行政事业单位内部控制建设探讨

财政部发布的《行政事业单位内部控制规范 (试行) 》从2014年1月1日开始实施, 表明内部控制建立与实施已成为行政事业内部管理的重要措施。本文打算从目前行政事业单位内部控制普遍存在的问题进行研究。通过对现实问题的改进, 提高行政事业单位内部控制水平。

一、行政事业单位内部控制的意义

行政事业单位是政府职能的重要承担者, 是社会资源的合理分配者, 是社会公共服务的提供者。行政事业单位职能决定了其不以创造利润价值为目的, 因此其实施内部控制主要是基于外部环境压力, 而非来自于单位内部压力, 内部控制和管理的动力和需求较弱。但是行政事业单位掌握了大量的公共资源, 如果内部控制不能够覆盖单位经济和业务活动的全过程, 容易导致舞弊和腐败, 造成社会公共资源分配不公, 资源使用效率低下, 损害社会公共利益。行政事业单位虽然有审计和巡视监督, 但监督往往都是在事后, 一些不良后果已经产生, 而内部控制是把约束机制贯穿到经济活动过程中, 可以有效防范违法违规行为产生。内部控制的有效实施不仅可以保证行政事业单位经济业务的合法合规, 保证会计信息的真实性和完整性, 还可以保证国有资产的安全和高效使用, 减少舞弊和腐败的发生, 提高民众对公共服务的满意度。

二、行政事业单位内部控制的现状

(1) 内部控制意识淡薄。我国行政事业单位内控相比企业内控起步较晚, 一些单位负责人更多的是关心财务收支和业务, 对内部控制重要性不够了解, 只是内把内部控制当成一项任务, 简单应付, 而不是基于内部管理的需要在经济业务活动中具体推进落实。部分负责人专断独行, 认为内部控制会限制自己的权利。在制定内控制度时, 只制定大的框架, 内容空洞, 以逃避约束。在实施过程中, 以权利代替制度, 滥用职权, 干预经济业务活动中的内控实施。

(2) 内部控制组织架构不完善。有的单位内部控制组织架构没有建立, 现有的机构职能模糊, 无法在经济业务活动中发挥控制作用。认为内控是财务部门的工作, 控制的是财务相关内容, 只需要在财务部门开展内部控制工作, 没有专门的内控部门或指定牵头部门, 遇到需要跨部门合作的内控实施工作, 部门间互相推诿, 无法落实。

(3) 内部控制制度不完善。内部控制仅停留在制定手册, 应付检查, 走过场, 没有真正落实到实处。许多单位由于没有通过梳理业务流程合理安排人员, 一人多岗、岗位职责不清, 经办人、审核人、审批人、部门负责人之间不相容岗位不分离, 又没有建立互相制衡的措施, 导致徇私舞弊情况的发生。有的单位盲目照搬其他单位的内控制度, 没有结合自身情况通过流程再造, 制定适应本单位的, 针对性强可操作的内部控制制度。

(4) 风险识别和控制不足。一些行政事业单位风险意识不足, 认为行政事业单位不以盈利为主要目标, 不存在运营风险。一些行政事业单位掌握着土地、房产等数量庞大的公共资源, 在缺乏经营管理能力和市场运作能力的情况下, 盲目对外投资, 又缺少对投资项目的后期跟踪管理机制及止损措施, 导致投资失控, 国有资产流失。

(5) 缺乏内部控制的有效监督。许多单位没有独立的内控监督部门或岗位, 有些单位甚至把内部控制的实施工作和内部控制的监督工作都放在财务部门, 导致内控监督难以发挥真正作用。

三、提升行政事业单位内部控制的对策

(1) 强化内部控制意识。内部控制建设是“全员参与的一把手工程”, 一把手的重视程度对内控的建设和有效实施起到非常关键的作用。要加强对单位负责人内控意识的培养, 使单位负责人高度重视内控建设和实施。单位的内部控制的建立健全和有效实施由单位负责人负责。内控的全面性原则, 不仅要求对经济活动的全面、全过程控制, 还要求所有相关工作人员都要参与到内控工作。要鼓励和调动全体人员积极参与, 树立正确的内控意识和观念。创造领导先行, 全员参与的内控环境。

