政府债务审计审计建议

政府债务审计审计建议（通用8篇）

政府债务审计审计建议 篇1

肖胜国（湖北省阳新县审计局）

【时间:2011年03月07日】 【来源: 】 【字号：大 中 小】

近年来，许多地方政府为加快地方经济建设发展，特别是为加快基础设施建设和城区改造步伐，以及大力招商引资，为筑巢引凤加大工业园区基础设施开发力度，大力拓宽融资渠道，政府负债规模迅速扩大，一方面为地方建设提供了重要的资金支持，使有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求之间的矛盾有所缓解；另一方面由于负债管理不够规范，甚至存在一定的违法违规问题，有可能给地方经济发展带来一定的损害，尤其给财政安全带来一定的风险。政府负债是一个比较复杂的问题，各项规范性法规、制度还在制定完善之中，应做到具体情况具体分析。近年来，审计部门把政府债务纳入了审计视野，一方面在现有条件下，注重点面结合，把政府负债专项审计及审计调查与领导干部经济责任审计、同级审、财政决算审计、国有投融资机构和国家建设项目审计等有机结合起来；另一方面积极探索政府负债的事前、事中审计方法，逐步尝试由单一负债项目绩效审计到政府负债总体绩效审计，促进政府及有关部门健全负债管理，规避负债风险，形成融资，投资和偿还债务为一体的良性机制，充分发挥审计“免疫系统”的建设性作用。

下面笔者结合近年来的审计工作实践，就当前地方政府特别是县级政府如何开展债务审计或审计调查提出一些粗浅的看法：

（一）在政府债务审计调查目标和内容上，要做到“六个围绕、六个关注”。

一、围绕“完整性”目标，关注政府债务的结构和规模。弄清政府负债规模大小是建立防范负债风险机制的基础，因此它是审计中应首先关注的一个重要问题。县级地方政府负债主要有五种形式：一是地方政府利用政府信用直接向上级财政部门、金融机构借款形成的直接债务;二是专门成立的城投公司搭建的融资平台，由政府提供承诺或担保举借债务；三是利用政府政策性服务机构，如项目管理办公室等其他融资平台通过提供担保，土地抵押等为政府及有关部门但主要是企业进行融资，实际上由财政兜底偿还的债务；四是由政府分管领导挂帅的临时工程建设指挥部组织实施的城市基础设施项目，主要由施工单位垫资或财政预付，实际上由财政负责结算偿还的债务；五是县政府部门和机构、公用事业单位、以及下一级政府如乡镇政府举借的债务，实际上最终很可能由县政府财政负担的债务。目前政府客观上存在举债形式多样、债务管理分散，各自为政的问题，导致地方政府对债务总体规模，存在的风险往往缺乏全局的掌控。为此，政府债务审计的首要任务就是摸清政府总体规模，审计中不仅要关注账表资料，还要关注账表之外的与政府负债相关的其他资料的审阅，如有关协议，政府会议纪要等；既要关注财政部门关于政府负债的账务，又要审计调查城投公司，土地储备中心，经济开发区、建设局，项目办等同级政府部门往来中有无可能形成政府负债的相关内容；既要关注政府内债，又要关注政府外债及地方债券等，这样才能真正摸清政府负债的总体规模。

二、围绕“相关性”目标，关注政府偿债责任的债务类型。对地方政府性债务的审计，主要是对地方政府负有偿还责任的债务进行审计。但为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，同时也要对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。一是政府负有偿还责任的债务，是指政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。如政府在银行贷款债务中确定由财政资金偿还的债务，政府融资平台公司及有关政府部门和机构举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金偿还的债务等。二是政府负有担保责任的债务，是指因政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法

偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。如政府融资平台公司举借，确定以非财政资金偿还，且政府提供直接或间接担保的债务，政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。三是其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

三、围绕“安全性”目标，关注政府债务的偿还能力。政府负债风险一旦形成并引发财政支付危机，将会危害地方经济发展，损害政府信用，因此在摸清政府债务规模的基础上，客观的评估负债风险很有必要。首先要关注债务规模是否适当，主要利用债务率（年末债务余额占当年综合可用财力的比率）、偿债率（当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率）等重要指标，对政府债务的规模及安全性进行动态监测和评估，分析政府负债规模及增长速度。其次要分析债务结构是否合理，主要分析债务的期限结构和利率结构。主要利用逾期债务率（年末逾期债务额占年末债务总余额的比重）、借新还旧偿债率（举借新债偿还债务本息额占当年债务还本付息总额的比重）等重要指标进行分析。债务有长中短期之分，要合理安排短期债务和中长期债务的比例，以保证到期如数还本付息，特别要关注是否存在债务集中到期情况，还有是否存在当年新增债务总量中借新还旧的续借贷款比重居高不下的情况等。再次要分析偿债资金来源是否有保障。一般情况下地方政府的偿债资金主要来源于可变现资产以及潜在收益，如土地出让收入，财政节余和不断的贷新还旧等，要测算偿债资金来源，要关注政府和财政部门对财政资金是否有充分的计划和安排，是否存在较大的缺口，偿债风险发生的可能性是否存在等等。

四、围绕“效益性”目标，关注政府债务的使用情况。政府筹措负债资金进行经济建设是否取得好的成效，是最重要也是最关键的一个问题，审计必须高度重视负债项目资金的使用绩效。首先要关注资金运用的时效，即债务资金是否及时运用到相关的项目中，可以采用资金运用比率（当年政府负债资金的使用数额占当年新增负债的比例）分析；其次关注负债资金运用方向，政府性负债建设项目资金只能用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施项目，而不得用于经常性支出和竞争性项目建设，主在分析城镇建设、交通、工业园区等基础设施建设投入所占的比重；教育、环保及其他方面投入的比重等；再次要关注运用负债资金建设项目的效益，从总体来讲，是否有长期的战略眼光，比较投资项目转化为资产后的未来价值与投资成本的比较；是否积极采取跨越式发展，项目投资可以跳过先行者的必须经历的阶段，一步跨越到目前最好或者将来的水平上；是否可以弥补市场缺陷，从地方整体的社会福利着眼，比较社会效益和投资成本。从项目资金安排和使用的管理环节上，看政府项目投资决策是否科学、民主，建设项目设计是否优化、细化、是否加强了项目建设的前期管理和建设过程管理，内控制度是否健全有效等。

