为更有效发挥行政事业单位执法监督和社会管理职能,进一步提高行政事业单位内部管理水平,加强廉政风险防控机制建设,财政部2012年发布《行政事业单位内部控制规范(试行)》,自2014年起施行,至今已有六年。各单位根据规范要求及单位职能范围,逐步建立了财务内部控制制度,取得了一些成效。但是仍存在各种问题,研究并分析这些问题,对于提高行政事业单位工作效率和管理水平、防范财务金融风险、保障资产资金安全、杜绝贪污腐败现象发生等,有着重要的意义。
行政事业单位内部控制,是指单位通过制定制度、实施措施和执行程序,为实现控制目标而应对经济活动风险的自我约束和规范的过程。其内容涵盖了预算控制、财务收支、政府采购、资产管理、建设项目管理等重要业务活动。财务内部控制是与单位资金活动有关的内部控制,是单位内部控制的核心,是行政事业单位为了实现财务目标,对财务活动建立科学的规范、约束、评价等方法、技术、程序及理念的总称。通过建立和执行科学的财务内控制度,合理配置会计机构和人员,落实岗位责任,能够有效防范各类财务金融风险的发生,提高公共服务的效率和效果,保证经济活动行为和程序符合法律法规及相关制度的要求。
在财务内部控制方面,目前各行政事业单位的管理水平参差不齐,总的来说,存在的主要问题有以下几个方面:
内部控制环境是建立与实施财务内部控制制度的基础,主要包括建立由单位一把手负责的内控办公室或内控小组;各职能部门建立有效的沟通协调机制;制定有针对性的财务内控制度并督促领导干部认真执行等方面。但目前很多行政事业单位尚没有形成良好的财务内部控制环境,直接或间接影响着经济活动的高效有序进行。产生这种现象的主要原因有:
第一,目前大多数行政事业单位,特别是单位主要领导更关注于监督管理职能建设及由此带来的政治成就,而疏忽了财务内部控制制度建设。
第二,财务从业人员素质不高,单位也没有按内控制度要求设置内部审计、监督机构。2017年国家取消了会计从业资格,一大批非财务专业人员进入到财务队伍当中,而且很多财务人员身兼数职,专业素质普遍较低。即使单位有内部审计、监督控制职能部门,也大多形同虚设。
第三,很多单位根据内控建设的要求,编制了一整套管理制度,但因与单位实际相脱节,最终仅流于形式。
第四,单位内部没有建立相应的人员培训和考核奖惩机制。
相比于企业,行政事业单位的财务风险更有复杂性和不确定性,一旦发生,必将使国家和单位蒙受重大的财产损失。然而目前,行政事业单位普遍缺乏风险意识,缺乏风险应对措施,造成该问题的主要原因在于:
首先,对于单位各业务范围和环节面临的风险,认识能力不足,也没有对风险点进行梳理分析。
其次,对于已经识别的风险,缺乏有效的应对措施和整体策略,过高的预估单位承受风险的能力,最终给单位带来无法挽回的经济损失。
行政事业单位某些重要岗位和业务,因其业务技术复杂性,通常存在一人多岗或重要业务少数人决定的情况,控制不好就有可能会产生重大的财务风险。如某市工业园区,因出纳一人既负责收支又负责账务处理,在长达三年的时间里单位没有对其实施有效的内、外部监督,发生了2.7亿元巨额资金被贪污挪用后流向境外难以追回的恶性事件。
单位缺乏行之有效的控制程序和制度,存在以下几个方面的原因:
首先,机构岗位设置不健全,行政事业单位受人员和机构设置的限制,对于不相容职务没有条件实施相应的分离,也不能对重要岗位施行轮岗制度。
其次,内部授权审批制度不严、程序及相关责任人员不明确。根据“三重一大”决策制度的要求,大多数单位都建立了重大事项集体决策和联签制度,但实际上集体决策事项往往取决于单位主要领导人的意向,有时甚至存在事后补办程序及补签手续的现象。
最后,在预算执行、财务收支、资产管理、建设项目管理等关键业务环节缺少专业技术人才和有效的控制措施。
在行政事业单位内部,很多干部职工不了解财务内部控制制度,使单位财务内控制度不被熟知、重视,执行缺乏刚性。原因一,在于单位没有建立良好的信息沟通平台,某些信息有时甚至会被刻意隐瞒不予公开,导致信息沟通不畅。原因二,单位内部控制相关制度没有得到有效的监督执行,人员职务调整、年度评先评优、工资奖金待遇,与制度是否落实到位不相挂钩,没有建立有效的奖惩激励机制。
针对行政事业单位财务内部控制普遍存在的诸多问题,可重点在以下几方面进行改进落实:
首先,行政事业单位全体人员都应加强对财务内部控制制度的认识和关注,特别是单位主要领导要对制度建设和落实负责,这也是经济责任审计规定实施细则的要求。今后将推进领导经济责任审计全覆盖,加强单位财务管理,建立健全内部控制制度,确保两个“安全”,一个是资金安全,促使经济社会发展事项目标得以顺利推动;另一个是领导干部履职安全,避免因决策失误、信息失真、资产流失等现象发生,受到党纪政纪处分。要发挥领导层的模范来头作用,使当前的财务管理现状及内部控制制度得以宣传,提升单位管理层和全体干部职工的重视程度。
