政合同表现为以普通法为本位的政府合同。同私人合同一并适用普通法规则。英美等普通法系国家的政府合同制度，以普通法为本位，合同双方当事人地位平等，公共利益和私人利益受司法平等保护，行政主体往往不享有单方特权但却受到较为严格的程序规制，在法律特别授权情况下方可享有某种特权；政府签订合同受到自身法定权限范围的严格限制，越权签约通常无效，无效后相对方当事人自负其责；因政府合同发生争议时，通常由普通法院依民事诉讼程序予以解决，在法律有明文规定时亦可选择行政法上的救济途径。

在法国，行政合同适用公法规则，受行政法院管辖。在行政合同缔结方面，对于允许适用行政合同的行政事项，大多数由行政机关根据实际情况，例如供应合同、运输合同、雇佣合同既可以是行政合同又可以是民事合同；但法律强制性规定使用行政合同的事项，如公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等，必须缔结行政合同，行政机关对此无自由裁量的权力。与英美国家相比，价值取向上注重公共利益保护的法国行政合同，视行政性为行政合同的第一内在属性，先有行政，后有合同，行政合同中的合同性相对于行政性而言永远是从属性的。表现在法律上，就是行政机关享有法定的单方特权，这种特权的行使无须向行政法院申请判决，更无须同相对方协商，只需建立在行政机关对于“公共利益需要 ”的主观判断上，而对政府的“公益判断权”所可能产生的危害性，只靠经济利益平衡原则下损失补偿及事后的司法审查来加以防范。

同为大陆法系的德国和法国一样，受传统上公私法划分理论的影响，强调行政合同中的公法因素，因行政合同引起的争议也由行政法院管辖。但与法国相比，德国的行政合同制度对法国有借鉴，更有发展，以合同而不是以行政为本位，强调双方当事人地位的平等，对公共利益和个人利益实行同等法律保护，强调行政主体享有有限的单方特权，并要受到严格的行政程序规制，以及援用民事法规则适用行政合同案件的规定，既符合合同的本质，同时也符合现代契约行政的民主精神。

从以上主要发达国家的法律规定可以看出，政府与投资商签订的“项目投资合同”多数采取以合同为本位，而不是以行政为本位，强调对公共利益和个人利益实行同等法律保护，解决行政合同的纠纷也趋向优先适用民事法律规范。

（二）我国现行的法律规定 1、1990年10月1日《行政诉讼法》实施以前，我国的行政合同法理研究及行政诉讼制度几乎是一片空白。

2、《行政诉讼法》实施后至1999年11月24日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“98条”）施行，我国行政合同诉讼制度更多地停留在理论研究上。《行政诉讼法》颁布实施后，全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭。但由于理论上没有一个占主导地位的并为大多数人接受和赞同的“行政合同”的界定，而强大的民法理论界对行政合同是否具有独立地位尚持否定的态度，因此行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序。

3、“98条”实施后至2004年1月14日最高人民法院印发《关于规范行政案件案由的通知》，“98条”取代了原先最高院下发的《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》，“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，把行政诉讼的受案范围从单方行为扩展为双方行为。把行政行为定义为“单方行为”，行政合同等双方行为就不属于可诉的行政行为，而“98条”的规定实际上为将行政合同纳入行政诉讼，有的学者认为这表明我国司法实务界已经将我国的行政合同司法救济制度纳入了自己的视野。4、2004年1月14日，最高人民法院印发了《关于规范行政案件案由的通知》，行政合同被明确确认为是我国行政诉讼的案由之一。虽然此前全国各地的行政审判庭审理过少量的行政合同案件，但最高人民法院将行政合同作为正式案由予以公布却是第一次。最高人民法院的这份文件，让国内的多数学者认为是我国法律终于构筑了我国行政合同司法救济制度。

此后，大多数学者均著书立说，主张应以行政性作为中国行政合同制度的价值本位，并依此提出建立和完善我国行政合同司法救济制度的良医良药。大多数观点认为

1、行政合同中，政府具有优越地位；

2、行政合同纠纷属于行政案件，应由法院行政审判庭管辖；

3、行政合同的司法审查适用合法性审查与合约性审查并举的原则，可以适当引入调解机制等等。也有少数学者主张应以合同性作为中国行政合同制度的价值本位。因行政合同的基础是行政关系，签订行政合同时，行政主体又占主导地位，故主张应以行政性为价值本位的观点占上风。

笔者认为，以行政性作为中国行政合同制度的价值本位的观点很值得商榷。

其一、我国现行的立法机关颁布的《行政诉讼法》没有修改，其二，我国还没有出台《行政合同法》，其三，2003年3月以应松年教授主持完成的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》，虽然专章规定了行政合同，但该（试拟稿）没有讨论通过，也没有颁布实施，而且争议较大。其四，“98条”和《关于规范行政案件案由的通知》只是审判机关的司法解释和一个规范性文件，并不是立法。而学者却把以上的司法解释和文件当作法律依据并以此为基础予以研究，是否有画地为牢的嫌疑。