五、围绕“合规性”目标，关注政府性投资公司的运作情况。政府性投资公司是一种带有特殊政策使命的投资机构，地方政府绕开其不得举借债务的政策限制，通过出资设立由地方政府全资或绝对控股的政府性公司（又称政府融资平台公司），其投资资金来源除了财政拨款外，还作为政府指定借款人进行大量的债务融资活动，而其中绝大部分以政策性的优惠贷款的形式存在，贷款用途基本为公益性项目，由地方政府变相提供担保，担保的形式主要为地方财政还款承诺，国有土地使用权抵押，公共事业收费权利质押等。公司由于其特殊性质，为地方政府开辟融资渠道，大幅度提高投融资能力，发挥了不可替代的作用，但往往是在运作管理上比较混乱。审计中，一是要检查政府性投资公司是否具备正常条件和持续盈利能力，资产整合是否存在注册资金不实，虚假注资或抽逃资本金的问题；二是是否存在不做实业投资，只做资本投机的问题，即挪用财政资金或违规借贷财政资金，用于对外放贷，申购新股、购买债券和基金，委托理财等，并将投资产生的收益以及银行存款利息收入据为已有，有的还因此造成了大额投资损失；三是是否存在弄虚作假，通过签订虚假合同，提供虚假报账手续骗取财政资金或金融贷款的问题；四是是否存在在一些政府领导授意下，为部分政府部门的不合理费用“埋单”，如支付不合理性的住房补贴，出国考察费用，大额的业务招待费等。

六、围绕“有效性”目标，关注政府债务管理的机制制度。政府债务管理制度是否建立，其系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性如何，是事关地方财政收支能否平稳运行的大事。审计中，一方面从制度、机制的完善上，是否建立了负债集中统一管理制度，即明确财政部门为政府债务管理的归口部门，财政部门按责权利和借用还相统一的原则，建立政府债务管理制度；是否建立了负债统计报告制度，政府负债项目的主管部门、财政部门是否定期报送政府负债统计情况；是否建立了预警机制，并在风险超过警戒线的情况下，是否及时向政府报告；是否建立了偿还准备金制度等；另一方面，也要关注制度执行情况，财政等有关部门对政府负债的管理制度是否执行到位，具体负债单位是否按规定程序报批和按照批准计划执行，对制度未落实或执行不到位的情况，地方政府采取了哪些措施等。

（二）目前国家审计署统一组织的地方政府债务专项审计调查，在方法和步骤上，基层审计机关要抓好“四个环节”：

一是层层进行动员。地方政府要召开有关部门负责人和清理审计专班人员参加的工作会议，要求各部门、单位按国家审计署统一规定开展自查清理审计认定债务工作。同时各系统、部门要召开二、三级单位负责人和财务审计人员会议，落实好债务清理审计工作。

二是开展自查清理。有关单位在审计组指导下组织财会人员自查清理债权债务，逐笔填入统一规范的纸质表格或电子表格，并将政府债务资料、表格按要求送到清理审计组进行真实性核实确认。

三是延伸调查取证。审计组针对核实过程中发现的疑点问题，及时延伸到有关单位和个人调查取证，进一步进行审计核实确认债务。

四是双方互认债务。将已经过审计核实确认的政府各种债务，逐笔填入统一规范的纸制表格和电子表格并进行汇总，经审计组核实后，由审计组取证，各单位负责人、财会人员分别签字确认。

政府债务审计审计建议 篇2

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

地方政府性债务审计现状探析 篇3

摘 要 近年来，我国地方政府性债务情况复杂，规模庞大，存在着一定的债务风险。本文分析了地方政府性债务的现状，指出了对之审计的重要意义，提出要创新债务审计的方式方法，以做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

关键词 地方政府性债务 审计 独立性 问责机制

近年来，为应对国际金融危机的严重冲击，我国实施了积极的财政政策和宽松的货币政策。在新形势下，一些地方政府债务呈现出规模不断扩大、债务主体多元化、债务管理不规范、监管机制不到位、导致债务风险明显上升的杂乱局面，财政风险日益显现，对正常预算执行造成的冲击已不容小觑，为社会的健康发展埋下了隐患，应引起我国相关方面的高度重视。

一、加强地方政府性债务审计的意义

由于宏观经济下行压力加大，近几年来，地方政府经济增速出现了不同程度的下滑，各地因财政压力而带来的举债冲动增强。债务这把“双刃剑”，用得好会加快地方社会经济的发展，但倘若使用不当，则会引发财政危机、金融危机，影响国家安全和社会稳定。因此，做好地方政府性债务审计，对防范经济风险、保持经济平衡增长有重要的意义：

首先，利用审计对地方性政府债务的存在情况进行全盘摸底，为建立健全地方政府举债融资机制提供依据，从而来规范举债方式和完善运转模式；其次，利用审计监督并规范地方政府性债务的投向和结构，使之与中央政策要求相符，有效促使其进一步转变经济发展方式；再次，利用审计能及早发现漏洞，揭示问题，提出防范和化解风险的有效措施；最后，利用审计可以加大资金的利用率，严惩违法乱纪问题，确保反腐倡廉建设长足有效的推进。

二、地方政府性债务的现状

地方政府性债务是政府以财政资金为主要还款来源，用于弥补财政正常收入之不足的各种负债，分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务三大类。从近几年的审计情况来看，我国地方政府性债务在借入、使用和管理中暴露出了一些问题，具体表现在：

（一）债务规模较大，底数不清

有的地方和相关部门对政府债务管理工作不够重视，债务数据统计不全面、不客观，甚至虚报数据，掩盖真实债务状况。

（二）超财力举债，偿债能力低

根据国家审计署公布的2012年审计数据，被抽查的36个政府中约三分之二债务规模比2010年有所增长，三分之一债务增长率超过20%。由于偿债能力不足，一些政府只能通过举借新债偿还旧债，有5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，2个省会城市本级逾期债务率超过10%。

（三）举债监管不严，管理不善

举债缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证，更多地体现为领导意志。有些政府在财政预算中未纳入或部分纳入债务，使债务脱离了必要和有效的监督，严重加大了地方财政部门突发性或计划外的偿付压力，最终导致财政资金正常运行无法开展。

（四）违规举借外债

近年来，政府变相举债融资的手段呈现多样化，不仅包括信托贷款、融资租赁以及售后回租，还包括发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工、甚至违规集资。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患。

三、加强地方政府性债务审计的策略

我国的政治经济体制决定了地方政府不是独立的债务主体，中央政府最终会为地方政府的债务兜底，但这并不意味着，地方政府的债务可以无限度扩张。为了让我国经济稳定健康发展，不妨在方式方法上尝试创新，做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

