深圳作为改革开放的窗口, 其发展十分迅猛, 为有效应对众多城中村问题, 深圳提出城市更新政策, 协调各方利益关系, 促进城市良性发展。
城市规划作为城市建设的蓝图, 负责综合考虑城市发展因素, 提出合理规划方案, 作为城市建设依据。在深圳, 城市规划工作中除常规因素, 还需考虑城市更新, 城市更新的方案与城市规划的结果相互制约, 相辅相成。
随着深圳城市化的推进, 出现大量城中村以及违建等问题, 为保证城市土地开发需要, 深圳在一系列城市土地管理与城市房产管理办法规定的基础之上, 逐步推出了城市更新的相应管理办法与规定。
2005年4月17日, 深圳市颁布了《深圳市人民政府关于深圳市城中村 (旧村) 改造暂行规定的实施意见》, 其中规定城中村的改造模式分为综合整治和全面改造两类。
2009年10月22日, 通过了《深圳市城市更新办法》, 形成深圳城市更新政策体系的核心。该办法将城市更新分为综合整治、功能改变或者拆除重建三类。
同时, 为配合《深圳市城市更新办法》的实施, 国土部门根据该办法, 制定了《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》等规范性文件。
为进一步推进城市更新工作, 深圳市2012年1号文发布了《深圳市城市更新办法实施细则》。2017年, 深圳发布了《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》。城市更新成为了城市建设的一种常态。
深圳城市更新包括综合整治、功能改变、拆除重建三种模式。城市更新工作应当首先划定城市更新单元, 单元的划定受诸多条件约束。
《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》中提出城市更新单元应当按照《办法》和《实施细则》要求将不少于15%的土地无偿移交给政府纳入土地储备。
《深圳市城市更新办法实施细则》中明确城市更新单元内可供无偿移交给政府, 用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目等的独立用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15%。
另外, 申报拆除重建类城市更新单元, 拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例 (以下简称合法用地比例) 应当不低于60%。旧住宅区申请拆除重建城市更新的, 建筑物建成时间原则上应不少于20年;旧工业区、旧商业区申请拆除重建城市更新的, 建筑物建成时间原则上应不少于15年。
结合深圳自2004年以来所有相关政策法规, 发现为满足不同政策的要求, 则需要不断调整更新方案, 以适应所有限制。
(1) 规划整体性受城市更新基础条件制约
通常规划方案需要考虑诸多因素, 如上位规划、用地类型等, 这些因素相对稳定, 不会降低规划方案的确定性。而在深圳城市更新作为规划考虑因素之一, 就会对整个规划方案产生质的改变。城市更新方案的最终确定依赖于诸多变因的协调与统一, 比如实施拆除重建类、综合整治类的更新区域有所调整, 那么对于一些依赖于拆除重建区域才能新增的城市功能就需要做出相对应的调整, 这就导致规划的整体性受到制约。
(2) 规划功能定位受城市更新利益协调影响
在规划当中要根据现状条件与未来发展趋势分析, 确定项目定位以及功能组成等。城市更新的过程中存在多个利益主体, 需要各个利益主体达成一致才能推进城市更新进程, 在博弈过程中, 每个主体的需求并不相同, 因此, 规划不得不调整产品定位, 如项目当中主导产业的类型, 各个功能之间的配比等, 以便于适应所有需求, 推进城市更新实施。
(3) 规划空间布局受城市更新单元划分限制
项目总体定位确定之后, 需要对功能组织、开敞空间、道路、绿地、景观等内容统筹规划。然而, 城市更新的前置性对规划的整体布局产生一定影响。
通常为了城市更新工作能够顺利推进, 会划分多个城市更新单元。原因是由于项目内产权清晰的合法用地分布不可预测, 并且一些可通过谈判进行产权变更的用地也存在不确定性, 同时深圳更新政策规定, 一个更新单元内部的产权清晰的合法用地需达到60%, 单元的划分受到产权清晰的合法用地的分布影响, 而不同的单元划分方式, 对项目的功能分区, 空间组织等方面产生严重的影响, 比如项目的核心功能区如果跨越两个城市更新单元, 而两个更新单元拆除重建区域并不相连, 或者两个更新单元的开发时序并不在同一期, 就会导致项目核心功能区不能第一时间形成, 不能起到带动项目发展的作用。
综上所述, 在此背景之下, 要想交出一份合格的规划, 就需要将城市更新因素对规划的影响降到最小。
首先, 根据现有规划条件, 尤其是定性的规划条件, 比如城市发展目标、上位规划、基础设施建设等条件, 确定项目的主要功能及发展方向。
其次, 需要尽力的促进项目目标的实现, 提升项目的可实施性, 要降低更新变因对规划的影响。城市更新单元的划分尽量缩小规模, 这样可以将更新意向明确的区域归为同一单元, 降低单元变化的可能性。同时, 规划方案在空间布局过程中, 尽量采用组团式布局模式, 有利于与单元划分进行对接, 也可以根据单元的开发情况适当调整空间布局, 而不影响规划的整体结构。
最后, 要注重项目核心功能的布置, 只有它能够顺利实施, 才能带动项目整体发展, 规划考虑城市更新的时序性, 将核心功能布置在优先更新单元, 为项目奠定良好基础。
深圳的城市发展与建设, 离不开城市更新, 亦离不开城市规划, 规划应当通过灵活的规划模式与方法, 留有一定的弹性空间, 以便于应对城市更新方案的变化, 保证城市的良性发展。
摘要：在深圳, 城市更新是城市建设与发展的重要途径之一, 城市更新关系到土地权属情况、建设情况、市场意愿等不定因素较多, 而城市更新亦会左右城市规划结果, 本文通过传统规划思路的整理与城市更新政策的解读, 对城市更新背景下的城市规划方法进行探索。
关键词：深圳城市更新政策,城市更新,城市规划方法
[1] 刘昕, 《城市更新单元制度探索与实践—以深圳特色的城市更新年度计划编制为例》, 规划管理, 2010年第11期
[2] 《深圳市城市更新办法》, 深圳市规划和国土资源委员会
[3] 《深圳市城市更新办法细则》, 深圳市规划和国土资源委员会
[4] 《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》, 深圳市规划和国土资源委员会
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