笔者认为，行政行为的单方性，在我国的行政立法中至今没有突破，虽然“98条”删除了《若干意见》中对具体行政行为系单方行为的定义，但也没有明确行政行为具有双方性，且“98条”充其量只是一个司法解释，而不是立法。《关于规范行政案件案由的通知》虽然例举了行政合同的案由，也并不是说所有的关于行政合同的纠纷就属于行政纠纷，就应当适用行政诉讼程序。且行政诉讼的一个基本原则是“民告官”，行政主体不能作为原告，而行政合同是双方行为，如果行政主体的对方违约，行政主体能否作为原告起诉呢？很显然，不行。那是不是又要修订《行政诉讼法》明确行政主体可以作为原告呢？显然可能性不大。

那么对于行政合同，到底如何确认其属性，如何设立纠纷解决机制呢？笔者认为首先应对行政合同的类别和行政合同纠纷的类别予以分析。

（三）行政合同的类别和行政合同纠纷的类别

1、行政合同的类别

我国的行政合同主要有以下几种： 国有土地使用权出让合同、全民所有制工业企业承包合同、行政赔偿合同、行政补偿合同、国家科研合同、农村土地承包合同、国家订购合同、公共工程建设合同、计划生育合同、转让财产合同、行政委托合同、治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议、政府特许经营合同、政策信贷合同及其他行政合同

行政合同虽然种类繁多，但归纳起来，但归纳起来可以分为两种。一种是政府机关之间或政府机关与其所属人员之间的签订的行政合同，如治安管理责任协议、聘用合同、行政边界协议，笔者将其称之为不具有民事性质的行政合同。另外一种是政府机关与平等当事人之间订立的合同，如国家订购合同、国家科研合同、国有土地使用权出让合同、公共工程建设合同、行政补偿合同等，笔者将其称之为具有民事性质的行政合同。其中政府与投资商签订的“项目投资合同”应属于第二种。

2、行政合同纠纷的类别(本文只讨论具有民事性质的行政合同)。①关于签订行政合同本身而引起的诉讼。

由于行政合同的签订虽然是一种双方行为，但作为政府一方，仍然可以视为一个具体行政行为，对于是否签订行政合同，选择谁作为合同的对象具有单方决定权。对这一个签订合同的具体行政行为，当然具有可诉性。但这一具体行政行为的相对人不仅仅指合同的相对方，比如 “项目投资合同”和国有土地使用权出让合同中除了合同相对方以外，还包括利害关系人和其他国家机关。比如更有条件取得该项目的投资商，国家监察机关或检察院等。假设一个案例，A政府将一块土地出让给甲公司，国家土地监察机关认为该土地出让合同违法，侵害了国家利益，虽然对这一情况，在我国有很多行政手段可以解决，但毕竟不是法律程序，如果A政府坚决不自行纠正，国家土地监察机就可以以原告身份提起行政诉讼，请求法院确认A政府签订的土地出让合同无效。在我国检察院也可以作为代表国家原告提起行政诉讼。如果是同时竞标的乙公司认为A政府将土地以低价出让给甲公司，违反了我国的招投标法，侵害了乙公司的权益，乙公司也可以作为原告提起行政诉讼。同时，合同签订后，如果甲公司发现A政府没有签订合同的权限，或者该地块属于集体土地，不符合出让条件，甲公司也可以作为原告提起行政诉讼，请求法院确认合同无效并要求赔偿损失。

以上关于行政合同签订本身的纠纷当然应适用行政诉讼程序，这大概也是最高院《关于规范行政案件案由的通知》确定的行政合同的案由范围。

②关于合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的诉讼。

政府机关与平等当事人之间行政合同签订后，在合同履行过程产生纠纷，纠纷形成的原因比较多，比如政府违约、对方违约、双方同时违约、政府解除合同、对方解除合同等等。

分析了以上行政合同的类别和行政合同纠纷的类别后，我们不难识别政府与投资商签订的“项目投资合同”应该属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷应该属于具有民事性质的行政合同签订后因履行合同而发生的合同当事人之间的纠纷。

三、政府与投资商签订的“项目投资合同”的纠纷处理机制

既然政府与投资商签订的“项目投资合同”属于具有民事性质的行政合同，政府与投资商之间因为履行“项目投资合同”发生纠纷属于合同当事人之间发生的纠纷。对此类纠纷，笔者认为应按照民事纠纷处理，适用民事诉讼程序。理由如下：

（一）政府的行政行为与合同行为的具有相对独立性。

不能否认，政府与投资商签订行政合同（仅仅指具有民事性质的行政合同）的基础源于政府的行政权力。政府是否有权签订行政合同，如何签订行政合同，怎样选择合同相对方属于行政法律关系。比如《政府采购法》、《政府招投标法》就是规范上述政府行为的。也就是说政府签订行政合同的签订行为属于行政行为，因签订合同本身而发生的违法、纠纷归属于行政法律关系，可以适用行政诉讼程序。

