环境行政公益诉讼原告主体资格的缺失与完善——以全国首例资源保护型行政公益诉讼为例

2016年1月19日, 安徽省蚌埠市淮上区人民检察院因蚌埠市国土资源局不依法履行职责, 依法向蚌埠市龙子湖区人民法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后, 全国首例针对市级行政机关提起的资源保护型行政公益诉讼案件。①此案的发生, 将建立环境行政公益诉讼制度的诉求再次引入人们的视线。在这例行政公益诉讼中, 行政公益诉讼的原告并非是《环境保护法》中规定的符合一定条件的社会组织, 而是人民检察院, 这意味着公益诉讼已由理论层面落到了实践。然而在我国, 环境行政公益诉讼的相关规定仍处在缺失状态。

一、我国环境行政公益诉讼原告资格的立法缺失

(一) 《宪法》中的立法缺失

作为我国的根本大法, 我国《宪法》第3款规定:“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”所谓的环境保护, 应当是此条款中所规定的“国家事务”, 公众有权参与到管理国家事务中, 而诉讼则是公众参与管理的最行之有效的手段, 也是条文中“各种途径和形式”中不可或缺的重要部分, 但是《宪法》中并没有对公众提起环境行政公益诉讼的相关规定。

(二) 《环境保护法》中的立法缺失

新修订的《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务。”此条文只规定了相关主体有保护环境的义务, 并没有明确保护环境的权利。第58条规定:“符合条件的社会组织对污染环境、破坏生态, 损害社会公共利益的行为可以向法院提起诉讼。”此条规定中对污染环境、破坏生态的行为是否包括行政机关的不作为和违法行为仍是含糊其辞, 没有明确的规定。这种不确定使得环境公益诉讼在司法实务中丧失了环境行政公益诉讼这一重要部分。从以往的司法实务来看, 很多法院在受理案件时尤其是涉及公益诉讼案件时往往对法律规定作出狭义的理解, 而不是从有利于公益诉讼发展的角度对立法进行解释。②在此情况下, 虽然可以依据新《环境保护法》提出环境公益诉讼, 但环境行政公益诉讼的存在与否就陷入了尴尬局面, 各地区对于相关案件很难接受和处理。文章中所提及的案例在笔者看来确是破冰之举, 但这块冰是否能被继续大面积凿破, 并非仅凭某些地区的司法实践就能做到, 仍需要有力的法律支撑。

(三) 《行政诉讼法》中的立法缺失

新修订的《行政诉讼法》进一步扩大了原告资格的范围, 并且将“具体行政行为”改变为“行政行为”, 扩大行政诉讼的受案范围。但是行政诉讼要求行政主体的具体行政行为对原告的合法权益造成的侵害或影响必须是是直接明显的, 然而这种直接明显的侵害或影响很难加以证明, 因此将环境行政公益诉讼付诸实施也成为了纸上谈兵。这同时也意味着, 在行政机关的行政行为对公共利益产生侵害或影响的情况下, 《行政诉讼法》中规定的公民、法人和其他组织也不能向法院提起诉讼。在司法实践中, 法院将会以行政机关的行政行为没有直接侵害某个体的合法权益, 也没有对其权利义务产生实际上的影响, 原告不符合起诉资格为由不予受理。尽管行政机关的行为可能或者已经侵害了公共利益, 造成环境的破坏, 但是仍然不能得到法律救济。

二、环境行政公益诉讼原告主体的完善

对于我国环境公益诉讼原告资格的分析, 既不能出于臆想和想象, 也不能单单援引他山之石, 而必须基于我们当前拥有的规则之上。③将环境公益诉讼的范围扩大到环境行政公益诉讼最重要的一步, 就是诉讼主体多元化。笔者将从公民, 社会团体和检察机关三个主体的角度来阐述提起环境行政公益诉讼原告资格以及相关措施的完善。

(一) 确定环境行政公益诉讼原告主体范围

1.社会团体

《环境保护法》第58条对可以向人民法院提起公益诉讼的社会团体作出了规定。此条规定正式确立了我国的环境公益诉讼制度, 具有非凡的意义环保组织也是提起环境行政公益诉讼保护环境的中流砥柱, 无论是在理论学术界还是司法实践中, 赋予社会团体提起环境行政公益诉讼的原告资格都没有太大争议, 因此, 怎样发展和壮大组织, 从理论和实践两个方面补充实力成为了该问题的重中之重。

2.检察机关

在司法实务当中, 同本文所提及案件一样, 检察机关担任环境公益诉讼的原告主体不断的增多, 以及部分案件的胜诉也证实一点, 那就是检察机关提起环境行政公益诉讼有着天然的便利条件。笔者认为, 确定检察院在环境行政公益诉讼中的原告主体资格是应有之义。然而在《民事诉讼法》中“法律规定的机关和组织”的不明确, 使得这一规定仍然存在争议, 也导致《民事诉讼法》与新《环境保护法》脱节, 检查机关在司法实践中是否具有提起环境公益诉讼的原告资格仍无明文规定。值得关注的是, 十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”, 这一规定指明了检察机关在公益诉讼领域的新要求。同时, 全国人大常委会授权检察机关从2015年7月开始在试点地区探索环境公益诉讼的实践, 《检察机关提起公益诉讼试点方案》中, 对检察机关提起行政公益诉讼规定了试点范围以及与其相关的诉前程序。据不完全统计④, 在全国十三个试点地区中, 检察机关在去年共提起七起环境公益诉讼, 其中有五起是行政公益诉讼。2015年此类案件的出现这是一个好的苗头, 在今后应当将环境行政公益诉讼以立法的形式明确下来, 将试点的工作经验以及成果普及全国, 以便于检察院更好地履行职责和行使权力。