(2) 完善内部控制的组织架构。设立内控职能部门或内控牵头部门, 牵头部门可以由财务部门担当。内控部门或牵头部门负责研究提出单位内控体系建设方案;负责协调跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程的内部控制工作;负责研究提出风险管理策略;组织协调落实内控的整改措施。内控部门或牵头部门要充分发挥财会、内审、纪检监察、政府采购、基建及业务部门或岗位的作用。

(3) 梳理经济业务流程, 完善内部控制制度。内控制度的建立和完善需要通过梳理单位经济业务的流程, 分析业务活动的风险点, 对各风险点制定应对策略。内控的有效实施是在对业务清晰明了的基础上, 识别关键控制点, 合理设置岗位与职责, 落实内控责任。一要通过组织有经验的人员或邀请外部专家对本单位的经济业务进行调研, 明确各业务的目标、范围、特点等。二要在各业务环节融入决策机制、执行机制和及监督机制, 明确职责。三要运用多种手段对经济活动中的各种风险进行分析, 确定具体风险点。然后, 对已识别的具体风险点进行定性和定量分析, 制定应对策略和措施。四要根据业务合理设置岗位职责, 定岗定责。确保不相容岗位相互分离、相互监督和相互制横。五要对已识别的风险结果进行反复测算, 按照不同风险应对策略制定适应本单位发展阶段、业务特色、风险水平及所处具体环境等相适应的内控制度, 并督促所有干部群众认真执行。

(4) 强化风险意识, 建立风险控制机制。行政事业单位领导要全面了解和认识本单位经济业务环节和内外部环境变化给单位带来的风险, 同时要给予足够的重视。需要建立一整套风险评估及应对机制。以对外投资为例, 一是要建立对外投资部门, 并配备具有相关经验和能力的人员, 组织专家或相关外部机构对拟投资的项目的安全性进行评估论证。二是对外投资须经领导班子集体决策, 决策过程中的各种意见都需要进行细致的记录并留存, 以明确决策责任。根据国家有关规定, 需审批的投资项目, 要报上级主管部门和有关部门审批。三是严格按照计划投资, 投资额、投资方式、终止投资等都须经单位领导班子审批。四是要加强追踪管理控制。对于投资项目的运营管理情况、财务状况、经济效益等要跟踪监督。对于股权投资, 应由投资部门跟踪管理, 及时掌握被投资单位的财务和经营状况, 对被投资单位的重大经营事项、重要决策、关键人事变动等重要事项应及时向单位领导班子汇报。五是建立风险控制机制。对外投资如出现重大决策失误或经营不善造成较大亏损, 应及时采取措施调整决策和经营管理, 并采取止损措施, 防止风险进一步加大。六是建立起责任追究制度。通过制度明确管理层及运营部门的责任。对外投资严重决策失误造成重大经济损失、经营不善造成重大亏损、未按规定履行集体决策程序等都应追究相应的责任。

(5) 加强内控的有效监督。内控监督应与内控的建立和实施相互分离。独立的内部审计是单位内控监督的重要手段。行政事业单位要设立独立的内审部门或职位, 并将其作为内控监督的实施主体。重视内审队伍的建设, 将职业道德修养和业务素质作为选拔和任用内审人员的重要标准。建立精干、高效的内部审计队伍, 应用系统规范的方法, 对本单位内部控制设计和执行的有效性进行自我评价和监督。自我评价和监督应定时开展, 确保每年不少于一次。根据内审的自我评价和监督的反馈不断完善内部控制, 形成适应单位发展需求的良好的动态管理过程。同时内部控制的有效监督还需要借助纪检监察部门的力量。

四、结语

内部控制是应对风险的自我约束和规范的过程, 是一个长期而动态的工程, 需要随着社会环境的变化、单位经济业务的调整和管理要求的提高, 不断调整和改善。各行政事业单位需要立足实际, 不断完善内控制度、增强风险意识和控制能力、加强内控有效监督, 最终提高行政事业单位的管理水平和服务职能, 提高政府公信力及形象。

摘要：我国行政事业单位内部控制起步较晚, 虽取得了一些成效, 但仍存在许多问题亟须解决。本文分析了目前行政事业单位内部控制存在的问题, 并针对问题提出了相应的对策。完善内控制度和有效实施内控可以提升行政事业单位管理水平, 为行政事业单位的可持续发展提供有力保障。

关键词：行政事业单位,内部控制,现状,对策

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