但是，一旦政府与投资商签订了行政合同，则政府的签订行为与后来的合同行为就相对独立。比如，A政府准备新建一个项目，经过一系列的行政程序（内部审批、招投标），决定该项目由甲公司承建，最后A政府与甲公司签订了《项目投资合同》。此后该《项目投资合同》的履行就与以前的合同签订行为和前置行政程序相对独立。这就类同于票据法的票据关系和票据的原因关系，票据关系和票据原因关系分别成立，票据关系一经产生，就与票据原因关系脱离。行政合同也是如此，行政合同一旦签订，就与签订合同的行为以及签订合同的前置程序分离。行政合同的履行就是合同当事人之间如何实现权利义务的问题。此时，政府行政管理权力和利益的实现的外在表现就是行政合同的权利的实现。而该行政合同又具有民事性质，即政府公权力的实现转化为民事权利的实现。换句话说，政府在行政合同实现了民事权利，也就实现了其公权力。而如果双方就履行行政合同发生纠纷，应该行政合同具有民事性质，就应该依据民事法律规范，适用民事诉讼程序。

（二）行政合同内容本身具有调整民事权利义务关系的属性。

1、行政合同签订时，政府与相对方的地位是平等的，合同的内容是双方协商的结果。

2、双方的权利义务也大多表现为民事权利义务。这一点对于投资商当然毋庸置疑，但对于政府在行政合同中的权利义务是否能视为民事权利义务，很多人难以理解。比如，政府应当给予投资商一定的优惠政策待遇，难道可以说是民事义务吗？笔者认为，优惠政策的制定是一个行政行为，如果该优惠政策针对不特定的主体，属于一个抽象行政行为，如果该优惠政策针对的主体就是合同相对方，可以看作是一个具体行政行为。对于优惠政策的制定当然属于行政法律关系，但是一旦该优惠政策写进行政合同，约定政府要给予兑现相对方优惠政策，政府的兑现义务就是一种民事义务。

3、双方违约责任的约定，也大多按照民事法律规范设置的。因为在行政法律关系中，只有法定权力和法定义务，没有违约的概念。

（三）国外先进的法律经验可以予以借鉴。

由其是普通法系国家的立法、司法经验。在普通法系国家，行政合同与私人合同不做区分，因行政合同发生纠纷后，通常是普通法院依据民事诉讼程序处理，只有在法律有明文规定时才可选择行政法上的救济。即使是大陆法系的德国，也主张援用民事法规处理行政合同的纠纷。他山之石亦可攻玉。

（四）我国的法律框架并没有禁止行政合同的纠纷适用民事诉讼程序。

1、《行政诉讼法》颁布实施后，虽然全国各省市法院均建立了自己的行政审判庭，但行政合同纠纷大多依据民事法律规范予以处理，适用民事诉讼程序是大家众所周知的事实。

2、我国的《合同法》也没有必然排除行政合同的适用。《合同法》规定：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。具有民事性质的行政合同依次规定也就可以适用《合同法》。

3、具有民事性质的行政合同发生纠纷后适用民事诉讼程序与最高院的《关于规范行政案件案由的通知》并不矛盾。如前所属，部分就签订行政合同本身而引起的纠纷仍然适用行政诉讼程序。

（五）能解决许多实际问题

1、我国的行政程序法、行政合同法尚未出台，行政法院也未建立，但由于行政合同发生的纠纷却与日俱增，尤其是政府与投资商之间就履行“项目投资合同”的纠纷更是大量出现。如果不能确定此类纠纷的解决机制，将容易导致纠纷的激化，还会出现法院民事审判庭和行政审判庭之间的相互推诿，不利于纠纷的迅速处理，对建立和谐社会产生不利的影响，也不利于打造诚信、法制政府形象。案例一纠纷长达四年多未得到解决就是一个明显的例证。

2、如果将行政合同纠纷全部纳入行政诉讼程序，那么作为政府将永远没有作为原告起诉的资格，应为在行政诉讼中政府恒定为被告。如果由于投资商违约，确实给政府带来巨大的经济损失，政府如何解决，虽然政府可以动用公权力打压、制裁投资商，但这些手段是否可取不说，这些手段肯定不能解决《项目投资合同》中的所有问题。如果将此类纠纷纳入民事诉讼程序，以上问题均可迎刃而解。案例二就表现了政府在投资商违约时只能选择民事诉讼程序。

四、政府与投资商签订的“项目投资合同”的相关问题

（一）签订“项目投资合同”的前置程序问题

前面说过，签订“项目投资合同”应当有其前置程序，也就是与“项目投资合同”中当事人的权利义务关系相互独立的前置行政法律关系。这一部分前置的行政法律关系如果涉及到纠纷应当依据行政法律关系受到司法审查。不同的行政合同的签订有不同的前置程序。有的属于内部行政行为，有的属于外部行政行为；有的属于具体行政行为，有的属于抽象行政行为；有的属于附属的行政行为。“项目投资合同”的前置程序一般主要有一下内容：

1、政府的行政规划行为，主要是政府对一定区域内、一段时期的城市建设规划或道路规划等等，政府的规划行为应当依据我国的规划法合理的实施。

2、政府相关优惠政策的颁布，为了加快当地城市建设和经济的发展，政府可以颁布一些投资优惠政策，比如税收的减免，对土地出让金的支付方式和地价的优惠措施等等。但政府在制定优惠政策时，必须是在该政府的权限范围内，必须是当地政府能够依法兑现的内容，并明确界定优惠政策适用的范围和幅度。否则即使将优惠政策写进合同，政府也无法兑现，容易产生纠纷，影响政府诚信形象。