（一）组建高素质审计队伍，适当引入注册会计师审计

打破界限，吸纳各方经验丰富、素质精良的专业审计人员组建审计小组，充分发挥整合优势，建立政治素质高、业务素质高、职业素质高的审计队伍。不断加强培训，引导审计人员树立主动学习和终身学习的理念，促进审计观念的创新，推进审计手段和方法创新。采取公开招标方式，适当引入注册会计师审计，弥补政府审计独立性不够的缺点，审计费用直接由被审计对象的上一级政府部门或者审计部门直接拨付，增强审计的独立性。

（二）开辟新的审计模式，提升审计独立性、可信性

审计部署应统合全国审计系统的力量，上下联动，组织不同级次和不同领域的债务审计，建立信息共享机制，全面把握地方政府性债务信息，充分发挥审计的查错防弊功能。改“同级审”单一模式为“上审下”、“交叉审”、“同级审”相互结合的模式，把对本级政府的干预和影响性降低到最低程度，确保审计的独立性，方便审计人员做出客观公正的判断，最大限度发挥出审计的职业潜能，得到高度可信的审计结果。

（三）深化预算执行审计，健全预算管理制度

每年进行审计预算执行时，应将政府性债务预算编制、调整、执行情况纳入审计范围，审查分析财政部门债务管理情况，达到控制债务规模及防范债务风险的目标。对于尚未出台相关管理办法的地区，审计机关应开展债务专项审计或审计调查，向地方党委政府提出尽快出台管理办法的建议。加大对地方政府性融资平台的审计监管力度，规范其融资运作，抑制过度举债。

（四）融入经济责任审计，强化审计问责机制

对比地方经济增长与政府性债务之间的变化情况，评析债务率、偿债率、逾期债务率等一系列指标，提请督促地方政府主要领导对债务风险引起高度重视，严格规范政府债务管理。通过常规性经济责任审计可以尽早暴露问题，及时关注和处理。摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成原因，严查违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人，如重大违法案件，移交司法机关处理。经由审计监督，地方政府的行政权力得到了理性制约，地方政府领导干部举债行为的盲目性、随意性也将有效抑制。

（五）加大绩效审计力度，确保资金使用效率

为确保债务资金的使用效率，审计部门应定期开展对地方政府性债务绩效审计，从债务资金的支出投向为切入点，对各债务资金项目逐一进行审查，尤其是重大项目，以地方经济发展匹配性、项目举债可行性、债务资金的投向与举债初衷一致性、项目债务资金管理规范性等标准来审查具体项目建设。对竣工项目的经济、社会效益以及偿还能力等逐一进行绩效评价，以此推进地方政府建立债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，保证债务资金使用的安全性和有效性。

（六）提出审计建议，规范债务管理机制

审计机关作为防范与化解地方债务风险的“安全卫士”，地方政府性债务管理机制的作用不仅体现在审计过程中发现漏洞、揭示风险、查实问题，还体现在审计后续环节，即深入剖析总结、提出可行建议、合理转化成果。最后要针对现存问题，如债务风险、融资模式不足和债务管理机制缺陷的基础上，提出如何有效加强政府性债务管理、提高资金使用效益的合理化建议，并对审计结果全程跟踪，确保查出的问题落实、整改，提出的合理化建议予以采纳，充分发挥审计的建设性作用。

参考文献：

[1]宁红伟.关于地方政府债务审计的思考.前进.2010（9）.

[2]于文航.新形势下深化财政审计工作的几点建议.财会研究.2011（1）.

[3]朱春芳，孙长华.地方政府性债务审计的内容和重点.审计月刊.2011（5）.

[4]蔡飞.地方政府债务审计的作用分析.现代审计与经济.2011（2）.

政府债务审计审计建议 篇4

时事政治：7月28日电(记者张晓松)中国审计署官方网站28日发布消息称：“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”

此前，审计署已先后两次组织对地方政府性债务进行了审计。业内人士认为，这次审计署并未强调“地方”，预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。

2011年，审计署首次组织对地方政府性债务进行了全面审计。审计发现，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

继这次“普查”之后，2012年至2013年审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了“抽查”。审计发现，经过两年时间，上述地方政府债务余额增长了12.94%。

这两次审计结果，审计署均向全国人大常委会进行了报告，也向社会进行了公告，引起各方高度关注。今年6月，一些全国人大常委会组成人员在审议审计报告时提出，地方债风险不容忽视，关键要摸清底数，加强监管。

今年6月，审计署审计长刘家义代表国务院向全国人大常委会作审计报告时建议，加强地方政府性债务管理，进一步清理规范融资平台公司，抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。

文章来源：中公教育北京分校

政府债务审计审计建议 篇5

紧盯土地财政、表外举债 史上最大政府债务审计启动

本报记者 史进峰 北京报道

新一轮全国政府性债务审计启动。

与国家审计署上一轮2010-2011年地方政府性债务摸底相比，此次审计范围进一步拓展至中央、省、市、县和乡的中国现有五级政府主体；审计对象甚至涵盖中国铁路总公司，中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行，以及国家开发银行等单位。其规模空前，力度之大，足见新一届政府摸清家底之决心。

知情人士透露，此轮为期不到三个月的全国政府性债务大摸底，直接导火索是几大部委提交的相关口径相差较大，有关方面认为有必要进行一次全面大摸底。

2011年以来所有相关举借过程、管理和资金使用情况，将成为此轮摸底的重中之重。而此前的2012年11月至2013年2月，国家审计署针对36个地方政府本级2011年以来政府性债务的抽查，显然是本轮全国性大摸底的预演。

全国政府性债务审计工作方案（下称“方案”）显示，2011年以来政府性债务涌现的新问题成为审计重拳出击的对象，诸如土地财政风险；地方政府通过融资租赁、售后回租、BT、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资方式等。

“表外举债”之凶猛，从此前审计署抽查审计结果便可得到印证：2011年至2012年部分省本级和省会城市本级财政变相举债规模，约占两年新增举借债务总额的16%。

“这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。”审计署公告说。

金融改革资产损失列入审计

无论是中央政府性债务、省市县政府性债务还是乡镇债务，此轮审计延续上一轮政府负有偿还责任、担保责任、救助责任三类债务口径。

从中央政府性债务看，值得关注的是，在中央负有偿还责任的债务项下，人民银行参与金融改革所承担的资产损失，以及此前应付未付商业银行、资产管理公司共管基金也被列入其中。