3.公民

公民是环境污染、生态破坏的最直接的受害者。在检察机关监督不到位的情况下, 作为没有利害关系的公民也无可奈何, 所以面对由于行政机关的违法行为所造成的环境污染和生态破坏问题, 赋予公民向法院提起环境行政公益诉讼的权利是非常有必要的。在笔者看来, 《民事诉讼法》中没有规定公民提起环境民事公益诉讼的权利并不妨碍在环境行政公益诉讼中赋予公民原告资格。在环境状况日益恶化的今天, 人们的环保意识和法制意识不断的提高, 在面对环境受到行政机关的违法行为破坏时, 公民提起行政公益诉讼的案件也屡有发生。法律就是朝着允许公民起诉他们感兴趣的任何行政裁决的方向发展, 原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。⑤

(二) 完善相关机制

1.完善环境行政公益诉讼主体的立法

通过上文对《宪法》中有关环境行政公益诉讼原告资格相关规定的梳理, 我们可以看出, 虽然我国在目前的情况下并没有直接规定建立环境行政公益诉讼制度, 但是也显示出建立此项制度有着宪法依据。不赋予明确的法律地位, 不足以确立公民的环境权, 更不能形成对环境行政公益诉讼原告资格的依据。从作为程序保障的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》到专门的部门法《环境保护法》, 都应该明确地赋予公民、检察院提起环境行政公益诉讼的主体地位, 并且进一步完善社会团体作为环境行政公益诉讼主体的相关立法, 以提供充分的法律支撑。

2.完善环境行政诉讼主体的相关机制

首先, 环保组织作为以保护环境和维护环境公共利益最主要的部分, 主力军的地位是无可厚非的, 但若是要对其委以重任, 就必须注重对环保组织进行扶植和规范。通过改进社会团体登记制度, 摆脱政府对环保组织的双重管理模式, 保持其独立性;加强对环保团体自身能力建设, 完善对社会团体提起公益诉讼的资金和政策的国家层面的支持;采取有效的激励政策, 提高环保组织进行公益诉讼的能力和信心, 例如将诉讼费采取转嫁方式, 即诉讼中的败诉方必须支付胜诉方部分或全部律师费和其他诉讼成本⑥等方式解决诉讼成本高等问题。

其次, 对于检察机关提起环境行政公益诉讼的方式, 笔者建议应从主动和被动两方面同时进行。一方面在检察机关掌握了一定证据, 在履行了前置程序后, 直接以原告的身份向法院提起诉讼;另一方面, 以其他主体的申请为前提, 被动地向法院提起环境行政公益诉讼。与此同时, 还应当注意环境公益诉讼与刑事犯罪的衔接。环境行政公益诉讼针对的是造成环境损害的作出违法行政行为或违法不作为的行政机关的, 行政机关在这个过程中很可能有机关工作人员与污染者相勾结, 存在贪污、行贿受贿的问题, 检察机关作为贪污受贿犯罪的侦查机关, 在刑事案件和环境行政公益诉讼案件时调查的证据可以相互使用, 更有利的打击贪污受贿等犯罪行为和破坏环境公益的违法行政行为。

再次, 从公民的角度而言, 为调动公民的积极性, 需要有一定的机制来激励。普通公民在诉讼中处于不利的地位, 鉴于环境行政公益诉讼是公民为环境公共利益所提起, 面对诉讼中原被告双方的悬殊, 国家应当将此项内容规定在法律援助的范围之内。此外, 公民个人诉讼能力较弱, 在面对行政机关的违法损害环境的情况下, 向社会团体寻求帮助的同时, 社会团体和检察院与应当支持起诉, 使公民的诉权得到更好的保护。

三、结语

本文以全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后, 全国首例针对市级行政机关提起的资源保护型行政公益诉讼案件为契机, 粗浅地对环境行政公益诉讼原告主体资格的缺失和完善进行了梳理和讨论, 除了这个案例, 近年来又出现了诸多以环保社会组织、公民个人和检察院为原告的环境行政公益诉讼。这些案件的出现可以视为环境行政公益诉讼的良好开始, 这将是我国法治发展的潮流和发展的趋势, 但是环境行政公益诉讼制度的确立不可急于求成, 应当稳扎稳打, 为我国环境保护事业的发展起到大力推动的作用。

摘要：随着新修订的《环境保护法》和《民事诉讼法》的实施, 环境民事公益诉讼日趋火热。与之形成鲜明对比的确是门可罗雀的环境行政公益诉讼, 相关立法的缺失使我国环境保护事业和公益诉讼的发展缺少了强劲的力量。因此, 本文通过对环境行政公益诉讼的原告主体资格这一核心问题的立法梳理, 提出完善建议, 期望对建立我国环境行政公益诉讼制度在原告资格方面有所帮助。

关键词：环境行政公益诉讼,原告资格,立法缺失,完善机制

注释

1

2

3沈岿.行政诉讼原告资格适格:司法裁量的空间和限度[A].姜明安, 沈岿, 张千帆.润物无声-北京大学法学院百年院庆文存之中国宪政之路[C].北京:北京大学出版社, 2004:261.

4由于缺乏权威、官方的裁判文书公开平台, 使得环境公益诉讼的统计遇到了很大的困难, 遗漏在所难免.此外还有很多尚未正式进入司法程序的环境公益诉讼也未纳入统计.

5[美]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].徐炳译.北京:群众出版社, 1986:218.

6陈亮, 刘强.纠缠于正诉激励与滥诉预防之间---美国环境公民诉讼中“败诉方负担”规则之考察[J].法律适用, 2007 (08) :91.