3、政府的行政立项行为，包括计划立项和项目的立项。所有的立项必须依法进行，履行法定的程序。

4、政府的内部审批行为，具体项目的确定，应当按照政府内部的行政规程逐级报批。而不是某一个领导的签字，需要经过集体研究决定的必须走集体决定的程序。

5、政府的授权或委托行为，具体事务政府可以授权和委托相关部门予以实施，比如授权或委托开发区管委会、城建委、国投公司等具体负责某一个项目的招投标。但授权或委托必须合法，必须办理具体授权或委托手续。

6、政府的招投标行为，必须严格按照招投标法进行，有的还必须按照国有资产管理的相关法律法规履行必要的手续。

7、政府的其他附属行为，比如对投资商的考察等等。这主要是考察政府行为的合理性。

（二）因公共利益需要而解除或终止合同问题

如果“项目投资合同”签订后，由于共利益的需要，政府认为必须改变规划，使得原先签订的“项目投资合同”无法继续履行或无法全部履行。如何处理这一问题，成为现实中经常遇到的难题。

我们先对这一问题进行法律分析，首先，政府与投资商签订的“项目投资合同”应视为合法有效的具有民事性质的行政合同。其次，政府因公共利益需要改变规划行使的是公共行政权力，属于行政行为，是政府的单方行为，也就是说政府改变规划无需征得投资商的认可。政府改变规划是否合法、合理应遵循行政法律规范，应当依照行政程序，履行行政手续。政府可以单方依照行政程序将改变规划的行政行为实施完毕，如通过行政命令，发布行政文件等等。再次，政府改变规划的行政行为实施完毕后，并不必然导致“项目投资合同”自然终止或解除。因为“项目投资合同”中政府履行的是合同的民事义务，政府如果要终止或解除“项目投资合同”就必须依照民事法律规范予以处理，比如依照合同法的规定向投资商书面送达解除合同通知书。该解除合同通知书到达投资商时才发生解除“项目投资合同”的法律效力。当然政府依法改变规划可以视为“项目投资合同”的履行发生了情势变更。

如果投资商认为政府改变规划的行政行为违法，侵犯了自身的合法权益，投资商可以就政府改变规划的行政行为提起行政诉讼。如果投资商认为政府改变规划合法，只是就解除“项目投资合同”的有关违约或赔偿问题发生纠纷，投资商可以就政府解除“项目投资合同”纠纷提起民事诉讼。为了依法合理的行使行政管理权，减少不必要的纠纷，打造诚信法制政府的形象，笔者认为政府在因公共利益需要改变规划而解除或终止合同时，应主动做到以下几点：

1、举行听证会，因政府改变规划首先要依据规划法，而我国规划法就规定有听证的程序。其次，政府改变规划必然涉及到群体的利益，也直接涉及到投资商的利益。如果政府改变规划只是个别领导的意图，或是完全的内部操作，没有民众的参与，将有损于政府行为公开、透明的原则，也不利于改变规划后的实施，可能还会造成投资商的反感，影响政府的投资形象。相反，如果政府改变规划举行了听证会，邀请有关民众参与，并专门邀请投资商参与，陈述改变规划的必要性和合理性。试想，这对于改变规划后的实施及政府接下来的解除“项目投资合同”问题的处理必然起到积极的效果。

2、与投资商协商解决解除“项目投资合同”的相关问题，政府改变规划虽然无需征得投资商同意，但政府解除合同毕竟是违约在先。如果解除合同后，政府总是以官本位思想自居，对投资商相关的赔偿问题避而不谈，势必会造成纠纷的激化。相反作为强势一方主动与投资商协商赔偿问题，是否问题就变得容易的多。

3、补偿或赔偿，首先政府应当意识到自己改变规划可能造成投资商的损失，依法依约都应该承担补偿或赔偿责任。如期被动的应诉，不如主动的赔偿。而中国的投资商谁也不愿意刻意的与强势的政府对簿公堂，一旦投资商被逼急了，依法维权时，政府将陷入被动。

（三）规范“项目投资合同”的签订

“项目投资合同”一旦被确认为具有民事性质的行政合同，政府和投资商就应当运用民事法律思维去签订“项目投资合同”，规范的“项目投资合同”应当具有以下条款：

1、合同目的，2、项目具体内容，包括用地面积、投资规模、强度

3、政府的权力与义务，包括监督权和优惠政策的兑现

4、投资商的权力义务，包括项目是否可以变更、转让

5、合同的生效、解除、终止的条件和解除、终止后的处理

6、违约责任，具体的计算方法或数额

7、约定适用的法律

8、约定纠纷处理方式，约定管辖法院

（四）聘请法律顾问

笔者作为一名律师，并不是依此推销自己和同行，只是考虑到政府机关在履行行政管理职能，尤其是在签订具有民事性质的行政合同时，理应重视法律规定和法律风险的防范。政府是有自己的法制局，但法制局大多处理行政法律事务，而民事法律事务的处理具有很强的专业性和现实的复杂性，不是专业人员很难全面理解其中的奥妙。