历史数据显示，2003年启动的四大国有银行改革，若按账面现金量统计，国家为四大行的改革所承担的成本达36330亿元。其中，最后一家股改上市的农行的财务重组成本，占国家为四大行承担财务重组成本的约40%。

工行和农行改革中，财政部采取了“共管基金”模式。两家银行股改发起人为财政部和中央汇金公司，以农行为例，双方各出资1300亿元，其中，汇金公司以等值美元现金出资，而财政部的1300亿元资本金则来自和农行共设的“共管基金”，并非现金出资。此前中央汇金公司分期发行的1875亿元汇金债，由中央财政担保的债券则被视为“中央政府负有担保责任的债务”。

上述方案还专门强调，此次审计还要了解中国铁路总公司的相关债务和进出口行、农发行等政策性金融机构及国开行发行的金融债情况。

而在省、市、县政府性债务中，此次审计将在2011年的基础上，重点审查上述三类债务2011年以来同口径增长变化情况。

此番审计也关注到上述三类债务范围之外，近两年来通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。其中，包括政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的形式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

“从审计范围全口径和力度上，将大于上一轮地方政府性债务审计。”一位国有银行地方分行人士以平台公司债务“连带保证”为例，她认为未来界定将实质大于形式。

此前审计署对36个地方政府本级2011年以来的政府性债务审计结果显示，部分融资平台公司退出管理不到位，存在脱离债务监管现象。“其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为‘退出类平台’为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。”

土地财政风险重点审计

摸清底数后，此轮审计关键之处在于要“反映问题，揭示风险和提出建议”，即在全面回答中国政府性债务到底有多大，风险有多高的同时，要拿出解决方案。

如何分析政府性债务总体风险变化情况，审计署此番将延续之前做法，运用两大指标体系。

一方面，通过负债率、债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）和偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）等指标分析全国政府性债务的风险情况；另一方面，运用债务率、偿债率、逾期债务率（逾期债务额占债务余额的比重）和借新还旧率等指标，对比分析债务风险变化情况。

此前，银监会平台贷款核查中，各商业银行已将各地区的地方政府债务率纳入授信审核标准，比如农发行就采取了“两率一额度”的三个标准落实，即债务率、偿债率、区域融资最高额度。

按商业银行普遍做法，偿债率不得超过15%，本级债务率不得超过100%，新增项目融资不得超过区域融资最高额度。

此前审计署抽样审计结果显示，从债务率看，36个地方政府本级中，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。

从偿债率看，36个地方政府本级中仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。

从逾期债务率看，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。

情况或许没有想象的乐观。

此番审计署将分析重点行业和单位政府性债务风险变化情况，排在首位的，便是以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。

当地方政府债务与土地财政纠结在一起，问题就变得棘手。2010年审计结果显示，承诺用土地出让收入作为还款来源的政府债务约为25473亿元，约占地方政府负有直接偿还责任债务余额的38%。

中金公司认为，今年来部分三四线城市房地产市场风险加大，土地出让收入有所下降，是地方政府债务最薄弱环节。

2012年底审计署所抽查的4个省本级、17个省会城市中2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%。而这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

中小金融机构风险敞口大

2011年以来，在监管机构严厉的平台贷款监管之下，地方政府性债务扩张出现了表外化趋势，也成为此轮审计重中之重。

此前36个地方性政府审计结果显示，2011年至2012年部分省本级和省会城市本级财政变相举债规模，约占两年新增举借债务总额的16%。

中金公司认为，此次审计既是对变相融资的清理，也为全面化解地方政府债务、推进财税体制改革创造条件。

中金估测，截至2013年一季度末，地方政府融资平台贷款9.59万亿，债券融资约2.37万亿，基础产业信托规模2.11万亿，财政部代发的地方政府债券约6500亿，合计约14.7万亿。

但考虑到表外融资等变相举债融资过去两年的普遍兴起，地方政府债务实际规模更大。

除了表外融资等变相举债，上述工作方案还点出要关注虚假抵押和违规担保等现实操作问题。

“2011年以来，有关单位在政府性债务举借过程中，有无以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值违规贷款，弄虚作假发行企业债券和中期票据等债务问题；各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接或间接担保等问题；乡镇政府2006年以后有无违规举借债务的问题。”方案表示。

至于资金投向，方案强调，重点审查有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”（高耗能、高污染、产能过剩）行业，违规进入资本市场、房地产市场，投资建设“形象工程”、楼堂馆所，未按合同规定用途使用债务资金等问题。

在中金公司看来，下级地方政府债务是最薄弱环节，而中小型金融机构风险敞口较大。中金估计2010年底约26.5%的贷款为县级平台贷款，主要由农信社、城商行等中小金融机构发放，同时这些金融机构大量买入了低等级的城投债，风险敞口较大。

尽管化解地方政府债务风险、全面推行财税体制改革成为必然选择，但风险释放还需时日。

中金估计，2010年底现金流无覆盖/半覆盖融资平台贷款分别为1万亿和7000亿－8000亿，这部分贷款风险相对较高，约占当时融资平台贷款余额的19.4％。过去两三年融资平台贷款余额增长缓慢，但高成本变相融资的兴起使得地方政府债务问题更加复杂和脆弱，因此化解地方政府债务风险的迫切性显著增加。全解五级政府审计方案：多点排查高成本“新举债行为”

《方案》首次披露中央政府性债务款项和乡镇政府审计重点，还将核查去年开始地方上报财政部的债务数据是否准确。对市场视为“迷雾”的新举债行为，如通过非平台类企业、自收自支单位等主体，或信托、理财产品、融资租赁等渠道的相关举债，也明确列为审计重点。

本报记者 周慧 张望 北京报道

如果今后两个半月的审计达到预期，本轮政府性债务审计将获得比各类市场研究更全面的数据。本报记者多方采访获悉，已下发的《全国政府性债务审计工作方案》（以下称“《方案》”），比2011年新扩充了两级政府性债务，并明确将“新举债行为”列为排查重点。

《方案》首次披露了中央政府性债务的主要款项。本报记者获悉，除市场较为熟悉的中央财政需偿付或担保的各类债券，国际性组织和外国政府借款外，审计还将涉及“人民银行参与金融改革所承担的资产损失”，“应付未付的共管基金”，“取消二级公路收费后的相关债务”。外界关注的新疆生产建设兵团、中国铁路总公司和政策性金融机构的相关债务也将纳入审计。