其次,加强单位会计机构建设,合理设置会计岗位。各单位在招考录用财务人员时应坚持德才兼备的原则,重点考察从事财务工作必备的道德素养,并考核其专业知识水平及工作能力。对于财务专业人员和其他管理人员,应通过组织培训会或工作学习交流会的形式,加强各相关法律法规的学习和把握,确保工作合规合法,并不断提高管理水平和业务知识水平,以应对日益复杂的社会管理需要。
最后,要根据单位实际,不断完善财务内部控制制度。单位在执行过程中,要与时俱进,根据发现的新问题及新的文件规定,如预决算执行、国有资产管理、三公经费支出管理等方面不断完善和细化财务内部控制制度。
俗话说风险无处不在,行政事业单位应当根据“三定方案”规定,明确单位的业务范围和业务环节,进一步对经济活动中面临的各种风险进行梳理和分析,确定重要岗位和关键环节存在的风险点并制定相应的控制措施和应对策略。完善风险防控和预警机制,对高风险岗位和人员加强内外监督并制作警示牌,严防重要经济利益从单位流出。
首先,单位应合理设置内部控制关键岗位,明确划分各个机构和岗位的职责权限,对于授权审批与业务执行、收支管理与会计记录、信息记录与内部监督等不相容岗位应实施有效分离,使其形成相互监督与相互制约的制衡机制。单位存在特殊原因,短时间无法实现不相容职务相分离的,单位内部审计和纪检监督部门应当及时对资产状况和财务信息进行检查。
其次,单位应建立健全单位重大事项决策制度,涉及大额资金支出的事项,应当让总会计或财务负责人参与其中,避免因领导人过于集权造成决策失误。可采用集体讨论研究与专家论证、技术咨询相结合的方法保证决策科学合理,并加强对决策执行产生问题的追踪问责力度。
最后,要对预算执行、收支管理、政府采购、项目建设等业务环节加强控制。行政事业单位预算都由财务部门编制,各归口部门上报随意预算约束力不强,普遍存在“年初预算大开口、年终执行差距大”的行为。单位应当按照国家《预算法》的规定,及时科学合理的编制部门预算,并及时做好预决算分析,提高预算资金的使用效率。在业务收支管理方面,应严格执行政府“收支两条线”的规定,禁止截留、挪用财政收入和私设“小金库”,单位应加强对各类票据、财务印章的管控,大额资金的支付应有两人或两人以上审核方可通过,确保单位资金安全。政府采购货物、工程或服务,应在年初预算时,编制采购计划,并按政府采购制度,根据采购规模及特点,采取恰当的采购方式,同时做好验收和保管工作。工程建设项目因技术复杂、建设时间长、资金耗用量大,而成为行政事业单位管理的重点和难点。单位应注重专业技术人才的引进和培养,并明确其岗位职责和权限,确保项目按规定进行立项、招投标、建设并及时办理竣工验收。
各单位在执行中应创新工作方式和方法,加快推进单位信息化建设并实施归口管理,促进内部控制流程与信息系统的有机结合,减少人为操纵因素和环节,根据国家有关规定和单位特殊情况,建立健全相关信息内部公开制度,确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。对于一些常用的法律法规及制度性要求,可以通过各层级会议、知识讲座及印发制度手册等形式,增强干部职工对财务内控制度的认识。单位应将执行内部控制管理制度的结果作为干部选拔、年度考核的重要依据,形成完善的财务内部控制管理制度执行机制。设有内部审计部门的单位,应对财务内控执行的效果进行考核和评价。没有内审机构的单位,应根据工作需要邀请外部审计部门对本单位的财务管理、内控制度等进行专项审计和监督,以形成有效的内外部监督与评价机制。
总之,行政事业单位建立财务内部控制制度,是为了更好地实现其社会管理职能和经济目标,单位在执行过程中应结合自身实际情况,并针对不断变化的内外部环境和出现的新问题,改进控制措施和提高应对策略。
摘要：完善行政事业单位财务内部控制,对于提升行政事业单位财务管理水平和风险防范能力,更好实现行政机构公共服务职能起着至关重要的作用。但目前很多行政事业单位财务内部控制仍存在许多问题,为此,本文首先阐述了内部控制、财务内部控制以及两者之间的关系,在此基础上,结合实际逐项分析了目前行政事业单位财务内部控制存在的问题及原因,最后针对问题提出了相应的对策建议。论文对于行政事业单位全面贯彻落实党风廉政建设,保障资金安全和使用效率具有较强的借鉴意义。
关键词：行政事业单位,内部控制,财务内部控制
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