国家管理的高效率，不仅来自权力的作用，而且更重要的是来自公众的认同。行政合同的出现迎合了民主国家观念变化的社会思潮，它是民主理念下建立起来的一种替代高权行政的更加柔和并富有弹性的行政管理手段。行政合同作为行政权力与民事合同嫁接的产物，强调在行政权之下的协商与合意，更多地弱化了行政管理手段的强制性，这与前我国提倡的服务型政府的精神更为契合。笔者希望通过自己的一己管见，能够为建立我国的行政合行政同司法救济制度提供一些思路。

参考书目：

1、江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版。

2、应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1998年版。

政府投资项目管理中存在的问题 篇6

项城市交通运输局 张少春

重大项目投资在拉动我市固定资产投资增长、改善城镇基础设施、促进全市经济社会事业发展、提高人民群众生活质量等方面发挥了一定的作用，但项目在管理和建设中还存在一定问题，许多薄弱环节有待进一步加强。

一、当前重大项目监管中存在的主要问题

（一）、对项目前期工作重要性认识不足。部分建设单位总认为前期工作只是一种形式，审批程序更是一种关卡，以“通过制”为准则，做项目建议书、可行性研究、初步设计时缺乏科学严谨的态度，造成项目决策走过场，流于形式。

（二）、编制项目建议书和可行性研究报告流于形式。在编制项目建议书和可行性研究报告时，往往对地质状况、地理环境、周边配套情况分析不够详细；项目建议书或可行性研究报告无非是据此套上一个形式，提供一个本子而己，因此比较粗糙，更没有进行多方案比较。这种情况造成有些项目建议书和可行性研究报告几乎不能成为编制初步设计的可靠依据，这就给项目后续实施工作埋下了隐患。

（三）、勘察及初步设计工作质量普遍不高。有些项目勘察粗糙、不仔细，勘察成果不能准确地指导施工图设计，造成在施工过程中大量地修改施工设计图。有些市政项目道 路、桥梁工程初步设计时，与之配套的综合管线工程、绿化工程等未予同步考虑或者就一句话带过。“概算”是初步设计文件的重要组成部分，是一个文件的名称，切不可误认为“概算”只是大概计算的结果。

（四）、工程监理职责不到位。一是部分建设单位不聘请有资质的监理单位实施工程监理；有的尽管实行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却并没有通过招投标的方式。二是少数监理单位提供的资料不能客观反映工程实施过程的真实情况，没有真正履行他们的职责，默认施工单位随意变更工程，施工单位报什么，他们就签什么。三是有的实行同体监理，即监理单位与施工单位是隶属关系。

（五）、约束机制不健全。投资责任约束制度不完善。由于目前还没有投资决策失误责任追究的具体规定，有些单位和部门实施项目建设不进行科学论证，一些投资决策者按照自己的价值取向，盲目进行大量投资，导致投资规模失控、投资结构不合理等现象发生。同时，参与重大项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位，也没有纳入政府投资责任约束制度中，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等也没有制度上的规定。责任约束制度缺失不仅不利于促进重大项目的科学决策和规范管理，而且不利于项目管理效能的提高。这些问题的存在不仅制约着政府投资资金投入和产出的效益，更影响着政府公信力和社会管理的效率。造成这些问题的根源有很多方面，不光在于监管力量投入的不足，更在于监管机制不够健全和完善。

二、加强重大项目监管的对策建议

项目监管实践证明，项目监管在督促建设项目纠正问题、改进管理的同时，还起到了一定的震慑作用，在警示各有关方面切实加强项目管理，有效杜绝各类违规问题的发生方面起到了一定的作用。而积极、稳妥和有效地开展重大项目监管工作，还需要进一步探索和思考对政府投资有效监管的新模式、新方法，来解决我们在监管工作中碰到的各类问题。为进一步推动我市重大项目监管工作，提出以下几点建议：

（一）、加强监管力量，完善制衡机制。

项目监管涉及范围广，专业性强，责任重大，要求监管队伍必须政治合格、业务过硬、精干高效、依法办事、规范运作。要进一步研究理顺体制，健全机构，充实人员，逐步建立起适合监管工作特点和满足工作需要的特派员选派制度。在我市重大项目监管工作探索初期，可设立监管领导机构，成立相应的工程建设监管领导小组，由分管领导任组长，各相关部门的负责人为成员，领导小组下设重大项目监管办公室，牵头负责项目监管工作。

（二）、不断完善项目投资管理制衡机制。一要对投资中介机构的选择、使用、监督、管理及责任划分作出明确规定，建立投资中介机构和专家的责任约束机制和惩戒机制。二要改进政府投资项目实施方式，完善政府投资项目代建制、总承包以及特许经营等模式，实行建设、管理、使用分离，明确政府投资主管部门和项目主管部门、项目使用单位和代建人各方职责。三要探索建立政府投资项目全过程监管制，明确政府投资各个环节监督管理的目标和责任，理顺投资主管部门、财政、监察、审计等部门的监管职责和关系，完善重大项目监管制度，建立政府投资项目后评价制度，实现对政府投资运行的全过程监管。同时，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。