在地方政府性债务方面，《方案》确定审计期限主要是2011年至2012年底和至2013年6月新形成的债务。其延续了国办发明电〔2011〕6号规定的地方政府负有偿还责任、担保责任、可能的救助责任的三种债务分类。除审计这三类债务的规模、结构、来源、投向等变化外，重点将着眼所谓“新举债行为”。

《方案》称之为新的举债主体和举债方式。其明确将承担非市场性项目融资的非平台类国有独资或控股企业、自收自支事业单位等列为“新的举债主体”，将融资租赁、集资等7种融资方式列为“新的举债方式”。要求重点关注这些行为与信托、理财产品融资等提高融资成本的情况。

此外，《方案》还首次明确了全面审计的乡镇一级政府性债务款项。其还强调制度建设层面的审查，包括政府性债务管理制度是否健全，是否实行归口管理，填报财政部门《地方政府性债务管理系统》的数据是否真实、完整，风险预警和控制机制是否建立完善等。而从债务分类到风险指标等基本方法和其他内容都与2011年基本一致。（详见本版图形）

分类排查“新举债行为”

本轮审计内容已确定两个时间截点。一是自2011年到2012年底的情况，一是截至2013年6月的情况。“新举债行为”一直贯穿其间。国务院部委在2010年中和2012年末均就地方政府性融资出具规范文件“组合拳”。

在2012年底之前，受到2010年开始对融资平台类信贷“降旧控新”等政策影响，且2011年和2012年是此前举借债务需到期偿还最多的年份（合计占余额的41.66%），地方政府同时通过新的主体和融资方式举借新债。

由于其将大量平台转出控制类名录，或将平台公司转为自主经营实体。因此出现大量非平台国企承担公益性项目融资；又因银行贷款规模受控，历史贷款清偿困难，滋生出大量成本更高的信托贷款、理财产品融资，并且出现融资租赁等7种新型融资方式。

2012年12月末财政部等四部委发布财预463号文件，禁止地方政府在公益性项目中的类似违规融资行为。但是，2013年上半年的金融产品市场中，仍可见大量通过信托、PE等举借政府性债务，或调整债务结构期限的信息。

本次《方案》明确将重点关注这类“新举债行为”，包括有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款，以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。

其也仍将关注屡禁不止的传统违规行为。包括2011年至今多次重点审查的有无以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值违规贷款，弄虚作假发行企业债券和中期票据等债券的问题；各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接和间接担保等问题。

《方案》还指出，新的举债主体以市场化方式运营的项目债务不会被视为政府性债务，需要审查的重点是其用于公益性项目的债务，包括用于交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等的债务。

此外，审计还将重点关注乡镇一级政府2006年后违规举借的情况。《方案》中对乡镇政府性债务款项的定义和分类与上级地方政府相似。但本报记者采访获悉，在这一基层政府运作中，由于对土地征收补偿款和企业有关费用的占用，“其他单位和个人借款”已增加较快。

湖北省统计局副局长叶青分析，由于乡镇层面举债在很多省市都已查过一次，乡镇一般也少有融资平台公司。这次可能主要是进行清理，否则全国3万多乡镇这么短时间是来不及的。

《方案》要求重点分析的内容与2011年基本一致。一是分析以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等政府性债务规模及偿债风险变化情况。三是分析地方政府融资平台公司的各项情况。

需要重点审查的投向问题也与2011年相似。包括有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”（高耗能、高污染、产能过剩）行业；违规进入资本市场、房地产市场；投资建设“形象工程”、楼堂馆所；未按合同规定用途使用债务资金等问题。

目前，《方案》明确了国务院各部门负责统一组织本部门及其所属单位的清查，并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署。本报记者采访获悉，审计署特派办和地方各级审计部门将以上审下、交叉审计和受监督的同级审计等方式进行工作。《方案》要求审计署在10月中旬将情况上报国务院。

市场“迷雾”源于动态透明不足

《方案》已于7月27日下发到各级审计部门，具体审计方案及相关报表由审计署将另行制定。迄今两次审计的《方案》也显示出，目前多数市场研究可能获得的数据口径，不仅无法与本轮审计相比，许多说法也未充分理解2011年审计的方法。此外，市场热议的本次审计将推翻2011年的数据说法也并不准确。

目前，市场上关于政府性债务“黑洞”、“迷雾”的分析，主要依据是公开金融工具中的相关债务数据已经远超过2011年审计署公布的数据。比如，当时公布的截至2010年底的债务余额为107174.91亿元。

而截至今年1季度末，银监会公布的融资平台的银行贷款余额为9.59万亿；中国信托业协会的数据显示，同期基础产业信托余额达到2.1万亿，其中政信合作业务为0.65万亿；城投债未到期债券余额为2.68万亿，三者合计最少为12.92万亿，至多为14.37万亿元。

因此，国内外机构对地方政府性债务有超过15万亿乃至20万亿元的估算，并不令人意外。审计署副审计长董大胜今年3月也曾估算，目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。

但是，无论相较2011年还是本次审计，除金融市场公开数据外，市场机构均无从获得各级政府所属各类企事业单位相对准确的数值。其实，无论2011年还是本次审计，审计部门均要求按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则开展工作，其具体的债务分类定性方法也较市场分析更为全面。

相较市场的担忧，审计署近日会议部署称，此次审计的内容和重点在于客观反映政府性债务资金在支持经济社会发展、改善民生等方面发挥的积极作用。以及2011年以来，国务院有关部门和地方各级政府在加强政府性债务管理方面采取的措施和取得的成效。然而，由于缺少动态透明的资产负债数据，市场一直对政府性债务谨慎关注。

本次《方案》另一重点是要核查各地填报财政部门《地方政府性债务管理系统》的数据是否真实、完整。这一系统自2012年9月推广以来，已经可以覆盖至乡镇的数据。此外，财政部仍在推进政府财务报告等多项动态管理制度。（详见本报7月23日5版《地方政府性债务能否实现动态管理？》）

政府债务审计审计建议 篇6

徐晖

[摘要]：本文从当前乡镇政府业务招待费开支中存在的几方面问题，产生的主要原因进行分析，然后提出了控制业务招待费合理化的审计建议。

[关键词]：招待费 问题 原因 建议

从近几年对乡镇政府审计结果看，多数单位业务招待费开支数额较大，存在不同程度的超支现象，且存在较多的管理漏洞。业务招待费支出膨胀，已成为影响政府廉政形象和干群关系的重大问题，应当引起乡镇和有关部门足够重视，从而进一步规范招待费支出管理，堵塞漏洞，制止挥霍浪费的不正之风。