（三）、加强部门联动，健全信息机制。

要强化与其他部门的联合稽察工作，包括局内处室的联合监管；政府部门间的联合监管，例如邀请纪委共同参与项目监管。要实现有效地部门联动，就要做到以下三点：一是要处理好与局内处室的关系，确定监管、联合监管项目名单和监管整改意见，并事先与专业处室沟通，项目监管时，要争取各相关处室的支持、配合，做到良性互动；二是要处理与政府相关部门的关系，与相关监管部门加强沟通、通力合作，与行业主管部门及时加强沟通、互相配合，做到不缺位、不越位，开展项目监管信息共享等；三是要处理好与上 下级监管机构的关系，促进系统建设。

（四）、明确目标责任，建立考评机制。

让项目单位明确目标责任，首先要提高思想认识，要通过各种宣传手段，让他们感觉到项目监管的意义不是在于找茬和制造麻烦，而是在于服务，项目监管的目的是规范项目和帮助推进项目建设，通过指导、培训、监督、整改等手段有效预防问题发生。做到在监管中指导，在监管中服务，在指导和服务中完善。着力体现“三个服务”：“为领导决策服务，为项目建设服务，为经济社会发展服务”。同时，应建立长效的监管工作考评激励机制。要充分调动项目单位的积极性，充分发挥项目单位自我监管的作用；要充分调动其他相关部门的积极性，找准切入口介入项目管理；要对重大项目监管工作进行考评激励，对规范守法的项目单位给予表扬奖励，对存在问题的项目单位给予批评处罚。

（五）、严厉打击违法违纪行为。必须加大查案力度，严厉打击违法违规行为，以查案促预防。要整合纪检监察、检察、公安、财政、审计等部门资源优势，充分履行好各自职能，形成查处工程建设领域腐败问题的强大合力，营造强大的反腐声势，发挥查案的震慑力。

政府投资项目管理中存在的问题 篇7

1 概算环节存在的问题

以往大家都将工程造价的控制重点放在施工阶段,其实不然,影响工程造价的关键阶段是从投资决策至设计结束,影响工程造价的程序达到75%,而作为造价控制的概算,其编制的合规、合理则显得尤为重要,控制造价的概算失真,控制造价就无从谈起。但目前概算编制存在以下几方面的问题

1.1 勘察设计深度不够,直接影响概算的准确度,大额设计变更无法避免。

从多个项目审计中发现,由于概算编制是处于项目初步设计阶段,此阶段的勘察设计深度不够、前期准备不充分、周期短,导致勘察设计与实际地形不符,造成施工过程设计变更多。如:某项目设计变更3993份,涉及金额5.69亿元,占建安工程费的15.12%,其中:因勘察地形、地貌与实际地面线不符的设计变更令850份,金额1.38亿元;因地质变化的设计变更1187份,金额2.21亿元,两项占设计变更总量的63%。

1.2 概算编制调整不及时,不能如实反映建筑市场发展状况

前几年由于建设市场价格平稳,所以国家出台《国家计委关于加强对基本建设大中型项目概算中“价差预备费”管理有关问题的通知》暂时取消了价差预备费,使得概算造价无法实行动态管理。目前,建筑市场发展十分活跃,建筑材料的品种、价格日新月异,施工工艺多种多样,工程造价自然也水涨船高,如近年来受原油涨价原因,沥青的价格成倍地涨,但概算的沥青单价偏低,某工程由于此原因,路面工程就超概算达千万。再有编制概算时漏项情况时有发生,如:征地拆迁的拆迁户安置地及三通一平补助费、三杆两线拆迁等项目概算编制未计列,而建设过程中会发生这些项目费用,造成概算突破情况的发生。

2 设计环节存在的主要问题

已批准的初步设计及初步设计概算是施工图设计的依据,在施工图设计中,无论是建设项目总造价,还是单项工程造价,均不应该超过概算,设计单位按照造价控制目标确定施工图设计的构造,选用材料和设备。但在实际项目的设计中,就存在着设计单位重视功能、效果,不够重视造价控制,有的项目施工图预算就超概算。

3 招投标环节存在的主要问题

3.1 前期准备不充分,控制价编制差错、漏项,不能真实反映工程造价

有些项目违反基建程序,在初步设计阶段就进行工程施工招投标,项目控制价不准确,增加了招投标工作的难度,影响了工程建设成本;造价咨询等中介机构编制的工程标底不够细化、清单中工程量与实际出入较大,甚至漏项,为中标后支付工程款和办理工程结算埋下隐患。

3.2 最低价中标把握不准,给项目管理带来困难

有的项目评标专家小组对于低价中标的投标文件评审不够到位,没有测算出一个恰当的工程成本价,缺乏合理低价评审依据,就无法废除不合理低价的投标,则容易造成不合理低价投标反倒中标,这不但对其他投标人来说有失公允,而且在项目建设过程中,由于不合理低价必然会带来施工单位的亏损,施工单位不得已就会想方设法偷工减料或调高造价,给项目管理带来麻烦,决算纠纷较多。

3.3 投标单位围标、串标哄抬中标价

现阶段招投标过程中围标、串标现象时有发生,几家投标公司貌似毫无关系,实际为一家投标单位在操纵投标,这就背离了招投标的本质,扰乱建筑市场,并有可能提高了中标价。

4 施工环节出现的主要问题

施工阶段是工程造价控制的关键环节,下面从概算执行、设计变更、监理方面分析造价失控的原因:

4.1 概算执行不严格,搞概算外投资或超规模、超标准建设

建设领域“三超”现象仍较普遍,除了以上提及有的概算编制存在的问题外,建设单位有时出于各种需要,搞概算外投资或超规模、超标准建设,造成严重超概算的结果,建设单位负有不可推卸的责任。如某项目提高装修标准,加上材料费及人工费涨价,超概算率高达58%。

4.2 设计变更多,造价控制难

现在实行工程量清单计价的工程较多,在办理工程结算时工程量清单内的项目计价不容易出现问题,造价得到较好地控制;但实际建设中各种各样的设计变更层出不穷,有建设单位要求变更的,有设计单位要求变更的,但更多是施工单位提出的,主要集中在桩基工程、材料替换等项目上,形成大量清单外项目,结果就是设计变更增加的造价远远超过招投标节约下来的造价,无法实现造价控制。

4.3 监理单位管理不到位,不利于施工现场管理

从多个项目监理招投标看,有的监理单位同时向多个项目投标,投标书中拟投入人员名单的专业监理工程师人员存在一定的重复,监理单位中标后,无法兑现承诺到位的监理工程师,监理质量必然受到影响;有的监理单位对隐蔽工程监督严重失职或涉嫌与施工单位串通,做出虚假签证或变更,造成工程造价虚增。

5 结、决算环节存在的主要问题

5.1 上报结算水份大,高估冒算时有发生

从经手的几十个政府投资项目中发现施工单位上报的结算一般水份都比较大,主要手段有:扩大计量范围;合同规定不另行计量的附属工程项目,结算时予以计量;变更项目未扣除原设计工程量;弄虚作假,虚报工程量;新增项目单价确定不合理,有的高套定额、有的误套单价、有的提高取费标准、有的未按合同规定下浮优惠率等,造成新增项目单价虚高,设计变更造价不实。

5.2 尾工预留不实,虚增建设成本

大型政府投资项目由于投资大、时间跨度长,一般在决算时仍有尾工工程未完成,在决算中就得预留尾工费用,但由于缺乏规范尾工预留的文件,建设单位预留尾工时有发生项目预留无依据、项目预留标准不统一的问题,造成虚增建设成本。

事实胜于雄辩,我们应该认识到投资领域在控制工程造价方面仍存在许多漏洞与不足,如何完善造价管理,不是通过单方面努力能够实现的,应对政府投资项目工程造价实行综合管理,现提出建议与对策如下:

(1)建设主管部门及相关部门根据建筑市场的发展需要继续出台新的规章制度或调整修改现有的规章制度,制定更具体的各个阶段的操作规程、涉及建设各领域的标准化范本,以更好地制约、规范建设各方的行为;收集建设项目预、决算资料,建立项目数据库,一方面可以总结项目建设经验和教训,将资料对外公开,便于新的参建单位从中借鉴参考,另一方面便于研究建设项目造价发展的规律和趋势,客观对待项目“三超”现象,深入分析原因,适当调整概算编制办法,如再次启动“价差预备费”,充分考虑工程造价的动态因素,同时加大概算阶段的勘察设计深度,从而让概算更贴近工程实际,成为工程造价管理可靠的依据。

(2)积极推行限额设计。在工程项目建设过程中采用限额设计,是我国工程建设领域控制投资支出、有效使用建设资金的有力措施。应建立起完善的限额设计管理方法,把施工图预算严格限制在设计概算以内。加强设计过程的控制和审查,建立责任追究制度,做到“责、权、利”明确,减少建设过程中的设计变更。

(3)政府投资项目招投标工作是基本建设程序中的重要环节,也是建设领域中廉政建设的关键点。为此,建议,一要加大打击力度,严肃查处招标过程中的违法违纪行为;二要将涉及围标、串标的施工企业列入“黑名单”,在一定期限内禁止在我省建筑市场投标;三要加强防范围标、串标能力的课题研究,制定操作性强的招标管理办法,提高项目管理水平,促进建筑市场更加规范有序。

(4)建设、监理单位应把好项目概算控制关,严格执行概算,如确系概算漏项、标准过低等问题,应客观分析,及时上报相关部门调整概算;严把设计变更关,执行设计变更审批程序,增加设计变更透明度,尽量减少新增项目,有效控制工程造价。

政府投资项目用的是纳税人的钱,是政府落实“为民、利民、惠民”政策的重要载体,参建各方应本着高度负责的态度,认真对待,合理、有效地控制工程造价,节约建设资金,做出性价比优秀的建筑产品,获得最大经济效益和社会效益。