一、当前业务招待费开支中存在的问题

1、超支现象较多。一些乡镇的业务招待费大大超过单位当年公务费的2%的比例，有的乡镇甚至超过了县纪检监察核定的指标。

2、招待对象及招待标准违规。各单位多数都是同城招待，超标准招待现象较多，单位业务往来招待仅占极少一部分，审计发现，有的单位上下级往来极少，业务招待对象大多是同城兄弟单位，甚至有的单位完全是假公济私，招待私人关系。

3、支出随意性较大，不能严格控制在乡镇食堂进行招待。

4、发票附件不齐全，开支事由不明确。一些大笔的业务招待费仅以一张和几张大额发票报销，有的报销单据属税务定额发票，看似合规，却无任何相关附件和说明。

5、以白条不规范发票作为业务招待费支出的原始凭证，有的乡镇、单位在承包的内部食堂发生的就餐费，以自制餐单、印制收据等形式入帐。

6、有些乡镇隐瞒承包费、房屋租金等收入，直接抵冲业务招待费支出，导致单位收支减少，规避了检查。

二、产生的原因

一是领导干部的法律意识淡薄。一些乡镇的领导普遍存在“不贪不占、吃喝无罪”的错误观念，认为“吃点”无所谓，殊不知公款吃喝，既浪费国家钱财，又违反财经纪律，更损害国家干部形象。

二是业务招待费成了处理不合理支出的渠道，如部分单位为了争取资金、项目等，开支了一些资金，由于不好进帐，就开具招待费发票入帐，增加了招待费支出。

三是各方监管力度不够，对存在问题的单位、个人不给于相应的处理、处罚，致使此项违纪问题愈演愈烈。

三、审计建议：

业务招待费开支问题直接影响到干群关系，影响到领导干部的廉洁形象，甚至影响到社会的稳定，有些群众上访，矛头就直接指向单位招待费开支，为了积极响应党中央创建节约型社会的精神，特提出以下建议：

1、各单位领导严格执行领导干部廉洁自律的各项规定，树立艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，从思想上杜绝公款吃喝的歪风。

2、加强单位财务人员的法律法规知识和职业道德教育，严格按照《会计法》的有关规定执行，对应纳入单位帐户统一核算的财务收支业务，必须坚持原则，在本单位财务账上集中核算反映。支付招待费凡达到银行转账起点的，一律要以银行转账支付，防止套取现金私分公款。

3、加强票据管理，从源头上控制招待费漏洞。票据管理部门要改进招待费报销定额发票，出票要留底，做到有票可查；发票要填写单位名称、加盖时间戳记等，对那些使用假票据和虚开发票违法行为应予以严惩。

4、各单位对业务招待费的支出情况，要实行公示制，将业务招待费开支情况在一定范围内进行公示，接受群众监督。并且纪检监察机关、财政和审计部门应加大监督力度，对账外开支，变相开支以及奢侈浪费等行为要加大处理处罚力度。

政府债务审计审计建议 篇7

一、地方政府性债务审计现状

在十一届全国人大四次会议上, 温家宝总理作政府工作报告时指出, 对地方政府性债务进行全面审计, 实施全口径监管。在“全国审计工作会议”上, 审计署审计长刘家义也强调将地方债务审计项目当作2011年的工作重点。据此, 2011年3月至5月审计署统一开展了一次规模大、层次高、范围广的全国地方政府性债务审计。

此次审计由18个特派员办事处和各级审计机关共4.13万名审计人员, 按照“见账、见人、见物, 逐笔、逐项审核”的原则, 对政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任债务和其他相关债务进行了审计, 其中审计的重点是政府负有偿还责任的债务。审计的范围包括与债务有关的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目, 共1873683笔债务, 涉及31个省 (自治区、直辖市) 、5个计划单列市本级及所属392个市本级和2779个县级地方政府。

此次审计基本摸清了全国地方政府性债务的底数、类型、结构、成因及利用效果, 为以后加强地方债务管理、建立科学规范的举债融资机制、及时防范化解地方债务风险、解决影响长远发展的问题奠定了一定的基础。

二、地方政府性债务审计存在问题

(一) 有限资源降低审计质量。

地方政府性债务时间跨度长、数据多且分类复杂, 涉及对象多、被审账表和资料内容复杂, 而审计时间较短, 导致时间紧、任务重。此外, 参与审计的人员有限外加很多地方审计队伍审计人员并非审计专业出身、审计功底薄弱, 难免会出现一些责任心不强的审计人员忽略掉一些重要数据的查证工作, 只顾一味的赶时间、抓进度的现象, 审计质量大打折扣。

(二) 审计队伍整体素质不高, 降低审计效益。

地方政府性债务审计需要掌握多种审计方法、多种学科的知识, 同时要求审计人员应具有区别于一般的政府人员的业务能力和创新能力。目前我国地方审计机关的审计人员知识结构并不全面, 缺乏具有敏锐的洞察力和分析解决问题能力的、一专多能的复合型人才。传统的财务审计人员总体上较为偏重研究财务知识, 缺乏对财政、金融等现代经济所需的专业知识, 在审计过程中, 不可避免地习惯性用旧思路审视、查找问题, 极大程度的降低审计效益。

(三) 独立性不够, 削弱审计免疫力。

独立性是保障审计工作顺利开展的先决条件, 而各地方政府债务资金审计常采用“同级审”的方式, 难以保障审计独立性。一方面, 审计部门形式上难以独立, 审计机关同时接受本级人民政府和上一级审计机关的领导, 这就形成了“审计-领导”关系相冲突的矛盾, 即审计部门审计政府有关部门, 同时又受本级政府领导, 形式上难以独立, 进而影响其权威性。另一方面, 审计部门精神上也难以完全独立。审计机关及其人员的经济政治利益及社会地位等都与本级政府密切相关, 致使在审计过程中很容易受到干预。外加中国人对“人情”、“关系”的看重, 审计机关更倾向于避免与本级政府发生冲突, 以致所做出审计披露的强度和力度大打折扣。

(四) 审计机关的作用无法量化, 降低审计认知度。

当前, 地方政府性债务审计为不定期审计且多数停留在事后审计, 审计机关在地方政府举债融资前的参与可能被个别地方行政机关说成是干涉地方政府事务, 因此无法对项目的款项付款之前进行严格把关, 通过比较审计建议前后的效果量化审计机关的作用, 使审计效益一目了然, 增加地方政府及公众对审计机关的倚重, 有效避免损失的形成。