参考文献

[1]《福建省房屋建筑和市政基础设施工程概算编制办法》,福建省建设厅,2007年

[2]《建设建设工程造价管理理论与实务(一)》,中国计划出版社,2008年

政府投资项目管理中存在的问题 篇8

一、现场签证的内容和表现形式

现场签证主要表现形式分为两种：（1）工程量的签证。工作量的签证常发生于以下几种情况：土方开挖的签证；地下障碍物的处理和基础铺设；地下水排水施工及抽水台班、土方於泥及施工材料的转运、外运；由于设计变更造成材料的损失；业主原因造成的停工或窝工损失；隐蔽工程签证；工程其他零星修改、用工签证；不可抗力造成的经济损失等。（2）材料价格签证。材料价格的签证是最困难的，虽然各种信息对普通建材都有明确的市场指导价，但由于其品种、质量、品牌、产地、购买时间的不同，会导致价格上的很大差别。材料包括施工主材和辅助材料。

二、现场签证存在的问题

1.业主代表缺乏造价管理控制意识。业主代表对现场签证不重视，往往根据目测和想象就随意签证，而不实地进行勘察、测量。如对某水库除险加固项目中，对填挖截水槽筑造围堰的实际高度、长度，业主方仅凭施工方说是因为於泥的下陷和填埋，使原来筑建的围堰原貌遭到破坏的一面之词就进行签证，而没有进行现场勘察，造成单项造价严重不符。

2.施工单位不按合同或图纸设计进行施工。在施工过程中，施工方未报经业主单位同意就以施工困难等理由随意扩大建设规模，提高设计标准，增补项目内容，使本应属于设计变更的内容变成了现场签证。少量的变更和零星工程其签证人工被几倍扩大，明显失实。

3.现场签证人员对招标、合同规定的定额费用组成不了解。有的内容已经包括在定额中，由于签证人员不了解定额组成，就签证认定，造成了重复计价。如挖於泥定额中已包括抽水台班或挖机台班，但仍出现此内容的签证。有的施工内容费用已明明进行了包干，签证人员看该工作量实际发生了，也签证认可，造成了重复签证。

4.施工方有意避开签证时间节点。现场签证很注重实效性，可有的施工方却故意拖延签证时间，特别是隐蔽工程，进行施工前不通知业主记录原貌，施工过程中也不通知业主和审计、纪检部门到场，等单项工程完工才要求签证，那些隐蔽工程的工作量和耗材很多部分就无从考证，仅凭施工方和现场监理的记录，因而无法确量。重新取点取样，又造成了对施工现场的破坏，增加了建设成本。如对某小型水利工程的现场签证中，施工方说整个基础都进行了60cm厚的抛石，甲方却对很少的一部分知情，监理也没有确切的记录，根据对附近村民的调查了解和土壤性质情况，确认整个工程只有百分之四十到五十的抛石，且厚度不超过40cm。

5.现场签证人员未及时签证。由于对某项工程量的认证会存在争议、或双方只是口头商定而没有及时办理等原因，事后对草签进行补签，甚至在结算审核过程中还在补办签证手续，这样就有可能由于时间的变迁而引起纠纷，极有可能造成现场签证日期如实际不符和重复、篡改草签记录的现象。在对某工程的土方外运的签证过程中，由于各种原因没有及时签证，只是由业主和监理草签一份外运车数计80车，待到第二次来现场时，施工方和外聘资料制作人就将草签记录篡改成180车了。

6.监理监管力度不够。有些现场监理对材料验收和现场施工监督不严，甚至有些监理只是挂个名，很少在现场；更有甚者跟施工方串通一气，随意更换施工材料，做伪证记录，欺骗、隐瞒事实；有些监理由于业务不是很熟悉，特别是刚从学校毕业的，工作经验不丰富，对现场施工的监管就不会严格到位，都会影响现场签证的客观公正性。

三、加强现场签证管理的对策

1.严格把关，建制明责。相关管理监督部门要建立完善管理制度，明确规范建设、施工、监理、监察、审计各单位的职责，明确规定各职能部门和各相关人员的职责，尤其是对签证各方代表的业务素质、道德水平、敬业精神等综合素质进行严格把关，使其正确使用手中的权力，维护国家利益，确保工程目标的顺利实现，同时也客观公正地对待施工方。

2.严格执行五方到场制。现场签证必须要求业主代表、施工方代表、监理、监察、审计人员都得到场共同签证才能为有效签证，签证内容必须完整、具体、准确，一般应包括工程项目名称、编号、类别、签证内容、工程量计算、产品规格型号、五方签章和签证时间等。签证必须实事求是，仔细审核现场签证单并要到现场实地勘察测量。

3.严格控制设计变更。设计变更均应由建设各方协商，经会审确认后由设计单位发出相应图纸及说明，设计变更应详细记录，说明原设计情况、变更原因、内容，对设计变更增减的工程造价，也应严格按审批程序办理，以便于事后现场签证有依可据、计量准确。

4.严格执行一事一签制。签证要及时在施工中随发生随签证，做到一事一签，不能把不相关的事项混淆在一起，更不能重复签证。业主方要建立现场签证的台账，以备查阅检验，各方至少要保存一份，避免自行修改，结算时无对证。不论是业主还是施工方，均应严格遵循及时处理原则，不能搞突击签证。