(五) 审计工作方案存在缺陷, 降低审计有效性。

审查账目和相关资料是地方政府性债务审计不可缺少的工作。由于政府不同层级及不同部门之间利益的博弈, 难以避免做假账、伪造资料事件发生。审计工作方案的不完善, 加之部分审计人员缺乏审计责任心及经验, 容易出现单纯的审查被审单位提供的账表的局面, 导致无法有效地查处违法占用资金、截留项目资金等腐败问题, 致使审假成真, 难以充分发挥审计查错防弊的作用。

三、加强地方政府性债务审计的对策

(一) 创新审计模式。

审计署应统合全国审计系统的力量、上下联动, 结合预算执行审计、经济责任审计、金融审计等与地方债务审计存在内容交叉和数据相关联的项目审计, 组织不同级次和不同领域的债务审计, 力求建立信息共享机制, 统一口径, 有利于在时间、人力资源有限条件下获取较为充分的审计证据, 全面把握地方政府性债务信息, 充分发挥审计的查错防弊功能。

(二) 建设高素质的审计队伍。

为确保审计质量, 审计机关应注重选配精干人员的录用。同时, 为充分有效地发挥审计职能、提高审计效率和效果, 要加强培训。引导审计人员树立主动学习和终生学习的理念, 刻苦钻研业务, 加强理论学习, 相互沟通交流, 同时解放思想, 与时俱进, 促进审计观念创新, 推进审计手段和方法创新。努力向政治素质高、业务素质高、职业素质高的审计队伍迈进。

(三) 科学引入注册会计师审计。

针对政府审计独立性不够, 为保障审计工作的顺利进行, 应当科学适当引入注册会计师审计, 让注册会计师及其所在事务所成为新“委托-代理”环节的代理方, 直接接受政府审计机关的委托对地方政府性债务进行审计。政府通过公开招标的方式, 对竞标的会计事务所的专长、资质和信誉等做出评价, 选出服务质量高、收取审计费用合理的事务所参与审计。为了增强注册会计师的独立性, 所收的审计费用应避开审计对象所在的政府由上级政府部门或审计部门直接拨付。

(四) 实行“交叉审”与“上审下”相结合。

要解决难以提高独立性的问题, 应该把“同级审”的单一型模式改为“上审下”、“交叉审”相结合的混合型模式, 有利的避开本级政府的干预和影响。在采取“上审下”、“交叉审”模式的过程中, 由于执行审计的机构不再与被审计单位产生政治和经济方面的直接联系, 也可以避开“人情”、“关系”的干扰, 这就可以在一定程度上克服“同级审”方式的弊端, 为审计人员提供更好的独立性, 使审计人员客观的做出判断, 充分发挥好审计的免疫能力。

(五) 实行事前审计与事中审计相结合。

审计机关应扩大审计范围, 提前介入举债决策过程, 在举借债务部门提交报告这一阶段就参与进来。一方面, 可以充分发挥审计“免疫系统”功能, 把可能出现的问题消灭在萌芽中, 还可以服务于以后的事中、事后审计, 使审计起到全过程、全方位监督的作用, 有效降低债务风险。另一方面, 可以量化审计工作, 审计之前应付款多少, 审计之后实际付出多少, 从而形成鲜明对比, 突出审计作用。外加建立健全信息披露机制, 及时、全面、准确公开审计结果, 最大程度的做到信息公开化, 体现出对社会的责任感, 势必会提高审计的认知度。

(六) 延伸债务资金审计。

对地方债务的审计不能简单地停留在账表数据, 衡量偿债风险也不能单纯的借助于债务余额与地方财政可用财力之比而应该从多方面加以分析。审计人员对审计过程中发现的疑点, 应及时延伸到有关单位和相关人员进行查证。例如追踪债务资金的使用过程, 关注资金流向的每个环节, 落实资金的到位情况和使用效果。

衡量债务风险要统观全局和局部, 债务总量处于警戒线以下不一定局部地区也处于安全区。例如2010年底, 我国地方政府整体债务率为70.45%, 但有19.9%的市级政府和3.56%的县级政府的债务率高于100%, 分别占两级政府总数的19.9%和3.56%, 超出警戒线。同时要结合被审地区的经济发展状况, 借助负债结构、偿债能力等指标, 从成本、效益等多方面分析债务风险。例如审计过程中不能片面的地凭负债规模定论风险, 也要关注与之密切相关的偿债能力问题, 审查资金的来源是否充分, 关注资金在使用过程中是否存在举债手续不规范、债务资金与项目建设进程用款不一致、资金投向不符合规定用途、举债资金闲置、挪用等影响资金使用效益的问题, 以确定举债的合理性, 是否符合经济发展需要。审计机关应对债务资金进行跟踪审计和定期检查必要时可将债务审计作为年度审计实施, 确保专款专用, 提高资金使用效益, 充分发挥好审计监督的作用。

在审计的最后, 应重视管理建议书的出具, 审计机关作为防范与化解地方债务风险的“防火墙”, 通过定期进行债务审计, 在充分分析债务风险和债务资金的管理水平上, 提出如何有效加强债务管理, 从而化解债务风险、提高资金使用效益的建议, 发挥好审计的建设性作用。

过度举债会成为制约地方经济社会稳定与发展的消极因素, 形成巨大的债务风险和诚信危机。加强地方政府性债务审计可以及时发现国家经济社会运行过程中由地方政府性债务引发的各种隐患, 有效预防危害的发生, 保护国民经济健康持续的发展。

参考文献

[1]程度平.地方政府债务审计五忌.审计月刊, 2011 (4)

[2]蔡飞.地方政府债务审计的作用分析.审计月刊, 2011 (4)

[3]闫波.关于地方政府性债务的思考.现代审计与经济, 2011, (5) .

[4]董中超.地方债务风险及审计机关参与管理途径探讨.商业会计, 2012.10.20

[5]许博.构建地方政府债务长效监督机制研究, 审计月刊, 2011 (10)

政府债务审计审计建议 篇8

一、立足全局，落实责任，促进完善政府性债务管理机制

一是区分举债主体，落实偿还责任。分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地提出相应的化解措施和政策性建议。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。

二是促进建立地方政府债务管理的责任机制。促进地方政府建立健全政府债务管理的责任机制，确定各级地方政府主要领导为第一责任人，切实加强地方政府性债务管理。对地方政府性债务问题进行深入细致的审计，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务及或有债务等，为规范政府性债务摸清底子。对地方政府性债务实行归口管理，明确地方各级财政部门在政府债务管理中的主体地位，将政府性债务纳入预算管理，建立政府债务审核和报告制度。

三是促进健全债务防范机制。督促各级地方政府从当地实际出发，健全债务风险防范机制。重点建立举债领导负债制、举债决策会签制、任期偿债责任制、举债建设报告制、债务风险管理制、领导责任追究制等，以促使领导干部谨慎举债决策、规范举债行为。同时，要配套建立债务风险评估和预警制、政府债务督察或稽查制、债务信息公开制、政府债务集中管理制、举债准备金制、债务偿还激励机制等，以制度约束债务行为，从而最大限度降低政府债务风险。

二、创新思路，拓宽领域，加大政府性债务审计的力度

一是调整财政支出结构，科学界定财政支出范围，对不应由地方财政承担的项目，应彻底“断奶”。同时，加大土地出让金和财政周转金清理回收力度，用清理收回的出让金及周转金归还借入上级周转金和其他债务。加强融资平台审计，规范融资平台债务管理。此外，积极完善法人治理结构，切实增强融资平台公司的凝聚力和发展动力。健全资金管理、使用、偿还的一系列制度，包括责任追究制度、偿债激励制度，并监督执行到位。

二是按照财权与事权对等的原则，上级财政要加大对基层政府基础设施建设的投入，减少项目专款的配套资金比例或规模，加大一般性转移支付或专项补助，缓解减轻基层政府财政压力。

三是努力拓宽政府债务监督渠道，建立严格的政府债务监督检查机制。要将地方政府债务纳入预算执行审计的重要内容，既审查以往政府性债务的增减情况，也要关注当年新增债务的效益、效果和安全性，在审计结果报告和审计工作报告中予以重点披露。在经济责任审计中，将债务问题作为领导干部承担经济责任的重要选项，分清责任，客观评价，促进被审计领导干部高度重视债务问题，增强债务风险意识。同时，对于举债建设的项目，审计机关要实行跟踪检查和重点检查相结合，实行政府投资项目竣工决算必审制，对政府重大举债项目的工程管理和财务活动进行全程跟踪审计，重点关注建设程序、质量管理、资金控制、经济和社会效益、目标预期、偿债能力、群众认可度等方面，及时发现问题，督促项目单位整改到位。不断完善地方政府性债务审计和监督检查机制。

三、深化改革，强化监督，促进健全法律法规体系

一是建议深化财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。控制地方政府债务规模，就要自上而下优化各级地方财政分配关系，合理配置财政资源。进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进责权相称。积极发挥财政转移支付制度的作用，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。

二是促进加快政府职能转变和投融资体制改革，实行政府性债务报告制度，规范地方政府投资行为。合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来。按照公共财政制度的基本要求，改变目前地方政府履行职能的“越位”和“缺位”现象。规范地方政府的投融资行为和担保行为，实行严格的债务投资决策机制，坚决遏制地方政府违规担保承诺的行为，加大对违规决策投资和违规担保的责任追究力度。

三是确立政府性债务报告制度。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理。同时，应将地方政府性债务管理情况纳入地方政府每年向人大提交的年度预算报告和预算执行审计工作报告，有效抑制地方性政府举债时的短期政策，限制过度直接负债或隐形负债。地方各级政府要逐步建立偿债准备金制度，准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3％-8％，偿债准备金由财政部门实行专户管理。要加强预算的刚性约束，推动地方政府谨慎融资，风险管理，努力构建预算执行的责任政府。

四是建议修改相关法律法规。尽快修改《预算法》《担保法》及其实施条例，构建地方性政府职务约束的法律体系，将政府性债务纳入法制化管理。动员社会和媒介等广泛参与，监督推动地方政府融资和举债在法律框架和可承受程度下有序进行，以促进地方经济社会可持续发展。

四、规范评价，强化问责，严格控制地方性政府债务规模

一是规范对地方政府举债行为的审计评价。将地方政府性债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方主要领导干部经济责任审计评价指标体系，建立完善领导干部任期绩效评估的长效机制，避免地方政府的短期行为。

二是创新干部考核制度，增强领导干部责任意识，牢固树立科学发展观和正确的政绩观。加强宣传教育和正面引导，促使领导干部增强债务风险意识，自觉规范政府举债行为。

三是强化政府性债务借偿量化考评。要将债务问题置于财政收入、项目建设、固定资产投资考核同等重要位置，设计科学合理的考评指标体系，客观反映地方政府债务管理水平。尤其要将债务规模缩减、风险管理、偿债率、债务成本、债务效益、财政承受能力、领导责任等指标尽可能细化和量化，在考核中占有适当分值比重，促进地方政府强化债务风险意识和责任意识，切实改变重举债、轻偿债，重投入、轻效益，重融资、轻风险，重使用，轻管理的现状。

四是强化问责机制，严格控制地方政府性债务规模，防止产生新的不合理债务。政府债务规模应与本辖区经济社会发展和财力状况相适应，年度债务余额已经达到或超出当年财政可支配财力的地区，不得再直接或变相举债或担保。政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。防止将市场主体经营性债务风险转嫁到地方政府。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，严格追究有关单位领导和相关人员的责任。对国家财产造成损失的，依法移送相关部门查处。

五、强化预警，联动协调，加强对债务风险的监测和控制

一是建立地方性债务风险的审计预警机制。有效的地方性债务风险监控预警机制是确保政府性债务安全的第一道屏障。建立规范、科学的审计预警指标体系，通过政府性债务评估模型对地方政府的债务风险状况进行综合评价，及时向政府及相关部门发布审计预警信息。对部分指标超警戒值或综合评价为“高风险”的地方政府，应及时实施追踪审计，督促其采取切实可行的措施限期整改到位，将一切可能导致债务危机的安全隐患消灭在萌芽状态，最大限度地发挥国家审计“免疫系统”作用。

二是建立防范政府性债务风险的联动协调机制。由各级政府牵头，建立包含审计机关在内的有财政、监察、国资委、发改委、工信局、人民银行等多部门参与的联动协调机制，制定防范债务危机的应急处置预案，尽快制定出台完善突发性债务风险应急处理办法，明确职责，合理分工，加强配合，建立立体化全方位的债务协调联动机制，提高应对突发性政府债务危机的处置能力，防范和化解政府性债务风险，维护国家经济安全和政治稳定。